Okoliczności powstania skargi

1. Niniejsza sprawa dotyczy domniemanego nieudzielenia przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (zwany dalej "OLAF") pełnego dostępu do dokumentów, o dostęp do których skarżący wystąpił na podstawie rozporządzenia 1049/2001 [1].

2. Skarżący jest zainteresowaną stroną przedsiębiorstwa, które posiada prawa handlowe do kilku odmian pszenicy durum. W dniu 22 sierpnia 2009 r. złożył on do OLAF-u wniosek o publiczny dostęp do dokumentów dotyczących dwóch dochodzeń OLAF-u, a mianowicie OF/2006/0822 [2] i OF/2006/0104.

3. Pismem z dnia 25 września 2009 r. OLAF zwrócił się do skarżącego o wyjaśnienie jego wniosku, który zdaniem OLAF-u nie był wystarczająco szczegółowy i zgodnie z jego brzmieniem dotyczyłby nadmiernej liczby dokumentów.

4. W wiadomościach e-mail z dnia 28 września i 21 października 2009 r. skarżący ponowił wniosek o dostęp do akt spraw OLAF-u OF/2006/0822 i OF/2006/0104. Wysłał jednak te wiadomości na osobistą skrzynkę pocztową pracownika OLAF-u, który w międzyczasie opuścił OLAF. E-mailem z dnia 22 października 2009 r. osoba ta poinformowała skarżącego o tym fakcie i oświadczyła, że jego e-maile zostaną przekazane OLAF-owi. Wydaje się jednak, że tak się nie stało.

5. W dniu 11 listopada 2009 r. skarżący złożył skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich, twierdząc, że OLAF nie odpowiedział na jego e-maile z dnia 28 września i 21 października 2009 r. Skarga została zarejestrowana pod numerem referencyjnym 2821/2009/IP.

6. W dniu 11 grudnia 2009 r. służby Rzecznika poinformowały skarżącego, że Rzecznik polecił im skontaktowanie się z OLAF-em w celu zbadania możliwości znalezienia szybkiego rozwiązania jego skargi 2821/2009/IP. Tego samego dnia służby Rzecznika przekazały OLAF-owi e-maile skarżącego z dnia 28 września i 21 października 2009 r.

7. Biorąc pod uwagę, że w piśmie do skarżącego z dnia 25 września 2009 r. OLAF zwrócił się do niego o wyjaśnienie jego wniosku o dostęp do dokumentów na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1049/2001, OLAF zinterpretował e-maile skarżącego z dnia 28 września i 21 października 2009 r. jako wstępny wniosek zgodnie z art. 7 rozporządzenia 1049/2001.

8. W dniu 21 grudnia 2009 r. OLAF przesłał skarżącemu wstrzymaną odpowiedź i wyjaśnił mu, że nie otrzymał jego wniosku z dnia 28 września 2009 r. i że jego wniosek z dnia 21 października 2009 r. dotarł do niego z pewnym opóźnieniem. W dniu 23 grudnia 2009 r. skarżący wysłał kolejną wiadomość e-mail do OLAF-u i skrytykował jego rozpatrzenie. Ponowił również swój wniosek o dostęp i podkreślił, że dostęp ten powinien zostać przyznany bez dalszej zwłoki.

9. Pismem z dnia 3 lutego 2010 r. OLAF przeprosił skarżącego za problemy z komunikacją i udzielił mu częściowego dostępu do dokumentu z dnia 25 czerwca 2007 r. dotyczącego oceny wstępnych informacji w dochodzeniu OF/2006/0822 oraz do odpowiedniego dokumentu związanego z dochodzeniem OF/2006/0104.

10. W wiadomościach elektronicznych z dnia 5 lutego 2010 r. skarżący złożył ponowny wniosek do OLAF-u zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001, ponawiając swój wniosek o pełny dostęp do dokumentów związanych z aktami sprawy OF/2006/0822. Z tego powodu wniosek skarżącego dotyczył odtąd wyłącznie dochodzenia OLAF-u OF/2006/0822.

11. Biorąc pod uwagę, że OLAF odpowiedział na e-maile skarżącego z dnia 28 września i 21 października 2009 r. w dniu 3 lutego 2010 r., w dniu 2 marca 2010 r. Rzecznik zamknął dochodzenie w sprawie skargi 2821/2009/IP.

12. W dniu 9 marca 2010 r. OLAF przesłał skarżącemu odpowiedź wstrzymującą i poinformował go, że musi przedłużyć termin na udzielenie odpowiedzi na jego ponowny wniosek o 15 dni roboczych.

13. W dniu 9 czerwca 2010 r. OLAF podjął decyzję w sprawie ponownego wniosku skarżącego. W swojej decyzji OLAF po raz pierwszy odniósł się do mających zastosowanie przepisów prawnych [3] oraz orzecznictwa sądów Unii, które zdaniem OLAF-u potwierdziło, że nie ma obowiązku udzielenia dostępu do dokumentów będących przedmiotem dochodzenia [4]. Wskazała również, że z orzecznictwa wynika, iż celem rozporządzenia 1049/2001 jest zagwarantowanie dostępu do dokumentów ogółowi społeczeństwa [5]. W związku z tym każdy dokument ujawniony osobie fizycznej jest również publicznie dostępny.

14. Następnie OLAF poinformował skarżącego, że zidentyfikował łącznie 37 dokumentów, które skarżący już posiadał, ponieważ dokumenty te stanowiły korespondencję między nim a OLAF-em. OLAF zidentyfikował 22 kolejne dokumenty wchodzące w zakres jego wniosku. Dokumenty te były dokumentami wewnętrznymi OLAF-u lub jego korespondencją z osobami trzecimi. OLAF wyjaśnił, że udzielił już skarżącemu częściowego dostępu do jednego ze swoich dokumentów wewnętrznych, o którym mowa powyżej. Następnie stwierdził, że istnieje jeszcze jeden dokument związany z oświadczeniem otrzymanym od skarżącego, który w związku z tym może zostać mu ujawniony osobiście. Ujawnienie tego dokumentu nie stanowiło jednak ujawnienia w rozumieniu rozporządzenia 1049/2001. OLAF wyjaśnił następnie, że w odniesieniu do wspomnianych 22 kolejnych dokumentów objętych zakresem jego wniosku może udzielić mu pełnego dostępu do pięciu dokumentów i częściowego dostępu do ośmiu dokumentów. W odniesieniu do pozostałych części ośmiu dokumentów oraz pozostałych dziewięciu dokumentów OLAF odmówił dostępu do nich na podstawie art. 4 ust. 1 lit. b)[6], art. 4 ust. 2 tiret pierwsze [7] oraz art. 4 ust. 3 akapit drugi [8] rozporządzenia 1049/2001.

15. W piśmie z dnia 9 czerwca 2010 r. OLAF ocenił również możliwość udzielenia częściowego dostępu do pozostałych dziewięciu dokumentów. Zdaniem OLAF-u częściowy dostęp nie był jednak możliwy, ponieważ zawarte w nich informacje podlegały całkowicie wyjątkowi przewidzianemu w art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia 1049/2001. Następnie oceniła, czy za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny, ale stwierdziła, że nie istnieje taki interes, który wymagałby od niej zmiany stanowiska. W niniejszej sprawie interes publiczny polegał raczej na ochronie procesów decyzyjnych OLAF-u, niezależności ewentualnych przyszłych dochodzeń, a także prywatności i interesów handlowych osób fizycznych lub prawnych związanych z dochodzeniami OLAF-u.

16. W dniu 28 czerwca 2010 r. skarżący złożył niniejszą skargę do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

Przedmiot dochodzenia

17. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie następującego zarzutu i roszczenia:

Zarzut

OLAF nie przedstawił ważnych i odpowiednich podstaw odmowy udzielenia pełnego dostępu do wszystkich dokumentów dotyczących dochodzenia OF/2006/0822.

Roszczenie

OLAF powinien ponownie rozważyć swoje stanowisko i udzielić pełnego dostępu do żądanych dokumentów.

W przedmiocie dochodzenia

18. W dniu 5 lipca 2011 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do OLAF-u o wydanie opinii w sprawie zarzutu i roszczenia skarżącego. W dniu 26 sierpnia 2011 r. OLAF przedstawił swoją opinię, która została przekazana skarżącemu w celu przedstawienia uwag do dnia 31 października 2011 r. Skarżący nie przedstawił żadnych uwag do opinii.

19. W dniu 26 lipca 2011 r. służby Rzecznika przeprowadziły kontrolę akt OLAF-u dotyczących dochodzenia z własnej inicjatywy wszczętego przez Rzecznika. Przy tej okazji OLAF dostarczył również służbom Rzecznika kopie wszystkich dokumentów dotyczących dochodzenia OF/2006/0822.

Analiza i wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich

A. Zarzut, że OLAF nie przedstawił ważnych i odpowiednich podstaw odmowy dostępu do żądanych dokumentów i powiązanego roszczenia

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

20. W skardze do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich skarżący zasadniczo argumentował, że warunki powołania się na wyjątki, na które powołuje się OLAF, nie zostały spełnione w przedmiotowej sprawie. W związku z tym uznał, że decyzja OLAF-u nie była należycie uzasadniona. Skarżący skrytykował w szczególności opinię OLAF-u, że ujawnienie dokumentów podważyłoby jego proces decyzyjny, ponieważ w przedmiotowej sprawie OLAF zamknął dochodzenie jako niesprawę, nie podejmując żadnych dalszych działań w tej sprawie.

21. W swojej opinii OLAF wskazał, że zgodnie z przepisami regulującymi jego dochodzenia jest prawnie zobowiązany do traktowania uzyskanych informacji jako poufnych i objętych tajemnicą zawodową. Uznała, że wniosek skarżącego nie jest jasny, ale wskazała, że zapewniła mu maksymalne możliwe wsparcie, identyfikując odpowiednie dokumenty. Decyzja OLAF-u opierała się na dogłębnej analizie uwzględniającej wszystkie szczególne aspekty jego działalności na etapie oceny sprawy. Jeśli chodzi o odmowę ujawnienia niektórych dokumentów, OLAF uznał, że uzasadnienie jego stanowiska zostało prawidłowo przedstawione i w pełni uzasadnione. Należycie uwzględniono również charakter i stopień szczegółowości informacji zawartych w dokumentach, a w odpowiedziach wskazano mający zastosowanie wyjątek oraz powód uzasadniający powołanie się na wspomniany wyjątek. Powołanie się na wyjątki było ściśle oparte na konkretnej analizie dokumentów.

22. W odniesieniu do argumentu skarżącego, że OLAF nie powinien był stosować wyjątku dotyczącego opinii na użytek wewnętrzny (art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia 1049/2001), OLAF zwrócił uwagę, że nie może ujawnić swoich wewnętrznych przemyśleń, nawet gdy dochodzenie zostaje zamknięte jako sprawa niebędąca sprawą. Ujawnienie konkretnych kroków podjętych na etapie oceny oraz sposobu gromadzenia informacji może być szkodliwe dla przyszłych ocen i dochodzeń OLAF-u. Na poparcie tego stanowiska OLAF powołał się również na orzecznictwo Sądu [9], zgodnie z którym art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia 1049/2001 ma nadal zastosowanie nawet po podjęciu decyzji, ponieważ ryzyko autocenzury pozostaje na przyszłość.

23. OLAF przeprosił za opóźnienia w rozpatrywaniu wniosków skarżącego.

24. Skarżący nie przedstawił żadnych uwag do opinii.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

25. Rzecznik przypomina, że na poparcie swojego stanowiska OLAF powołał się na trzy wyjątki przewidziane w rozporządzeniu 1049/2001, a mianowicie na ochronę prywatności i integralności osoby fizycznej (art. 4 ust. 1 lit. b)), ochronę interesów handlowych (art. 4 ust. 2 tiret pierwsze) oraz ochronę procesu decyzyjnego (art. 4 ust. 3 akapit drugi). OLAF skupił się jednak głównie na wyjątku określonym w art. 4 ust. 3 akapit drugi.

26. W tym względzie warto przypomnieć, że w swojej decyzji w sprawie ponownego wniosku skarżącego OLAF stwierdził, że potrzebuje pewnej „przestrzeni do myślenia w celu ochrony procesu decyzyjnego”. Komisja argumentowała również, że „możliwe ujawnienie odnośnych dokumentów poważnie naruszyłoby proces decyzyjny OLAF-u i doprowadziłoby do poważnego naruszenia niezależności przyszłych dochodzeń”. W swojej opinii w sprawie skargi OLAF powtórzył swój pogląd, że potrzebuje pewnej „przestrzeni do myślenia i nie może ujawnić swoich wewnętrznych przemyśleń nawet w przypadku, gdy informacje zostały ostatecznie sklasyfikowane jako „nieprzypadkowe”. Dodał, że sposób gromadzenia informacji może być „szkodliwy dla przyszłych ocen i dochodzeń”, a także powołał się na orzecznictwo Sądu (zob. przypis 9 powyżej).

27. Zgodnie z art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia 1049/2001 „[d]ostępu do dokumentu zawierającego opinie do użytku wewnętrznego w ramach obrad i wstępnych konsultacji w ramach danej instytucji odmawia się nawet po podjęciu decyzji, jeżeli ujawnienie dokumentu poważnie naruszyłoby proces decyzyjny instytucji, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny”.

28. Rzecznik Praw Obywatelskich przypomina, że w orzecznictwie sądów UE wyjaśniono warunki, które muszą być spełnione, aby instytucja mogła powołać się na ten lub inny wyjątek określony w art. 4 rozporządzenia 1049/2001:

„W tym względzie należy przypomnieć, że badanie wymagane do celów rozpatrzenia wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów musi mieć charakter szczególny. Z jednej strony sama okoliczność, że dokument dotyczy interesu chronionego wyjątkiem, nie wystarcza, aby uzasadnić zastosowanie tego wyjątku. Takie zastosowanie może co do zasady być uzasadnione tylko wtedy, gdy instytucja uprzednio oceniła, czy dostęp do dokumentu stanowiłby konkretne i skuteczne naruszenie chronionego interesu. Natomiast ryzyko naruszenia chronionego interesu musi być racjonalnie przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne (zob. wyrok Sądu z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie T-166/05 Borax Europe przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 88 i przytoczone tam orzecznictwo).

29. Z wyroku, do którego sam OLAF odniósł się w swojej opinii, jasno wynika, że instytucja musi przeprowadzić odpowiednią analizę (i) „dokument po dokumencie” oraz (ii) „w sposób indywidualny i konkretny”[11].

30. Jednakże zarówno w swojej decyzji w sprawie ponownego wniosku skarżącego, jak i w swojej opinii OLAF ograniczył się do powołania się, w sposób ogólny, na potrzebę ochrony swojej "przestrzeni do namysłu", bez oceny, czy udzielenie dostępu do odnośnych dokumentów lub ich części stanowiłoby konkretne i skuteczne naruszenie interesu chronionego na mocy art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia 1049/2001.

31. Wynika z tego, że dokonana przez OLAF ocena wniosków skarżącego o udzielenie dostępu wyraźnie nie spełnia standardu określonego w przywołanym przez niego orzecznictwie.

32. W przypadkach takich jak niniejszy Rzecznik Praw Obywatelskich rozważyłby zazwyczaj przedstawienie zainteresowanej instytucji propozycji polubownego rozwiązania lub projektu zalecenia. W niniejszej sprawie Rzecznik zauważa jednak, że skarżący nie przedstawił żadnych uwag ani w niniejszej sprawie, ani w równoległej sprawie 2038/2010/(IP)EIS, którą sam wniósł, mimo że miał do tego kilka możliwości. Ponadto od złożenia przez skarżącego ponownego wniosku upłynęło sporo czasu i nie jest jasne, czy jest on nadal zainteresowany uzyskaniem dostępu do dokumentów, o które wnioskował. W związku z tym Rzecznik stwierdza, że nie ma podstaw do dalszych dochodzeń w przedmiotowej sprawie.

33. Jednocześnie Rzecznik zauważa, że skarżący ma możliwość złożenia do OLAF-u nowego wniosku o dostęp, jeżeli nadal jest zainteresowany przedmiotowymi dokumentami.

B. Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka je następującym wnioskiem:

Nie ma podstaw do dalszego dochodzenia w sprawie skargi.

OLAF i skarżący zostaną poinformowani o tej decyzji.

P. Nikiforos Diamandouros

Sporządzono w Strasburgu dnia 4 września 2013 r.

[1] Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, Dz.U. L 145, s. 43.

[2] Dochodzenie dotyczyło domniemanych nieprawidłowości w odniesieniu do pszenicy durum we Włoszech.

[3] W tym względzie OLAF powołał się na art. 339 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 1073/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 maja 1999 r. dotyczącego dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) (Dz.U. 1999, L 136, s. 1) oraz art. 17 regulaminu pracowniczego Unii.

[4] Sprawa T-48/05 Franchet i Byk przeciwko Komisji, Zb.Orz. 2008, s. II-1585, pkt 255–258 i przytoczone tam orzecznictwo.

[5] Sprawy połączone T-110/03, T-150/03 i T-405/03 Sison, Zb.Orz. 2005, s. II-1429, pkt 50–55.

[6] Artykuł 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1049/2001 stanowi: „Instytucje odmawiają dostępu do dokumentu, jeżeli ujawnienie go naruszyłoby ochronę [...] prywatności i integralności osoby fizycznej, w szczególności zgodnie z prawodawstwem wspólnotowym dotyczącym ochrony danych osobowych”.

[7] Artykuł 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia 1049/2001 stanowi: „Instytucje odmawiają dostępu do dokumentu, jeżeli ujawnienie go naruszyłoby ochronę [...] interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej, w tym własności intelektualnej”.

[8] Artykuł 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia 1049/2001 stanowi: „Dostępu do dokumentu zawierającego opinie do użytku wewnętrznego w ramach obrad i wstępnych konsultacji w danej instytucji odmawia się nawet po podjęciu decyzji, jeżeli ujawnienie dokumentu poważnie naruszyłoby proces decyzyjny instytucji, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny”.

[9] Sprawa T-403/05 My TravelGroup plc przeciwko Komisji, Zb.Orz. 2008, s. II-2027, pkt 98.

[10] Sprawa T-250/08 Batchelor przeciwko Komisji, Zb.Orz. 2011, s. II-2551, pkt 78.

[11] Zob. przypis 9 powyżej.