Okoliczności powstania skargi

1. W drodze wspólnego działania Rady 2004/570/WPZiB [1] ("wspólne działanie") Rada UE postanowiła, że UE przeprowadzi operację wojskową w Bośni i Hercegowinie ("EUFOR Althea")[2] w ramach wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony UE. Operacja wojskowa o nazwie „Operacja ALTHEA” rozpoczęła się w dniu 2 grudnia 2004 r.[3].

2. Decyzja o rozpoczęciu operacji ALTHEA była następstwem decyzji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego (NATO) o zakończeniu operacji SFOR oraz przyjęcia przez Radę Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych rezolucji nr 1575 zezwalającej na rozmieszczenie sił UE w Bośni i Hercegowinie. Głównymi celami EUFOR Althea są wspieranie lokalnych wysiłków na rzecz utrzymania bezpiecznego środowiska w Bośni i Hercegowinie oraz zapewnianie Ministerstwa Obrony i Sił Zbrojnych Bośni i Hercegowiny wsparcia w zakresie budowania zdolności i szkoleń [4].

3. Zgodnie z art. 6 wspólnego działania Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa UE (KPiB)[5] sprawuje kontrolę polityczną i kierownictwo strategiczne nad operacją, za co odpowiada Rada. Uprawnienia decyzyjne w odniesieniu do celów i zakończenia operacji wojskowej pozostają w gestii Rady.

4. Skarżący, obywatel UE, został zatrudniony przez EUFOR Althea we wrześniu 2008 r. jako szef straży pożarnej i urzędnik ds. bezpieczeństwa. Jego zatrudnienie podlegało zasadom personelu cywilnego NATO dotyczącym dowództwa operacji reagowania kryzysowego na Bałkanach (zwanym dalej "regułami personelu cywilnego"). W dniu 12 maja 2010 r. skarżący skorzystał ze zwolnienia chorobowego z powodu depresji. Dostarczył EUFOR Althea uzupełniające zaświadczenia lekarskie wydane przez jego lekarza, który zalecił odpoczynek w domu.

5. W dniu 24 czerwca 2010 r. EUFOR poinformował skarżącego, że jego płatne zwolnienie chorobowe zakończy się w dniu 12 lipca 2010 r. i że po tej dacie zostanie on umieszczony na bezpłatnym zwolnieniu chorobowym do czasu powrotu. Skarżący powrócił do pracy w dniu 28 lipca 2010 r.

6. Na początku września 2010 r. skarżący ponownie przebywał na zwolnieniu chorobowym z tego samego powodu. W nieznanym dniu tego miesiąca EUFOR Althea poinformowała go, że nie jest już uprawniony do otrzymywania wynagrodzenia, ponieważ regulamin pracowniczy przewidywał jedynie 60 dni płatnego zwolnienia chorobowego rocznie.

7. W dniu 23 września 2010 r. przełożony skarżącego napisał do niego, że – jak uzgodniono ze skarżącym przed ponownym skorzystaniem ze zwolnienia chorobowego – czeka na pismo skarżącego w sprawie rezygnacji „z powodów zarówno osobistych, jak i medycznych”. Nadzorca wyraził ubolewanie, że skarżący nie wysłał jeszcze tego pisma, ponieważ uważał, że umowa ta będzie najlepsza, zarówno dla skarżącego, jak i jego departamentu. Miał nadzieję, że skarżący nadal się do niego zastosuje.

8. Tego samego dnia skarżący odpowiedział swojemu przełożonemu i stwierdził, że jego oświadczenia były "kłamstwem", ponieważ nigdy nie osiągnęli takiego porozumienia. Skarżący uważał, że jego przełożony "wynalazł wszystko, aby się go pozbyć". Stwierdził, że w rzeczywistości przebywał na zwolnieniu chorobowym z powodu zaburzenia lękowego związanego z depresją spowodowanego nękaniem jego przełożonych. Uznał on, że jest uprawniony do otrzymywania wynagrodzenia podczas zwolnienia chorobowego i że ewentualny brak wynagrodzenia tylko pogorszy jego stan. Skarżący oskarżył innych swoich przełożonych o niekompetencję.

9. W dniu 24 września 2010 r. organ nadzoru odpisał skarżącemu. Podtrzymał swoje stanowisko, że doszło do porozumienia w sprawie rezygnacji skarżącego. Ponadto przypomniał, że przed nowym okresem zwolnienia chorobowego skarżący usunął ze swojego biura wszystkie rzeczy osobiste, zostawił kartę SIM i telefon, spalił papierowe notatki i oświadczył w obecności swojego przełożonego i innego współpracownika, że nie wróci już do Bośni. Nadzorca skarżącego miał nadzieję, że skarżący weźmie pod uwagę wszystkie te udowodnione fakty,"biorąc pod uwagę [jego] sytuację".

10. Skarżący odpowiedział w dniu 26 września 2010 r., stwierdzając, że nie pamięta niczego ze względu na przyjmowane leki i że spalił tylko dokumenty, aby upewnić się, że nie wpadną one "w ręce wroga"podczas jego nieobecności.

11. W dniu 6 października 2010 r. skarżący poinformował EUFOR Althea, że zgodnie z zaleceniami lekarza pozostanie na zwolnieniu chorobowym do dnia 6 listopada 2010 r. Oświadczył, że jeżeli nie otrzyma wynagrodzenia za październik, skontaktuje się z wysokim przedstawicielem Unii Europejskiej do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, przewodniczącym Hermanem van Rompuyem i dyrektorem Sztabu Wojskowego UE.

12. W dniu 8 października 2010 r. szef sztabu EUFOR Althea poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 10 lit. d) przepisów dotyczących personelu cywilnego [6] jego umowa o pracę zostanie rozwiązana z dniem 15 stycznia 2011 r. ze względów bezpieczeństwa.

13. W dniu 14 października 2010 r. skarżący poinformował EUFOR Althea, że zamierza ponownie objąć swoje obowiązki w dniu 29 października 2010 r. i kontynuować pracę do dnia 15 stycznia 2011 r.

14. W dniu 18 października 2010 r. szef sztabu poinformował skarżącego, że ponieważ został zwolniony ze względów bezpieczeństwa, nie może wrócić do pracy, a jego prawo dostępu do pomieszczeń EUFOR Althea zostało cofnięte. Ponadto szef sztabu stwierdził, że skarżący będzie przebywał na bezpłatnym zwolnieniu chorobowym do dnia 7 listopada 2010 r., a następnie będzie przebywał na płatnym urlopie administracyjnym do dnia 15 stycznia 2011 r.

15. W dniu 8 lutego 2011 r. skarżący wysłał e-mail do dowódcy EUFOR Althea, w którym wysunął roszczenia dotyczące niewypłacenia wynagrodzeń za wrzesień i październik 2010 r. Uznał on, że brak płatności wynikał z błędnej interpretacji przepisów regulujących jego zatrudnienie w EUFOR Althea oraz że stanowił on również naruszenie europejskiego prawa pracy. Skarżący podniósł, że zwolnienie go na zwolnieniu chorobowym narusza również przepisy prawa Unii.

16. W dniu 24 lutego 2011 r. skarżący zwrócił się po raz pierwszy do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich. Jego skarga została zarejestrowana pod numerem referencyjnym 490/2011/AN. Biorąc pod uwagę, że skarżący nie wyznaczył EUFOR Althea rozsądnego terminu na udzielenie odpowiedzi na jego wnioski z dnia 8 lutego 2011 r., Rzecznik zamknął skargę 490/2011/AN jako niedopuszczalną na podstawie art. 2 ust. 4 statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich [7].

17. W dniu 11 marca 2011 r. EUFOR Althea poinformował skarżącego, że ze względu na poufność nie może rozwiązać drogą elektroniczną poruszonych przez niego kwestii, i zwrócił się do niego o przesłanie „formalnego pisemnego wniosku określającego [jego] obawy i zawierającego dane kontaktowe [jego] i [jego] przedstawiciela”. Skarżący uczynił to w nieznanym terminie pod koniec marca 2011 r. W piśmie skierowanym do dowódcy EUFOR Althea skarżący powtórzył swoje wnioski i stwierdził, że jego stan zdrowia był spowodowany nękaniem przez przełożonych.

18. W dniu 22 czerwca 2011 r. EUFOR Althea odpowiedział na pismo skarżącego.

19. Jeżeli chodzi o jego wnioski o wypłatę wynagrodzeń za wrzesień i październik 2010 r., EUFOR Althea powtórzył, że przepisy dotyczące personelu cywilnego dopuszczają jedynie okres 60 dni płatnego zwolnienia chorobowego rocznie. Gdyby przyjąć, że pracownik może skorzystać z 60 dni płatnego zwolnienia chorobowego, wrócić do pracy, a następnie ponownie ubiegać się o płatne zwolnienie chorobowe, działałby on z naruszeniem tych przepisów. EUFOR Althea stwierdził, że ponieważ mandat misji EUFOR zawsze obejmuje jeden rok, taka praktyka stanowiłaby nadużycie.

20. EUFOR Althea dokonał również ponownej oceny sytuacji skarżącego. Ta ponowna ocena ujawniła, że jego byli podwładni zgłaszali poważne przypadki nękania, zastraszania i narażenia na niebezpieczeństwo ze strony skarżącego. Wnieśli również inne poważne oskarżenia przeciwko skarżącemu. Ponadto EUFOR Althea podejrzewał nadużycie finansowe w związku z wnioskiem skarżącego o objęcie stanowiska, które zajmował, ponieważ jego oświadczenia dotyczące wcześniejszego doświadczenia zawodowego nie mogły zostać udowodnione. EUFOR Althea poinformował, że w dniu 28 kwietnia 2011 r. przedłożył ambasadzie swojego kraju sprawozdanie w tej sprawie i będzie kontynuował dochodzenie w tej sprawie.

21. W odniesieniu do rozwiązania umowy EUFOR Althea wskazał, że pomimo tego, iż było to uzasadnione względami bezpieczeństwa, skarżący został umieszczony na płatnym urlopie administracyjnym od zakończenia bezpłatnego zwolnienia chorobowego do wygaśnięcia umowy na zasadzie ex gratia w celu złagodzenia trudności finansowych, jakie przyniosło mu zwolnienie.

22. Ponadto EUFOR Althea dodał, że nie można udowodnić żadnego z jego zarzutów nękania przez jego hierarchię.

23. Skarżący złożył niniejszą skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich w dniu 14 lipca 2011 r., a następnie uzupełnił ją w dniach 28 lipca i 11 sierpnia 2011 r.

Przedmiot dochodzenia

24. Dochodzenie Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczyło następujących zarzutów i twierdzeń.

Zarzuty:

1. EUFOR Althea niesłusznie nie wypłacił skarżącemu wynagrodzenia za wrzesień i październik 2010 r.

2. Doręczając skarżącemu wypowiedzenie umowy o pracę i dopuszczając bieg okresu wypowiedzenia w czasie, gdy przebywał on na zwolnieniu chorobowym, EUFOR Althea nie dokonał wykładni art. 11 regulaminu pracowniczego urzędników cywilnych zgodnie z ogólnymi zasadami prawa socjalnego Unii.

Roszczenia:

1. Skarżący powinien otrzymać wynagrodzenie za wrzesień i październik 2010 r.

2. EUFOR Althea powinien uznać, że wypowiedzenie zaczęło obowiązywać po zakończeniu zwolnienia chorobowego skarżącego i powinien wypłacić skarżącemu odpowiednią różnicę w wynagrodzeniu.

W przedmiocie dochodzenia

25. Skarżący początkowo wydawał się dochodzić zadośćuczynienia jedynie za niewypłacenie mu przez EUFOR Althea wynagrodzenia za wrzesień i październik 2010 r. W związku z tym w dniu 31 sierpnia 2011 r. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie pierwszego zarzutu i pierwszego zarzutu, o których mowa w poprzedniej sekcji, przekazując skargę sekretarzowi generalnemu Rady.

26. Biorąc pod uwagę, że EUFOR Althea została uruchomiona przed wejściem w życie traktatu lizbońskiego i utworzeniem Biura Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, Rzecznik przekazał również skargę Wysokiej Przedstawiciel z prośbą o wyjaśnienie jej roli w realizacji tej operacji.

27. W dniu 2 września 2011 r. skarżący wyjaśnił, że jego skarga dotyczyła również faktu, że doręczono mu zawiadomienie o zwolnieniu, gdy przebywał na zwolnieniu chorobowym. W związku z tym w dniu 28 września 2011 r. Rzecznik rozszerzył zakres swojego dochodzenia o dodatkowe aspekty opisane w pkt 24 powyżej. Przyznał również Radzie dodatkowy miesiąc na przedstawienie uwag w sprawie zarzutów i roszczeń zawartych w dochodzeniu Rzecznika Praw Obywatelskich. Wysoka przedstawiciel została o tym odpowiednio poinformowana.

28. W dniu 20 grudnia 2011 r. wysoka przedstawiciel przedłożyła Rzecznikowi swoje wyjaśnienia, a w dniu 24 stycznia 2012 r. przetłumaczyła je na język skargi. Rzecznik Praw Obywatelskich otrzymał opinię Rady w dniu 3 stycznia 2012 r., a jej tłumaczenie na język skargi w dniu 12 stycznia 2012 r. W dniu 26 stycznia 2012 r. przekazał on skarżącemu opinię i wyjaśnienia wraz z wezwaniem do przedstawienia uwag.

29. Skarżący przedstawił swoje uwagi w dniu 22 lutego 2012 r.

30. W dniu 8 sierpnia 2012 r. Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił Radzie Unii Europejskiej propozycję polubownego rozwiązania i zwrócił się do niej o przedstawienie odpowiedzi do dnia 31 października 2012 r. Skarżący i ESDZ zostali odpowiednio poinformowani.

31. W dniu 6 listopada 2012 r. Rada odpowiedziała na propozycję Rzecznika dotyczącą polubownego rozwiązania. Odpowiedź została przekazana skarżącemu w celu przedstawienia uwag, które przedstawił on w dniu 15 listopada 2012 r. W dniu 17 stycznia 2013 r. dowódca operacji odpowiedział również na propozycję polubownego rozwiązania przedstawioną przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Skarżący przedstawił uwagi do tej ostatniej odpowiedzi w dniu 22 stycznia 2013 r.

Analiza i wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich

Uwagi wstępne

W odniesieniu do instytucji UE odpowiedzialnej za ewentualne przypadki niewłaściwego administrowania w działaniach EUFOR Althea

32. Przed przedstawieniem Radzie Unii Europejskiej propozycji polubownego rozwiązania Rzecznik Praw Obywatelskich zapoznał się z następującym oświadczeniem zawartym w wyjaśnieniach Wysokiego Przedstawiciela:

„[N] zarówno Unię Europejską, jak i Europejską Służbę Działań Zewnętrznych można postrzegać jako pracodawcę [NAZWISKO KOMPLAINANTA]. Jak Panu wiadomo, Althea jest operacją UE mającą wpływ na kwestie obronne i wojskowe, która zgodnie z art. 41 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) jest finansowana przez państwa członkowskie. Finansowanie takie odbywa się za pośrednictwem mechanizmu zwanego ATHENA [8]. Dowódca operacji, który prowadzi daną operację wojskową, jest w tym względzie urzędnikiem zatwierdzającym budżet Althei. W związku z tym [NAZWA KOMPLAINANTA] został zatrudniony przez mechanizm ATHENA na podstawie umowy podpisanej przez ... [cywilny kierownik ds. zasobów ludzkich w kwaterze głównej EUFOR [w centrali] w Sarajewie, działający przez delegację z dnia ... [szef sztabu dowództwa EUFOR-u][9].

33. Rzecznik zgodził się, że Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych nie można uznać za pracodawcę skarżącego. Wskazał on bowiem, że niniejsze dochodzenie nie było skierowane do ESDZ lub Wysokiego Przedstawiciela, lecz do Rady Unii Europejskiej. Rada nie zakwestionowała swoich kompetencji w zakresie prowadzenia dochodzenia przez Rzecznika Praw Obywatelskich i odpowiedzialności za ewentualne przypadki niewłaściwego administrowania w działaniach misji wojskowych UE, takich jak EUFOR Althea.

34. Ponadto w swojej opinii Rada stwierdziła, że dowódca operacji EUFOR Althea jest najwyższym organem dyscyplinarnym w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 33 ust. 2 regulaminu pracowniczego [10]. W związku z tym opinia Rady w sprawie skargi składała się z pisma Służby Prawnej EUFOR Althea, które zostało zatwierdzone przez dowódcę operacji. Rzecznik zrozumiał, że przekazując wspomniane pismo bez żadnych uwag ani zastrzeżeń, Rada zaakceptowała jego treść, w związku z czym pismo to można uznać za wyrażenie stanowiska Rady.

W odniesieniu do zakresu dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich

35. W celu uniknięcia wątpliwości i przed dokonaniem oceny przedstawionych mu argumentów Rzecznik wyjaśnił, że jego dochodzenie dotyczyło jedynie kwestii proceduralnej związanej z doręczeniem skarżącemu wypowiedzenia w trakcie jego zwolnienia chorobowego. Dochodzenie Rzecznika nie dotyczyło merytorycznej decyzji EUFOR Althea o rozwiązaniu umowy o pracę skarżącego ani oskarżeń skarżącego, że był nękany przez swoich przełożonych. W związku z tym, nawet jeśli zostały one pokrótce wymienione w celu należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, Rzecznik nie ocenił tych kwestii w niniejszej decyzji, która dotyczy jedynie aspektów wyraźnie wymienionych w zarzutach i roszczeniach zawartych w dochodzeniu Rzecznika.

A. Zarzut niewypłacenia odpowiednich wynagrodzeń i związanych z nimi roszczeń

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

36. W skardze skarżący podniósł, że niewypłata dwumiesięcznego wynagrodzenia wynika z błędnej interpretacji przepisów dotyczących personelu cywilnego i stanowi naruszenie ogólnych zasad prawa socjalnego UE i praw podstawowych.

37. W opinii Rady wspomniano, że do września 2010 r. skarżący przebywał już na zwolnieniu chorobowym przez 60 dni. W związku z tym przyznanie mu dodatkowego okresu płatnego zwolnienia chorobowego oznaczałoby naruszenie art. 26 regulaminu pracowniczego urzędników. Ponadto ograniczenie zawarte we wspomnianych przepisach nie jest niezgodne z europejskimi normami pracy i jest uzasadnione faktem, że mandat EUFOR-u wynosi zawsze jeden rok. Gdyby przepisy dotyczące personelu cywilnego były interpretowane w inny sposób, mogłoby to prowadzić do nadużyć, ponieważ z matematycznego punktu widzenia pracownik mógłby wziąć do sześciu okresów płatnego zwolnienia chorobowego do 60 dni (360 dni) i musiałby pracować tylko przez 5 dni w roku kalendarzowym. Przepisy art. 26 regulaminu pracowniczego mają właśnie na celu uniknięcie takiego nadużycia.

38. W swoich uwagach skarżący powtórzył, że powinien był otrzymać wynagrodzenie w miesiącach, w których przebywał na zwolnieniu chorobowym po raz drugi.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

39. Rozdział X przepisów dotyczących personelu cywilnego dotyczy urlopu i nieobecności lekarskiej. Art. 26 przepisów stanowi w ust. 2, że „członkowie personelu mogą być nieobecni w pracy z poważnych przyczyn medycznych przez 60 kolejnych dni. W tym okresie nie będzie to miało wpływu na ich wynagrodzenia. Po tym okresie będą przebywać na przedłużonym zwolnieniu chorobowym przez maksymalny okres 180 dni. W tym okresie ich wynagrodzenia nie będą wypłacane.

40. W związku z powyższym Rzecznik rozumie, że przepisy dotyczące personelu cywilnego przewidują, że pracownicy mogą przebywać maksymalnie 240 dni na zwolnieniu chorobowym z poważnych powodów medycznych: 60 dni płatnego urlopu i dodatkowe 180 dni bezpłatnego urlopu. Zgodnie z wyjaśnieniami przedstawionymi przez Radę w opinii okres ten oblicza się w odniesieniu do roku kalendarzowego, ponieważ mandat EUFOR-u jest coroczny i jest odnawiany co roku.

41. Rzecznik Praw Obywatelskich uważa zatem, wbrew interpretacji skarżącego, że art. 26 ust. 2 regulaminu pracowniczego należy interpretować w ten sposób, że po wyczerpaniu 60-dniowego płatnego urlopu pracownicy mogą ubiegać się o bezpłatny urlop chorobowy jedynie przez okres do 180 dni. Przepis ten nie stanowi bowiem, że 180 dni bezpłatnego zwolnienia chorobowego powinno być następstwem 60 dni płatnego zwolnienia chorobowego. Wskazuje jedynie, że powinny one być chronologicznie późniejsze niż wspomniane 60 dni ("[a] fter this period").

42. Wydaje się zatem, że art. 26 ust. 2 obejmuje zarówno (i) sytuację, w której w tym samym roku pracownik jest nieobecny przez 60 kolejnych dni, wraca do pracy, a następnie ponownie przebywa na zwolnieniu chorobowym (jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie), jak i (ii) sytuację, w której pracownik pozostaje poza pracą przez łączny okres 240 kolejnych dni.

43. Rzecznik Praw Obywatelskich jest zdania, że ani przepisy dotyczące personelu cywilnego, ani zasady unijnego prawa socjalnego i praw podstawowych, na które powoływał się skarżący, nie zezwalają na odmienną wykładnię art. 26 ust. 2 przepisów dotyczących personelu cywilnego ani nie wymagają takiej wykładni.

44. W związku z powyższym Rzecznik uważa, że dokonana przez EUFOR Althea wykładnia art. 26 ust. 2 regulaminu pracowniczego była rozsądna i że nie można z niej wywnioskować niewłaściwego administrowania. W związku z tym pierwszy argument skarżącego nie jest uzasadniony.

B. Zarzut braku wykładni art. 11 regulaminu pracowniczego zgodnie z ogólnymi zasadami prawa socjalnego Unii

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich przed przedstawieniem propozycji polubownego rozwiązania

45. W skardze skarżący podniósł, że przebywał na zwolnieniu chorobowym w wyniku nękania przez niektórych swoich przełożonych w EUFOR Althea. Uznał on, że doręczenie mu wypowiedzenia w czasie, gdy przebywał jeszcze na zwolnieniu chorobowym, stanowiło niezgodne z prawem zachowanie, naruszające zasady prawa socjalnego Unii.

46. W opinii EUFOR Althea stwierdził, że oskarżenia skarżącego o molestowanie były badane, ale nigdy nie potwierdziły się. To, czego skarżący "doświadczył"jako nękania, nie było niczym innym niż prowadzeniem normalnych dochodzeń"dotyczących poważnych oskarżeń o niewłaściwe postępowanie przeciwko niemu [11]. Po zakończeniu drugiego okresu zwolnienia chorobowego skarżącego w roku kalendarzowym 2010 został on umieszczony na płatnym urlopie administracyjnym do czasu wygaśnięcia umowy. Dokonano tego na zasadzie ex-gratia, mimo że jego umowa została rozwiązana ze względów bezpieczeństwa.

47. W swoich uwagach skarżący odrzucił stawiane mu zarzuty i stwierdził, że jest obywatelem UE, zatrudnionym jako cywilny członek personelu i jako taki nie powinien być pozbawiony ochrony, jaką unijne prawo pracy przyznaje każdemu obywatelowi UE. Skarżący powtórzył, że zgodnie ze standardami UE EUFOR Althea powinna była powstrzymać się od zwolnienia go na zwolnieniu chorobowym.

Wstępna ocena Rzecznika Praw Obywatelskich prowadząca do propozycji polubownego rozwiązania

48. Na wstępie Rzecznik wskazał, że skarżący został zwolniony ze względów bezpieczeństwa. W rozumieniu Rzecznika nie było to równoznaczne ze zwolnieniem z powodów dyscyplinarnych. W istocie art. 10 przepisów dotyczących personelu cywilnego odnosi się do „względów dyscyplinarnych” i „względów bezpieczeństwa” jako dwóch różnych powodów rozwiązania umowy [12]. Ponadto, zgodnie z art. 11 ust. 4 regulaminu, jedynie zwolnienie z przyczyn dyscyplinarnych może być natychmiastowe, tj. bez wypowiedzenia, podczas gdy w innych przypadkach, w tym ze względów bezpieczeństwa, „[w] przypadku pracowników ICC [Międzynarodowych Konsultantów Cywilnych] posiadających umowy na czas początkowy, nieokreślony lub określony wymagany jest okres wypowiedzenia wynoszący 90 dni kalendarzowych”.

49. Rzecznik nie zakwestionował decyzji EUFOR Althea o rozwiązaniu umowy ze skarżącym ani podstaw, na których została ona oparta. Powtórzył, że kwestia ta nie została uwzględniona w jego dochodzeniu.

50. Rzecznik uznał jednak, że EUFOR Althea powinna była zachować większą ostrożność przy wyborze momentu poinformowania skarżącego o zwolnieniu. W szczególności powinien był uniknąć sytuacji, w której moment ten zbiegł się ze zwolnieniem chorobowym skarżącego.

51. Ogólne zasady prawa UE wymagają, aby pracownicy, którzy znajdują się w trudnej sytuacji ze względu na swój stan zdrowia, mieli zapewniony pewien stopień ochrony. Ochrona ta najczęściej przybiera formę prawa do płatnego zwolnienia chorobowego, które jest obecnie bezsporne. Ponadto, zgodnie z tradycjami prawnymi niektórych państw członkowskich, prawodawca Unii ustanowił wyższy standard ochrony pracowników UE w art. 47 warunków zatrudnienia innych pracowników. Artykuł ten przewiduje w lit. b) ppkt (ii) i lit. c) ppkt (i), że „okres wypowiedzenia [wypowiedzenia] nie rozpoczyna jednak biegu podczas urlopu macierzyńskiego lub zwolnienia chorobowego, pod warunkiem że takie zwolnienie chorobowe nie przekracza trzech miesięcy. Ponadto zostaje ona zawieszona w czasie urlopu macierzyńskiego lub chorobowego, z zastrzeżeniem ograniczeń, o których mowa powyżej" (podkreślenie dodane).

52. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył, że jest w pełni świadomy, iż skarżący nie był urzędnikiem ani innym pracownikiem Unii oraz że regulamin pracowniczy i warunki zatrudnienia innych pracowników Unii Europejskiej nie miały do niego zastosowania. W związku z tym skarżący nie mógł powoływać się na te przepisy jako takie, gdy skarżył się na swojego byłego pracodawcę. Rzecznik podkreślił je jednak jako konkretny przykład bardziej ogólnej zasady ochrony chorych pracowników stosowanej przez UE jako pracodawcę. Zasada ta powinna mieć zastosowanie przez analogię do pracowników zaangażowanych w projekty, misje lub inne rodzaje działań w terenie dotyczących współpracy Unii Europejskiej z państwami trzecimi. Wyjątki od tego standardu ochrony powinny być należycie uzasadnione w każdym przypadku.

53. Poza względami moralnymi i ochronnymi zasada zwolnienia chorobowego jest również ściśle związana z prawem każdego pracownika do bycia należycie poinformowanym o powodach zwolnienia i do przedstawienia swojego stanowiska w tym względzie. Konieczność wysłuchania członków personelu przed zwolnieniem stanowi wreszcie wyraz ogólnego prawa do obrony w postępowaniach, które mogą prowadzić do wydania niekorzystnej decyzji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości prawo do obrony jest podstawową zasadą prawa Unii, która musi być stosowana nawet w przypadku braku konkretnego przepisu regulującego dane postępowanie [13]. Zasada ta wymaga, aby dana osoba mogła w użyteczny sposób przedstawić swój punkt widzenia w odniesieniu do elementów, które mogą być wobec niej zachowane w późniejszym akcie, który jest dla niej niekorzystny [14].

54. Rzecznik zauważył, że wyżej wymienione wymogi są mało wykonalne, gdy pracownik jest chory, a tym bardziej w przypadku takim jak ten, w którym skarżący przebywał na urlopie z powodu zaburzeń psychicznych, które najprawdopodobniej mogłyby zmniejszyć jego zdolność do obrony.

55. Wreszcie Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że EUFOR Althea bezprawnie pozbawiła skarżącego części należnego mu dochodu, to znaczy wynagrodzenia należnego mu w każdym razie w okresie wcześniejszego wypowiedzenia, powodując bieg okresu wypowiedzenia w czasie, gdy skarżący przebywał na bezpłatnym zwolnieniu chorobowym. Zgodnie z art. 11 ust. 4 przepisów dotyczących personelu cywilnego skarżący był uprawniony do otrzymania trzymiesięcznego wypowiedzenia przed rozwiązaniem umowy ze względów bezpieczeństwa. Wobec braku odmiennego przepisu Rzecznik rozumie, że w ciągu tych trzech miesięcy skarżący był uprawniony do otrzymania wynagrodzenia. W rzeczywistości jednak otrzymywał wynagrodzenie jedynie za okres od dnia 7 listopada 2010 r., kiedy to zakończył się jego urlop chorobowy, do dnia 15 stycznia 2011 r., kiedy to rozwiązano jego umowę. Oznaczało to, że skarżący faktycznie otrzymał wynagrodzenie niższe niż kwota, do której był uprawniony zgodnie z art. 11 ust. 4 regulaminu pracowniczego, ponieważ powinien był otrzymać wynagrodzenie za kolejne trzy tygodnie.

56. EUFOR Althea wydaje się twierdzić, że fakt umieszczenia skarżącego na płatnym urlopie administracyjnym był sposobem na zrekompensowanie mu trudności spowodowanych rozwiązaniem jego umowy. Wydawało się również, że nie ma takiego obowiązku, ponieważ skarżący został zwolniony ze względów bezpieczeństwa.

57. Rzecznik nie był w stanie ustalić pełnego znaczenia oświadczenia EUFOR Althea, ponieważ w przepisach dotyczących personelu cywilnego nie ma odniesienia do „urlopu administracyjnego” ani do warunków jego przyznania. Niezależnie od tego, czy okres od dnia 7 listopada 2010 r. do dnia 15 stycznia 2011 r. nazywany jest „urlopem administracyjnym” czy „uprzednim powiadomieniem”, pewne jest, że skarżący nie otrzymał pełnej kwoty, do której był uprawniony zgodnie z obowiązującymi przepisami umownymi. Rzecznikowi trudno było zatem zrozumieć, na czym polegało zachowanie EUFOR Althea ex gratia i w jaki sposób złagodziło ono trudności finansowe spowodowane rozwiązaniem umowy ze skarżącym.

58. W świetle powyższego Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że EUFOR Althea, doręczając skarżącemu wypowiedzenie w okresie zwolnienia chorobowego i powodując bieg okresu wypowiedzenia w okresie zwolnienia chorobowego, nie działała zgodnie z ogólnymi zasadami prawa socjalnego Unii i własnymi przepisami dotyczącymi personelu cywilnego. Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił zatem następującą propozycję polubownego rozwiązania, zgodnie z art. 3 ust. 5 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich [15]:

„EUFOR Althea może uznać, że okres wypowiedzenia skarżącego zaczął biec po zakończeniu zwolnienia chorobowego skarżącego i w związku z tym może rozważyć wypłacenie skarżącemu odpowiedniej różnicy w wynagrodzeniu.”

Argumenty przedstawione Rzecznikowi po jego propozycji polubownego rozwiązania

59. W odpowiedzi na propozycję Rzecznika dotyczącą polubownego rozwiązania Rada Unii Europejskiej nie zgodziła się z konkluzjami Rzecznika przedstawionymi w pkt 33 i 34 niniejszej decyzji. Rada wskazała, że w swojej opinii wyraźnie odniosła się do faktu, że EUFOR Althea jest finansowany przez państwa członkowskie, a dowódca operacji jest urzędnikiem zatwierdzającym jego budżet. Zadaniem dowódcy operacji było zatem ustosunkowanie się do zarzutów i roszczeń zawartych w dochodzeniu Rzecznika Praw Obywatelskich. Oznaczało to wyraźnie, że Rada nie uznała, iż sprawa wchodzi w zakres jej odpowiedzialności. Rada przekazała Rzecznikowi Praw Obywatelskich opinię dowódcy operacji jedynie z uprzejmości i w celu udzielenia mu pomocy w dochodzeniu, ale nie wzięła na siebie żadnej odpowiedzialności za ewentualne przypadki niewłaściwego administrowania w działaniach EUFOR Althea.

60. Z uprzejmości Rada przekazała również propozycję polubownego rozwiązania przedstawioną przez Rzecznika do dowódcy operacji.

61. W odpowiedzi na propozycję polubownego rozwiązania przedstawioną przez Rzecznika Praw Obywatelskich dowódca operacji stwierdził najpierw, że regulamin pracowniczy nie zawiera żadnych przepisów, które wykluczałyby rozwiązanie umowy w trakcie płatnego lub bezpłatnego zwolnienia chorobowego. Podobnie żadne przepisy nie wykluczają rozpoczęcia w okresie zwolnienia chorobowego okresu wypowiedzenia poprzedzającego rozwiązanie umowy. W związku z tym, zdaniem dowódcy operacji, EUFOR Althea działał w sposób w pełni zgodny z przepisami dotyczącymi personelu cywilnego.

62. Po drugie, dowódca operacji zdecydowanie odrzucił stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, zgodnie z którym wyższy stopień ochrony chorych pracowników ustanowiony w warunkach zatrudnienia innych pracowników Unii Europejskiej powinien mieć zastosowanie do skarżącego przez analogię. Dowódca uznał, że oznaczałoby to, iż „ogólne zasady prawa UE, zgodnie z tradycjami prawnymi niektórych państw członkowskich”, miałyby pierwszeństwo przed przepisami dotyczącymi personelu cywilnego. Jego zdaniem doprowadziłoby to do niepewności prawa i arbitralności.

63. Dowódca operacji zgodził się jednak z opinią Rzecznika Praw Obywatelskich, że prawo do obrony jest podstawową zasadą prawa UE. Przyznał, że w przedmiotowej sprawie prawo skarżącego do bycia wysłuchanym w odniesieniu do rozwiązania umowy nie mogło być w pełni przestrzegane podczas jego zwolnienia chorobowego. W związku z tym, w imieniu EUFOR-u, dowódca operacji oświadczył, że akceptuje propozycję polubownego rozwiązania przedstawioną przez Rzecznika Praw Obywatelskich.

64. Odpowiedź dowódcy operacji została przekazana Rzecznikowi Praw Obywatelskich przez Radę. W piśmie zawierającym odpowiedź Rada powtórzyła swój brak kompetencji w tej sprawie i zwróciła się do Rzecznika Praw Obywatelskich o skierowanie wszelkiej dalszej korespondencji w tej sprawie bezpośrednio do dowódcy operacji.

65. W swoich uwagach dotyczących odpowiedzi dowódcy operacji skarżący oświadczył, że akceptuje wynik dochodzenia.

Ocena Rzecznika po jego propozycji polubownego rozwiązania

66. Rzecznik Praw Obywatelskich z zadowoleniem przyjmuje przyjęcie przez dowódcę operacji jego propozycji polubownego rozwiązania, która rozstrzyga spór ze skarżącym i otwiera mu drogę do otrzymania kwot należnych mu zgodnie z prawem. Rzecznik wyraża uznanie dla gotowości dowódcy operacji do egzekwowania prawa do obrony, które jest kluczowym filarem unijnego systemu prawnego i administracyjnego, w stosunkach EUFOR-u z jego personelem. Działając w ten sposób, dowódca operacji potwierdził zaangażowanie misji wojskowych UE na rzecz praworządności, których są one zobowiązane bronić.

67. Z drugiej strony Rzecznik przyjmuje do wiadomości stanowisko Rady, zgodnie z którym nie ponosi on odpowiedzialności za ewentualne przypadki niewłaściwego administrowania w działaniach EUFOR Althea. W związku z tym przypomina, że ogólna kwestia, kto jest odpowiedzialny za przypadki niewłaściwego administrowania w działaniach misji utworzonych w państwach trzecich pod auspicjami wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony UE, jest obecnie rozpatrywana przez Rzecznika Praw Obywatelskich w ramach jego dochodzenia z własnej inicjatywy OI/12/2010/(BEH)MMN. W związku z tym Rzecznik nie uważa, aby na obecnym etapie konieczne było zajęcie stanowiska w sprawie stanowiska Rady.

68. Rzecznik Praw Obywatelskich dziękuje jednak Radzie za aktywną współpracę w ramach prowadzonego przez nią dochodzenia, w ramach którego działała ona jako pomost między dowódcą operacji a Rzecznikiem Praw Obywatelskich. Przyjmuje on również do wiadomości radę Rady dotyczącą bezpośredniego skontaktowania się w tej sprawie z dowódcą operacji i zamierza uwzględnić ją również w przyszłości, jeżeli zostanie wezwany do zajmowania się sprawami dotyczącymi misji wojskowych.

C. Wnioski

Rzecznik zamyka dochodzenie następującym wnioskiem:

Rzecznik Praw Obywatelskich z zadowoleniem przyjmuje przyjęcie przez dowódcę operacji jego propozycji polubownego rozwiązania, która rozstrzyga spór ze skarżącym i otwiera mu drogę do otrzymania kwot należnych mu zgodnie z prawem. Ponadto Rzecznik dziękuje Radzie za aktywną współpracę w ramach prowadzonego przez nią dochodzenia, w ramach którego działała ona jako pomost między dowódcą operacji a Rzecznikiem Praw Obywatelskich.

Skarżący, dowódca operacji i Rada Unii Europejskiej zostaną poinformowani o niniejszej decyzji. ESDZ również zostanie o tym poinformowana.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Sporządzono w Strasburgu dnia 2 maja 2013 r.

[1] Wspólne działanie Rady 2004/570/WPZiB z dnia 12 lipca 2004 r. w sprawie operacji wojskowej Unii Europejskiej w Bośni i Hercegowinie, Dz.U. L 252, s. 10.

[2] www.euforbih.org

[3] Rozpoczęcie operacji wojskowej było uzależnione od przyjęcia kolejnej decyzji, która miała również na celu ustalenie daty rozpoczęcia: Decyzja Rady 2004/803/WPZiB z dnia 25 listopada 2004 r. w sprawie rozpoczęcia operacji wojskowej Unii Europejskiej w Bośni i Hercegowinie, Dz.U. L 353, s. 21. W ramach operacji ALTHEA UE rozmieściła 7000 żołnierzy, zgodnie z rozdziałem VII Karty Narodów Zjednoczonych, aby zapewnić ciągłą zgodność z porozumieniem z Dayton/Paryża oraz przyczynić się do zapewnienia bezpiecznego środowiska w Bośni i Hercegowinie. Operacja ALTHEA jest prowadzona z wykorzystaniem zasobów i zdolności NATO w ramach porozumienia "Berlin Plus".

[4] EUFOR Althea wspiera również realizację szeregu zadań przeniesionych z operacji na władze lokalne, takich jak działania przeciwminowe, wojskowa i cywilna kontrola przemieszczania broni i amunicji, a także zarządzanie magazynami broni i amunicji.

[5] KPiB jest stałym organem w Unii Europejskiej zajmującym się kwestiami wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, w tym wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony (art. 38 TUE). Ma siedzibę w Brukseli i składa się z przedstawicieli szczebla ambasadorskiego z państw członkowskich UE.

[6] Artykuł 10 stanowi: „COS [szef personelu] ma prawo rozwiązać umowę z należytych i uzasadnionych powodów wymienionych poniżej: [...] d. względy bezpieczeństwa.”

[7] "Skargę [...] należy poprzedzić odpowiednimi działaniami administracyjnymi skierowanymi do zainteresowanych instytucji i organów".

[8] Decyzja Rady 2008/975/WPZiB z dnia 18 grudnia 2008 r. ustanawiająca mechanizm zarządzania finansowaniem wspólnych kosztów operacji Unii Europejskiej mających wpływ na kwestie wojskowe lub obronne (ATHENA), Dz.U. L 345, s. 96. Art. 6 decyzji przewiduje utworzenie specjalnego komitetu złożonego z jednego przedstawiciela każdego uczestniczącego państwa członkowskiego, który podejmuje decyzje dotyczące aspektów finansowych. Mechanizmem ATHENA zarządza Specjalny Komitet.

[9] Wysoka przedstawiciel wyjaśniła również, że zgodnie z art. 27 ust. 1 TUE zapewnia realizację wspólnego działania upoważniającego do prowadzenia operacji EUFOR Althea. W tym zadaniu Wysoki Przedstawiciel jest wspierany przez dowódcę operacji. Ponadto Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa ustanowiony na mocy art. 38 TUE sprawuje kierownictwo polityczne i kontrolę strategiczną nad operacją, za co odpowiadają Rada i Wysoki Przedstawiciel. Wysoki Przedstawiciel nie ponosi jednak odpowiedzialności za finansową realizację operacji, którą zapewnia Specjalny Komitet ds. ATHENY.

[10] Artykuł 33 ust. 2: „Jeżeli pracownik nie jest usatysfakcjonowany stosowaniem niniejszych przepisów, początkowo kieruje sprawę do swojego bezpośredniego przełożonego [...]. Jeżeli członek personelu nie jest usatysfakcjonowany, może udać się aż do dowódcy, podążając za łańcuchem dowodzenia. Jeżeli skarżący osiągnie poziom dowódcy, dowódca będzie działał [zgodnie z] art. 33 ust. 1, a jego decyzja będzie ostateczna”.

[11] Opinia zawierała opis rzekomo bezprawnego zachowania skarżącego, zarówno na etapie rekrutacji, jak i podczas wykonywania przez niego obowiązków służbowych. Biorąc pod uwagę, że jego zachowanie nie jest przedmiotem oceny w niniejszej decyzji, przykłady przedstawione przez EUFOR Althea nie zostaną tutaj wymienione.

[12] Zgodnie z art. 10 przepisów dotyczących personelu cywilnego szef sztabu EUFOR Althea miał prawo rozwiązać umowę o pracę między innymi ze względów bezpieczeństwa oraz wwyniku postępowania dyscyplinarnego.

[13] Sprawa 234/84 Belgia przeciwko Komisji, Rec. 1986, s. 2263, pkt 27; sprawa C-288/96 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. 2000, s. I-8237, pkt 99; Wyrok z 2006 r. w sprawie C-344/05 P Komisja przeciwko De Bry, Zb.Orz. s. I-10915, pkt 37.

[14] Wyżej wymieniony w przypisie 14 wyrok w sprawie 234/84 Belgia przeciwko Komisji, pkt 27; sprawa C-458/98 P Industrie des poudres sphériques przeciwko Radzie, Rec. 2000, s. I-8147, pkt 99; oraz ww. w przypisie 14 wyrok w sprawie Komisja przeciwko De Bry, pkt 38.

[15] Decyzja Parlamentu Europejskiego z dnia 9 marca 1994 r. w sprawie przepisów i ogólnych warunków regulujących wykonywanie funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich (94/262/EWWiS, WE, Euratom), Dz.U. L 113, s. 15.