Okoliczności powstania skargi

1. Skarżący jest obywatelem niemieckim.

2. Artykuł 11 dyrektywy 2006/66 [1] (zwanej dalej "dyrektywą") stanowi, że państwa członkowskie zapewniają, aby producenci projektowali urządzenia w taki sposób, aby zużyte baterie i akumulatory "można było łatwo usunąć". Skarżący uważa, że fakt, iż użytkownicy końcowi nie mogą usuwać akumulatorów zawartych w coraz większej liczbie tabletów, smartfonów i ultrabooków, nie jest zgodny z art. 11 dyrektywy. W styczniu 2012 r. zwrócił się do Komisji o poruszenie tej kwestii. Po bezskutecznych próbach nawiązania kontaktu z komisarz Kroes za pośrednictwem jej kont w mediach społecznościowych, skarżąca wysłała skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na specjalną skrzynkę pocztową Komisji. Skrzynka pocztowa jednak odbijała przychodzące wiadomości. Następnie przesłał skargę na inną skrzynkę pocztową Komisji i zwrócił się o przekazanie jej właściwej dyrekcji generalnej. Mimo że otrzymał potwierdzenie odbioru, nie otrzymał żadnej dalszej odpowiedzi. W dniu 12 maja 2012 r. ponownie przesłał swoją skargę na specjalną skrzynkę pocztową Komisji. Skarżący wskazał, że nie otrzymał potwierdzenia odbioru ani numeru sprawy.

3. W dniu 15 czerwca 2012 r. skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich.

Przedmiot dochodzenia

4. W swojej skardze skarżący przedstawił następujące zarzuty i argumenty:

Zarzut

(1) Komisja nie przesłała potwierdzenia odbioru i nie nadała numeru sprawy w związku ze skargą w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego złożoną przez skarżącego w dniu 12 maja 2012 r.

Roszczenie

(1) Komisja powinna potwierdzić otrzymanie skargi skarżącego w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i nadać jej numer sprawy.

5. Po skontaktowaniu się służb Rzecznika ze służbami Komisji Komisja przesłała skarżącemu odpowiedź z dnia 12 czerwca 2012 r. (zob. pkt 9–10 poniżej).

6. W swojej odpowiedzi Komisja stwierdziła, że art. 11 dyrektywy zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia, aby producenci projektowali urządzenia w taki sposób, aby zużyte baterie i akumulatory mogły zostać łatwo usunięte. Ponadto do urządzeń, do których wbudowano baterie i akumulatory, dołącza się instrukcje pokazujące, w jaki sposób można je bezpiecznie usunąć oraz, w stosownych przypadkach, informujące użytkowników końcowych o rodzaju wbudowanych baterii i akumulatorów. Komisja wskazała, że w jej rozumieniu art. 11 dyrektywy wymaga, aby baterie i akumulatory mogły być łatwo i bezpiecznie usuwane albo przez użytkowników końcowych, albo przez profesjonalne służby, takie jak centra usługowe lub obiekty unieszkodliwiania odpadów. Komisja dodała, że instrukcje powinny również wskazywać, kto według producenta najlepiej nadaje się do usuwania baterii i akumulatorów. Na zakończenie stwierdzono, że wszystkie państwa członkowskie prawidłowo transponowały art. 11 dyrektywy do prawa krajowego. W związku z tym kwestie poruszone przez skarżącego nie stanowią, zdaniem Komisji, naruszenia wspomnianego przepisu.

7. Odpowiedź Komisji została przekazana skarżącemu w celu przedstawienia uwag (zob. pkt 11 poniżej). W swoich uwagach skarżący potwierdził, że otrzymał odpowiedź Komisji. Stwierdził, że godne ubolewania jest to, iż perspektywa Komisji ogranicza się do unieszkodliwiania starych urządzeń, w tym właściwego usuwania baterii i akumulatorów. Jego zdaniem, biorąc pod uwagę, że ma ona tendencję do regulowania każdego aspektu życia, na przykład zakazu zwykłych żarówek w UE, stanowisko Komisji w tej kwestii było niezadowalające i niełatwe do zrozumienia z punktu widzenia konsumenta lub z perspektywy ochrony środowiska. Skarżący zwrócił się zatem do Rzecznika Praw Obywatelskich o ocenę, czy stanowisko Komisji jest zgodne z celami dyrektywy. Skarżący wskazał, że w takim przypadku zwróciłby się o informacje na temat sposobu dalszego prowadzenia podniesionej przez niego sprawy, biorąc pod uwagę, że treść odpowiedzi Komisji nie pomogła mu w dalszym ciągu, a dyrektywa w sprawie ekoprojektu (dyrektywa 2009/125 [2]) również nie zapewniła rozwiązania w tym zakresie.

8. W świetle uwag skarżącego dotyczących odpowiedzi Komisji Rzecznik Praw Obywatelskich zrozumiał, że skarżący chciał podnieść następujące dalsze zarzuty i zarzuty.

Zarzut

(2) Interpretacja art. 11 dyrektywy dokonana przez Komisję nie jest zgodna z celami tej dyrektywy, a w szczególności z celem, jakim jest zminimalizowanie negatywnego wpływu baterii, akumulatorów oraz zużytych baterii i akumulatorów na środowisko.

Roszczenie

(2) Komisja powinna (i) ponownie rozważyć swoją interpretację art. 11 dyrektywy w świetle celów realizowanych przez dyrektywę oraz (ii) odpowiednio rozpatrzyć skargę skarżącego w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

W przedmiocie dochodzenia

9. W dniu 5 lipca 2012 r. służby Rzecznika poinformowały skarżącego, że został on poproszony przez Rzecznika o skontaktowanie się z Komisją w celu zbadania możliwości znalezienia szybkiego rozwiązania pierwotnego zarzutu i roszczenia skarżącego.

10. W dniu 9 lipca 2012 r. Komisja przekazała służbom Rzecznika odpowiedź, którą przesłała skarżącemu w dniu 12 czerwca 2012 r.

11. W dniu 10 lipca 2012 r. służby Rzecznika przekazały odpowiedź Komisji skarżącemu w celu uzyskania jego uwag, które przesłał on tego samego dnia.

12. W dniu 23 lipca 2012 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do przewodniczącego Komisji o opinię w sprawie dalszych zarzutów i zarzutów skarżącego. Opinia Komisji została przekazana skarżącemu w celu przedstawienia uwag do dnia 31 grudnia 2012 r. Nie otrzymano żadnych uwag ani w tym terminie, ani w późniejszym terminie.

Analiza i wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich

A. W odniesieniu do pierwszego zarzutu i twierdzenia skarżącego

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

13. Skarżący twierdził, że Komisja nie wysłała potwierdzenia odbioru i nie nadała numeru sprawy do skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, którą złożył w dniu 12 maja 2012 r. Stwierdził on, że Komisja powinna potwierdzić otrzymanie jego skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i nadać jej numer sprawy.

14. W odpowiedzi udzielonej skarżącemu Komisja wyjaśniła swoją interpretację art. 11 dyrektywy i stwierdziła, że podniesione przez niego kwestie nie stanowią naruszenia wspomnianego przepisu.

15. W swoich uwagach skarżący skrytykował treść odpowiedzi Komisji [3], nie powracając jednak do kwestii rzekomego braku potwierdzenia otrzymania skargi.

16. W swojej opinii Komisja skomentowała również rozpatrywanie skargi skarżącego. Komisja odniosła się do pkt 3 swojego komunikatu w sprawie stosunków ze skarżącym w odniesieniu do stosowania prawa Unii [4] ("komunikat Komisji"), który stanowi, że skarga nie podlega rozpatrzeniu, jeżeli nie odnosi się, w sposób wyraźny lub dorozumiany, do państwa członkowskiego, któremu można przypisać środki lub praktykę sprzeczne z prawem Unii, lub jeżeli zawiera zarzut, w odniesieniu do którego Komisja przyjęła jasne, publiczne i spójne stanowisko, które jest przekazywane skarżącemu. Komisja stwierdziła następnie, że ponieważ pismo skarżącego nie zawierało żadnych przesłanek wskazujących na naruszenie prawa UE przez Niemcy lub jakiekolwiek inne państwo członkowskie ani żadnych dowodów w tym zakresie, zgodnie z pkt 3 komunikatu Komisji, z definicji nie można go traktować jako skargi. W związku z tym jego pismo można było traktować jedynie jako wniosek o udzielenie informacji dotyczących wykładni dyrektywy i udzielono na nie odpowiedzi w ciągu miesiąca.

17. Na zakończenie Komisja stwierdziła, że jej zdaniem prowadziła korespondencję ze skarżącym z pełnym poszanowaniem obowiązujących przepisów dotyczących rozpatrywania skarg przez obywateli i prowadzenia z nimi korespondencji.

18. Skarżący nie przedstawił żadnych uwag do opinii Komisji.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

19. Zarzuty i zarzuty skarżącego dotyczą rzekomego braku potwierdzenia przez Komisję otrzymania jego skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i nadania tej skardze numeru sprawy. Rzecznik zwraca uwagę, że w komunikacie Komisji, który został przyjęty w 2002 r. i zaktualizowany w 2012 r., określono pewne podstawowe gwarancje proceduralne na rzecz skarżących składających do niego skargi o naruszenie przepisów. Zadaniem Rzecznika Praw Obywatelskich jest dopilnowanie, aby Komisja, rozpatrując skargi składane do niej przez obywateli, przestrzegała swojego komunikatu.

20. Jeżeli chodzi o rejestrację skarg dotyczących naruszenia, w pkt 3 komunikatu Komisji wymaga się co do zasady, aby każda skarga dotycząca stosowania prawa Unii przez państwo członkowskie była rejestrowana w „centralnym wniosku o rejestrację skarg dotyczących stosowania prawa Unii przez państwo członkowskie”. W pkt 3 przewidziano jednak również pewne wyjątki od tej zasady. W związku z tym korespondencja nie może być przedmiotem dochodzenia jako skarga Komisji, a zatem nie może być odnotowywana we wniosku, jeżeli na przykład (i) nie odnosi się ona, w sposób wyraźny lub dorozumiany, do państwa członkowskiego, któremu można przypisać środki lub praktykę sprzeczne z prawem UE, lub jeżeli (ii) przedstawia zarzut, w odniesieniu do którego Komisja przyjęła jasne, publiczne i spójne stanowisko, które jest przekazywane skarżącemu.

21. Rzecznik zauważa, że w niniejszej sprawie Komisja oparła się na obu wyżej wymienionych wyjątkach, aby uzasadnić swoje stanowisko, zgodnie z którym nie była zobowiązana do zarejestrowania skargi skarżącego w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W odniesieniu do pierwszego z tych wyjątków Rzecznik uważa, że mogą istnieć wątpliwości co do stanowiska Komisji, biorąc pod uwagę, że ze skargi skarżącego wynika, iż uważa on, że wszystkie państwa członkowskie naruszają dyrektywę (w szczególności z sekcji 7 skargi skarżącego w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego). Logiczne byłoby zatem założenie, że skarżący, przynajmniej w sposób dorozumiany, powołał się na państwa członkowskie, którym jego zdaniem można przypisać naruszenie prawa Unii. W odniesieniu do drugiego z tych wyjątków stanowisko Komisji mogłoby również budzić wątpliwości. O ile prawdą jest, że Komisja opublikowała na swojej stronie internetowej informacje na temat swojej wykładni dyrektywy, o tyle na pierwszy rzut oka informacje te nie zawierają jasnego i wyraźnego stanowiska w kwestii merytorycznej podniesionej przez skarżącego. W każdym razie Komisja powinna była poinformować skarżącego w swojej odpowiedzi z dnia 12 czerwca 2012 r. o powodach, dla których, zgodnie ze swoim komunikatem, uznała, że nie jest zobowiązana do zarejestrowania skargi skarżącego dotyczącej naruszenia.

22. Niezależnie od powyższych rozważań Rzecznik zauważa, że w swoich uwagach dotyczących odpowiedzi Komisji z dnia 12 czerwca 2012 r. skarżący nie powrócił do rzekomego braku potwierdzenia otrzymania skargi i nadania numeru sprawy. Wydaje się zatem, że głównym problemem skarżącego jest stanowisko Komisji w sprawie zasadności jego skargi. W związku z tym Rzecznik uważa, że nie ma podstaw do dalszych dochodzeń w sprawie domniemanego braku przesłania potwierdzenia otrzymania skargi skarżącego o naruszenie przepisów i nadania jej numeru sprawy.

B. W odniesieniu do drugiego zarzutu i twierdzenia skarżącego

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

23. Skarżący twierdził, że dokonana przez Komisję interpretacja art. 11 dyrektywy jest niezgodna z celami tej dyrektywy, a w szczególności z celem zminimalizowania negatywnego wpływu baterii, akumulatorów oraz zużytych baterii i akumulatorów na środowisko. Na poparcie tego zarzutu skarżący argumentował, że ograniczona żywotność akumulatorów i baterii prowadzi do marnotrawienia zasobów w przypadkach, gdy użytkownicy końcowi nie mogą ich łatwo i bezpiecznie usunąć. Skarżący twierdził również, że sytuacja, w której użytkownicy końcowi mogą mieć akumulatory i baterie usunięte i zastąpione przez centra usługowe, nie jest praktyczna i nie rozwiązuje w wystarczającym stopniu problemu marnotrawienia zasobów. Skarżący twierdził, że Komisja powinna (i) ponownie rozważyć swoją interpretację art. 11 dyrektywy w świetle celów realizowanych przez dyrektywę oraz (ii) odpowiednio rozpatrzyć jego skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

24. W swojej opinii Komisja stwierdziła, że w swojej odpowiedzi z dnia 12 czerwca 2012 r. przedstawiła swoją interpretację dyrektywy, którą opublikowała już na stronie internetowej DG ds. Środowiska („pytania i odpowiedzi na temat dyrektywy 2006/66/WE w sprawie baterii”)[5]. Po przytoczeniu art. 11 dyrektywy Komisja stwierdziła, że głównym celem dyrektywy jest zminimalizowanie negatywnego wpływu baterii i akumulatorów oraz zużytych baterii i akumulatorów na środowisko, przyczyniając się w ten sposób do ochrony, zachowania i poprawy jakości środowiska. Jak wskazano w motywie 2 dyrektywy, cel ten ma zostać osiągnięty w szczególności poprzez zmniejszenie ilości substancji niebezpiecznych w odpadach oraz, w przypadkach gdy nie można uniknąć wytwarzania odpadów, poprzez ponowne wykorzystanie lub odzysk tych odpadów na potrzeby ich materiału lub energii. Komisja dodała, że osiągnięcie tych celów jest zapewnione, jeżeli baterie mogą być łatwo usunięte z urządzeń przez użytkownika końcowego lub specjalistę i mogą zostać wysłane do odzysku lub recyklingu. Komisja dodała, że zgodnie z dostępnymi jej informacjami wszystkie państwa członkowskie prawidłowo wdrożyły ten przepis. Następnie wskazał, że jedynie Trybunał jest właściwy do dokonywania prawnie wiążącej wykładni prawa Unii.

25. Skarżący nie przedstawił żadnych uwag do opinii Komisji.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

26. Rzecznik Praw Obywatelskich przypomina na wstępie, że – jak słusznie zauważyła Komisja – do Trybunału Sprawiedliwości i wyłącznie do Trybunału Sprawiedliwości należy autorytatywna wykładnia prawa Unii. Nie uniemożliwia to jednak Rzecznikowi zajęcia stanowiska w kwestii, czy interpretacja instytucji w danej kwestii jest zgodna z prawem i zasadami dobrej administracji.

27. Rzecznik zauważa, że skarżący i Komisja zgadzają się co do celów dyrektywy, a mianowicie zminimalizowania negatywnego wpływu baterii i akumulatorów oraz zużytych baterii i akumulatorów na środowisko. W przypadku gdy nie można uniknąć wytwarzania odpadów, odpady powinny być ponownie wykorzystywane lub odzyskiwane z przeznaczeniem na ich materiał lub energię. Skarżący i Komisja nie zgadzają się jednak co do sposobów osiągnięcia tych celów. Chociaż skarżący był zdania, że sytuacja, w której specjaliści usuwają i wymieniają akumulatory i baterie dla użytkowników końcowych, nie rozwiązuje w wystarczającym stopniu problemu marnotrawienia zasobów, Komisja wskazała, że osiągnięcie celów dyrektywy jest zapewnione, jeżeli baterie mogą być łatwo usunięte z urządzeń, zarówno przez użytkownika końcowego, jak i przez specjalistę.

28. Artykuł 11 dyrektywy ma następujące brzmienie:

„Państwa członkowskie zapewniają, aby producenci projektowali urządzenia w taki sposób, aby zużyte baterie i akumulatory mogły być łatwo usunięte. Do urządzeń, w które wbudowane są baterie i akumulatory, dołącza się instrukcje pokazujące, w jaki sposób można je bezpiecznie wyjąć oraz, w stosownych przypadkach, informujące użytkownika końcowego o rodzaju wbudowanych baterii i akumulatorów. Niniejsze przepisy nie mają zastosowania w przypadku, gdy ze względów bezpieczeństwa, wydajności, zdrowia lub integralności danych ciągłość zasilania jest niezbędna i wymaga stałego połączenia między urządzeniem a baterią lub akumulatorem.”;

29. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa, że art. 11 dyrektywy wymaga, aby urządzenia były zaprojektowane w taki sposób, aby zużyte baterie i akumulatory można było łatwo usunąć, oraz aby towarzyszyły im odpowiednie instrukcje. Nie przewiduje on jednak szczególnego wymogu, aby użytkownicy końcowi mogli sami usuwać zużyte baterie i akumulatory. Wynika z tego, że dokonana przez Komisję wykładnia art. 11 dyrektywy, zgodnie z którą wymóg „można łatwo usunąć” jest spełniony, o ile zużyte baterie i akumulatory mogą być usunięte przez użytkowników końcowych lub specjalistów, znajduje na pierwszy rzut oka potwierdzenie w brzmieniu tego przepisu. Mimo to mogą istnieć wątpliwości co do interpretacji Komisji, biorąc pod uwagę, że kryterium możliwości usunięcia jest kwalifikowane jako „łatwo”, co mogłoby sugerować, że użytkownicy końcowi powinni mieć możliwość samodzielnego usuwania zużytych baterii i akumulatorów. Pogląd ten mógłby uzyskać dalsze poparcie, gdyby uznać, że interpretacja art. 11 dyrektywy dokonana przez Komisję wydaje się obejmować sytuacje, w których specjaliści wysyłają urządzenia do producentów w celu wymiany zużytych baterii i akumulatorów. Biorąc pod uwagę, że w takich przypadkach użytkownicy końcowi pozostawaliby przez pewien czas bez swoich urządzeń, mogliby rozważyć nabycie nowego urządzenia zamiast wymiany baterii lub akumulatora, co z kolei mogłoby prowadzić do marnotrawstwa zasobów, o czym wspomniał skarżący. Wątpliwe może być zatem, czy wykładnia Komisji jest zgodna z celami realizowanymi przez dyrektywę, do których należy unikanie odpadów. W tym kontekście należy zauważyć, że art. 8 dyrektywy obejmuje systemy zbierania. W szczególności art. 8 stanowi, że państwa członkowskie zapewniają wprowadzenie odpowiednich systemów zbierania zużytych baterii i akumulatorów przenośnych. Systemy takie umożliwiają użytkownikom końcowym między innymi pozbywanie się zużytych baterii lub akumulatorów przenośnych w dostępnym punkcie zbierania w ich pobliżu oraz wymagają od dystrybutorów, co do zasady, nieodpłatnego odbioru zużytych baterii lub akumulatorów przenośnych przy dostawie baterii lub akumulatorów przenośnych. Można zatem twierdzić, że art. 8 dyrektywy ma znaczenie dla wykładni art. 11 dyrektywy. Komisja nie skomentowała jednak tego aspektu.

30. W świetle powyższych rozważań Rzecznik jest zdania, że na pierwszy rzut oka skarżący i Komisja przedstawili możliwe interpretacje art. 11 dyrektywy. Aby dojść do ostatecznego wniosku co do zgodności dokonanej przez Komisję wykładni art. 11 dyrektywy z celami dyrektywy, Rzecznik Praw Obywatelskich musiałby dalej badać tę wykładnię i w związku z tym kontynuować swoje dochodzenie. Rzecznik zauważa, że skarżący nie przedstawił żadnych uwag do opinii Komisji. Jednocześnie w swoich uwagach dotyczących odpowiedzi Komisji z dnia 12 czerwca 2012 r. zwrócił się o informacje na temat sposobu postępowania w tej sprawie, jeżeli interpretacja Komisji zostanie uznana za zgodną z celami dyrektywy. W tym kontekście Rzecznik Praw Obywatelskich przypomina, że art. 227 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej daje obywatelom i mieszkańcom UE prawo do złożenia petycji do Parlamentu Europejskiego w sprawie, która wchodzi w zakres działań Unii Europejskiej i dotyczy ich bezpośrednio. W związku z tym przydatne mogłoby być skontaktowanie się z Parlamentem w związku ze sprawą podniesioną przez skarżącego. Kwestię tę dodatkowo wzmacnia fakt, że przyjęcie przedstawionej przez skarżącego interpretacji art. 11 dyrektywy może wymagać zmiany dyrektywy. Biorąc pod uwagę rolę Parlamentu jako współprawodawcy, a tym samym jego centralną rolę w tworzeniu i przeglądzie prawodawstwa UE, skarżący mógłby zatem rozważyć złożenie petycji do Parlamentu. W świetle powyższych rozważań Rzecznik uważa, że nie ma podstaw do dalszych dochodzeń.

C. Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka je następującym wnioskiem:

Nie ma podstaw do dalszych dochodzeń.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o tej decyzji.

P. Nikiforos Diamandouros

Sporządzono w Strasburgu dnia 26 lutego 2013 r.

[1] Dyrektywa 2006/66/WE w sprawie baterii i akumulatorów oraz zużytych baterii i akumulatorów oraz uchylająca dyrektywę 91/157/EWG, Dz.U. 2006, L 266, s. 1.

[2] Dyrektywa 2009/125 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiająca ogólne zasady ustalania wymogów dotyczących ekoprojektu dla produktów związanych z energią (wersja przekształcona), Dz.U. L 285, s. 10.

[3] Aspekt ten zostanie oceniony poniżej w ramach drugiego zarzutu i twierdzenia skarżącego.

[4] COM(2012) 154 final.

[5] http://ec.europa.eu/environment/waste/batteries/pdf/qa.pdf