Okoliczności powstania skargi

1. W dniu 12 sierpnia 2011 r. skarżący złożył do Europejskiego Banku Centralnego („EBC”) wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów. Skarżący zwrócił się o dostęp do pisma, które EBC wysłał na początku sierpnia 2011 r. do rządu włoskiego w związku z kryzysem zadłużeniowym dotykającym niektóre państwa strefy euro (zwanego dalej „pismem”).

2. W dniu 7 września 2011 r. EBC odrzucił wniosek skarżącego. Stwierdził on, że zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a) tiret drugie decyzji EBC w sprawie publicznego dostępu do dokumentów [1] należy odmówić dostępu do pisma, ponieważ ujawnienie go naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do polityki pieniężnej i gospodarczej Unii lub państwa członkowskiego. W szczególności ujawnienie pisma podważyłoby skuteczność komunikatów EBC skierowanych do państw członkowskich jako narzędzia wspierania środowiska sprzyjającego przywróceniu zaufania inwestorów do rynków finansowych. EBC podkreślił, że kwestia ta ma ogromne znaczenie dla sprawnego prowadzenia polityki pieniężnej. Poinformowała również skarżącego, że może przedłożyć Radzie Wykonawczej ponowny wniosek.

3. W dniu 28 września 2011 r. skarżący złożył ponowny wniosek do Zarządu EBC. Następnego dnia ponownie skontaktował się z EBC, zauważając, że list został opublikowany w dużej włoskiej gazecie.

4. W dniu 20 października 2011 r. EBC odrzucił ponowny wniosek, uznając, że wyjątek, na który powołano się wcześniej, ma zastosowanie. EBC uznał, że ujawnienie pisma „może wpłynąć na skuteczność komunikatów, które EBC może kierować „do państw członkowskich w celu promowania korzystnych warunków dla sprawnego prowadzenia polityki pieniężnej. EBC podkreślił ponadto, że musi być w stanie przekazywać istotne i szczere komunikaty władzom krajowym i europejskim w sposób, który uzna za najbardziej skuteczny, aby służyć interesowi publicznemu w odniesieniu do polityki pieniężnej. W szczególności okoliczności mogą wymagać nieformalnej i poufnej komunikacji. W niniejszej sprawie poufny komunikat miał na celu stworzenie warunków sprzyjających przywróceniu zaufania inwestorów do rynków finansowych. EBC poinformował skarżącego o dostępnych mu środkach odwoławczych zgodnie z art. 228 i 263 TFUE [2].

5. Skarżący zwrócił się do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w dniu 26 października 2011 r.

Przedmiot dochodzenia

6. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie następującego zarzutu i roszczenia.

Zarzut:

EBC bezprawnie odmówił skarżącemu dostępu do żądanego dokumentu.

Roszczenie:

EBC powinien udzielić dostępu do żądanego dokumentu lub przedstawić skarżącemu odpowiednie uzasadnienie swojej decyzji.

W przedmiocie dochodzenia

7. W dniu 30 listopada 2011 r. Rzecznik przekazał skargę prezesowi EBC wraz z wezwaniem do przedstawienia opinii w sprawie powyższego zarzutu i roszczenia. Przy tej okazji Rzecznik poinformował również prezesa EBC, że pragnie zapoznać się z aktami Banku dotyczącymi skargi.

8. W dniu 1 lutego 2012 r. służby Rzecznika zbadały akta EBC dotyczące skargi. Sprawozdanie z kontroli zostało przekazane do skargi w celu przedstawienia ewentualnych uwag. Skarżący nie zgłosił żadnych uwag do sprawozdania.

9. EBC przedstawił swoją opinię w sprawie skargi w dniu 28 lutego 2012 r. Rzecznik przekazał opinię skarżącemu w celu uzyskania ewentualnych uwag, które przesłał w dniu 10 maja 2012 r.

Analiza i wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich

A. Zarzut, że EBC bezprawnie odmówił skarżącemu dostępu do żądanego dokumentu i powiązanego roszczenia

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

10. W skardze skarżący odniósł się do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości i Sądu dotyczącego dostępu do dokumentów, twierdząc, że EBC nie uzasadnił w sposób ważny swojej decyzji o odmowie dostępu do pisma. Skarżący podkreślił również, że po opublikowaniu pisma przez gazetę powody, na które powołuje się EBC w celu odmowy dostępu, a w szczególności ochrona skuteczności jego komunikatów skierowanych do państw członkowskich, nie mają już zastosowania.

11. W swojej opinii EBC wyjaśnił, że pismo zostało wysłane do rządu włoskiego w sierpniu 2011 r. Jest to ściśle poufny komunikat prezesa EBC do premiera Włoch, w którym wyrażono „zaniepokojenie EBC nadzwyczaj poważną i trudną wówczas sytuacją włoskiej gospodarki oraz reperkusjami dla stabilności strefy euro, a także wezwano rząd włoski do zdecydowanego i szybkiego podjęcia niezbędnych środków w celu zwiększenia potencjału wzrostu i zapewnienia konsolidacji fiskalnej”. Środki te powinny zwiększyć potencjalny wzrost gospodarczy, zapewnić stabilność finansów publicznych i poprawić skuteczność administracji. Celem EBC była ochrona "uczciwości i skuteczności polityki pieniężnej w najlepszym interesie obywateli strefy euro".

12. EBC uznał, że ujawnienie pisma naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do polityki pieniężnej Unii. Ponadto EBC stwierdził, że dla niego samego „kluczowe znaczenie ma możliwość przekazywania istotnych i szczerych komunikatów organom europejskim i krajowym strefy euro w sposób uznany za najbardziej skuteczny w służbie interesu publicznego w odniesieniu do wypełniania jego mandatu”. Obejmuje to, w razie potrzeby, możliwość wysyłania nieformalnych lub poufnych wiadomości.

13. EBC wskazał ponadto, że fakt, iż pismo zostało opublikowane w dużej włoskiej gazecie, nie ma znaczenia, ponieważ sam Bank nie udostępnił publicznie ani nie zezwolił na publikację pisma, które zostało uzyskane bez zezwolenia EBC. EBC wskazał, że gdyby był zobowiązany do udzielenia publicznego dostępu do poufnego dokumentu, który został bezprawnie ujawniony przez osobę trzecią, byłby zmuszony zatwierdzić ex post bezprawne ujawnienie tego dokumentu; skutkowałoby to zachęcaniem osób trzecich do publikowania dokumentów poufnych bez upoważnienia, a następnie do ubiegania się o zatwierdzenie za pośrednictwem przepisów dotyczących dostępu do dokumentów. EBC przypomniał również, że jego stanowisko w tej kwestii jest zgodne z orzecznictwem Sądu [3].

14. Jeśli chodzi o powody przedstawione w oświadczeniu odrzucającym pierwotne i ponowne wnioski skarżącego, EBC uznał je za odpowiednie. Odniósł się on do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości i Sądu, zgodnie z którym uzasadnienie powinno być oceniane indywidualnie dla każdego przypadku „w odniesieniu nie tylko do jego brzmienia, ale także do jego kontekstu i całego zbioru przepisów prawnych regulujących daną dziedzinę”[4]. Uzasadnienie nie musi obejmować wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych. W swoich pismach do skarżącego EBC nie mógł podać więcej powodów, dla których ujawnienie naruszyłoby chroniony interes, ponieważ wiązałoby się to z „częściowym ujawnieniem” treści pisma.

15. Wreszcie EBC odniósł się do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości dotyczącego szerokiego zakresu uznania, jakim dysponują instytucje Unii przy ocenie, czy ujawnienie dokumentów zagroziłoby interesom chronionym na mocy art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1049/2001 [5]. To samo powinno mieć zastosowanie do EBC przy ocenie wyjątków określonych w art. 4 ust. 1 lit. a) decyzji EBC/2004/3. EBC uznał, że „przestrzegał obowiązujących przepisów proceduralnych, w tym obowiązku uzasadnienia, oraz że jego ocena interesu publicznego nie jest skażona oczywistym błędem w ocenie ani nadużyciem władzy”.

16. W swoich uwagach skarżący stwierdził, że przedstawił już swoje argumenty i ma zaufanie do decyzji Rzecznika Praw Obywatelskich.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

17. Artykuł 4 ust. 1 lit. a) tiret drugie decyzji w sprawie publicznego dostępu do dokumentów EBC stanowi: „EBC odmawia dostępu do dokumentu, jeżeli ujawnienie go naruszyłoby ochronę: a) interes publiczny w odniesieniu do: ... - polityka finansowa, pieniężna lub gospodarcza Wspólnoty lub Państwa Członkowskiego". Ten wyjątek od ogólnej zasady publicznego dostępu do dokumentów jest identyczny z wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret czwarte rozporządzenia 1049/2001.

18. Należy zatem ocenić, czy w momencie odrzucenia wniosku potwierdzającego EBC (i) słusznie uznał, że wyjątek dotyczący ochrony polityki gospodarczej i pieniężnej przewidziany w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret drugie decyzji EBC miał zastosowanie; oraz (ii) należycie przekazał skarżącemu swój punkt widzenia za pomocą odpowiedniego uzasadnienia.

19. W odniesieniu do możliwości zastosowania wyjątku, na który powołuje się EBC, Rzecznik przypomina utrwalone orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości dotyczące stosowania wyjątków merytorycznych związanych z interesem publicznym, przewidzianych w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1049/2001:  „Instytucję należy uznać za posiadającą szeroki zakres uznania w celu ustalenia, czy ujawnienie dokumentów dotyczących dziedzin objętych tymi wyjątkami mogłoby naruszyć interes publiczny”, biorąc pod uwagę, że „taka decyzja odmowna ma złożony i delikatny charakter, który wymaga szczególnej staranności, oraz że kryteria określone w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001 są bardzo ogólne”[6].

20. Po zapoznaniu się z pismem Rzecznik może potwierdzić, że EBC dokładnie opisał jego treść w swojej opinii. Ponadto składający petycję jest zdania, że pismo zawierało informacje, które wydawały się mieć bardzo wrażliwy charakter, wskazując na kilka poważnych słabości włoskiej gospodarki i ich potencjalne konsekwencje; określenie obszarów najbardziej podatnych na zagrożenia; oraz zaproponowanie środków, które można by przewidzieć w celu wyeliminowania tych niedociągnięć.

21. Trudna sytuacja gospodarcza i rynkowa, jaka panowała we Włoszech w odnośnym czasie (tj. w dniu odrzucenia ponownego wniosku), jest powszechnie znana. Na podstawie kontroli pisma Rzecznik Praw Obywatelskich jest zdania, że ujawnienie szczegółowej analizy EBC dotyczącej trudności we włoskiej gospodarce w odnośnym okresie mogłoby zagrozić interesom tego kraju (i jego obywateli), narażając go na zagrożenia spekulacyjne na rynkach finansowych, a tym samym podważając jego politykę gospodarczą.

22. Ponadto Rzecznik Praw Obywatelskich uznaje znaczenie szczerej komunikacji między EBC a rządem państwa członkowskiego, co sam Bank podkreślił. O ile interes ten sam w sobie nie wystarcza do wykluczenia, w sposób ogólny i w każdych okolicznościach, takich komunikatów pochodzących z publicznej wiadomości, o tyle jest on jednak czynnikiem, który należy wziąć pod uwagę przy dokonywaniu konkretnej oceny komunikatu w celu ustalenia, czy jego ujawnienie rzeczywiście zagroziłoby uzasadnionym interesom chronionym decyzją EBC w sprawie publicznego dostępu do dokumentów [7].

23. W tych okolicznościach Rzecznik Praw Obywatelskich przyznaje, że nie było nieuzasadnione uznanie, podobnie jak EBC w momencie odrzucenia ponownego wniosku skarżącego, że ujawnienie pisma, nawet częściowo, mogło poważnie zaszkodzić interesom chronionym przez wyjątki określone w art. 4 ust. 1 lit. a) decyzji EBC w sprawie publicznego dostępu do dokumentów.

24. Rzecznik zwraca uwagę, że na wniosek ten nie może mieć wpływu fakt, że pismo zostało opublikowane w dużej włoskiej gazecie wkrótce po złożeniu przez skarżącego wniosku o udzielenie dostępu. Uważa on, że orzecznictwo przytoczone przez EBC w jego opinii (pkt 13 powyżej) nie wydaje się mieć bezpośredniego znaczenia dla niniejszej sprawy, ponieważ dotyczy interesu jednostek we wniesieniu skargi o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie dostępu do dokumentów, a w szczególności wyklucza możliwość, że publikacja żądanego dokumentu przez osobę trzecią mogłaby wpłynąć na taki interes. EBC podniósł jednak również, że gdyby był zobowiązany do udzielenia publicznego dostępu do poufnego dokumentu, który został bezprawnie ujawniony przez osobę trzecią, byłby zmuszony do zatwierdzenia bezprawnego ujawnienia ex post. Skutkowałoby to zachęcaniem osób trzecich do publikowania poufnych dokumentów bez zezwolenia. Rzecznik Praw Obywatelskich uważa to stanowisko za uzasadnione.

25. W przeciwieństwie do art. 4 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001 art. 4 ust. 1 nie przewiduje możliwości istnienia nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem. Zgodnie ze słowami Trybunału Sprawiedliwości [8] „z brzmienia art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001 wynika, że [...] odmowa dostępu przez instytucję jest obowiązkowa, jeżeli publiczne ujawnienie dokumentu naruszyłoby interesy, które przepis ten chroni, bez konieczności wyważenia w takim przypadku [...] wymogów związanych z ochroną tych interesów z wymogami wynikającymi z innych interesów”(podkreślenie moje). Orzecznictwo to znajduje pełne zastosowanie w drodze analogii do art. 4 ust. 1 lit. a) decyzji EBC w sprawie publicznego dostępu do dokumentów, którego treść jest identyczna z treścią art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia. W związku z tym ani rozporządzenie 1049/2001, ani decyzja EBC w sprawie dostępu do dokumentów nie przewidują, by uzasadniony interes demokratyczny obywateli był informowany o środkach zaproponowanych Włochom przez EBC, mając na uwadze nadrzędny charakter konieczności ochrony interesów określonych w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret drugie tej decyzji.

26. W odniesieniu do uzasadnienia, które EBC przedstawił skarżącemu przy odrzucaniu zarówno jego wniosków pierwotnych, jak i ponownych, EBC słusznie stwierdza, że „wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie, zależą od okoliczności każdej sprawy” oraz że uzasadnienie musi unikać naruszania wrażliwych interesów chronionych przez sam zastosowany wyjątek. Jednakże w niniejszej sprawie Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że samo odniesienie się do interesów, które byłyby zagrożone, bez wyjaśnienia wiążącego możliwą szkodę dla tych interesów z konkretną treścią dokumentu, nie było wystarczające do spełnienia wymaganego standardu uzasadnienia.

27. Rzecznik zauważa jednak, że w trakcie dochodzenia w sprawie tej skargi EBC dokonał przeglądu stanowiska, jakie zajął w odpowiedzi na wnioski pierwotne i ponowne, oraz dostosował swoje pierwotne uzasadnienie do wymaganego standardu. W swojej opinii EBC dokonał bowiem konkretnej oceny treści pisma i opisał ją wystarczająco szczegółowo, aby dać wyobrażenie o wrażliwości tej treści. EBC wyjaśnił również zarówno powody wysłania pisma do władz włoskich, jak i zamiary leżące u jego podstaw. EBC wyjaśnił również, dlaczego fakt, że rzekoma kopia pisma została już opublikowana, nie oznacza, że Bank był zobowiązany do udostępnienia odpowiedniego dokumentu. Informacje te, w połączeniu z oceną ryzyka, jakie ujawnienie mogłoby spowodować dla chronionych interesów, zawarte w pierwotnych odpowiedziach Banku skierowanych do skarżącego, obiektywnie umożliwiają skarżącemu ustalenie, dlaczego w przedmiotowej sprawie odmówiono ujawnienia.

28. W postępowaniu sądowym dotyczącym decyzji o odmowie dostępu do dokumentu do Trybunału należy rozstrzygnąć, czy należy stwierdzić nieważność danej decyzji. W tym kontekście Sąd orzekł, że „[j]eżeli decyzja zawiera pewnego rodzaju uzasadnienie [...], uzasadnienie to nie może zostać rozwinięte i wyjaśnione po raz pierwszy ex post facto” przed Trybunałem, z wyjątkiem wyjątkowych okoliczności.[9] Ponieważ Rzecznik Praw Obywatelskich nie jest uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji, postępowanie Rzecznika Praw Obywatelskich spełnia inne kryteria niż postępowanie sądowe i niekoniecznie ma ten sam cel co postępowanie sądowe. W niniejszej sprawie Rzecznik nie uważa za użyteczne krytykowanie pierwotnego uzasadnienia decyzji EBC o odrzuceniu wniosku potwierdzającego. Rzecznik Praw Obywatelskich poczyni jednak dalszą uwagę poniżej, zachęcając EBC do skupienia się na jakości swojego rozumowania przy udzielaniu odpowiedzi na wnioski o udzielenie dostępu.

29. W związku z powyższym Rzecznik uważa, że nie ma podstaw do dalszych dochodzeń w tej sprawie.

B. Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka je następującym wnioskiem:

Nie ma podstaw do dalszych dochodzeń w tej sprawie.

Skarżący i EBC zostaną poinformowani o tej decyzji.

Dalsza uwaga

Rzecznik zachęca Europejski Bank Centralny do dalszego traktowania publicznego ujawniania dokumentów i uzasadnienia decyzji o odmowie ujawnienia nie tylko jako zobowiązań prawnych, ale także jako możliwości wykazania swojego zaangażowania na rzecz zasady przejrzystości, a tym samym zwiększenia jej legitymacji w oczach obywateli.

P. Nikiforos Diamandouros

Sporządzono w Strasburgu dnia 19 grudnia 2012 r.

[1] Decyzja 2004/258/WE Europejskiego Banku Centralnego z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Europejskiego Banku Centralnego, Dz.U. L 80, s. 42.

[2] Art. 228 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej upoważnia Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich do przyjmowania od obywateli europejskich skarg dotyczących przypadków niewłaściwego administrowania w działaniach instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych UE. Artykuł 263 TFUE przewiduje prawo jednostek do wniesienia, pod pewnymi warunkami, skargi o stwierdzenie nieważności aktów instytucji Unii uznanych za naruszające prawo Unii.

[3] EBC odniósł się do wyroków Sądu: z dnia 12 lipca 2011 r. w sprawie T-233/09 Access Info Europe przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. II-1073, pkt 36; z dnia 12 grudnia 1998 r. w sprawie T-174/95 Svenska Journalistförbundet przeciwko Radzie, Rec. s. II-2289, pkt 69, potwierdzając, że na wniosek o publiczny dostęp nie ma wpływu fakt, iż dokument został opublikowany przez osobę trzecią.

[4] EBC powołał się na następujące przypadki: sprawa C-122/94 Komisja przeciwko Radzie, Rec. 1996, s. I-881, pkt 29; sprawa C-41/00 P Interporc przeciwko Komisji, Rec. 2003, s. I-2125, pkt 55; sprawa T-188/98 Kuijer przeciwko Radzie, Rec. 2000, s. II-1959, pkt 36; oraz sprawy połączone T-355/04 i T-466/04 Co-Frutta przeciwko Komisji, Zb.Orz. 2010, s. II-1, pkt 100.

[5] Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, Dz.U. L 145, s. 43.

[6] Sprawy C‐266/05 P Sison przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I‐1233, pkt 34–36; oraz wyrok Sądu z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie T‐362/08 IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds GmbH przeciwko Komisji, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 104.

[7] Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyraźnie orzekł bowiem, że przy rozpatrywaniu wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów instytucje muszą przeprowadzić konkretną analizę każdego odnośnego dokumentu. Sama okoliczność, że dokument dotyczy interesu chronionego przez wyjątek, nie wystarcza sama w sobie do uzasadnienia zastosowania tego wyjątku. Przeciwnie, dana instytucja powinna co do zasady wyjaśnić, w jaki sposób ujawnienie dokumentu mogłoby konkretnie i skutecznie naruszyć interes chroniony przywołanym wyjątkiem. Ponadto ryzyko naruszenia chronionych interesów powinno być racjonalnie przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne. sprawa C-506/08 P Szwecja przeciwko MyTravel i Komisji, wyrok z dnia 21 lipca 2011 r., dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 76; Wyrok Sądu z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie T‐250/08 Bachelor przeciwko Komisji, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 78; sprawa T-166/05 Borax Europe przeciwko Komisji, wyrok z dnia 11 marca 2009 r., dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 88; wyrok z 2010 r. w sprawach połączonych C‐514/07 P, C‐528/07 P i C‐532/07 P Szwecja i in. przeciwko API i Komisji, Zb.Orz. s. I‐8533, pkt 72; wyrok z 2008 r. w sprawach połączonych C‐39/05 P i C‐52/05 P Szwecja i Turco przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I‐4723, pkt 43; sprawa T-2/03 Verein für Konsumenteninformation przeciwko Komisji, Zb.Orz. 2005, s. II-1121, pkt 69; Wyżej wymieniony w przypisie 6 wyrok w sprawie Sison przeciwko Radzie, pkt 75.

[8] ww. w przypisie 6 wyrok w sprawie Sison przeciwko Radzie, pkt 46; Sprawy połączone T-3/00 i T-337/04 Pitsiorlas przeciwko Radzie i EBC, Zb.Orz. 2007, s. II-4779, pkt 227.

[9] Zobacz ww. w przypisie 8 wyrok w sprawie Pitsiorlas przeciwko Radzie i EBC, pkt 278.