WSTĘP DO SKARGI

1. Rozporządzenie w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw [1] upoważnia Komisję Europejską do badania proponowanych połączeń przekraczających określone progi w celu sprawdzenia, czy są one zgodne ze wspólnym rynkiem. W tym celu niektóre proponowane połączenia muszą zostać zgłoszone Komisji Europejskiej przed ich wdrożeniem.

2. Skarżący reprezentuje przedsiębiorstwo lotnicze Ryanair z siedzibą w Dublinie w Irlandii. W dniu 30 października 2006 r. Ryanair zgłosił plany połączenia z Aer Lingus, innym przewoźnikiem lotniczym z siedzibą w Dublinie (sprawa M.4439 Ryanair-Aer Lingus). W dniu 20 grudnia 2006 r., po wstępnym przeglądzie proponowanego połączenia, Komisja, zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. c) rozporządzenia w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw, wszczęła szczegółowe dochodzenie w sprawie proponowanego połączenia. Po zakończeniu szczegółowego dochodzenia Komisja stwierdziła w decyzji z dnia 27 czerwca 2007 r., że proponowana koncentracja nie jest zgodna ze wspólnym rynkiem.

PRZEDMIOT POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO

3. W dniu 11 maja 2007 r. skarżący złożył skargę do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich. Rzecznik zrozumiał, że skarżący twierdzi, podsumowując, że Komisja Europejska naruszyła obowiązek ochrony poufności informacji szczególnie chronionych, które Ryanair przekazał Komisji podczas dochodzenia w sprawie proponowanego połączenia. Na poparcie tego zarzutu skarżący twierdził, że Komisja niewłaściwie ujawniła osobom trzecim szczególnie chronione informacje dotyczące Ryanaira. W szczególności skarżący twierdził, że Komisja:

(i) niewłaściwie ujawniono tzw. dokument dotyczący środków zaradczych;

(ii) nienależyte ujawnienie pisemnego zgłoszenia zastrzeżeń prasie;

(iii) niewłaściwie przekazano Aer Lingus Ryanair odpowiedź na pisemne zgłoszenie zastrzeżeń;

(iv) niewłaściwie ujawnione prasie szczegóły spotkania między Komisją a Ryanairem.

4. Rzecznik zrozumiał, że skarżący twierdzi, podsumowując, że Komisja powinna podjąć niezbędne środki w celu ochrony poufności szczególnie chronionych informacji Ryanair.

5. Aby w pełni wyjaśnić kwestie poruszone w skardze, w piśmie otwierającym dochodzenie Rzecznik zwrócił się do Komisji o udzielenie odpowiedzi na szereg konkretnych pytań [2].

WNIOSEK

6. Skarga została złożona do Rzecznika Praw Obywatelskich w dniu 11 maja 2007 r. W dniu 21 czerwca 2007 r. Rzecznik wszczął dochodzenie i przekazał skargę Komisji. W dniach 27 czerwca 2007 r. i 12 lipca 2007 r. Rzecznik wystosował do Komisji dodatkowe pisma. Komisja przekazała swoją opinię Rzecznikowi Praw Obywatelskich w dniu 31 października 2007 r. Skarżący przesłał swoje uwagi w dniu 29 lutego 2008 r.

7. Po dokładnym rozważeniu argumentów przedstawionych w opinii Komisji i uwag skarżącego okazało się, że konieczne są dalsze dochodzenia. W dniu 7 października 2008 r. Rzecznik wystosował do Komisji pismo, w którym zwrócił się o wydanie przez nią kolejnej opinii w odniesieniu do szeregu postawionych przez niego pytań [3]. Rzecznik zwrócił się również do Komisji o załączenie do swojej opinii pisma do Aer Lingus z dnia 6 grudnia 2006 r. oraz odpowiedzi Aer Lingus z dnia 8 grudnia 2006 r.

8. W dniu 19 stycznia 2009 r. Komisja przesłała swoją odpowiedź Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Opinia została przekazana skarżącemu wraz z zaproszeniem do przedstawienia uwag. Skarżący przedstawił swoje uwagi w dniu 17 lutego 2009 r.

ANALIZA I WNIOSKI RZECZNIKA PRAW OBYWATELSKICH

A. Uwagi wstępne

9. W dniu 10 września 2007 r. Ryanair wniósł do Sądu Pierwszej Instancji skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji z dnia 27 czerwca 2007 r.

10. W swojej opinii skierowanej do Rzecznika Komisja zauważyła, że skarga ogranicza się do kwestii merytorycznych i że wnioskodawca nie podnosi żadnych argumentów proceduralnych. Zdaniem Komisji kwestie domniemanego niewłaściwego administrowania podniesione w niniejszej skardze do Rzecznika Praw Obywatelskich nie są objęte odwołaniem.

11. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa, że art. 1 ust. 3 Statutu Rzecznika Praw Obywatelskich stanowi, że Rzecznik Praw Obywatelskich nie może interweniować w sprawach toczących się przed sądami ani kwestionować zasadności orzeczenia sądu. Rzecznik Praw Obywatelskich podziela pogląd Komisji, że jeżeli konkretne domniemane przypadki niewłaściwego administrowania nie są objęte wnioskiem do sądu, art. 1 ust. 3 statutu Rzecznika Praw Obywatelskich nie będzie miał zastosowania.

12. W dniu 12 lutego 2008 r. pełnomocnik Aer Lingus zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich o zezwolenie na „włączenie Aer Lingus do [niniejszego] postępowania” przed Rzecznikiem Praw Obywatelskich. W tym kontekście pełnomocnik Aer Lingus stwierdził, że Aer Lingus może posiadać informacje, które mogą być istotne w kontekście dochodzenia prowadzonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich.

13. Rzecznik Praw Obywatelskich odpowiedział pełnomocnikowi Aer Lingus, stwierdzając, że ani statut Rzecznika Praw Obywatelskich, ani przepisy wykonawcze Rzecznika Praw Obywatelskich nie przewidują możliwości interwencji osoby trzeciej w dochodzenie Rzecznika Praw Obywatelskich. W odniesieniu do stwierdzenia, że Aer Lingus może dysponować informacjami, które mogą być istotne w kontekście niniejszego dochodzenia, Rzecznik wskazał, że w przypadku gdy Aer Lingus dysponuje informacjami, które mogą być przydatne w odniesieniu do oceny zachowania Komisji, ma ona następujące możliwości.

1. Jeżeli uzna, że takie informacje mogą wykazać, iż Komisja nie naruszyła zasad dobrej administracji, może rozważyć przekazanie takich informacji Komisji, która ma swobodę decydowania o zasadności wykorzystania takich informacji w celu lepszego wyjaśnienia Rzecznikowi Praw Obywatelskich swojego stanowiska.
2. Jeżeli uważa, że takie informacje mogą wykazać, że Komisja naruszyła zasady dobrej administracji, może rozważyć złożenie skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich.

B. W przedmiocie zarzutu, że Komisja naruszyła ciążący na niej obowiązek ochrony poufności szczególnie chronionych informacji, które Ryanair przekazał Komisji

14. Skarżący twierdzi, że Ryanair przekazał Komisji informacje szczególnie chronione w kontekście badania przez Komisję zgłoszenia połączenia. Skarżący twierdzi, że Komisja wielokrotnie i poważnie naruszyła poufność tych informacji. Rzecznik Praw Obywatelskich zbada każdy z tych aspektów zarzutu oddzielnie.

(i) Domniemane ujawnienie dokumentu „Środki zaradcze”

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

15. Skarżący twierdzi, że w dniu 29 listopada 2006 r., w kontekście badania fazy I [4], Ryanair przedłożył Komisji "niepoufną" wersję "dokumentu w sprawie środków zaradczych"[5]. W dniu 30 listopada 2006 r. około godz. 13.00 Komisja przekazała Aer Lingus i irlandzkiemu Departamentowi Transportu kopię „nieopatrzonej klauzulą poufności” wersji dokumentu w sprawie środków zaradczych.

16. Skarżący twierdzi przede wszystkim, że jawna wersja dokumentu dotyczącego środków zaradczych została dostarczona Komisji wyłącznie w celu „badania rynku” środków zaradczych. Środki zaradcze zaproponowane przez Ryanair obejmowały zrzeczenie się niektórych przydziałów czasu na start lub lądowanie przez Ryanair i Air Lingus. Skarżący twierdzi, że ponieważ te przydziały czasu na start lub lądowanie nie mogły zostać „przejęte” przez Aer Lingus po połączeniu, Komisja nie była zatem uprawniona do przesłania Aer Lingus dokumentu w sprawie środków zaradczych w celu „badania rynku” (skarżący zwraca uwagę, że przydziały czasu na start lub lądowanie, które zostałyby przekazane po połączeniu, mogły zostać przejęte dopiero po połączeniu przez inne linie lotnicze, które mogłyby konkurować z połączonym przedsiębiorstwem Ryanair/Aer Lingus). Skarżący zakwestionował również przekazanie dokumentu dotyczącego środków zaradczych irlandzkiemu ministerstwu transportu, ponieważ również ono nie mogło przyjąć oferty przydziałów czasu na start lub lądowanie. Skarżący twierdzi, że dokument dotyczący środków zaradczych powinien był zostać wysłany wyłącznie do innych linii lotniczych, które mogłyby chcieć „wykorzystać” przydziały czasu na start lub lądowanie, o których mowa w dokumencie dotyczącym środków zaradczych.

17. Skarżący twierdzi, że w dniu 30 listopada 2006 r. o godz. 18.00 agencja prasowa Reuters poinformowała o szczegółach zawartych w dokumencie dotyczącym środków zaradczych. Korespondencja między Ryanairem a Komisją odnosi się do tego, że Reuters „złożył” tę historię o godz. 16.00. Według skarżącego Komisja przesłała dokument dotyczący środków zaradczych innym osobom trzecim dopiero w dniu 30 listopada 2006 r. w godz. 18.00–19.00. Zdaniem skarżącego te inne osoby trzecie nie mogły zatem być źródłem wycieku.

18. Według skarżącego Aer Lingus w okólniku przesłanym akcjonariuszom w dniu 1 grudnia 2006 r. odniósł się również do dokumentu „Badanie rynku proponowanych środków zaradczych – konkurenci”, który został przekazany Aer Lingus wraz z jawną wersją dokumentu dotyczącego środków zaradczych. Według skarżącego Aer Lingus naruszyła tym samym swoje zobowiązanie wobec Komisji do wykorzystania informacji przesłanych jej przez Komisję wyłącznie do celów postępowania w sprawie kontroli koncentracji (tj. w tym kontekście do celów „badania rynku”). Skarżący twierdzi w tym względzie, że Komisja nie wyegzekwowała oświadczenia o poufności podpisanego przez Aer Lingus.

19. W swojej opinii skierowanej do Rzecznika Komisja zauważyła najpierw, że w piśmie otwierającym dochodzenie Rzecznik skierował do Komisji następujące pytania dotyczące tego zarzutu:

1. Zgodnie z informacjami przekazanymi przez skarżącego osoba trzecia (Aer Lingus) odniosła się do dokumentu „Badanie rynku proponowanych środków zaradczych – konkurenci” w okólniku przesłanym jej akcjonariuszom w dniu 1 grudnia 2006 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Komisji z pytaniem, czy takie wykorzystanie dokumentu „Badanie rynku proponowanych środków zaradczych – konkurenci” jest sprzeczne z oświadczeniem podpisanym przez odbiorców dokumentu „Badanie rynku proponowanych środków zaradczych – konkurenci”, aby nie wykorzystywać tego dokumentu do „celów innych niż wyżej wymienione postępowanie”. W tym kontekście Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się również do Komisji o wyjaśnienie, co rozumie pod pojęciem „celów innych niż wyżej wymienione postępowanie”. W przypadku gdyby Komisja uznała, że ujawnienie akcjonariuszom dokumentu „Badanie rynku proponowanych środków zaradczych – konkurenci” naruszyło wspomniane wyżej oświadczenie, Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Komisji o określenie środków, jakie podjęła w celu wyegzekwowania tego oświadczenia.
2. Z informacji przekazanych przez skarżącego wynika, że w dniu 30 listopada 2006 r. o godz. 18.00 lub przed tą godziną Reuters uzyskał informacje dotyczące środków zaradczych zaproponowanych przez Ryanair. Rzecznik zwrócił się do Komisji o wyjaśnienie kroków podjętych przez Komisję w celu wyjaśnienia źródła informacji uzyskanych przez agencję Reuters.

20. Ogólnie rzecz biorąc, Komisja twierdziła, że zajmowała się informacjami poufnymi zgodnie ze swoimi ścisłymi zasadami poufności. Twierdziła również, że wszystkie dokumenty przekazane Aer Lingus w toku postępowania w sprawie połączenia nie zawierały żadnych poufnych informacji na temat Ryanaira.

21. W odniesieniu do argumentu skarżącego, zgodnie z którym Komisja nie powinna była przesyłać Aer Lingus dokumentu dotyczącego środków zaradczych, Komisja stwierdziła, że – jak zauważono w piśmie do pełnomocnika Ryanaira z dnia 6 grudnia 2006 r. – Komisja ma prawo skonsultować się z każdą osobą trzecią lub inną zaangażowaną stroną, która jej zdaniem może przyczynić się do oceny transakcji. Stwierdził on, że badanie rynku nie ogranicza się do tych stron, które są potencjalnymi "beneficjentami"[6] środków zaradczych. Ponieważ Aer Lingus i Departament Transportu przedstawiły szczegółowe i uzasadnione uwagi w tej sprawie, właściwe było włączenie ich do badania rynku.

22. Komisja wskazała również, że nie jest ona źródłem informacji opublikowanych przez Reuters. Wyjaśniła, że jedynie potwierdziła prasie, że otrzymała środki zaradcze przedstawione przez Ryanair, ale nie ujawniła żadnych informacji dotyczących treści środków zaradczych.

23. Komisja zauważyła, że wersja tych środków zaradczych nieopatrzona klauzulą poufności była znana przedsiębiorstwom Ryanair, irlandzkiemu departamentowi transportu i Aer Lingus w okresie poprzedzającym publikację przez Reutersa jej artykułu. Komisja dodała, że nie ma dowodów na to, że Ryanair, irlandzki Departament Transportu lub Aer Lingus przekazały Reutersowi jakiekolwiek informacje. Komisja wskazała jednak, że w celu sprawdzenia, czy Aer Lingus mogła przekazać informacje prasie [7], dyrektor generalny Dyrekcji Generalnej Komisji ds. Konkurencji (DG COMP) wysłał pismo do Aer Lingus w dniu 6 grudnia 2006 r.

24. W odniesieniu do tego, czy nie podjęła żadnych działań przeciwko Aer Lingus, Komisja wskazała w swojej opinii, że gdy Ryanair oskarżyła Aer Lingus o ujawnienie poufnych informacji, Komisja zwróciła się do Aer Lingus o wyjaśnienie faktów i jej roli w ujawnieniu informacji zarówno prasie, jak i w okólniku rozdanym jej akcjonariuszom. Aer Lingus odpowiedziała, że nie ujawniła dokumentu Ryanair dotyczącego środków zaradczych żadnej osobie trzeciej. Stwierdziła również, że nie ujawniła oświadczenia Komisji o wstępnych zastrzeżeniach ani kwestionariusza, ani ich istotnej treści. W odniesieniu do treści okólnika skierowanego do akcjonariuszy twierdziła ona, że informacje, o których mowa w okólniku, były już dostępne w prasie w momencie wydania okólnika.

25. Komisja stwierdziła również w swojej opinii, że spoczywający na odbiorcach dokumentu dotyczącego środków odwoławczych obowiązek niewykorzystywania tego dokumentu „do celów innych niż wyżej wymienione postępowanie” oznacza, że sygnatariusz zobowiązuje się do wykorzystywania tych dokumentów wyłącznie w celu przygotowania uwag w kontekście postępowania w danej sprawie na podstawie rozporządzenia w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw, przed Komisją Europejską lub w celu obrony swojego stanowiska przed sądami.

26. Komisja wskazała, że w niniejszej sprawie przeprowadzono dochodzenie w celu sprawdzenia, czy informacje przekazane przez Komisję w ramach badania rynku zostały rzeczywiście wykorzystane do celów innych niż postępowanie w sprawie kontroli koncentracji. W tym celu w dniu 6 grudnia 2006 r. dyrektor generalny DG COMP wysłał pismo do Aer Lingus.

27. W odpowiedzi udzielonej Komisji dnia 8 grudnia 2006 r. Aer Lingus oświadczyła, że nie ujawniła wstępnego oświadczenia Komisji ani kwestionariusza, ani ich „istotnej treści”. Aer Lingus twierdziła, że informacje wykorzystane w okólniku Aer Lingus były już publicznie dostępne, a zatem osoby podejmujące decyzje o kupnie i sprzedaży akcji Aer Lingus mogły się na nie powoływać. Aer Lingus twierdziła, że jest prawnie zobowiązana do przedstawienia uwag na temat informacji, które były rozpowszechniane na rynku.

28. W związku z powyższym Komisja stwierdziła, że: i) nie było konkretnych dowodów na to, że Aer Lingus ujawnił te informacje prasie; ii) fakt, że okólnik został opublikowany, gdy informacje były już w posiadaniu prasy, wydawał się zgodny z faktami. W związku z tym Komisja nie podjęła środków przeciwko Aer Lingus.

29. Po dokładnym rozważeniu opinii Komisji i uwag skarżącego Rzecznik uznał, że konieczne są dalsze dochodzenia. W swoich dalszych dochodzeniach Rzecznik Praw Obywatelskich zadał trzy pytania.

30. W pierwszym pytaniu Rzecznik zwrócił się do Komisji o wypowiedzenie się na temat tego, czy jego zdaniem strona zostanie zwolniona z obowiązku nieujawniania lub niewykorzystywania w inny sposób informacji zawartych w dokumencie dotyczącym środków zaradczych, jeżeli informacje te w inny sposób zostały podane do wiadomości publicznej.

31. W replice Komisja wskazała, że biorąc pod uwagę brzmienie oświadczenia o poufności podpisanego przez Aer Lingus w 2006 r., sam dokument w sprawie środków odwoławczych nie może zostać ujawniony ani wykorzystany do innych celów, nawet jeśli informacje zawarte w tym dokumencie zostały w inny sposób podane do wiadomości publicznej. Z drugiej strony sygnatariusz może powielać i komentować wszelkie informacje będące własnością publiczną, niezależnie od tego, czy są one zawarte w dokumencie dotyczącym środków odwoławczych, czy też nie.

32. W drugim pytaniu Rzecznik zapytał, czy Komisja sprawdziła, czy informacje udostępnione w okólniku Aer Lingus z dnia 1 grudnia 2006 r. nie były bardziej obszerne niż informacje zawarte w raporcie Reutersa z dnia 30 listopada 2006 r. W szczególności Rzecznik zauważył, że w piśmie do Komisji z dnia 1 grudnia 2006 r. doradca Ryanaira odniósł się do konkretnych informacji zawartych w dokumencie dotyczącym środków zaradczych zawartym w okólniku Aer Lingus. W tym kontekście Rzecznik zwrócił się do Komisji z pytaniem, czy sprawdziła, czy te szczegółowe informacje z dokumentu dotyczącego środków zaradczych zostały zawarte w okólniku i czy te szczegółowe informacje zostały już podane do wiadomości publicznej do grudnia 2006 r.[8].

33. W odniesieniu do tego drugiego pytania Komisja potwierdziła w swojej odpowiedzi, że przeanalizowała informacje zawarte w okólniku Aer Lingus dotyczące środków zaradczych zaproponowanych przez Ryanair i porównała je z informacjami zawartymi w sprawozdaniu Reutersa w celu sprawdzenia, czy w okólniku nie zawarto żadnych dodatkowych informacji (tj. informacji, które nie są jeszcze publicznie dostępne i które pochodzą z dokumentu Ryanair dotyczącego środków zaradczych). W swoich dalszych uwagach Komisja powtórzyła odpowiednią sekcję artykułu prasowego Reutersa oraz odpowiednią sekcję okólnika Aer Lingus.

34. Komisja stwierdziła następnie, że okólnik zawierał jedynie informacje, które były już zawarte w raporcie Reutersa. Komisja stwierdziła następnie, że twierdzenie Aer Lingus zawarte w piśmie z dnia 8 grudnia 2006 r., zgodnie z którym „okólnik Aer Lingus nie ujawnia żadnego poziomu szczegółowości w odniesieniu do środków zaradczych, w przypadku których informacje te musiałyby pochodzić z dokumentu Ryanair”, było prawidłowe.

35. Komisja zauważyła również, że na s. 28 okólnika Aer Lingus stwierdzono, że niektóre stwierdzenia na s. 11 dotyczące proponowanych środków zaradczych i skutków połączenia dla konkurencji opierają się na dokumencie Komisji zatytułowanym „Badanie rynku proponowanych środków zaradczych – konkurenci”. Komisja przeanalizowała, czy odniesienia te jako takie stanowiły naruszenie deklaracji o poufności podpisanej przez Aer Lingus. Następnie stwierdził, że można argumentować, iż odwołując się do dokumentu (nawet bez dodawania żadnych informacji faktycznych wykraczających poza to, co było już publicznie dostępne), sygnatariusz wykorzystywał dokument do celów innych niż postępowanie w sprawie kontroli koncentracji. Podsumowując, można argumentować, że takie odniesienie zwiększa wiarygodność informacji będących już w domenie publicznej. Komisja zauważyła jednak, że w swojej odpowiedzi skierowanej do Komisji Aer Lingus wskazała na fakt, że stosowane wówczas standardowe oświadczenie o poufności było sformułowane w taki sposób, że wyraźnie obejmowało jedynie dokument zawierający zobowiązania zaproponowane przez Ryanair (dokument ten został oznaczony jako załącznik III w korespondencji wysłanej do Aer Lingus), a nie towarzyszący mu dokument Komisji zatytułowany „Badanie rynku proponowanych środków zaradczych – konkurenci” (dokument ten został oznaczony jako załącznik I).

36. Komisja podkreśliła następnie, że w tym czasie dokładnie przeanalizowała ten argument Aer Lingus. Brzmienie deklaracji o poufności podpisanej przez Aer Lingus było standardowym tekstem używanym przez Komisję od wielu lat. Brzmiał on następująco:

„Niniejszym potwierdzam, że zobowiązania zaproponowane przez strony w wyżej wymienionej sprawie otrzymane przez nas nie zostaną ujawnione żadnej osobie trzeciej i nie będą wykorzystywane do celów innych niż wyżej wymienione postępowanie.”

37. Komisja stwierdziła, że treść deklaracji o poufności odnosi się wyłącznie do „zobowiązań zaproponowanych przez strony”. Nie obejmował on również wyraźnie innych dokumentów przygotowanych przez Komisję. W szczególności nie obejmował on wyraźnie dokumentu „Badanie rynku proponowanych środków zaradczych – konkurenci”(tj. załącznika I do pisma przewodniego). Z tego powodu Komisja uznała, że sam fakt, iż Aer Lingus „odniósł się” do tego dokumentu w okólniku, nie może zostać uznany za naruszenie deklaracji o poufności podpisanej przez Aer Lingus. Ponadto Komisja wzięła pod uwagę, że pomimo wąskiego zakresu oświadczenia o poufności Aer Lingus nie „ujawniła” treści dokumentów Komisji, ponieważ informacje zawarte w okólniku były już publicznie dostępne.

38. Komisja stwierdziła następnie, że w celu wyjaśnienia dokładnego zakresu „deklaracji o poufności” na przyszłość zmieniła brzmienie swojej standardowej deklaracji o poufności, tak aby obecnie wyraźnie obejmowała ona nie tylko zobowiązania podjęte przez stronę zgłaszającą/strony zgłaszające, ale także wszystkie dokumenty przedstawione przez Komisję w związku z tymi zobowiązaniami. W związku z tym, przesyłając Aer Lingus nieopatrzoną klauzulą poufności wersję środków zaradczych zaproponowanych przez Ryanair podczas drugiego etapu dochodzenia w dniu 8 maja 2007 r., deklaracja o poufności podpisana przez Aer Lingus miała następujące szersze i bardziej precyzyjne brzmienie:

„Niniejszym pragnę potwierdzić, że dokumenty przesłane przez Komisję do celów badania rynku (tj. pismo określające cel dochodzenia i zidentyfikowane zastrzeżenia dotyczące konkurencji, kwestionariusz i utajniona wersja zobowiązań przedstawionych przez Ryanair, zwane dalej „dokumentami”), które zostaną mi dostarczone, nie zostaną udostępnione żadnej osobie trzeciej (innej niż nasz klient lub jego profesjonalni doradcy zaangażowani w jego procedurę, w przypadku gdy z kolei podlegają podobnym deklaracjom poufności) i nie będą wykorzystywane do celów innych niż wyżej wymienione postępowanie.

Jestem świadomy(-a), że w przypadku naruszenia umowy Komisja może wszcząć przeciwko mnie postępowanie sądowe, w tym postępowanie karne.

Dlatego uroczyście zobowiązuję się:

(i) wykorzystanie dokumentów wyłącznie do przygotowania dalszych uwag w kontekście postępowania na podstawie rozporządzenia WE w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw przed Komisją Europejską (DG ds. Konkurencji) w wyżej wymienionej sprawie;

(ii) nieujawniania, nieprzekazywania, niekomunikowania ani nieudostępniania Dokumentów lub ich części (lub jakichkolwiek uwag, komentarzy, ingerencji lub wniosków wyciągniętych z Dokumentów) w jakikolwiek sposób, kształcie lub formie jakiejkolwiek osobie innej niż te, na które rozszerzono obowiązki przewidziane w ppkt (iii);

(iii) zapewnienia pełnej zgodności z warunkami niniejszej umowy przez wszystkie osoby, które współpracują ze mną przy przeglądzie i analizie dokumentów, oraz dostarczenia Komisji wykazu wszystkich takich osób i ich podpisanej akceptacji warunków niniejszej umowy, jeśli zostanie o to poproszony.”

39. W pytaniu trzecim Rzecznik po pierwsze zauważył, że w swojej opinii Komisja stwierdziła, iż Aer Lingus poinformowała ją, że (i) informacje dotyczące środków zaradczych oferowanych przez Ryanair są już publicznie dostępne oraz że (ii) Aer Lingus ma w związku z tym „prawny obowiązek” przedstawienia uwag na temat tych informacji. Rzecznik zapytał następnie, czy Komisja dokładnie sprawdziła, jaki jest ten obowiązek prawny i jakie są wnioski z tej weryfikacji.

40. W odniesieniu do pytania trzeciego Komisja zauważyła, że Aer Lingus wskazała w piśmie z dnia 8 grudnia 2006 r., że zgodnie z irlandzkimi przepisami dotyczącymi przejęć podmiot docelowy planowanego nabycia ma ostateczną możliwość wystawienia okólnika i ujawnienia wszystkich istotnych nowych informacji w 39. dniu harmonogramu składania ofert (którym w przypadku oferty Ryanair na akcje Aer Lingus był dzień 1 grudnia 2006 r.). Ponadto Aer Lingus twierdziła, że ponieważ pozostałaby spółką notowaną na giełdzie ze znaczącymi akcjonariuszami mniejszościowymi, nawet gdyby została nabyta przez Ryanair, Ryanair nie byłby w stanie zastosować tych środków zaradczych, które miały wpływ na aktywa lub działalność Aer Lingus. Aer Lingus była zatem zdania, że niektóre z proponowanych środków zaradczych były niezgodne z prawem lub niemożliwe do osiągnięcia. W tym kontekście twierdziła, że jest prawnie zobowiązana do przedstawienia uwag na temat tych „istotnych okoliczności”. Komisja zauważyła również, że wykorzystane informacje dotyczyły okoliczności faktycznych, które w każdym razie były już publicznie dostępne. Ponadto, ponieważ Ryanair zobowiązał się w swoim dokumencie ofertowym z dnia 23 października 2006 r. do zachowania przydziałów czasu na start lub lądowanie Aer Lingus London Heathrow, Aer Lingus twierdzi, że był zobowiązany do przedstawienia w okólniku uwag na temat faktu, że niektóre z tych przydziałów czasu na start lub lądowanie zostały później zaoferowane przez Ryanair w ramach proponowanych środków zaradczych. Aer Lingus twierdzi, że uczynienie czegoś innego mogłoby stanowić "nadużycie na rynku".

41. Komisja stwierdziła, że chociaż twierdzenia te nie wydają się prima facie nieuzasadnione, dokładna weryfikacja wymagałaby dogłębnej analizy irlandzkich przepisów, o których mowa powyżej. W każdym razie, ponieważ Komisja stwierdziła, że informacje opublikowane w okólniku nie stanowiły naruszenia oświadczenia o poufności złożonego wówczas przez Aer Lingus, Komisja nie zbadała dalej, czy Aer Lingus była zobowiązana do opublikowania tych informacji na mocy mającego zastosowanie prawa irlandzkiego.

42. W swoich dalszych uwagach z dnia 17 lutego 2009 r. skarżący powtórzył swoje stanowisko. Dodała ona, że w przypadku gdyby Aer Lingus komentowała jedynie niepoparte dowodami informacje, które były już publicznie dostępne, byłoby to w każdym razie niedopuszczalne. Przedsiębiorstwo to argumentowało, że Aer Lingus dobrze wiedziało, że informacje te są „bardzo poufne”. Twierdził on również, że istnieją wyraźne dowody sugerujące, iż w momencie wydania okólnika w dniu 1 grudnia 2007 r. Aer Lingus miała dostęp do znacznie większej ilości informacji niż informacje będące w domenie publicznej. Zauważyła ona również, że Komisja nie zajęła się w pierwszej kolejności kwestią, w jaki sposób informacje te stały się własnością publiczną.

43. Skarżący zakwestionowali również wyjaśnienia Komisji stwierdzające, że język użyty w okólniku oznacza, że Aer Lingus nie tylko komentował sprawę, która była już w domenie publicznej. W szczególności skarżący wskazał, że w okólniku stwierdzono, że „oferta środków zaradczych obejmuje przydziały czasu na start lub lądowanie w porcie lotniczym Londyn-Heathrow”(podkreślenie dodane przez skarżącego). Skarżący twierdził, że używając takiego języka, Aer Lingus nie tylko komentował nieuzasadnione doniesienia medialne, ale raczej przedstawiał fakty.

44. Ponadto skarżący podkreślił, że powołując się na dokument Komisji zatytułowany „Badanie rynku proponowanych środków zaradczych – konkurenci” na stronie 11 okólnika, Aer Lingus naruszyła umowę o poufności, którą zawarła z Komisją. Skarżący odrzucił argument Komisji oparty na brzmieniu deklaracji o poufności. Stwierdził, że Komisja opiera się na „dziwnej technice” w odniesieniu do brzmienia deklaracji o poufności. Zwrócił uwagę, że z definicji dokument „Badanie rynku proponowanych środków zaradczych – konkurenci” musi zawierać informacje z dokumentu Ryanair dotyczącego środków zaradczych.

45. Wreszcie skarżący uznał, że odpowiedź Komisji na trzecie pytanie Rzecznika świadczy o tym, że przyznał on, iż w trakcie dochodzenia nie zasięgnął niezależnej porady prawnej i oparł się wyłącznie na wymówkach przedstawionych przez Aer Lingus. Zdaniem skarżącego świadczy to o tym, że Komisja nie podjęła odpowiednich działań w zakresie ochrony poufnych informacji Ryanair.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

Obowiązujące przepisy prawne

46. Artykuł 287 traktatu WE ma następujące brzmienie:

„Członkowie instytucji Wspólnoty, członkowie komitetów oraz urzędnicy i inni pracownicy Wspólnoty są zobowiązani, nawet po zaprzestaniu pełnienia swoich funkcji, do nieujawniania informacji objętych tajemnicą zawodową, w szczególności informacji o przedsiębiorstwach, ich stosunkach handlowych lub składnikach kosztów.”

47. Artykuł 17 rozporządzenia w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw ma następujące brzmienie:

„Tajemnica zawodowa

1. Informacje uzyskane w wyniku stosowania niniejszego rozporządzenia są wykorzystywane wyłącznie do celów odpowiedniego wniosku, dochodzenia lub przesłuchania.

2. Bez uszczerbku dla art. 4 ust. 3, art. 18 i 20, Komisja i właściwe organy państw członkowskich, ich urzędnicy i inni pracownicy oraz inne osoby pracujące pod nadzorem tych organów, a także urzędnicy i urzędnicy innych organów państw członkowskich nie ujawniają informacji, które uzyskali w wyniku stosowania niniejszego rozporządzenia, objętych obowiązkiem zachowania tajemnicy zawodowej.

3. Ustępy 1 i 2 nie stanowią przeszkody dla publikacji ogólnych informacji lub badań, które nie zawierają informacji dotyczących poszczególnych przedsiębiorstw lub związków przedsiębiorstw.”

W rozporządzeniu w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw określono inne szczegółowe zasady dotyczące tego, komu należy przesyłać dokumenty w kontekście postępowania w sprawie łączenia przedsiębiorstw [9].

Rodzaj dokumentów przesyłanych do Aer Lingus

48. W części wprowadzającej swojej pierwszej opinii Komisja stwierdziła, że wszystkie dokumenty przekazane Aer Lingus w toku postępowania w sprawie połączenia były wersjami „niepoufnymi”, które nie zawierały żadnych poufnych informacji na temat Ryanair.

49. Pismo wysłane do Aer Lingus w dniu 30 listopada 2006 r. zawierało trzy załączniki: Załącznik I zatytułowany był „Badanie rynku proponowanych środków zaradczych – konkurenci”. Załącznik II stanowił deklarację poufności, która miała zostać podpisana przez odbiorcę i zwrócona Komisji. Załącznik III stanowił „niepoufną” wersję wniosku Ryanair w sprawie środków zaradczych, którą Ryanair przekazał Komisji do celów badania rynku.

50. Rzecznik zauważa przede wszystkim, że ze względu na swój charakter wniosek dotyczący środków zaradczych może zawierać szczególnie chronione informacje handlowe.

51. Prawdą jest, że strona zgłaszająca lub strony zgłaszające muszą również przedłożyć „niepoufną” wersję propozycji środków zaradczych do celów badania rynku. Niepoufna wersja wniosku dotyczącego środków zaradczych musi być jednak wystarczająco szczegółowa, aby umożliwić stronie trzeciej ocenę „wykonalności i skuteczności”[10] proponowanych środków zaradczych w celu usunięcia problemów w zakresie konkurencji stwierdzonych przez Komisję. W związku z tym nie można wykluczyć, że taka „niepoufna” wersja będzie również zawierać co najmniej niektóre szczególnie chronione informacje handlowe. Rzecznik Praw Obywatelskich rozumie, że w przypadku skarżącego niektóre informacje zawarte w „niepoufnej” wersji dokumentu dotyczącego środków zaradczych przedłożonego na etapie I postępowania w sprawie zgłoszenia koncentracji były rzeczywiście bardzo wrażliwe.

52. Rzecznik dokładnie przeanalizował dokumenty przedłożone mu przez skarżącego. „Niepoufna” wersja dokumentu dotyczącego środków zaradczych odnosi się konkretnie do zrzeczenia się przydziałów czasu na start lub lądowanie po połączeniu w różnych zidentyfikowanych portach lotniczych. Zawiera również szczegółowe informacje na temat proponowanej obniżki taryfy. Rzecznik Praw Obywatelskich jest zdania, że prima facie wydaje się, iż w odnośnym czasie stanowiło to szczególnie chronione informacje handlowe.

53. Rzecznik zauważa również, że wszystkie osoby trzecie, które otrzymały tak zwaną „niepoufną” wersję dokumentu dotyczącego środków odwoławczych, musiały podpisać oświadczenie o poufności. Wydaje się to oznaczać, że przynajmniej niektóre informacje, które te osoby trzecie otrzymałyby, nawet gdyby zostały zawarte w „niepoufnej” wersji dokumentu dotyczącego środków zaradczych, mogłyby nadal zawierać informacje szczególnie chronione.

54. Dokument „Badanie rynku proponowanych środków zaradczych – konkurenci” jest opracowywany przez Komisję. Określono w nim wstępne obawy Komisji, które doprowadziły do konieczności zaproponowania środków zaradczych (jeżeli postępowanie w sprawie połączenia ma zostać zamknięte na etapie I). Dokument „Badanie rynku proponowanych środków zaradczych – konkurenci” może również odnosić się do co najmniej niektórych informacji dotyczących środków zaradczych zaproponowanych przez strony zgłaszające/stronę zgłaszającą. W niniejszej sprawie dokument „Badanie rynku proponowanych środków zaradczych – konkurenci” rzeczywiście zawierał pewne informacje dotyczące środków zaradczych zaproponowanych przez Ryanair (Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa, że strona 4 załącznika I zawiera „streszczenie proponowanych środków zaradczych”).

55. W związku z powyższym Rzecznik nie podziela stanowiska Komisji, zgodnie z którym wszystkie dokumenty przekazane Aer Lingus w toku postępowania w sprawie połączenia nie zawierały żadnych poufnych informacji na temat Ryanair.

Argument, zgodnie z którym Komisja nie była uprawniona do przekazania Aer Lingus dokumentu w sprawie środków zaradczych

56. W odniesieniu do argumentu skarżącego, że Komisja nie była nawet uprawniona do przesłania Aer Lingus dokumentu dotyczącego środków zaradczych w celu „badania rynku”, Rzecznik jest zdania, że Komisja powinna, zwłaszcza w świetle wrażliwości takiego dokumentu, starannie wybrać osoby trzecie, do których przesyła dokument dotyczący środków zaradczych. Powinna ona przesyłać dokument dotyczący środków zaradczych jedynie tym stronom trzecim, które mogą dostarczyć Komisji informacji lub opinii, które pomogą jej w realizacji zadania polegającego na ocenie „wykonalności i skuteczności proponowanych środków zaradczych w celu usunięcia problemów w zakresie konkurencji”[11].

57. „Dokument w sprawie środków zaradczych” przedłożony Komisji przez Ryanair zawierał propozycję Ryanair dotyczącą zrzeczenia się niektórych przydziałów czasu na start lub lądowanie po połączeniu. Celem proponowanego środka zaradczego było wyeliminowanie (co Komisja postrzegała jako) wstępnych obaw o konkurencję w odniesieniu do konkretnych tras lotniczych. Celem przesłania dokumentów dotyczących środków zaradczych osobom trzecim było umożliwienie Komisji oceny wykonalności i skuteczności proponowanego środka zaradczego w odniesieniu do usunięcia stwierdzonych przez Komisję wstępnych zastrzeżeń dotyczących konkurencji. Rzecznik Praw Obywatelskich przyznaje, że opinie osób trzecich, które mogą być zainteresowane przyjęciem oferty przydziałów czasu na start lub lądowanie, byłyby z pewnością przydatne dla Komisji przy ocenie wykonalności i skuteczności proponowanych środków zaradczych w celu usunięcia wstępnych problemów w zakresie konkurencji [12]. Jest tak tym bardziej, że wykonalność takiego środka zaradczego zależałaby od tego, czy osoby trzecie były rzeczywiście zainteresowane skorzystaniem z oferty przydziałów czasu na start lub lądowanie. Uważa on jednak również, że inne osoby trzecie mogą mieć informacje lub opinie, które byłyby przydatne dla Komisji w odniesieniu do oceny wykonalności i skuteczności proponowanych środków zaradczych. Zdaniem Rzecznika Komisja mogła zasadnie uznać, że Aer Lingus, która była przedsiębiorstwem lotniczym korzystającym w tym czasie z niektórych przydziałów czasu na start lub lądowanie oraz przedsiębiorstwem lotniczym konkurującym z Ryanairem na wszystkich wskazanych trasach, była idealnie przygotowana do dostarczenia Komisji przydatnych informacji lub opinii, aby umożliwić jej ocenę wykonalności i skuteczności proponowanych środków zaradczych w celu usunięcia wstępnych problemów w zakresie konkurencji.

58. W związku z powyższym i w świetle powyższego Rzecznik nie stwierdza niewłaściwego administrowania w odniesieniu do aspektu zarzutu dotyczącego decyzji Komisji o przekazaniu Aer Lingus dokumentu w sprawie środków odwoławczych.

Argument, zgodnie z którym Komisja nie była uprawniona do przekazania irlandzkiemu ministerstwu transportu dokumentu w sprawie środków zaradczych

59. Jeżeli chodzi o fakt, że w dniu 30 listopada 2006 r. Komisja przesłała również irlandzkiemu ministerstwu transportu dokument w sprawie środków zaradczych, Rzecznik zauważa, że art. 19 rozporządzenia w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw ma następujące brzmienie:

„Współpraca z organami państw członkowskich

1. Komisja przekazuje właściwym organom państw członkowskich kopie powiadomień w terminie trzech dni roboczych oraz, tak szybko jak to możliwe, kopie najważniejszych dokumentów złożonych lub wydanych przez Komisję zgodnie z niniejszym rozporządzeniem. Dokumenty takie obejmują zobowiązania zaproponowane Komisji przez zainteresowane przedsiębiorstwa w celu zapewnienia zgodności koncentracji ze wspólnym rynkiem zgodnie z art. 6 ust. 2 lub art. 8 ust. 2 akapit drugi.

2. Komisja przeprowadza procedury określone w niniejszym rozporządzeniu w ścisłej i stałej współpracy z właściwymi organami państw członkowskich, które mogą wyrazić swoją opinię na temat tych procedur. Do celów art. 9 uzyskuje informacje od właściwego organu państwa członkowskiego, o którym mowa w ust. 2 tego artykułu, i umożliwia mu przedstawienie swoich opinii na każdym etapie procedury, aż do przyjęcia decyzji na podstawie ust. 3 tego artykułu; w tym celu zapewnia mu dostęp do akt.”(podkreślenie dodane)

60. Ponadto pkt 80 obwieszczenia w sprawie środków odwoławczych stanowi, że:

„Wnioski złożone przez strony zgodnie z tymi wymogami zostaną ocenione przez Komisję. Komisja skonsultuje się z władzami państw członkowskich w sprawie proponowanych zobowiązań oraz, w stosownych przypadkach, również ze stronami trzecimi w formie testu rynkowego. (...)”(podkreślenie dodane)

61. Na podstawie wyżej wymienionych przepisów rozporządzenia w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw oraz obwieszczenia w sprawie środków zaradczych Rzecznik uważa, że Komisja była zobowiązana do przesłania dokumentu w sprawie środków zaradczych do irlandzkiego Departamentu Transportu. W związku z tym Rzecznik nie stwierdza niewłaściwego administrowania w odniesieniu do aspektu zarzutu dotyczącego decyzji Komisji o przesłaniu dokumentu w sprawie środków odwoławczych do irlandzkiego Departamentu Transportu.

Domniemane ujawnienie prasie dokumentu o "środkach zaradczych"

62. Bezsporne jest, że w dniu 30 listopada 2006 r. o godzinie 18 lub przed tą godziną agencja informacyjna Reuters poinformowała o szczegółach dokumentu dotyczącego środków zaradczych. Rzecznik uważa, że ten wyciek poufnych informacji w prasie stanowi bezsporne naruszenie poufności.

63. Ryanair początkowo oskarżył Komisję o ujawnienie dokumentu.

64. W odniesieniu do tego aspektu zarzutu Komisja stwierdziła, że to nie on był źródłem wycieku. Wyjaśniła również, że „podjęto wewnętrzne dochodzenie w celu przywrócenia łańcucha wydarzeń i wyjaśnienia możliwych źródeł informacji otrzymywanych przez prasę”.

65. Rzecznik wyraża uznanie dla Komisji za przeprowadzenie dochodzenia wewnętrznego, które było odpowiednim pierwszym krokiem do podjęcia w takich okolicznościach.

66. Rzecznik zauważa jednak, że Sąd Pierwszej Instancji ustanowił bardzo wysokie standardy w odniesieniu do odpowiedzialności instytucji posiadającej dokumenty za wszelkie przecieki dotyczące takich dokumentów. Wskazała ona, że w braku jakichkolwiek dowodów mających na celu wykazanie, że przecieki mogły mieć inne pochodzenie, instytucja posiadająca dokumenty ponosi odpowiedzialność za przecieki [13].

67. Rzecznik zauważa, że wyciek nastąpił nie później niż o godz. 18.00 w dniu 30 listopada 2006 r. W rozpatrywanym czasie (w dniu 30 listopada 2006 r. w godz. 13.00–18.00) Ryanair, Komisja, irlandzki Departament Transportu i Aer Lingus były w posiadaniu dokumentu w sprawie środków zaradczych. W tych szczególnych okolicznościach nie można zatem domniemywać, że źródłem wycieku była koniecznie Komisja.

68. Rzecznik zauważa również, że nie przedstawiono żadnych konkretnych dowodów sugerujących, że Komisja była źródłem domniemanego ujawnienia. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa, że dwa artykuły prasowe przedstawione mu przez skarżącego, a mianowicie raport Reutersa z dnia 30 listopada 2006 r. i artykuł irlandzkiej gazety Independent z dnia 1 grudnia 2006 r., odnoszą się odpowiednio do „źródła bliskiego transakcji” i „źródeł bliskich Komisji”. Chociaż takiego sformułowania nie można uznać za rozstrzygające, wydaje się wskazywać, że źródła tych sprawozdań nie znajdowały się w Komisji.

69. W związku z tym Rzecznik nie znajduje podstaw do dalszych dochodzeń w odniesieniu do tego aspektu zarzutu.

70. Ryanair poinformował następnie Komisję, że powinien zbadać konkretnie, czy źródłem wycieku był Aer Lingus.

71. Rzecznik jest zdania, że jeśli Komisja dowie się, że dokumenty przekazane osobom trzecim w celu przedstawienia uwag w kontekście postępowania w sprawie połączenia mogły zostać wykorzystane w niewłaściwy sposób (na przykład, że mogły zostać ujawnione prasie), jest zobowiązana do pełnego zbadania sprawy. W szczególności, zgodnie z zasadami dobrej administracji, Komisja powinna podjąć wszelkie możliwe kroki w celu zidentyfikowania źródła ewentualnego wycieku i podjąć wszelkie odpowiednie środki zgodnie ze swoimi wnioskami.

72. Rzecznik zauważa, że Komisja zwróciła się do Aer Lingus o wyjaśnienie faktów i jej roli (jeśli taka istnieje) w ujawnianiu informacji prasie. Aer Lingus odpowiedziała, że nie ujawniła dokumentu Ryanair dotyczącego środków zaradczych żadnej osobie trzeciej.

73. Komisja poinformowała również Rzecznika, że jej dochodzenia nie ujawniły żadnych konkretnych dowodów na to, że źródłem ujawnienia informacji prasie był Aer Lingus.

74. Rzecznik uważa, że w granicach swoich uprawnień Komisja zareagowała w sposób szybki i jasny w celu wyjaśnienia faktów dotyczących rzekomych przecieków Aer Lingus do prasy w dniu 30 listopada 2006 r. W związku z tym nie stwierdza on niewłaściwego administrowania w odniesieniu do tego aspektu zarzutu.

75. Rzecznik zauważa jednak, że irlandzki Departament Transportu również otrzymał kopię dokumentu dotyczącego środków odwoławczych w dniu 30 listopada 2006 r. o godz. 13.00. W świetle bardzo wysokich standardów ustalonych przez Sąd w odniesieniu do odpowiedzialności instytucji będącej w posiadaniu dokumentów za ewentualne przecieki dotyczące tych dokumentów (zob. pkt 54 powyżej) oraz w świetle wrażliwości ujawnionych informacji Rzecznik uważa, że Komisja mogła, w celu zakończenia dochodzenia, również rozważyć skontaktowanie się z irlandzkim departamentem transportu w celu poinformowania go o przecieku i zwrócenia się do niego o przedstawienie uwag. Ryanair nie zarzucił jednak Komisji konkretnie, że źródłem wycieku mógł być irlandzki Departament Transportu. Przeciwnie, wyraźnie wskazała ona Komisji, że jej zdaniem źródłem wycieku była Aer Lingus. W tym konkretnym kontekście Rzecznik uważa, że dalsze dochodzenia w tej konkretnej kwestii nie są uzasadnione.

Okrągły Aer Lingus

76. W odniesieniu do aspektu zarzutu dotyczącego rzekomego braku przeprowadzenia przez Komisję pełnego dochodzenia w sprawie wykorzystania informacji poufnych zawartych w okólniku Aer Lingus Rzecznik uważa, że pojawiają się dwie kwestie: 1) czy okólnik zawierał informacje na temat propozycji Ryanair dotyczącej środków zaradczych, które nie były publicznie dostępne; 2) czy okólnik odnosił się do dokumentu przekazanego Aer Lingus przez Komisję.

1) Czy okólnik zawierał informacje na temat propozycji Ryanair dotyczącej środków zaradczych, które nie były publicznie dostępne?

77. Komisja poinformowała Rzecznika, że jej stanowisko jest takie, iż odbiorca dokumentu dotyczącego środków zaradczych nie może sam ujawnić dokumentu dotyczącego środków zaradczych ani wykorzystać dokumentu dotyczącego środków zaradczych do innych celów, nawet jeżeli informacje zawarte w tym dokumencie zostały w inny sposób podane do wiadomości publicznej. Natomiast odbiorca dokumentu w sprawie środków zaradczych może powielać i komentować wszelkie informacje będące własnością publiczną, niezależnie od tego, czy są one zawarte w dokumencie w sprawie środków zaradczych, czy też nie.

78. Rzecznik zauważa przede wszystkim, że konkretna kwestia wykorzystania informacji będących już w domenie publicznej jest odrębna od kwestii, w jaki sposób informacje te zostały w pierwszej kolejności wprowadzone do domeny publicznej. W tym względzie Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył (zob. pkt 0 powyżej), że pierwotny wyciek informacji do prasy stanowił bezsporne naruszenie poufności.

79. Co do zasady Rzecznik Praw Obywatelskich uznaje jednak, że Komisja nie posiada szczególnych uprawnień, które mogłaby wykorzystać, aby uniemożliwić osobom trzecim powoływanie się na informacje będące już w domenie publicznej lub wykorzystywanie ich w inny sposób. Komisja może i powinna kontrolować jedynie sposób, w jaki osoby trzecie wykorzystują informacje uzyskane wyłącznie od Komisji.

80. W dalszych dochodzeniach dotyczących tej kwestii Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Komisji z pytaniem, czy sprawdziła ona, czy informacje udostępnione w okólniku Aer Lingus z dnia 1 grudnia 2006 r. nie były bardziej obszerne niż informacje zawarte w sprawozdaniu Reutersa z dnia 30 listopada 2006 r.

81. W swojej odpowiedzi Komisja potwierdziła, że przeanalizowała informacje na temat środków zaradczych zaproponowanych przez Ryanair zawarte w okólniku Aer Lingus i porównała je z informacjami zawartymi w sprawozdaniu Reutersa. Komisja przeanalizowała również sprawozdanie irlandzkiej gazety „Irish Independent” z dnia 1 grudnia 2006 r. Komisja sprawdziła, czy w okólniku nie zawarto żadnych dodatkowych informacji (tj. informacji, które nie są jeszcze publicznie dostępne i które pochodzą z dokumentu Ryanair dotyczącego środków zaradczych). Stwierdził on, że twierdzenie Aer Lingus zawarte w piśmie z dnia 8 grudnia 2006 r., zgodnie z którym „okólnik Aer Lingus nie ujawnia żadnego poziomu szczegółowości w odniesieniu do środków zaradczych, w przypadku których informacje te musiałyby pochodzić z dokumentu Ryanair”, było prawidłowe.

82. Rzecznik dokładnie przeanalizował raport Reutersa. W sprawozdaniu odniesiono się do oferty Ryanair dotyczącej rezygnacji z określonych „tras” (wspomina się w nim o Dublinie do Paryża (Beauvais) i Dublinie do Mediolanu (Bergamo). W tym czasie połączenia te były obsługiwane przez Ryanair. Zidentyfikowała również przydziały czasu na start lub lądowanie Aer Lingus na lotnisku Heathrow, które Ryanair zaproponował, że zrezygnuje po połączeniu [14]. Wspomniała również o obniżce taryf o 2,5 % po połączeniu.

83. Rzecznik zauważa, że okólnik Aer Lingus odnosi się do oferty zrzeczenia się przydziałów czasu na lądowanie Aer Lingus na lotnisku Heathrow i w innych miejscach (podkreślenie dodane przez Rzecznika). Ponieważ w sprawozdaniu Reutersa wspomniano jedynie o tym, że Ryanair rezygnuje z przydziałów czasu na start lub lądowanie Aer Lingus w porcie lotniczym Heathrow, a nie o tym, że Ryanair rezygnuje z przydziałów czasu na start lub lądowanie Aer Lingus w innym miejscu, oświadczenie zawarte w okólniku nie mogło opierać się wyłącznie na sprawozdaniu Reutersa.

84. Rzecznik zauważa jednak, że w sprawozdaniu irlandzkiej gazety Independent z dnia 1 grudnia 2006 r. stwierdzono, że Ryanair byłby skłonny „zrezygnować z par przydziałów czasu na start lub lądowanie Aer Lingus na Heathrow i w wielu innych europejskich portach lotniczych”(podkreślenie dodane przez Rzecznika). W związku z tym wydaje się, że informacje dotyczące zrzeczenia się przydziałów czasu na start lub lądowanie Aer Lingus w portach lotniczych innych niż Heathrow również znajdowały się w domenie publicznej w momencie sporządzania artykułu Irish Independent. W związku z tym Rzecznik zgadza się z Komisją, że w okólniku z dnia 1 grudnia 2006 r. nie zawarto żadnych dodatkowych informacji (tj. informacji, które nie są jeszcze publicznie dostępne i które pochodzą z dokumentu Ryanair dotyczącego środków zaradczych).

85. W związku z tym Rzecznik stwierdza, że Komisja przeprowadziła odpowiednie dochodzenie w sprawie zarzutów Ryanair, zgodnie z którymi okólnik Aer Lingus ujawnił informacje zawarte wyłącznie w „dokumentach dotyczących środków zaradczych”.

2) Czy okólnik odnosił się do dokumentu przekazanego Aer Lingus przez Komisję?

86. Jeżeli chodzi o to, czy okólnik odnosił się do dokumentu przekazanego Aer Lingus przez Komisję, Rzecznik zauważa, że Komisja jest zdania, iż okólnik zawierał odniesienie do dokumentu „Badanie rynku proponowanych środków zaradczych – konkurenci”.

87. Rzecznik Praw Obywatelskich zgadza się przede wszystkim z Komisją, że jeżeli osoba trzecia odwołuje się do dokumentu przekazanego jej przez Komisję (nawet bez dodawania żadnych faktycznych informacji na temat samych środków zaradczych, które wykraczają poza to, co było już w domenie publicznej), wykorzystuje ten dokument „do celów innych niż postępowanie”. Ponadto nie można wykluczyć, że takie odniesienie może zwiększyć wiarygodność wszelkich informacji będących już w domenie publicznej.

88. Rzecznik zauważa, że Komisja jest zdania, że wersja deklaracji o poufności, którą stosowała w odnośnym czasie, nie była wystarczająco wyraźna, aby zapewnić, że odbiorcy zostali wyraźnie poinformowani, że nie powinni wykorzystywać żadnego z przekazanych im dokumentów (takich jak dokument „Badanie rynku proponowanych środków zaradczych – konkurentów”) w żadnym innym celu niż odpowiedź na wniosek Komisji o przedstawienie uwag.

89. Rzecznik Praw Obywatelskich zwraca uwagę na delikatny charakter postępowań w sprawie łączenia przedsiębiorstw. W związku z tym przy prowadzeniu takich postępowań od Komisji wymaga się bardzo wysokiego standardu opieki. W tym kontekście Rzecznik jest zdania, że brak odpowiedniego sformułowania deklaracji o poufności stanowił przypadek niewłaściwego administrowania. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawi poniżej uwagę krytyczną.

90. Rzecznik zauważa jednak, że gdy Komisja dowiedziała się o niedostatecznym brzmieniu oświadczenia o poufności, natychmiast podjęła kroki w celu usunięcia tego niedostatecznego brzmienia, opracowując zmienioną deklarację o poufności (zob. pkt 0 powyżej). Rzecznik dokładnie przeanalizował zmienioną deklarację o poufności i uważa, że wydaje się ona wystarczająco jasna i wyczerpująca, aby zapewnić, że odbiorcy zostaną poinformowani, że nie powinni wykorzystywać żadnego z przekazanych im dokumentów w żadnym innym celu niż odpowiedź na wniosek Komisji o przedstawienie uwag.

91. Rzecznik Praw Obywatelskich jest zdania, że zasady dobrej administracji wymagają, aby organy publiczne zawsze dążyły do „podniesienia poprzeczki”. Podnoszenie poprzeczki obejmuje korygowanie braków, gdy tylko staną się one widoczne. Chociaż Rzecznik jest zdania, że kroki podjęte przez Komisję nie mogły rozwiązać problemu wynikającego z pierwotnej (niewystarczającej) deklaracji poufności przesłanej do Aer Lingus, Rzecznik uważa, że należy pochwalić Komisję za proaktywne działania podjęte w celu uniknięcia ponownego wystąpienia podobnych problemów.

(ii) Domniemane ujawnienie pisemnego zgłoszenia zastrzeżeń prasie

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

92. Skarżący twierdzi, że w dniu 30 marca 2007 r. „poufna” wersja pisemnego zgłoszenia zastrzeżeń Komisji została niewłaściwie ujawniona agencji prasowej Bloomberg News. Kolejny artykuł Bloomberg News stwierdza, że "265 stronicowy raport" został uzyskany przez Bloomberg News". Skarżący twierdzi, że w dniu 2 kwietnia 2007 r. Komisja skierowała pismo do przedsiębiorstwa Ryanair, informując je, że „podziela żal przedsiębiorstwa Ryanair” z powodu ujawnienia tych informacji.

93. W piśmie otwierającym dochodzenie Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Komisji o potwierdzenie, że cytaty i informacje przytoczone przez Bloomberg News mogły zostać uzyskane jedynie w związku z tym, że Bloomberg News miała wgląd w poufną wersję pisma w sprawie przedstawienia zarzutów przesłanego Ryanairowi lub była w jej posiadaniu. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Komisji o szczegółowe wyjaśnienie, jakie kroki podjęła w celu ustalenia, czy Bloomberg rzeczywiście zapoznała się z poufną wersją pisma w sprawie przedstawienia zarzutów przesłanego Ryanairowi lub uzyskała jej kopię. Na wypadek gdyby Komisja uznała, że Bloomberg News otrzymała kopię poufnej wersji pisma w sprawie przedstawienia zarzutów przesłanego Ryanairowi, Rzecznik zwrócił się również do Komisji o poinformowanie go o działaniach podjętych w celu odzyskania od Bloomberg News kopii poufnej wersji pisma w sprawie przedstawienia zarzutów. Rzecznik zwrócił się ponadto do Komisji o potwierdzenie, że przesłała ona poufną wersję pisma w sprawie przedstawienia zarzutów jedynie przedsiębiorstwu Ryanair, a nie innym osobom trzecim.

94. Komisja stwierdziła, że nie ma bezpośredniego dowodu na to, że Bloomberg News rzeczywiście posiadało pisemne zgłoszenie zastrzeżeń. Komisja potwierdziła jednak, że gdyby spis treści został wyłączony, pisemne zgłoszenie zastrzeżeń rzeczywiście miałoby 265 stron. Z drugiej strony Komisja zauważyła, że artykuł Bloomberga zawiera błąd rzeczowy. W związku z tym Komisja stwierdziła, że Bloomberg News jedynie „widział” pisemne zgłoszenie zastrzeżeń.

95. Komisja potwierdziła również, że przekazała poufną wersję pisemnego zgłoszenia zastrzeżeń wyłącznie przedsiębiorstwu Ryanair i 27 krajowym organom ochrony konkurencji, do czego była zobowiązana na mocy prawa [15]. Stwierdziła ona, że nie przekazała jej innym osobom trzecim. Według Komisji łańcuch wydarzeń był następujący:

• W dniu 27 marca 2007 r. Sekretariat Generalny Komisji przesłał Ryanairowi poufną wersję pisemnego zgłoszenia zastrzeżeń.
• W dniu 29 marca 2007 r., około południa, Komisja przesłała kopie poufnej wersji pisemnego zgłoszenia zastrzeżeń krajowym organom ochrony konkurencji państw członkowskich. Zgodnie z normalnymi procedurami dokumenty zostały zaszyfrowane przy użyciu bezpiecznego systemu (znanego jako PKI). Dokumenty zostały otrzymane przez jedną osobę odpowiedzialną w każdym krajowym organie ochrony konkurencji.
• W dniu 30 marca 2007 r. rano Bloomberg opublikował sprawozdanie, w którym stwierdził, że uzyskał dostęp do pisemnego zgłoszenia zastrzeżeń.

96. Komisja podkreśliła następnie, że w dniu 7 maja 2007 r. wystosowała pismo do wszystkich krajowych organów ochrony konkurencji, w którym zwróciła się do nich o przeprowadzenie wewnętrznego szczegółowego dochodzenia w sprawie wyżej wymienionego zdarzenia oraz o przedstawienie Komisji wyników tych dochodzeń. Wszystkie krajowe organy ochrony konkurencji, które udzieliły Komisji odpowiedzi, stwierdziły, że na podstawie swoich dochodzeń wewnętrznych nie udzieliły dostępu do pisemnego zgłoszenia zastrzeżeń żadnej upoważnionej osobie ani podmiotowi.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

97. Rzecznik ponownie powołuje się na art. 287 traktatu WE i art. 17 rozporządzenia w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw (ww. w pkt 0 i 0), które dotyczą obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej.

98. W odniesieniu do domniemanego ujawnienia pisemnego zgłoszenia zastrzeżeń Bloomberg News Komisja stwierdziła, że Bloomberg News rzeczywiście zapoznała się z poufną wersją pisemnego zgłoszenia zastrzeżeń. Rzecznik uważa, że stanowi to poważne naruszenie poufności.

99. Rzecznik ponownie zauważa, że Sąd Pierwszej Instancji ustanowił bardzo wysokie standardy w odniesieniu do odpowiedzialności instytucji posiadającej dokumenty za wszelkie przecieki związane z takimi dokumentami. Trybunał wyjaśnił ponadto, że w braku jakichkolwiek dowodów mających na celu wykazanie, że przecieki mogły mieć inne pochodzenie, instytucja posiadająca dokumenty ponosi odpowiedzialność za przecieki [16].

100. Rzecznik zauważa przede wszystkim, że w swoich uwagach Komisja wskazała, iż po przeprowadzeniu dochodzenia wewnętrznego przekonała się, że ujawnienie nie pochodziło z jej szeregów.

101. Rzecznik wyraża uznanie dla Komisji za przeprowadzenie dochodzenia wewnętrznego. Był to pierwszy krok, jaki należało podjąć w takich okolicznościach.

102. Zgodnie z wymogami art. 17 rozporządzenia w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw Komisja przesłała pisemne zgłoszenie zastrzeżeń do 27 krajowych organów ochrony konkurencji. Pisemne zgłoszenie zastrzeżeń zostało wysłane do krajowych organów ochrony konkurencji przy użyciu technologii szyfrowania. Ponadto został on wysłany tylko do jednej osoby w każdym krajowym organie ochrony konkurencji. Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że ze względu na delikatny charakter dokumentu te środki bezpieczeństwa były odpowiednie.

103. Z harmonogramu przedstawionego przez Komisję wynika, że w dniu 29 marca 2007 r. przesłała ona pisemne zgłoszenie zastrzeżeń krajowym organom ochrony konkurencji. W dniu 30 marca 2007 r. Bloomberg News opublikował artykuł odnoszący się do pisemnego zgłoszenia zastrzeżeń.

104. Biorąc pod uwagę, że przedmiotowy dokument znajdował się również w posiadaniu krajowych organów ochrony konkurencji przed publikacją jego artykułu przez Bloomberg News, w tych szczególnych okolicznościach nie można domniemywać, że źródłem wycieku była koniecznie Komisja.

105. Zgodnie z obowiązkiem lojalnej współpracy między państwami członkowskimi a Wspólnotami, określonym w art. 10 Traktatu WE, Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa, że w dniu 7 maja 2007 r. Komisja skontaktowała się z krajowymi organami ds. konkurencji i zwróciła się do nich o przeprowadzenie wewnętrznego szczegółowego dochodzenia w sprawie wyżej wymienionego zdarzenia i przedstawienie mu wyników tych dochodzeń. Komisja poinformowała Rzecznika, że wszystkie krajowe organy ochrony konkurencji, które udzieliły odpowiedzi, stwierdziły, że na podstawie swoich dochodzeń wewnętrznych nie udzieliły dostępu do pisemnego zgłoszenia zastrzeżeń żadnej upoważnionej osobie ani podmiotowi.

106. Rzecznik zauważa, że nie wszystkie krajowe organy ochrony konkurencji odpowiedziały na wniosek Komisji. Mandat Rzecznika Praw Obywatelskich upoważnia go do prowadzenia dochodzeń wyłącznie w odniesieniu do działań instytucji i organów Wspólnoty. Rzecznik Praw Obywatelskich nie jest uprawniony do prowadzenia dochodzeń w związku z działaniami organów krajowych. W związku z tym Rzecznik nie może pytać o ewentualne ujawnienie pisemnego zgłoszenia zastrzeżeń prasie przez krajowe organy ochrony konkurencji ani o brak odpowiedzi ze strony krajowych organów ochrony konkurencji wobec Komisji.

107. Rzecznik zauważa jednak, że Komisja i krajowe organy ochrony konkurencji współpracują ze sobą za pośrednictwem Europejskiej Sieci Konkurencji (ECN). W tym kontekście Rzecznik zachęca Komisję, aby w celu dalszego podniesienia poprzeczki zbadała wraz z krajowymi organami ochrony konkurencji odpowiednie mechanizmy zapewniające bezpieczeństwo informacji i dokumentów poufnych. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosi kolejną uwagę.

108. Rzecznik stwierdza, że nie ma podstaw do kontynuowania dochodzenia w odniesieniu do tego aspektu zarzutu.

(iii) Przekazanie Aer Lingus odpowiedzi Ryanair na pisemne zgłoszenie zastrzeżeń

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

109. Według skarżącego Komisja przesłała Aer Lingus kopię odpowiedzi przedsiębiorstwa Ryanair na pisemne zgłoszenie zastrzeżeń Komisji na dzień przed wystąpieniem przez Komisję o zgodę przedsiębiorstwa Ryanair (Ryanair następnie odrzucił ten wniosek Komisji). Skarżący twierdzi, że Komisja nie może wywnioskować zgody Ryanair na takie przeniesienie, chyba że Ryanair wyraźnie wyrazi taką zgodę.

110. Ponadto, zdaniem skarżącego, pomimo konkretnego wniosku Ryanaira, aby pakiet środków zaradczych fazy II przedłożony przez Ryanair w dniu 3 maja 2007 r. nie został przekazany Aer Lingus ani ich doradcom (lub rządowi irlandzkiemu), Komisja przesłała Aer Lingus wersję tego pakietu środków zaradczych nieopatrzoną klauzulą poufności. Oprócz konkretnej odmowy udzielenia przez Ryanair zgody na to ujawnienie skarżący twierdzi, że Ryanair nie może ufać Aer Lingus, biorąc pod uwagę (domniemane) naruszenia poufności przez Aer Lingus.

111. W swojej opinii skierowanej do Rzecznika Komisja argumentowała, że w interesie dochodzenia i procesu decyzyjnego oraz biorąc pod uwagę szczególny status, do którego Aer Lingus jest uprawniona jako „inna zaangażowana strona” na mocy rozporządzenia w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw, Komisja przesłała do doradców prawnych Aer Lingus nieopatrzoną klauzulą poufności wersję odpowiedzi Ryanair na pisemne zgłoszenie zastrzeżeń w dniu 23 kwietnia 2007 r., po tym jak Aer Lingus przedłożyła Komisji oświadczenie o poufności.

112. Komisja zauważyła, że w dniu 23 kwietnia 2007 r. doradcy prawni Aer Lingus wskazali Komisji, że niektóre dane zawarte w tym dokumencie oznaczono jako „poufne”. Poinformowały one Komisję, że nie przekażą ich swoim klientom. Komisja przekazała tę wiadomość przedsiębiorstwu Ryanair pocztą elektroniczną w dniu 24 kwietnia 2007 r. i zwróciła się do przedsiębiorstwa Ryanair o przesłanie zmienionej, niepoufnej wersji odpowiedzi na pisemne zgłoszenie zastrzeżeń. W odpowiedzi na tę wiadomość elektroniczną oraz na pismo z dnia 24 kwietnia 2007 r. Ryanair przesłał Komisji szereg komunikatów, w których zakwestionował stosowność decyzji o przekazaniu Aer Lingus spornego dokumentu.

113. Komisja podkreśliła, że kilkakrotnie informowała Ryanair, dlaczego dokument został przekazany doradcom Aer Lingus. Komisja wielokrotnie zwracała się również do Ryanaira o potwierdzenie, czy informacje zawarte w odpowiedzi udzielonej Komisji są rzeczywiście poufne, a jeśli tak, o przedłożenie Komisji zmienionej jawnej wersji odpowiedzi. Zdaniem Komisji Ryanair tego nie uczynił.

114. Komisja podkreśliła również, że nie przesłała Aer Lingus poufnej wersji odpowiedzi Ryanair, lecz wersję oznaczoną jako „niepoufna”, która również została przygotowana przez Ryanair.

115. Ponadto Komisja stwierdziła, że wyznaczyła Ryanairowi termin na przedłożenie Komisji poprawionej, niepoufnej wersji odpowiedzi i wskazała, że w przypadku braku takiej jawnej wersji uzna odpowiedź złożoną w dniu 19 kwietnia 2007 r. za „niepoufną”, a doradcy prawni Aer Lingus zostaną o tym odpowiednio poinformowani. Biorąc pod uwagę, że Ryanair nigdy nie przedłożył zmienionej wersji nieopatrzonej klauzulą poufności zgodnie z wnioskiem, Komisja postanowiła zwrócić się do Aer Lingus o zwrot dokumentu, a w zamian przekazała jej wersję tego dokumentu, która została następnie utajniona przez Komisję. Utajniona wersja wykluczała wszystkie informacje dotyczące Ryanaira, które mogły być interpretowane jako poufne. Ryanair został poinformowany o tych krokach pismem z dnia 5 czerwca 2007 r.

116. Komisja zauważyła, że nie potrzebowała zgody Ryanaira na przekazanie dokumentów nieopatrzonych klauzulą poufności innym stronom uczestniczącym w postępowaniu w sprawie koncentracji. Jest to decyzja, którą ma podjąć Komisja, przy czym jedynymi istotnymi względami są mające zastosowanie wymogi prawne i interes dochodzenia. W tym konkretnym przypadku Komisja uznała, że dla celów dochodzenia istotna jest kontrola krzyżowa jawnej odpowiedzi Ryanair na pisemne zgłoszenie zastrzeżeń z Aer Lingus, stroną zaangażowaną w postępowanie i posiadającą szczególną wiedzę na temat przedmiotowych rynków oraz informacji faktycznych przedstawionych przez Ryanair.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

117. Zgodnie z art. 11 "rozporządzenia wykonawczego"[17]:

„Strony, które mają zostać wysłuchane

Do celów prawa do bycia wysłuchanym zgodnie z art. 18 rozporządzenia (WE) nr 139/2004 wyróżnia się następujące strony:

a) strony zgłaszające, tj. osoby lub przedsiębiorstwa składające zgłoszenie zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 139/2004;

b) inne zaangażowane strony, tj. strony planowanej koncentracji inne niż strony zgłaszające, takie jak sprzedawca i przedsiębiorstwo będące przedmiotem koncentracji;

c) osoby trzecie, tj. osoby fizyczne lub prawne, w tym klienci, dostawcy i konkurenci, pod warunkiem że wykażą wystarczający interes w rozumieniu art. 18 ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia (WE) nr 139/2004, co ma miejsce w szczególności

w przypadku członków organów administracyjnych lub zarządzających zainteresowanych przedsiębiorstw lub uznanych przedstawicieli ich pracowników;

w przypadku stowarzyszeń konsumentów, jeżeli proponowana koncentracja dotyczy produktów lub usług wykorzystywanych przez konsumentów końcowych.

d) strony, w odniesieniu do których Komisja zamierza podjąć decyzję zgodnie z art. 14 lub 15 rozporządzenia (WE) nr 139/2004."(podkreślenie dodane)

Ponieważ Aer Lingus była stroną proponowanej koncentracji inną niż strona zgłaszająca, Rzecznik rozumie, że Aer Lingus była „stroną zaangażowaną”.

118. Zgodnie z art. 13 „rozporządzenia wykonawczego”:

„Decyzje co do istoty sprawy

1. W przypadku gdy Komisja zamierza podjąć decyzję zgodnie z art. 6 ust. 3 lub art. 8 ust. 2–6 rozporządzenia (WE) nr 139/2004, przed skonsultowaniem się z Komitetem Doradczym ds. Koncentracji przesłuchuje strony zgodnie z art. 18 ust. 1 i 3 tego rozporządzenia.

Art. 12 ust. 2 niniejszego rozporządzenia stosuje się odpowiednio w przypadku, gdy zgodnie z art. 18 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 139/2004 Komisja tymczasowo podjęła decyzję na podstawie art. 8 ust. 5 tego rozporządzenia.

2. Komisja kieruje swoje zastrzeżenia na piśmie do stron zgłaszających.

Komisja, zgłaszając zastrzeżenia, wyznacza termin, w którym strony zgłaszające mogą poinformować Komisję o swoich uwagach na piśmie.

Komisja informuje na piśmie inne zaangażowane strony o tych zastrzeżeniach. (...)”(podkreślenie dodane)

W związku z tym Rzecznik rozumie, że Komisja była zobowiązana do przekazania poufnej wersji pisemnego zgłoszenia zastrzeżeń Aer Lingus.

119. Rzecznik Praw Obywatelskich odnotowuje również art. 17 „rozporządzenia wykonawczego”, który ma następujące brzmienie:

„Dostęp do akt i korzystanie z dokumentów

1. Na żądanie Komisja udostępnia akta stronom, do których skierowała pismo w sprawie przedstawienia zarzutów, w celu umożliwienia im skorzystania z prawa do obrony. Dostępu udziela się po powiadomieniu o pisemnym zgłoszeniu zastrzeżeń.

2. Komisja, na wniosek, udziela również dostępu do akt pozostałym zaangażowanym stronom, które zostały poinformowane o zastrzeżeniach, w zakresie, w jakim jest to niezbędne do przygotowania ich uwag.”(podkreślenie dodane)

120. Rzecznik uważa zatem, że ponieważ Aer Lingus była „zaangażowaną stroną”, powiadomienie Aer Lingus o niepoufnej odpowiedzi na pisemne zgłoszenie zastrzeżeń było zgodne z obowiązującym prawem. W istocie żaden z mających zastosowanie przepisów nie nakłada na Komisję obowiązku zwrócenia się do Ryanair o zgodę, aby zainteresowana strona mogła uzyskać dostęp do akt. W związku z tym Rzecznik nie stwierdza niewłaściwego administrowania w odniesieniu do aspektu zarzutu dotyczącego decyzji Komisji o przesłaniu Aer Lingus odpowiedzi Ryanair na pisemne zgłoszenie zastrzeżeń.

121. Jeżeli chodzi o fakt, że odpowiedź Ryanaira na pisemne zgłoszenie zastrzeżeń przekazana Aer Lingus zawierała pewne informacje poufne, Rzecznik zauważa, po pierwsze, że nie można zarzucić Komisji, iż początkowo uznała, iż wersja odpowiedzi Ryanaira na pisemne zgłoszenie zastrzeżeń nie zawierała poufnych informacji Ryanaira, biorąc pod uwagę, że to sam Ryanair oznaczył dokument jako „niepoufny”. Po drugie, nie można zarzucać Komisji, że przekazała Aer Lingus tę wersję odpowiedzi Ryanair na pisemne zgłoszenie zastrzeżeń.

122. Po poinformowaniu Komisji przez pełnomocnika Aer Lingus, że „niepoufna” odpowiedź Ryanaira na pisemne zgłoszenie zastrzeżeń mogła w rzeczywistości zawierać pewne poufne informacje Ryanaira, Komisja skontaktowała się z Ryanairem, prosząc go o przedłożenie zmienionej wersji nieopatrzonej klauzulą poufności. Rzecznik uważa, że w tych okolicznościach działania podjęte przez Komisję były właściwe.

123. Rzecznik Praw Obywatelskich podkreśla, że art. 18 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego [18] stanowi, że:

„(...) Komisja może zobowiązać osoby (...), przedsiębiorstwa i związki przedsiębiorstw (...) do zidentyfikowania dokumentów lub części dokumentów, które ich zdaniem zawierają tajemnice handlowe lub inne poufne informacje należące do nich, oraz do zidentyfikowania przedsiębiorstw, w odniesieniu do których takie dokumenty mają być uważane za poufne.

Komisja może również wymagać od osób (...), przedsiębiorstw i związków przedsiębiorstw wskazania jakiejkolwiek części pisma w sprawie przedstawienia zarzutów, streszczenia sprawy lub decyzji przyjętej przez Komisję, która ich zdaniem zawiera tajemnice handlowe.

W przypadku zidentyfikowania tajemnic handlowych lub innych informacji poufnych osoby, przedsiębiorstwa i związki przedsiębiorstw podają uzasadnienie i dostarczają oddzielną wersję nieopatrzoną klauzulą poufności w terminie określonym przez Komisję.”;

124. Rzecznik zauważa, że Ryanair, pomimo wniosków Komisji, nie przedłożył zmienionej jawnej wersji swojej odpowiedzi na pisemne zgłoszenie zastrzeżeń. W tych okolicznościach Rzecznik zgadza się, że Komisja była uprawniona do utajnienia odpowiedzi przedsiębiorstwa Ryanair na pisemne zgłoszenie zastrzeżeń w celu usunięcia informacji dotyczących przedsiębiorstwa Ryanair, które mogłyby być traktowane jako poufne. Nie twierdzono, że Komisja nie wykonała tego zadania w odpowiedni sposób. W związku z tym Rzecznik nie stwierdza niewłaściwego administrowania w odniesieniu do tego aspektu zarzutu.

125. Skarżący twierdził również, że Komisja nie powinna była przesyłać Aer Lingus jawnej wersji pakietu środków zaradczych fazy II, biorąc pod uwagę szczególny wniosek Ryanair, aby nie był on przekazywany Aer Lingus ani ich doradcom. W tym względzie Ryanair stwierdził, że nie może ufać Aer Lingus, biorąc pod uwagę (domniemane) dotychczasowe naruszenia poufności przez Aer Lingus.

126. Rzecznik zauważa, że nieopatrzona klauzulą poufności wersja pakietu środków zaradczych fazy II została wysłana do Aer Lingus dopiero po podpisaniu przez Aer Lingus zmienionej deklaracji o poufności. Jak zauważono w pkt 0 powyżej, Rzecznik dokładnie przeanalizował zmienioną deklarację o poufności. Uważa on, że wydaje się to wystarczająco jasne i wyczerpujące, aby zagwarantować, że odbiorcy zostaną poinformowani, że nie powinni wykorzystywać żadnego z przekazanych im dokumentów do celów innych niż odpowiedź na wniosek Komisji o przedstawienie uwag. Ponadto, jak zauważono w pkt 0, 0 i 0 powyżej, obowiązujące przepisy uprawniały Komisję do przesłania Aer Lingus dokumentów dotyczących środków zaradczych w celu „badania rynku” (w tym dokumentów dotyczących środków zaradczych przedłożonych w fazie II).

127. Rzecznik Praw Obywatelskich uważa jednak, że gdyby Komisja stwierdziła na podstawie swoich dochodzeń, że osoba trzecia naruszyła oświadczenie o poufności, na przykład ujawniając prasie informacje poufne, Komisja powinna podjąć odpowiednie środki wobec tej osoby trzeciej. Obejmowałoby to dokładne sprawdzenie, czy właściwe byłoby przesłanie tej osobie trzeciej jakichkolwiek dalszych informacji.

128. Rzecznik uważa, że w świetle powyższego dalsze dochodzenia w odniesieniu do tego aspektu zarzutu nie są uzasadnione.

(iv) Domniemane ujawnienie prasie szczegółów spotkania

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

129. Skarżący twierdził, że Komisja ujawniła prasie szczegóły spotkania, które odbyło się między Ryanairem a Komisją w dniu 15 grudnia 2006 r. Skarżący uznał spotkanie za poufne. Skarżący twierdził, że Komisja nie wyjaśniła, w jaki sposób i dlaczego informacje dotyczące tego spotkania wyciekły do prasy.

130. W piśmie do Ryanaira z dnia 16 stycznia 2007 r. Komisja zaprzeczyła, jakoby była ona źródłem takiego ujawnienia. W swojej opinii skierowanej do Rzecznika Praw Obywatelskich Komisja powtórzyła, że nie ujawniła ani nie ułatwiła ujawnienia żadnych informacji dotyczących spotkania prasie ani żadnej innej osobie trzeciej. Zauważyła, że Ryanair nie przekazał Komisji żadnych konkretnych informacji na temat tego, jakie szczegóły spotkania były znane przedmiotowej agencji prasowej. Komisja nie wiedziała również o żadnych odniesieniach do tego spotkania w żadnym publicznie dostępnym źródle. Ponadto ze względu na brak bardziej szczegółowych informacji na temat domniemanego wycieku Komisja nie była w stanie przeprowadzić dalszych dochodzeń.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

131. Rzecznik uważa, że skarżący nie przedstawił wystarczających dowodów potwierdzających, że Komisja ujawniła prasie szczegóły spotkania. Zauważa on, że jedyne przekazane informacje dotyczą rzekomej rozmowy telefonicznej z Ryanairem od dziennikarza pytającego o spotkanie. W związku z tym istnienie jakiegokolwiek wycieku nie zostało wystarczająco wykazane [19].

132. Rzecznik uważa zatem, że dalsze dochodzenia w odniesieniu do tego aspektu zarzutu nie są uzasadnione.

C. W przedmiocie twierdzenia, że Komisja powinna podjąć niezbędne środki w celu ochrony poufności szczególnie chronionych informacji Ryanair

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

133. Skarżący twierdził, że Komisja powinna podjąć niezbędne środki w celu ochrony poufności szczególnie chronionych informacji Ryanair.

134. Komisja argumentowała, że podjęła wszelkie odpowiednie środki w celu ochrony poufnych informacji Ryanair.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

135. Rzecznik rozumie twierdzenie skarżącego, że Komisja powinna podjąć wszelkie odpowiednie środki w celu usunięcia stwierdzonych uchybień w zakresie ochrony informacji poufnych Ryanair.

136. Jak zauważono w pkt 0 powyżej, deklaracja o poufności stosowana przez Komisję co najmniej do grudnia 2006 r. nie była wystarczająco wyraźna, aby zapewnić, że odbiorcy dokumentów zostali wyraźnie poinformowani, że nie powinni wykorzystywać żadnego z przekazanych im dokumentów w żadnym innym celu niż odpowiedź na wezwanie Komisji do przedstawienia uwag. W odniesieniu do tego aspektu zarzutu Rzecznik Praw Obywatelskich postanowił już poczynić uwagę krytyczną.

137. Jak zauważono w pkt 0 i 0 powyżej, Komisja sporządziła obecnie zmienioną deklarację o poufności. Rzecznik dokładnie przeanalizował zmienioną deklarację o poufności i uważa, że wydaje się ona wystarczająco jasna i wyczerpująca, aby zapewnić, że odbiorcy zostaną poinformowani, że nie powinni wykorzystywać żadnego z przekazanych im dokumentów w żadnym innym celu niż odpowiedź na wniosek Komisji o przedstawienie uwag. Rzecznik uważa zatem, że dalsze dochodzenia nie są uzasadnione w odniesieniu do tego aspektu zarzutu, który odzwierciedla ten aspekt zarzutu.

138. Ponadto Rzecznik zadecydował już, że zgłosi kolejną uwagę dotyczącą potrzeby poprawy komunikacji i współpracy z organami krajowymi. Rzecznik uważa zatem, że dalsze dochodzenia nie są uzasadnione w odniesieniu do tych aspektów zarzutu, które odzwierciedlają te aspekty zarzutu.

139. W odniesieniu do pozostałych aspektów zarzutu skarżącego Rzecznik albo stwierdził, że nie doszło do niewłaściwego administrowania, albo że dalsze dochodzenia nie były uzasadnione. W związku z tym Rzecznik uważa, że dalsze dochodzenia nie są uzasadnione w odniesieniu do tych aspektów roszczenia, które odzwierciedlają te aspekty zarzutu.

D. Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie tej skargi wydaje się konieczne sformułowanie następującej uwagi krytycznej:

Komisja nie sformułowała odpowiednio oświadczenia o poufności przesłanego pierwotnie spółce Aer Lingus.

Konieczne wydaje się również sformułowanie następującej dodatkowej uwagi:

Rzecznik zachęca Komisję do zbadania wraz z krajowymi organami ochrony konkurencji odpowiednich mechanizmów zapewniających bezpieczeństwo przekazywania poufnych informacji i dokumentów.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o tej decyzji.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Sporządzono w Strasburgu dnia 27 kwietnia 2009 r.

---

[1] Rozporządzenie Rady (WE) nr 139/2004 z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw („rozporządzenie w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw”), Dz.U. L 24 z 29.1.2004, s. 1.

[2] Pytania te zostały przytoczone w pkt 19 i 80 niniejszej decyzji.

[3] Pytania te zostały przytoczone w pkt 30, 33 i 39 niniejszej decyzji.

[4] Postępowanie na podstawie rozporządzenia w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw obejmuje dwa etapy, znane jako etap I i etap II. Etap I ogranicza się do potwierdzenia, czy istnieją „poważne wątpliwości” co do proponowanego połączenia, które uzasadniają wszczęcie dochodzenia w ramach etapu II. Etap II obejmuje dogłębną analizę rynków, na które koncentracja wywiera wpływ.

[5] Dokument dotyczący środków zaradczych zawiera zobowiązania przedstawione Komisji przez stronę zgłaszającą lub strony zgłaszające w celu rozwiania wątpliwości dotyczących zgodności proponowanego połączenia ze wspólnym rynkiem. Równocześnie ze złożeniem zobowiązań strona zgłaszająca lub strony zgłaszające muszą dostarczyć „niepoufną” wersję zobowiązań do celów „badania rynku”. Wnioski te zostaną ocenione przez Komisję. W przypadku gdy ocena potwierdzi, że proponowane zobowiązania usuwają podstawy do „poważnych wątpliwości”, Komisja może wyjaśnić połączenie na etapie I. Podczas gdy ocena wykaże, że zaproponowane zobowiązania nie są wystarczające do usunięcia obaw o konkurencję wynikających z połączenia, Komisja wyda decyzję na podstawie art. 6 ust. 1 lit. c) i rozpocznie postępowanie na etapie II. Zobowiązania mogą być również oferowane w fazie II.

[6] Rzecznik rozumie, że termin „beneficjenci” odnosi się w tym kontekście do osób trzecich, które mogą chcieć „przyjmować” ofertę przydziałów czasu na lądowanie.

[7] Komisja zauważyła również, że Ryanair, w korespondencji z Komisją w tamtym czasie, zakwestionował jedynie to, czy źródłem wycieku był Aer Lingus. Ryanair nie twierdził (do Komisji), że źródłem wycieku mógł być irlandzki Departament Transportu.

[8] W odpowiedzi udzielonej Komisji dnia 8 grudnia 2006 r. Aer Lingus oświadczyła, że nie ujawniła wstępnego oświadczenia Komisji ani kwestionariusza, ani ich „istotnej treści”.

[9] Zob. w szczególności art. 18 „Przesłuchanie stron i osób trzecich” oraz art. 19 „Współpraca z organami państw członkowskich”.

[10] Zob. pkt 79 lit. d) obwieszczenia w sprawie środków zaradczych (obwieszczenie Komisji w sprawie środków zaradczych dopuszczalnych na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 139/2004 i rozporządzenia Komisji (WE) nr 802/2004, Dz.U. C 267 z 22.10.2008), który stanowi, że "wnioskom dotyczącym zobowiązań (...) towarzyszy jawna wersja zobowiązań do celów ich badania rynkowego ze stronami trzecimi. Niepoufna wersja zobowiązań musi umożliwiać osobom trzecim pełną ocenę wykonalności i skuteczności proponowanych środków zaradczych w celu usunięcia problemów w zakresie konkurencji”.

[11] Zob. przypis 10 powyżej.

[12] Zob. pkt 47-57 obwieszczenia w sprawie środków odwoławczych. Punkt 47 ma następujące brzmienie: „(...) Potencjał przedsiębiorstwa do przyciągnięcia odpowiedniego nabywcy jest już ważnym elementem dokonanej przez Komisję oceny stosowności proponowanego zobowiązania. (...)”

[13] Zob. sprawa T-48/05, Yves Franchet i Daniel Byk przeciwko Komisji z dnia 8 lipca 2008 r., dotychczas nieopublikowana w Zbiorze, pkt 202-206.

[14] Terminy przydziały czasu na start lub lądowanie i trasy są, zdaniem Komisji, wymienne do celów dokumentu dotyczącego środków zaradczych (zrzeczenie się trasy oznacza zrzeczenie się przydziałów czasu na start lub lądowanie dla tej trasy).

[15] Art. 19 ust. 1 rozporządzenia w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw.

[16] Zob. sprawa T-48/05, Yves Franchet i Daniel Byk przeciwko Komisji z dnia 8 lipca 2008 r., dotychczas nieopublikowana w Zbiorze, pkt 202-206.

[17] Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1033/2008 zmieniające rozporządzenie (WE) nr 802/2004 w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 139/2004 w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw, Dz.U. L 279 z 22.10.2008, s. 3-12.

[18] Cytowane powyżej.

[19] Zobacz ww. wyrok w sprawie Yves Franchet i Daniel Byk przeciwko Komisji, pkt 205.