WSTĘP DO SKARGI

1. Skarga dotyczy wniosku o publiczny dostęp do dokumentów na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 [1], złożonego do Komisji Europejskiej przez Grupę Farmaceutyczną Unii Europejskiej (PGEU).

2. Skarżący zwrócił się o dostęp do badania dotyczącego regulacji wspólnotowych w sektorze farmaceutycznym w Unii Europejskiej, które zostało przeprowadzone dla Komisji przez prywatny instytut badań ekonomicznych o nazwie ECORYS.

3. Pierwotny wniosek skarżącego o publiczny dostęp został skierowany do Dyrekcji Generalnej Komisji ds. Rynku Wewnętrznego i Usług (DG MARKT), która najpierw odmówiła dostępu do badania, a następnie nie odpowiedziała na pismo skarżącego, w którym przedłużono jego wniosek. W dniu 26 października 2007 r. skarżący złożył ponowny wniosek do Sekretariatu Generalnego Komisji.

4. W dniu 28 listopada 2007 r. Sekretariat Generalny Komisji odmówił skarżącemu dostępu do badania. Dokonała tego na podstawie art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia (WE) nr 1049/2001, który stanowi, że:

„Dostępu do dokumentu sporządzonego przez instytucję na użytek wewnętrzny lub otrzymanego przez instytucję, który odnosi się do sprawy, w której instytucja nie podjęła decyzji, odmawia się, jeżeli ujawnienie dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny.”;

5. W dniu 18 grudnia 2007 r. skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich.

PRZEDMIOT POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO

6. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie następującego zarzutu:

Komisja nie podjęła działań zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1049/2001, odrzucając ponowny wniosek skarżącego o dostęp do dokumentów na podstawie art. 4 ust. 3 akapit pierwszy.

7. W dniu 31 stycznia 2008 r., zanim Rzecznik wszczął dochodzenie, Komisja opublikowała badanie ECORYS na swojej stronie internetowej [2]. Skarżący wyraźnie stwierdził w skardze, że chce kontynuować skargę, aby wyjaśnić zakres rozporządzenia (WE) nr 1049/2001, nawet gdyby ostateczna wersja badania miała zostać podana do wiadomości publicznej przed wynikiem ewentualnego dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że niezależnie od publikacji wspomnianego sprawozdania sprawa wniesiona przez skarżącego zasługuje na ocenę. W związku z tym wszczął on niniejsze dochodzenie.

8. W piśmie otwierającym dochodzenie Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Komisji o wyjaśnienie w swojej opinii, czy publikacja badania ECORYS w międzyczasie wynikała z faktu, że podjęto odpowiednie decyzje, a jeśli tak, o określenie ich przedmiotu i (niepoufnej) treści.

WNIOSEK

9. W dniu 14 marca 2008 r. Rzecznik przekazał skargę Komisji. W dniu 9 lipca 2008 r. Komisja przedstawiła swoją opinię, która została przekazana skarżącemu wraz z wezwaniem do przedstawienia uwag. Skarżący przedstawił swoje uwagi w dniu 17 lipca 2008 r.

ANALIZA I WNIOSKI RZECZNIKA PRAW OBYWATELSKICH

A. Zarzut, że Komisja nie podjęła działań zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1049/2001, odrzucając ponowny wniosek skarżącego o dostęp do dokumentów na podstawie art. 4 ust. 3 akapit pierwszy

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

10. Skarżący poparł powyższy zarzut, opierając się zasadniczo na następujących argumentach:

1. Nie można było zastosować art. 4 ust. 3 akapit pierwszy [3], ponieważ Komisja nie wykazała, że badanie dotyczy sprawy, w której dana decyzja nie została podjęta przez instytucję. Wydaje się, że odnośna decyzja dotyczy „kierunków”,„strategii” i „ogólnej polityki” Komisji w zakresie usług farmaceutycznych. Biorąc pod uwagę publiczne oświadczenia komisarza McCreevy'ego dotyczące regulacji w sektorze farmaceutycznym, będące przedmiotem działań DG MARKT, a także fakt, że Komisja wszczęła przeciwko państwom członkowskim cztery odpowiednie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, trudno było uwierzyć, że "decyzja" dotycząca kierunku, strategii lub ogólnej polityki wobec usług farmaceutycznych nie została jeszcze podjęta.
2. Nie można było zastosować art. 4 ust. 3 akapit pierwszy, ponieważ Komisja nie wykazała, że ujawnienie dokumentu poważnie naruszyłoby proces decyzyjny instytucji.

11. W swojej opinii Komisja wskazała przede wszystkim, że istnienie polityki w zakresie naruszeń w odniesieniu do usług aptecznych nie może uniemożliwiać jej podejmowania decyzji dotyczących przyszłego rozwoju takiej polityki. Jak poinformowano skarżącego w odpowiedzi Komisji na jego ponowny wniosek, badanie miało „znacząco przyczynić się do realizacji strategii, którą Komisja będzie realizować w odniesieniu do naruszeń i ogólnej polityki dotyczącej usług farmaceutycznych”. Do czasu zakończenia badania Komisja prowadziła opartą na skargach politykę w zakresie naruszeń w odniesieniu do niektórych ograniczeń w niektórych państwach członkowskich. Ponadto przed zakończeniem badania nie miało ono ogólnego przeglądu wszystkich ograniczeń istniejących w każdym państwie członkowskim, a zatem badanie mogło mieć istotny wpływ na decyzję, która nie została jeszcze podjęta. Mogło to na przykład mieć wpływ na decyzję o rozszerzeniu zakresu regulacyjnego polityki w zakresie naruszeń lub na decyzję o przejściu od polityki w zakresie naruszeń opartej na skargach do polityki w zakresie naruszeń opartej na dochodzeniach podjętych z własnej inicjatywy. Mogło to również mieć wpływ na decyzję dotyczącą najwłaściwszego instrumentu w tej sprawie.

12. W odniesieniu do czasu publikacji badania Komisja stwierdziła, że data publikacji zbiega się z datą jej decyzji o wszczęciu nowego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko dwóm państwom członkowskim. Ponadto wskazała ona, że wszczęcie tych dwóch nowych postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego było wynikiem zmienionej polityki Komisji. Ponadto data publikacji wynikała z faktu, że po zakończeniu badania konieczny był okres gruntownej oceny i szeroko zakrojonej dyskusji na temat jego treści w danej dyrekcji generalnej, aby dokonać wstępnej oceny jego potencjalnego wpływu na politykę w tym obszarze.

13. Jeżeli chodzi o szkodę, jaką ujawnienie badania wyrządziłoby procesowi decyzyjnemu Komisji, gdyby zostało ujawnione w momencie złożenia przez skarżącego ponownego wniosku, Komisja stwierdziła, że zostałoby ono wciągnięte w bezowocną debatę na temat zasadności badania i jego wyników, zanim jej służby miałyby możliwość dokładnej oceny badania. Komisja argumentowała, że taka debata podważyłaby jej zdolność do skupienia się na środkach, które należy podjąć w obronie interesu publicznego, a mianowicie na skuteczności i jakości usług farmaceutycznych. W tym względzie Komisja stwierdziła, że głównym celem PGEU jest obrona interesów prywatnych. Nie zawsze pokrywa się to z obowiązkiem Komisji w zakresie ochrony interesu publicznego.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

Kwestia pierwsza: istnienie „decyzji” i „procesu decyzyjnego”

14. Rzecznik Praw Obywatelskich przypomina, że ogólnym celem rozporządzenia (WE) nr 1049/2001, jak stwierdzono w motywie 4 preambuły, jest „nadanie możliwie najpełniejszego skutku prawu publicznego dostępu do dokumentów”. Ponadto, jak uznano w orzecznictwie [4] i jak wynika z motywu 1 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001, niniejsze rozporządzenie odzwierciedla wyrażony w art. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej zamiar wyznaczenia nowego etapu w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy, w którym decyzje podejmowane są z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości i jak najbliżej obywateli.

15. Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że w świetle celów niniejszego rozporządzenia wyjątki od prawa publicznego dostępu do dokumentów określone w jego art. 4 należy interpretować i stosować ściśle [5].

16. Zgodnie z art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia (WE) nr 1049/2001:

„Dostępu do dokumentu sporządzonego przez instytucję na użytek wewnętrzny lub otrzymanego przez instytucję, który dotyczy sprawy, w której instytucja nie podjęła decyzji, odmawia się, jeżeli ujawnienie dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny.”;

17. W odniesieniu do wykładni i stosowania art. 4 ust. 3 motyw 11 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 stanowi, że:

„Co do zasady wszystkie dokumenty instytucji powinny być publicznie dostępne. Niektóre interesy publiczne i prywatne powinny być jednak chronione w drodze wyjątków. Instytucje powinny być uprawnione do ochrony swoich wewnętrznych konsultacji i obrad tam, gdzie jest to konieczne, aby zabezpieczyć ich zdolność do wykonywania swoich zadań [...]”.

18. W związku z powyższym Rzecznik nie uważa, aby zakres i stosowanie art. 4 ust. 3 koniecznie ograniczały się do procesów decyzyjnych prowadzących do prawnie wiążących decyzji wydawanych osobom fizycznym lub własnej organizacji administracji.

19. Oczywiste jest jednak, że wyjątek ten nadal podlega wyżej wymienionej zasadzie ścisłej wykładni i ścisłego stosowania. Z zasady tej wynika, że terminy przyjęte przez prawodawcę wspólnotowego w odniesieniu do tego wyjątku - „decyzja” i „proces decyzyjny”- oznaczają wysoki stopień szczegółowości. Ograniczony zakres art. 4 ust. 3 jest wyraźnie odzwierciedlony w brzmieniu wyjątku, który zasadniczo nie odnosi się do ewentualnych przyszłych lub hipotetycznych decyzji, ale do „decyzji samej instytucji, która nie została jeszcze podjęta. W związku z tym właściwe stosowanie tego przepisu wymaga, aby w odpowiedzi na wniosek o publiczny dostęp do dokumentu instytucja odpowiednio określiła konkretną i konkretną decyzję, którą zamierza podjąć, oraz udzieliła wystarczająco jasnych informacji na temat oczekiwanego harmonogramu procesu decyzyjnego.

20. Co do zasady powołanie się przez instytucję na rozpatrywany w niniejszej sprawie wyjątek nie może zostać uznane za zgodne z prawem, chyba że co najmniej jej odpowiedź skierowana do wnioskodawcy ubiegającego się o publiczny dostęp zawiera jasne i zrozumiałe informacje na temat:

1. rodzaj procesu decyzyjnego;
2. formę i rodzaj decyzji, którą instytucja zamierza podjąć w danym momencie;
3. służby lub organy instytucji, które mają przyjąć decyzję; oraz
4. przewidywany czas przyjęcia decyzji.

21. Taka szczególność rozumowania jest wymagana nie tylko w celu poszanowania zasad ustanowionych w przytoczonym powyżej orzecznictwie. Niezwykle ważne i oczywiste jest również umożliwienie wnioskodawcy skutecznego dochodzenia roszczeń – poprzez wniesienie skargi do sądu lub do Rzecznika Praw Obywatelskich – w następstwie decyzji instytucji, a ostatecznie umożliwienie organom odwoławczym skutecznego przeprowadzenia oceny.

22. W niniejszej sprawie Rzecznik nie może z następujących powodów stwierdzić, że Komisja spełniła powyższe wymogi.

23. W decyzji w sprawie ponownego wniosku Komisja odmówiła dostępu do badania, o które zwrócono się na podstawie art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia (WE) nr 1049/2001, i przedstawiła następujące uzasadnienie:

„Służby Komisji analizują to badanie i nie doszły do żadnych ostatecznych wniosków w odniesieniu do kierunków, jakie mogą zaproponować swoim organom w danej sprawie. Oczekuje się, że badanie ECORYS może znacząco przyczynić się do realizacji strategii, którą Komisja będzie realizować w odniesieniu do naruszeń i ogólnej polityki dotyczącej usług farmaceutycznych [...]”.

24. Komisja nie przekazała skarżącej jasnych i zrozumiałych informacji na temat rodzaju danego procesu decyzyjnego; formę i rodzaj decyzji, którą Komisja spodziewała się przyjąć w danym momencie; jakie służby lub organy Komisji miały przyjąć decyzję; oraz przewidywany czas przyjęcia decyzji.

25. W odniesieniu do swojej opinii przedstawionej w niniejszym dochodzeniu Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że Komisja nie skompensowała braków w swojej decyzji w sprawie ponownego wniosku skarżącego. Komisja nadal nie opisała w jasny sposób ani nie odniosła się do "decyzji", którą przypuszczalnie przyjęła. Stwierdza ona, że wszczęła dwa nowe postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i że było to wynikiem zmienionej polityki. Nie zawiera jednak żadnych informacji na temat tego, czy tę „zmienioną politykę” należy rozumieć jako stanowiącą odpowiednią „decyzję” lub obejmującą tę „decyzję”. Nie ma również odniesienia do daty przyjęcia (domniemanej) „decyzji”.

26. W związku z powyższym Rzecznik stwierdza, że Komisja nie przedstawiła ważnych i odpowiednich podstaw do odrzucenia ponownego wniosku skarżącego. Stanowi to niewłaściwe administrowanie, w związku z czym Rzecznik Praw Obywatelskich poczyni poniżej uwagę krytyczną.

Druga kwestia: powody, na które powołano się w celu wykazania rzeczywistej szkody dla procesu decyzyjnego

27. Rzecznik Praw Obywatelskich przypomina, że w odniesieniu do spoczywającego na instytucji obowiązku oceny, czy „ujawnienie dokumentu poważnie naruszyłoby proces decyzyjny instytucji”, w odpowiednim orzecznictwie sądów wspólnotowych ustanowiono zasadę, zgodnie z którą ryzyko naruszenia interesu chronionego wyjątkiem musi być racjonalnie przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne [6]. Ponadto ocena instytucji dotycząca możliwości udzielenia dostępu do żądanego dokumentu lub jego części musi opierać się na konkretnej i indywidualnej analizie dokumentu [7]. Ponadto ocena instytucji musi być widoczna na podstawie przedstawionych przez nią powodów odmowy dostępu do żądanego dokumentu. Ponadto wypełnienie obowiązku uzasadnienia zależy od okoliczności sprawy [8].

28. W niniejszej sprawie Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, z następujących powodów, że Komisja nie zastosowała się do wyżej wymienionych standardów uzasadnienia, ustanowionych przez sądy wspólnotowe.

29. W odpowiedzi na ponowny wniosek Komisja stwierdziła, że „[d]zamknięcie [treści badania ECORYS] na tym etapie przed podjęciem jakiejkolwiek wewnętrznej decyzji w sprawie politycznych skutków badania poważnie naruszyłoby proces decyzyjny Komisji, narażając Komisję i jej służby na nadmierną presję zewnętrzną”.

30. Rzecznik Praw Obywatelskich nie może stwierdzić, że oświadczenie to jest zgodne z wyżej wymienionymi wymogami. Odniesienie Komisji do „nadmiernej presji zewnętrznej” jest pozbawione jakiejkolwiek jasnej i podlegającej przeglądowi treści. Oświadczenie Komisji nie zawiera żadnych informacji na temat a) tego, kto wywierałby presję; b) sposób wywierania tej presji; oraz c) w jaki sposób presja ta poważnie podważyłaby jej proces decyzyjny.

31. W odniesieniu do swojej opinii w niniejszym dochodzeniu Komisja dodała, że zostałaby wciągnięta w „bezowocną debatę” na temat zalet badania i jego wyników, zanim jej służby miałyby możliwość dogłębnej oceny tego badania. Komisja wyjaśniła następnie, że debata ta „podważyłaby” jej zdolność do skupienia się na środkach, które należy podjąć w obronie interesu publicznego, a mianowicie na skuteczności i jakości usług farmaceutycznych.

32. Rzecznik nie może stwierdzić, że te rozważania i oświadczenia w jakikolwiek sposób rekompensują wyżej wymieniony deficyt w uzasadnieniu Komisji. Rozważania Komisji są ponownie pozbawione jakiejkolwiek treści podlegającej kontroli i wyróżniają się jako czysto hipotetyczne. Komisja nie dostarczyła żadnych informacji na temat tego, kto wciągnąłby ją do "bezowocnej debaty", ani na temat tego, jak by to się stało, ani dlaczego Komisja - najwyraźniej wbrew własnej woli - zostałaby "wciągnięta"w taką debatę. Ponadto nic nie wskazuje na to, w jaki sposób taka „debata” w tym przypadku poważnie naruszyłaby zdolność Komisji do skoncentrowania się na środkach, które należy podjąć w przedmiotowej dziedzinie.

33. W związku z powyższym Rzecznik uważa, że Komisja nie przedstawiła ważnych i odpowiednich podstaw swojej decyzji o odmowie ujawnienia dokumentu na podstawie art. 4 ust. 3 akapit pierwszy. Niepowodzenie to stanowi przypadek niewłaściwego administrowania, w związku z czym Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawi poniżej istotną uwagę krytyczną.

B. Wnioski

Na podstawie swoich dochodzeń w sprawie tej skargi Rzecznik Praw Obywatelskich formułuje następujące dwie uwagi krytyczne:

1. Artykuł 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 może być stosowany przez ograniczony czas, do czasu podjęcia odpowiedniej decyzji. Właściwe stosowanie tego przepisu wymaga, aby w odpowiedzi na wniosek o publiczny dostęp do dokumentu instytucja odpowiednio określiła konkretną i konkretną decyzję, którą zamierza przyjąć, oraz podała wystarczająco jasne informacje na temat oczekiwanego harmonogramu procesu decyzyjnego. W niniejszej sprawie Komisja nie określiła w wystarczający sposób konkretnego i konkretnego procesu decyzyjnego i decyzyjnego, przed którym można było skutecznie odmówić publicznego dostępu do żądanego dokumentu, gdyby pozostałe wymogi zastosowania danego wyjątku zostały spełnione. W szczególności Komisja nie przedstawiła informacji na temat rodzaju procesu decyzyjnego; formę i rodzaj stosownej decyzji; służby Komisji przewidziane w celu przyjęcia tej decyzji; oraz przewidywany czas jego przyjęcia. Stanowi to niewłaściwe administrowanie.

2. Z utrwalonego orzecznictwa sądów wspólnotowych wynika, że ryzyko poważnego naruszenia interesu chronionego wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 3 musi być racjonalnie przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne, co musi wynikać z uzasadnienia instytucji dotyczącego odmowy publicznego dostępu do żądanego dokumentu. W niniejszej sprawie Komisja nie przedstawiła odpowiedniego wyjaśnienia racjonalnie przewidywalnego ryzyka, że interes w jej zdolności do wykonywania zadań w trakcie danego procesu decyzyjnego zostałby poważnie naruszony, gdyby żądany dokument został ujawniony w momencie udzielenia przez Komisję odpowiedzi na ponowny wniosek skarżącego. Stanowi to niewłaściwe administrowanie.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o tej decyzji.

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Sporządzono w Strasburgu dnia 5 marca 2009 r.

[1] Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, Dz.U. L 145, s. 43.

[2] Badanie ECORYS jest dostępne pod następującym adresem: http://www.ecorys.com/index.php?option=com_content&task=view&id=596&Itemid=247

[3] Zgodnie z art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia (WE) nr 1049/2001

„Dostępu do dokumentu sporządzonego przez instytucję na użytek wewnętrzny lub otrzymanego przez instytucję, który dotyczy sprawy, w której instytucja nie podjęła decyzji, odmawia się, jeżeli ujawnienie dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny.”;

[4] Wyrok z dnia 1 lipca 2008 r. w sprawach połączonych C-39/05 P i C-52/05 P Królestwo Szwecji i Turco przeciwko Radzie i in., dotychczas nieopublikowany w Zbiorze.

[5] sprawy połączone C-39/05 P i C-52/05 P Królestwo Szwecji i Turco przeciwko Radzie i in., wyrok z dnia 1 lipca 2008 r., dotychczas nieopublikowany w Zbiorze; Sprawa C-64/05 P Szwecja przeciwko Komisji i in., wyrok z dnia 18 grudnia 2007 r., dotychczas nieopublikowany w Zbiorze; Sprawy połączone C-174/98 P i C-189/98 P Niderlandy i van der Wal przeciwko Komisji, Rec. 2000, s. I-1 oraz sprawa T-211/00 Kuijer przeciwko Radzie, Rec. 2002, s. II-485.

[6] sprawa T-211/00 Kuijer przeciwko Radzie, Rec. 2002, s. II-485; sprawa T-194/94 Bavarian Lager przeciwko Komisji, Zb.Orz. 2007, s. II-4523; Wyrok z dnia 1 lipca 2008 r. w sprawach połączonych C-39/05 P i C-52/05 P Królestwo Szwecji i Turco przeciwko Radzie i in., dotychczas nieopublikowany w Zbiorze.

[7] sprawa T-174/95 Svenska journalistförbundet przeciwko Radzie, Rec. 1998, s. II 2289; sprawy połączone C-174/98 i C-189/98 P Niderlandy i Vander Wal przeciwko Komisji, Rec. 2000, s. I-1; sprawa T-211/00 Kuijer przeciwko Radzie, Rec. 2002, s. II-485; Sprawa T-84/03 Turco przeciwko Radzie, Zb.Orz. 2004, s. II-4061; Sprawa T-2/03 Verein für Konsumenteninformation przeciwko Komisji [2005] Zb.Orz. II-1121; Wyrok z dnia 1 lipca 2008 r. w sprawach połączonych C-39/05 P i C-52/05 P Królestwo Szwecji i Turco przeciwko Radzie i in., dotychczas nieopublikowany w Zbiorze.

[8] sprawa T-105/95 WWF UK przeciwko Komisji, Rec. 1997, s. II-313; sprawa C-41/00 Interporc przeciwko Komisji, Rec. 2003, s. I-2125; Sprawa T-204/99 Mattila przeciwko Radzie i Komisji, Rec. 2001, s. II-2265. Zob. również wyrok z dnia 1 lipca 2008 r. w sprawach połączonych C-39/05 P i C-52/05 P Królestwo Szwecji i Turco przeciwko Radzie i in., dotychczas nieopublikowany w Zbiorze.