WSTĘP DO SKARGI

1. Skarga dotyczy realizacji finansowanego przez UE programu w Republice Południowej Afryki na rzecz promowania mieszkalnictwa socjalnego („Program wsparcia na rzecz mieszkalnictwa socjalnego: Rozwój instytucjonalny i budowanie zdolności"). Program miał zostać ukończony do dnia 6 czerwca 2007 r. pod kierownictwem tzw. W dniu 17 marca 2004 r., w celu wsparcia PMU w monitorowaniu, ocenie i sprawozdawczości z realizacji programu, Komisja przyznała konsorcjum projekt pomocy technicznej (nr referencyjny 2004/79009) zatytułowany "Europejska Organizacja Konsultantów" (ECO) na łączną kwotę 139 480 EUR. ECO był jednym z wykonawców, których utrzymano w kontekście umowy ramowej AMS/451 (1). Specyfikacja istotnych warunków zamówienia, w której określono usługi, które mają być wykonane przez wykonawcę, wymagała wyznaczenia międzynarodowego eksperta na okres 12 miesięcy, od dnia 17 marca 2004 r. do dnia 16 marca 2005 r. Europejski Urząd Koordynacji wybrał skarżącego na to stanowisko.

2. W dniu 7 grudnia 2005 r. ECO przesłała Komisji fakturę końcową za usługi świadczone w ramach umowy 2004/79009. Wyniosły one 55 544,39 EUR. Po przeanalizowaniu odpowiednich informacji przedłożonych przez ECO służby Komisji uznały, że za dni, w których ekspert nie był obecny w Republice Południowej Afryki, wystawiono faktury za szereg opłat i diet dziennych. W związku z tym Komisja poinformowała ECO, że część faktury jest niedopuszczalna. W dniu 27 stycznia 2006 r. odbyło się spotkanie z dyrektorem projektu w celu omówienia tej kwestii. Komisja zażądała skorygowanej faktury odzwierciedlającej faktyczną obecność skarżącego w Republice Południowej Afryki. Wniosek ten został przekazany Komisji ECO pocztą elektroniczną w dniu 2 lutego 2006 r. Po negocjacjach między Komisją a ECO obie strony uzgodniły, że nie ma podstawy prawnej do zapłaty za 46 dni pracy, o które wnioskował skarżący. W związku z tym Komisja i Europejski Urząd Koordynacji uzgodniły, że ta część faktury nie powinna zostać zapłacona.

3. W dniu 15 lutego 2006 r. ECO przesłała zmienioną fakturę końcową na łączną kwotę 38 559,86 EUR, zastępując fakturę przedstawioną w grudniu 2005 r. Faktura ta została uznana przez Komisję w dniu 29 maja 2006 r. Komisja uznała zatem umowę za zamkniętą. Skarżący zakwestionował tę decyzję i prowadził obszerną korespondencję ze służbami Komisji, w której zwrócił się o uznanie i opłacenie wszystkich prac związanych z projektem. Zdaniem skarżącego w obliczeniach Komisji dotyczących przepracowanych dni nie uwzględniono wewnętrznych ograniczeń wynikających z umowy. Twierdził, że nie może świadczyć usług w okresie Bożego Narodzenia, ponieważ biuro zostało zamknięte, i twierdził, że zrekompensował ten okres urlopowy pracą wykonaną później. W związku z tym zwrócił się o dokonanie przeglądu zastosowanej metody rachunkowości.

4. Pod koniec 2006 r., po długiej dyskusji ze skarżącym i licznych wymianach korespondencji, przedstawicielstwo Komisji w Pretorii poinformowało skarżącego, że uważa sprawę za zamkniętą. Komisja argumentowała, że odnośna umowa została podpisana między Komisją a ECO oraz że obie strony rozwiązały już wszystkie nierozstrzygnięte kwestie. W związku z tym Komisja uznała, że wszystkie kwestie dotyczące tej umowy zostały już rozstrzygnięte między stronami, a mianowicie między nią samą a ECO.

PRZEDMIOT POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO

5. Skarżący złożył następnie skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich, w której twierdził, że Komisja niesłusznie zmusiła ECO do uzgodnienia ugody. W wyniku zaistniałej w ten sposób sytuacji skarżący uznał, że Komisja umieściła go na czarnej liście, co w efekcie wykluczyło go z udziału w realizacji wszelkich innych projektów finansowanych przez UE. Zauważył, że nie został wybrany do niedawnej umowy, do której jego zdaniem był najlepiej wykwalifikowanym kandydatem. W tym względzie odniósł się do nazwisk i adresów sześciu różnych osób, z którymi jego zdaniem Rzecznik Praw Obywatelskich mógłby się skonsultować w celu potwierdzenia jego stanowiska.

6. W skardze do Rzecznika Praw Obywatelskich skarżący przedstawił trzy różne zarzuty:

1. Komisja nie uwzględniła należycie 46 dni przepracowanych przez skarżącego w ramach projektu (wsparcie na rzecz mieszkalnictwa socjalnego (99/26) umowa ramowa AMS/451 LOT nr 8);
2. Komisja nadużyła swojej władzy, zastraszając firmę, dla której pracował skarżący (ECO w Brukseli), aby zaakceptowała, że część jego pracy nie powinna być brana pod uwagę, a zatem nie powinna być opłacana; oraz
3. Komisja umieściła go na czarnej liście w odniesieniu do wszelkich dalszych prac nad projektami finansowanymi przez UE.

Skarżący twierdził, że Komisja powinna zapłacić za 46 dodatkowych dni, w których pracował.

7. W odniesieniu do drugiego zarzutu Rzecznik uznał, że skarga nie zawierała żadnych dowodów, które mogłyby uzasadnić opinię skarżącego. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że zgodnie z art. 195 Traktatu WE (2) nie ma wystarczających podstaw do wszczęcia dochodzenia w sprawie tego aspektu skargi.

8. W odniesieniu do trzeciego zarzutu skarżącego Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że skarżący najwyraźniej nie poinformował Komisji o swoich obawach. Ten aspekt skargi nie był zatem poprzedzony odpowiednimi działaniami administracyjnymi skierowanymi do Komisji, zgodnie z wymogami art. 2 ust. 4 statutu Rzecznika Praw Obywatelskich (3). W związku z tym Rzecznik uznał ten aspekt sprawy za niedopuszczalny.

WNIOSEK

9. Pismem z dnia 24 lipca 2007 r. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie zarzutu i twierdzenia skarżącego, zwracając się do Komisji o przedstawienie opinii do dnia 30 listopada 2007 r. W dniu 8 stycznia 2008 r. Komisja przedłożyła swoją opinię, która została przekazana skarżącemu w dniu 15 stycznia 2008 r., z prośbą o przedstawienie uwag do dnia 29 lutego 2008 r. Skarżący przesłał swoje uwagi w dniu 25 lutego 2008 r.

ANALIZA I WNIOSKI RZECZNIKA PRAW OBYWATELSKICH

10. Skarżący twierdził, że Komisja nie uwzględniła w należyty sposób 46 dni, w których pracował nad projektem. Jego zdaniem obliczenie dni dokonane przez Komisję nie uwzględniało „wewnętrznych ograniczeń umowy”. Twierdził on, że nie może świadczyć usług w okresie Bożego Narodzenia, ponieważ biuro zostało zamknięte, i twierdził, że zrekompensował ten okres urlopowy pracą wykonaną później. W związku z tym zwrócił się o dokonanie przeglądu zastosowanej metody rachunkowości.

11. W opinii z dnia 8 stycznia 2008 r. Komisja stwierdziła, że prawidłowo zastosowała obowiązujące przepisy dotyczące umów. Odmówił on zatem, zgodnie z zasadami dobrego zarządzania finansami, zapłaty pełnej kwoty faktury końcowej. Dodał, że przedsiębiorstwo skarżącego (ECO) zgodziło się z oceną Komisji i w związku z tym przesłało Komisji skorygowaną fakturę.

12. Komisja wyjaśniła, że zgodnie z umową musi zweryfikować kwalifikowalność kosztów. W tym kontekście poszukiwała dowodów potwierdzających fakturę końcową przedłożoną przez ECO w grudniu 2005 r. Dokonując przeglądu przedstawionych dowodów, Komisja zauważyła, że faktura obejmowała usługi rzekomo świadczone przez skarżącego w okresie jego nieobecności w Republice Południowej Afryki.

13. Zgodnie z kartą czasu pracy podpisaną przez skarżącego za grudzień 2004 r. przepracował on w tym miesiącu 31 dni. Jednakże w dniu 19 grudnia 2004 r., jak wynika z jego karty pokładowej (załączonej do opinii Komisji), skarżący opuścił już kraj. Biura PMU były zamknięte w okresie Bożego Narodzenia, od 19 grudnia 2004 r. do 3 stycznia 2005 r. Skarżący przebywał również na urlopie do dnia 15 stycznia 2005 r., jak wskazano w jego zestawieniu urlopowym. W związku z tym istniała sprzeczność między tymi informacjami a arkuszem czasu pracy podpisanym przez skarżącego za grudzień 2004 r. Komisja odniosła się również konkretnie do podpisanego przez niego harmonogramu obecności z grudnia 2004 r., w którym wskazał on na przykład, że pracował nad zatwierdzeniem sprawozdania z przetargu w Johannesburgu w dniu 21 grudnia 2004 r.

14. Komisja odnotowała również podpisaną przez skarżącego kartę czasu pracy za styczeń 2005 r., w której wskazał on, że pracował 31 dni w Johannesburgu ,, i przypomniała, że karta urlopowa skarżącego wskazywała, że był on na urlopie do 15 stycznia 2005 r. Ponadto arkusze czasu pracy skarżącego za sierpień i wrzesień 2004 r. były również sprzeczne z jego arkuszami zgody na urlop.

15. Komisja wyjaśniła, że w wyniku przeglądu tych informacji skontaktowała się z ECO w celu uzyskania wyjaśnień w tych kwestiach. Jak przyznał ECO w e-mailu z dnia 31 stycznia 2006 r. oraz na spotkaniu, które odbyło się w dniu 27 stycznia 2006 r., Komisja przedstawiła przedstawicielowi ECO wyczerpujące wyjaśnienia dotyczące powodów, dla których opłaty i diety dzienne nienależnie zafakturowane nie mogły zostać zapłacone. Komisja powtórzyła swoje stanowisko pocztą elektroniczną z dnia 2 lutego 2006 r. Po omówieniu realizacji zamówienia na podstawie sprawozdań i innych dokumentów potwierdzających Komisja i Europejski Urząd Koordynacji uzgodniły liczbę dni, które należy uwzględnić w płatności, biorąc pod uwagę faktyczną liczbę dni roboczych udzielonych przez skarżącego. W rezultacie ECO przesłała skorygowaną fakturę, którą Komisja zapłaciła w całości.

16. Komisja wyjaśniła, że skarżący zakwestionował swoją decyzję w dniu 9 maja 2006 r. i przesłał dalsze informacje w dniach 29 i 30 maja 2006 r. W odpowiedzi z dnia 27 lipca 2006 r. Komisja zauważyła, że potrzebuje więcej czasu na ocenę wniosku skarżącego. W dniach 3 i 4 sierpnia 2006 r. oraz 19 września 2006 r. skarżący przesłał dalsze informacje. Pismem z dnia 21 września 2006 r. Komisja wyjaśniła, że jej odpowiedź została opóźniona, i uzasadniła to opóźnienie. Skarżący powtórzył swój wniosek w dniach 13 i 21 listopada 2006 r.

17. W dniu 14 grudnia 2006 r. skarżący został poinformowany, że po zapoznaniu się z korespondencją dotyczącą jego skargi Komisja uznała umowę za zamkniętą, dodając, że wszelkie dalsze komunikaty dotyczące jakiegokolwiek aspektu sprawy powinny być kierowane do ECO.

18. W odniesieniu do wniosku skarżącego o dokonanie przeglądu metody rachunkowości stosowanej do obliczania dni roboczych Komisja wskazała, że na podstawie umowy dni wykorzystane jako coroczny urlop wypoczynkowy nie są uznawane za „dni robocze”. Podkreślił on w tym względzie, że stawki opłat są uznawane za uwzględniające urlop w wymiarze do dwóch miesięcy. Komisja wyjaśniła, że logika umowy polega na płaceniu za faktycznie wykonane usługi i w związku z tym, gdy wykonawcy ramowi przedstawiają Komisji ofertę, uwzględniają okresy urlopowe, wszystkie inne koszty, które mogą wystąpić, a także pożądaną marżę.

19. Ponadto postanowienia umowne, a mianowicie art. 15.2 warunków ogólnych, przewidują możliwość dokonania drobnych korekt terminów określonych w umowie, po uprzednim zatwierdzeniu przez instytucję zamawiającą. W związku z tym nie złożono wniosku do Komisji ECO o uprzednią zgodę. W związku z tym nigdy nie zatwierdzono żadnej zmiany umowy, tj. przedłużenia okresu obowiązywania umowy poza przewidywaną datę 16 marca 2006 r.

20. Komisja podkreśliła, że nie ma żadnych niezapłaconych kwot dotyczących umów z ECO i dodała, że faktury zostały zapłacone w całości. Zwróciła również uwagę, że za płatności należne skarżącemu za jego pracę ponosi ogólną odpowiedzialność Europejski Urząd Koordynacji. Jak stwierdzono w piśmie delegatury z dnia 14 grudnia 2006 r., jeżeli skarżący uważa, że został potraktowany niesprawiedliwie, powinien skontaktować się ze swoim pracodawcą, a mianowicie z ECO, ponieważ to z tą firmą pozostawał w stosunku umownym.

21. W swoich uwagach dotyczących opinii Komisji skarżący powtórzył swoje zarzuty. Wyraził zdziwienie faktem, że dwa lata po skierowaniu skargi do delegatury KE w Pretorii nadal istniało nieporozumienie dotyczące okresu, w którym biuro ECO w Republice Południowej Afryki było zamknięte z powodu świąt Bożego Narodzenia. Podkreślił również, że okres czasu, który zamieścił w arkuszu roboczym, nadal był błędnie postrzegany jako praca wykonana poza umową. W związku z tym jego wynagrodzenie za ten okres nie zostało przywrócone.

22. Zgodnie z art. 195 Traktatu WE Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich jest uprawniony do przyjmowania skarg „dotyczących przypadków niewłaściwego administrowania w działaniach instytucji lub organów Wspólnoty”. Rzecznik uważa, że niewłaściwe administrowanie ma miejsce, gdy organ publiczny nie działa zgodnie z regułą lub zasadą, która jest dla niego wiążąca (4). Niewłaściwe administrowanie można zatem stwierdzić również w przypadku wykonania zobowiązań wynikających z umów zawartych przez instytucje lub organy Wspólnot.

23. Zakres przeglądu, który Rzecznik Praw Obywatelskich może przeprowadzić w takich przypadkach, jest jednak z konieczności ograniczony. Rzecznik Praw Obywatelskich jest zdania, że nie powinien dążyć do ustalenia, czy doszło do naruszenia umowy przez którąkolwiek ze stron, jeżeli sprawa jest sporna. Kwestia ta może być skutecznie rozpatrzona jedynie przez właściwy sąd, który miałby możliwość wysłuchania argumentów stron dotyczących odpowiedniego prawa krajowego i oceny sprzecznych dowodów w odniesieniu do wszelkich spornych kwestii faktycznych.

24. W sprawach dotyczących sporów umownych uzasadnione jest ograniczenie dochodzenia do zbadania, czy instytucja lub organ wspólnotowy przedstawiły mu spójną i rozsądną podstawę prawną swoich działań oraz powody, dla których uważają, że ich ocena sytuacji umownej jest uzasadniona. W takim przypadku Rzecznik stwierdzi, że jego dochodzenie nie ujawniło przypadku niewłaściwego administrowania. Wniosek ten nie będzie miał wpływu na prawo stron do tego, aby ich spór umowny został zbadany i prawomocnie rozstrzygnięty przez właściwy sąd.

25. Z dowodów przedstawionych w toku dochodzenia wynika, że przepisy regulujące stosunki umowne między Komisją a ECO, a także określające warunki pracy skarżącego, zostały zawarte w ogólnych warunkach umowy 2004/79009, a także w ogólnym i szczegółowym zakresie umowy ramowej AMS/451.

26. Rzecznik zauważa, że art. 28 ust. 1 warunków ogólnych umowy ramowej AMS/451 między Komisją a ECO stanowi, że Komisja dokona końcowej płatności na rzecz konsultanta po zakończeniu umowy oraz że taka płatność będzie oparta na potwierdzonej wartości zamówienia.

27. Art. 25 ust. 1 warunków ogólnych nakłada na skarżącego obowiązek prowadzenia pełnej, dokładnej i systematycznej ewidencji i księgowości dotyczących świadczonych usług, w takiej formie i z taką szczegółowością, jaka jest wystarczająca do dokładnego ustalenia, że liczba dni roboczych, za które żąda się odszkodowania, została należycie wykorzystana do świadczenia przedmiotowych usług. Zgodnie z art. 27 ust. 2 warunków ogólnych Komisja ma 60 dni na dokonanie przeglądu sprawozdania końcowego konsultanta i dowodów potwierdzających oraz podjęcie decyzji o jego zatwierdzeniu, odrzuceniu lub zaproponowaniu wprowadzenia poprawek.

28. Artykuł 23 ust. 2 ogólnych warunków dotyczących prawa do urlopu stanowi, że dni wykorzystane przez konsultanta jako coroczny urlop nie są uznawane za dni robocze.

29. Na podstawie powyższych przepisów Rzecznik uważa, że Komisja była uprawniona do zweryfikowania kwalifikowalności kosztów i dowodów potwierdzających fakturę końcową przed dokonaniem płatności końcowej wnioskowanej przez ECO.

30. W odniesieniu do decyzji Komisji, aby nie płacić za część czasu rzekomo przepracowanego przez skarżącego na zakończenie projektu, a mianowicie 46 dni roboczych, Rzecznik zauważa, że Komisja uzasadniła swoje stanowisko względami dobrego zarządzania finansami. W szczególności Komisja argumentowała, że usługi rzekomo świadczone przez skarżącego miały miejsce w okresie, w którym skarżący był nieobecny w miejscu pracy. Na poparcie swojego stanowiska Komisja przedstawiła szereg dokumentów wraz ze swoją opinią.

31. Wydaje się, że skarżący nie kwestionuje tych faktów, lecz twierdzi, że wykonał dodatkowe prace, które nie zostały wzięte pod uwagę przez Komisję. W związku z tym instytucja powinna była być skłonna dokonać przeglądu swojej metody rachunkowości. W toku tego dochodzenia nie przedstawiono żadnych dowodów, które mogłyby podważyć zarówno faktyczną weryfikację przez Komisję ostatecznej faktury przedłożonej przez ECO w grudniu 2005 r., jak i rzetelność powyższych postanowień umownych, zgodnie z którymi Komisja przeprowadziła przegląd.

32. Na podstawie informacji dostarczonych przez skarżącego i Komisję podczas dochodzenia Rzecznik uważa, że stanowisko zajęte przez Komisję w tej kwestii nie wydaje się nieuzasadnione i że Komisja wydaje się odpowiednio informować skarżącego o powodach swojego stanowiska.

W tych okolicznościach Rzecznik stwierdza, że dochodzenie nie ujawniło przypadku niewłaściwego administrowania.

33. Skarżący twierdził, że Komisja powinna zapłacić za 46 dodatkowych dni, w których pracował.

34. Komisja argumentowała, że argument ten nie był uzasadniony z powodów przedstawionych w pkt 11–16 powyżej.

35. W świetle powyższych ustaleń, w szczególności wniosków wyciągniętych w pkt 29–32, w których Rzecznik stwierdził, że stanowisko zajęte przez Komisję w odniesieniu do 46 dodatkowych dni rzekomo przepracowanych przez skarżącego nie wydaje się nieuzasadnione, Rzecznik nie uważa, aby roszczenie skarżącego mogło zostać podtrzymane.

Na podstawie dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie tej skargi wydaje się, że Komisja nie dopuściła się niewłaściwego administrowania. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich zamyka sprawę.

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Sporządzono w Strasburgu dnia 15 października 2008 r.

(1) "Multiple Framework contract to recruitment Technical Assistance for operational short-term technical assistance to Beneficjent' countries" (wielokrotna umowa ramowa dotycząca zatrudnienia pomocy technicznej na potrzeby operacyjnej krótkoterminowej pomocy technicznej dla krajów beneficjentów).

(2) „Zgodnie ze swoimi obowiązkami Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich prowadzi dochodzenia, które uważa za uzasadnione (...)”.

(3) "Skarga (...) musi być poprzedzona odpowiednim podejściem administracyjnym do zainteresowanych instytucji i organów".

(4) Zob. sprawozdanie roczne Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich z 1997 r., s. 22.