Kontekst skargi

1. W dniu 8 listopada 2018 r. skarżący złożył do Komisji Europejskiej skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Hiszpanii. Skarżący był zaniepokojony faktem, że w następstwie zmian legislacyjnych wprowadzonych w 2014 r. w hiszpańskiej ustawie o portach [1] władze portowe Balearów przedłużyły, bez otwartej procedury selekcji i na zbyt długi okres, okres obowiązywania „koncesji”[2] na prowadzenie rekreacyjnych sportów wodnych w domenie publicznej portu. W skardze w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego skarżący twierdził zasadniczo, że wspomniane zmiany legislacyjne i przedłużenie przez władze portowe Balearów okresu obowiązywania koncesji naruszają art. 49, 56 i 106 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).

2. W dniu 4 lipca 2019 r. skarżący skontaktował się z Dyrekcją Generalną Komisji ds. Konkurencji („DG COMP”), aby zapytać o status swojej skargi w sprawie naruszenia. Tego samego dnia przedstawiciel DG COMP poinformował skarżącego, że jego skarga jest rozpatrywana przez Dyrekcję Generalną ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP („DG GROW”), że nadano mu numer referencyjny CHAP(2018)03728 oraz że jego wiadomość e-mail z dnia 4 lipca 2019 r. została przekazana DG GROW.

3. W dniu 6 listopada 2019 r. DG GROW poinformowała skarżącego, że z uwagi na fakt, iż kwestie poruszone w skardze w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wymagają bardziej szczegółowej oceny, nie była ona w stanie podjąć decyzji o wystosowaniu wezwania do usunięcia uchybienia ani o zamknięciu sprawy w terminie jednego roku od daty rejestracji skargi [3]. DG GROW oświadczyła, że będzie informować skarżącego o statusie skargi po podjęciu decyzji w sprawie linii postępowania.

4. 29 września 2020 r. skarżący skontaktował się z DG GROW, aby zapytać o status swojej skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, i wezwał ją do podjęcia działań przeciwko Hiszpanii. W dniu 2 października 2020 r. DG GROW powtórzyła, że skarga o naruszenie wymaga bardziej szczegółowej oceny i że będzie informować skarżącego po podjęciu decyzji w sprawie linii postępowania.

5. W dniu 19 października 2020 r. skarżący wystosował pismo do DG GROW, w którym stwierdził, że trudno jest zrozumieć, dlaczego DG GROW tak długo rozpatruje skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

6. W dniu 18 listopada 2020 r. DG GROW zwróciła się do skarżącego o przekazanie jej wszelkich informacji, jakie może mieć na temat gospodarczego znaczenia koncesji wymienionych w skardze w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego oraz na temat ewentualnego niedawnego przedłużenia okresu obowiązywania przedmiotowych koncesji.

7. W dniu 7 stycznia 2021 r. skarżący przekazał DG GROW wymagane informacje.

8. W dniu 9 kwietnia 2021 r. DG GROW poinformowała skarżącego, że przekazała jego skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego do procedury EU Pilot, obecnie znanej jako dialog poprzedzający wszczęcie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, pod numerem referencyjnym EUP(2021)9949.

9. 30 marca 2022 r. skarżący skierował pismo do DG GROW i podkreślił, że upłynął rok od wszczęcia procedury EU Pilot i trzy lata od złożenia skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

10. 22 kwietnia 2022 r. DG GROW poinformowała skarżącego, że dialog z Hiszpanią w kontekście procedury EU Pilot pozostaje istotny. DG GROW poinformowała ponadto skarżącego, że kilka departamentów Komisji pracuje nad skargą w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, biorąc pod uwagę złożoność podniesionych przez nią kwestii, co wyjaśnia opóźnienie w ocenie skargi.

11. 3 listopada 2022 r. skarżący skierował pismo do DG GROW i powtórzył swoje obawy dotyczące czasu potrzebnego DG GROW na rozpatrzenie procedury EU Pilot.

12. 11 listopada 2022 r. DG GROW poinformowała skarżącego, że kilka departamentów Komisji nadal jest zaangażowanych w analizę odpowiedzi udzielonych przez Hiszpanię w kontekście procedury EU Pilot. Jeżeli chodzi o kolejne kroki, DG GROW stwierdziła, że Komisja może skierować do Hiszpanii wezwanie do usunięcia uchybienia lub zamknąć sprawę skarżącego.

13. 21 lutego 2023 r. skarżący skierował pismo do DG GROW i zauważył, że 15 lutego 2023 r. Komisja wszczęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (INFR(2022)4121), wysyłając do Hiszpanii wezwanie do usunięcia uchybienia w związku z tym, że nie zapewniła przejrzystej i bezstronnej procedury wyboru w celu przyznania koncesji dotyczących obszarów przybrzeżnych.[4] Skarżący twierdził, że fakty, które doprowadziły do wszczęcia tego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Hiszpanii, były bardzo podobne do faktów opisanych w jego skardze w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Ich zdaniem jedyna różnica między tymi dwoma sprawami polegała na tym, że ich sprawa dotyczyła koncesji w domenie publicznej portu, podczas gdy postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczyło koncesji w domenie publicznej transportu morskiego i lądowego poza portami. Skarżący argumentował zatem, że Komisja powinna postępować zgodnie z rozumowaniem, które doprowadziło do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Hiszpanii również w jego sprawie. Skarżący powtórzył swoje obawy dotyczące nieuzasadnionych opóźnień w ocenie skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

14. 4 kwietnia 2023 r., w kontekście odpowiedzi na wniosek o publiczny dostęp do dokumentów, DG GROW poinformowała skarżącego, że postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (INFR(2022)4121) przeciwko Hiszpanii dotyczyło wyłącznie przedłużenia koncesji na podstawie hiszpańskiej ustawy o strefie przybrzeżnej, a nie przedłużenia koncesji regulowanych hiszpańską ustawą o portach.

15. Niezadowolony z czasu poświęconego przez Komisję na ocenę skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i ze sposobu, w jaki Komisja komunikowała się z nimi w tej sprawie, skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich w lipcu 2025 r.

Dochodzenie

16. Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął dochodzenie w sprawie czasu potrzebnego Komisji na sfinalizowanie oceny skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego oraz sposobu, w jaki Komisja komunikowała się ze skarżącym w tej sprawie.

17. W trakcie dochodzenia w dniu 1 grudnia 2025 r. Komisja przekazała skarżącemu aktualne informacje na temat stanu swojej oceny skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Komisja poinformowała skarżącego, że w 2022 r. zamknęła dialog w ramach EU Pilot, który rozpoczęła w kwietniu 2021 r., oraz że w maju 2025 r. inny departament Komisji, DG MOVE, przejął rozpatrywanie skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego od DG GROW. Komisja poinformowała ponadto skarżącego, że skontaktuje się z nim ponownie po podjęciu decyzji w sprawie działań następczych.

18. Również w trakcie dochodzenia Rzecznik otrzymał odpowiedź Komisji w sprawie skargi. Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich zbadał również akta Komisji dotyczące skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W ramach kontroli Rzecznik zwrócił się do Komisji o dalsze wyjaśnienia, a Komisja odpowiedziała na pytania Rzecznika.

19. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że czas potrzebny Komisji na sfinalizowanie oceny skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego stanowi niewłaściwe administrowanie. W dniu 31 marca 2026 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zalecił Komisji zajęcie się tą kwestią. Pojawiły się również dwie propozycje ulepszeń.[5]

20. W dniu 17 kwietnia 2026 r. Komisja poinformowała skarżącego, że rozpoczęła z Hiszpanią nowy dialog poprzedzający wszczęcie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w celu dalszego zbadania potencjalnej niezgodności hiszpańskiej ustawy o portach z art. 49, 56 lub 106 TFUE.

21. W dniu 24 czerwca 2026 r. Komisja przesłała swoją odpowiedź na zalecenie Rzecznika Praw Obywatelskich i dwie propozycje ulepszeń. Skarżący przedstawił Rzecznikowi uwagi dotyczące odpowiedzi Komisji.

Zalecenie Rzecznika Praw Obywatelskich

22. Dochodzenie Rzecznika Praw Obywatelskich wykazało, że czas potrzebny Komisji na sfinalizowanie oceny skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego był nieracjonalny oraz że Komisja nie przedstawiła odpowiednich wyjaśnień uzasadniających opóźnienie. Stanowiło to niewłaściwe administrowanie.

23. W związku z powyższym Rzecznik Praw Obywatelskich wydał następujące zalecenie:

Komisja powinna niezwłocznie zakończyć ocenę skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

24. Rzecznik zauważyła, że pomimo zamknięcia pod koniec 2022 r. postępowania EU Pilot, które wszczęto z Hiszpanią w kwietniu 2021 r., Komisja poinformowała o tym skarżącego dopiero w grudniu 2025 r. Było to wyraźnie godne pożałowania i trudne do pogodzenia ze środkami podjętymi przez Komisję w celu poprawy sposobu informowania o postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.[6] Rzecznik przedstawił zatem Komisji następującą pierwszą sugestię dotyczącą poprawy:

Komisja powinna w odpowiednim czasie poinformować skarżących nie tylko o wszczęciu procedury EU Pilot, ale także o jej zamknięciu.

25. Rzecznik zauważyła ponadto, że w następstwie ostatniej odpowiedzi przesłanej Komisji przez Hiszpanię 20 grudnia 2021 r. w kontekście postępowania EU Pilot wszczętego w kwietniu 2021 r. akta Komisji nie zawierały zapisów żadnej dalszej wymiany informacji między Hiszpanią a Komisją ani dalszej analizy tej sprawy przez Komisję. Trudno było to pogodzić z treścią pisma i wiadomości e-mail wysłanych przez Komisję do skarżącego odpowiednio 22 kwietnia 2022 r. i 11 listopada 2022 r., w których Komisja poinformowała skarżącego, że dialog z Hiszpanią pozostaje istotny i że kilka departamentów Komisji nadal jest zaangażowanych w analizę odpowiedzi udzielonych przez Hiszpanię. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił Komisji następującą drugą sugestię dotyczącą poprawy:

Komisja powinna zapewnić, aby prowadziła odpowiednią dokumentację dotyczącą sposobu postępowania z procedurami EU Pilot, w tym związaną z nimi analizę.

Odpowiedź Komisji na to zalecenie i dwie propozycje ulepszeń

26. W odpowiedzi na zalecenie Rzecznika Komisja poinformowała Rzecznika, że od 1 grudnia 2025 r. DG MOVE analizowała bardziej szczegółowo skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wraz z odpowiednimi przepisami krajowymi i stwierdziła, że może wystąpić potencjalna niezgodność hiszpańskiej ustawy o portach z art. 49, 56 lub 106 TFUE. W rezultacie DG MOVE podjęła decyzję o dalszym zbadaniu tej sprawy w ramach nowego dialogu poprzedzającego wszczęcie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z Hiszpanią i poinformowała o tym skarżącego 17 kwietnia 2026 r. Komisja zauważyła również, że skarga w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego powinna pozostać otwarta do czasu ustalenia faktycznego i prawnego kontekstu sprawy w następstwie wymiany informacji z władzami hiszpańskimi oraz do czasu podjęcia decyzji, czy sprawa powinna być kontynuowana.

27. W odniesieniu do pierwszej propozycji poprawy przedstawionej przez Rzecznika Praw Obywatelskich Komisja wyjaśniła, że w przypadku rozpoczęcia dialogu poprzedzającego wszczęcie postępowania z państwem członkowskim korzystającym z THEMIS/Dialogue – tj. aplikacji informatycznej udostępnianej przez służby Komisji i państwa członkowskie – oraz na podstawie skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego skarżący jest informowany, że jego skarga jest przedmiotem dialogu poprzedzającego wszczęcie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Komisja stwierdziła również, że jej służby zostaną poproszone o poinformowanie skarżących również o zakończeniu dialogów poprzedzających wszczęcie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

28. Wreszcie, w odniesieniu do drugiej propozycji poprawy przedstawionej przez Rzecznika Praw Obywatelskich, Komisja wyjaśniła, że THEMIS/Dialogue ma na celu przechowywanie dokumentów wymienianych w ramach procesu między Komisją a państwami członkowskimi. Celem THEMIS/Dialogue nie jest rejestrowanie analizy Komisji, a jedynie jej wyników. Narzędzie to umożliwia jednak przechowywanie dokumentów oprócz tych, które zostały wymienione z państwami członkowskimi. Zachęca się służby Komisji do częstszego korzystania ze specjalnej sekcji THEMIS/Dialogu poświęconej takim dodatkowym informacjom, która nie jest widoczna dla państw członkowskich. Komisja wyjaśniła ponadto, że przechowywanie dodatkowych informacji w tej sekcji okazało się szczególnie przydatne w złożonych sprawach, w których w tę samą sprawę zaangażowanych jest kilka dyrekcji generalnych. Ponadto Komisja stwierdziła, że jej służbom przypomni się o oferowanej przez THEMIS/Dialogue możliwości przechowywania informacji istotnych dla sprawy w specjalnej sekcji.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich po wydaniu zalecenia

29. Rzecznik oparła swoje stwierdzenie niewłaściwego administrowania i związane z nim zalecenie na nieuzasadnionym czasie, jaki Komisja poświęciła na zakończenie oceny skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, oraz na braku odpowiednich wyjaśnień uzasadniających opóźnienie. Komisja ograniczyła się do stwierdzenia, że wynika to ze złożoności sprawy, zaangażowania kilku jej służb w analizę skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego oraz faktu, że w maju 2025 r. DG MOVE przejęła rozpatrywanie skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego od DG GROW.

30. Komisja odpowiedziała na to zalecenie, odwołując się jedynie, bez dalszych wyjaśnień, do nowego dialogu poprzedzającego wszczęcie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z Hiszpanią rozpoczętego przez DG MOVE w kwietniu 2026 r.

31. W tym względzie Rzecznik zauważa, że Komisja nie wyjaśniła, dlaczego nie mogła wszcząć postępowania EU Pilot, wszczętego w kwietniu 2021 r., aż do dwóch lat po otrzymaniu skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, dlaczego wspomniane postępowanie EU Pilot trwało dwadzieścia miesięcy zamiast dziewięciu miesięcy [7] i dlaczego Komisja była nieaktywna przez kilka okresów [8]. Ponadto Komisja nie przedstawiła żadnych istotnych ani nawet wystarczających wyjaśnień dotyczących domniemanej trwającej złożoności prawnej i faktycznej tej sprawy oraz dlaczego DG MOVE zajęło około 6 lat i 5 miesięcy, aby przejąć rozpatrywanie sprawy, a w szczególności wydając się ponownie rozpocząć nowy dialog z Hiszpanią przed wszczęciem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w celu ustalenia (tych samych) istotnych kwestii prawnych i faktycznych. Dla Rzecznika nie jest jasne, dlaczego Komisja musiała w tym momencie rozpocząć kolejny dialog, po tym jak prowadziła go już od dwudziestu miesięcy.

32. Okoliczność, że sprawa może być złożona, a sytuacja prawna niejasna, nie może uzasadniać tego, że Komisji potrzeba ponad siedmiu lat, aby dojść do wstępnego, a nie ostatecznego wniosku.

33. W tym kontekście i wobec braku odpowiednich wyjaśnień uzasadniających opóźnienie Rzecznik potwierdza swoje stwierdzenie niewłaściwego administrowania.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich po dwóch propozycjach ulepszeń

34. Propozycje Rzecznika dotyczące ulepszeń odnosiły się do potrzeby (i) informowania skarżących w odpowiednim czasie nie tylko o rozpoczęciu dialogów poprzedzających wszczęcie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, ale także o ich zamknięciu oraz (ii) zapewnienia, aby Komisja prowadziła odpowiednie rejestry dotyczące sposobu prowadzenia dialogów poprzedzających wszczęcie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, w tym powiązanej analizy.

35. W swojej odpowiedzi Komisja stwierdziła, że jej służby zostaną poproszone o poinformowanie skarżących również o zakończeniu dialogów poprzedzających wszczęcie postępowania oraz o oferowanej przez THEMIS/Dialogue możliwości przechowywania, oprócz dokumentów wymienianych z państwami członkowskimi, informacji istotnych dla sprawy w specjalnej sekcji.

36. Rzecznik uważa, że działania następcze Komisji w związku z jej sugestiami są pozytywne i będzie nadal monitorować sposób, w jaki Komisja komunikuje się ze skarżącymi podczas zamykania dialogów poprzedzających wszczęcie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego oraz prowadzenia przez nią rejestrów w odniesieniu do dialogów poprzedzających wszczęcie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującym wnioskiem:

Komisja Europejska dopuściła się niewłaściwego administrowania, ponieważ nie zakończyła oceny skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego po ponad siedmiu latach i nie przedstawiła wystarczających i istotnych wyjaśnień uzasadniających to opóźnienie.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o niniejszej decyzji.

Teresa Anjinho
Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, dnia 21 sierpnia 2026 r.

[1] Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2011-16467

[2] W niniejszej decyzji użyto terminu „koncesja”, ponieważ jest to termin stosowany zarówno w hiszpańskiej ustawie o portach, jak i w hiszpańskiej ustawie o strefie przybrzeżnej w odniesieniu do zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej. W kontekście niniejszej decyzji termin ten nie oznacza umowy koncesji w rozumieniu dyrektywy 2014/23, która jest częścią unijnych przepisów dotyczących zamówień publicznych.

[3] Komunikat Komisji „Prawo Unii: Lepsze wyniki dzięki lepszemu stosowaniu, pkt 8: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.ENG&toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC

[4] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/inf_23_525

[5] https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/222855

[6] Zob. nota zamykająca w sprawie inicjatywy strategicznej dotyczącej czasu rozpatrywania przez Komisję Europejską skarg dotyczących naruszeń prawa UE oraz sposobu, w jaki informuje ona o postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (SI/6/2024/JN): https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/closing-note/en/197101.

[7] Dialogi poprzedzające wszczęcie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego są otwierane z myślą o ich zakończeniu w ciągu 9 miesięcy: https://single-market-scoreboard.ec.europa.eu/index.php/enforcement-tools/pre-infringement-dialogue_en

[8] W następujących okresach nie dostarczono żadnych zapisów wykazujących jakąkolwiek wewnętrzną wymianę lub analizę ani jakąkolwiek wymianę informacji z Hiszpanią: od dnia 8 listopada 2018 r. do dnia 3 lipca 2019 r., od dnia 5 lipca 2019 r. do dnia 5 listopada 2019 r., od dnia 7 listopada 2019 r. do dnia 1 października 2020 r., od dnia 19 listopada 2020 r. do dnia 8 kwietnia 2021 r., od dnia 21 grudnia 2021 r. do dnia 21 kwietnia 2022 r., od dnia 7 grudnia 2022 r. do dnia 3 kwietnia 2023 r., od dnia 5 kwietnia 2023 r. do dnia 7 sierpnia 2023 r., od dnia 9 sierpnia 2023 r. do dnia 18 grudnia 2024 r. oraz od dnia 13 maja 2025 r. do dnia 30 listopada 2025 r.