Kontekst skargi

1. W 2013 r., po otrzymaniu znacznej liczby skarg w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczących domniemanego nadużywania umów o pracę na czas określony w hiszpańskim sektorze publicznym, Komisja Europejska podjęła decyzję o wszczęciu formalnego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, kierując do Hiszpanii wezwania do usunięcia uchybienia w 2015 r. Pomimo kilku orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE), hiszpańskiego Sądu Najwyższego i zmian w prawie hiszpańskim Komisja nadal wyrażała obawy, że hiszpańskie przepisy nie uwzględniają tych kwestii w odpowiedni sposób. W 2024 r. Komisja wystosowała do Hiszpanii dodatkowe wezwania do usunięcia uchybienia, powołując się na potrzebę wprowadzenia skuteczniejszych środków karnych.

2. W szczególności dokumentem rozpatrywanym w niniejszej sprawie jest dodatkowe wezwanie do usunięcia uchybienia wystosowane przez Komisję do Hiszpanii w dniu 3 października 2024 r. w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego INFR(2014)4334. W komunikacie prasowym z tego samego dnia Komisja podsumowała pismo w następujący sposób: „To dodatkowe wezwanie do usunięcia uchybienia uwzględnia zmiany przepisów krajowych przyjęte przez Hiszpanię po wszczęciu przez Komisję postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w 2015 r. Komisja uważa, że nowe przepisy krajowe nadal nie rozwiązują w wystarczającym stopniu stwierdzonych problemów, w szczególności w odniesieniu do skuteczności środków karnych. W związku z tym Komisja kieruje do Hiszpanii dodatkowe wezwanie do usunięcia uchybienia, która ma teraz dwa miesiące na udzielenie odpowiedzi i usunięcie niedociągnięć stwierdzonych przez Komisję. W przypadku braku zadowalającej odpowiedzi Komisja może podjąć decyzję o wydaniu uzasadnionej opinii”.[1]

3. W lipcu 2025 r. skarżący, obywatel Hiszpanii, złożył wniosek o publiczny dostęp [2] do wyżej wspomnianego wezwania do usunięcia uchybienia. Komisja odmówiła dostępu do pisma ze względu na konieczność ochrony celu prowadzonego przez nią dochodzenia [3] w sprawie możliwego naruszenia prawa UE przez Hiszpanię.

4. Skarżący zwrócił się do Komisji o dokonanie przeglądu swojego stanowiska (poprzez złożenie „wniosku potwierdzającego”). Komisja odpowiedziała skarżącemu we wrześniu 2025 r., podtrzymując swoje stanowisko w sprawie odmowy dostępu ze względu na potrzebę ochrony toczącego się dochodzenia.

5. Niezadowolony z tego wyniku skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich w październiku 2025 r.

W przedmiocie dochodzenia

6. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie decyzji Komisji o odmowie dostępu do żądanego dokumentu.

7. Zespół dochodzeniowy Rzecznika zbadał przedmiotowe wezwanie do usunięcia uchybienia zawarte w ponownym wniosku skarżącego. Rzecznik zwrócił się również do Komisji o przedstawienie wszelkich dodatkowych opinii na temat skargi, ale ich nie otrzymał.

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

Skarżący

8. Skarżący przedstawił szereg argumentów w celu wykazania istnienia nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem wezwania do usunięcia uchybienia. Stwierdził, że postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ma znaczący wpływ na prawa pracownicze tysięcy tymczasowych pracowników sektora publicznego w Hiszpanii, którzy od lat znajdują się w niepewnej sytuacji zawodowej. Ponadto sprawa jest związana z europejskimi systemami finansowania, w ramach których wstrzymano 626 mln euro z funduszy UE ze względu na brak działań ze strony Hiszpanii w zakresie zapobiegania nadużyciom związanym z zatrudnieniem tymczasowym.

9. Skarżący wskazał również na częściowe ujawnienie treści pisma w mediach, co stworzyło potrzebę przejrzystości.[4] Ponadto toczą się dochodzenia i skargi związane ze sprawą, w tym do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich i petycji do Parlamentu Europejskiego.

10. Skarżący zwrócił również uwagę na toczącą się debatę sądową i społeczną wokół tej kwestii, z różnymi doniesieniami medialnymi i dyskusjami parlamentarnymi. W szczególności argumentował, że hiszpański poseł do parlamentu krajowego również zwrócił się o dostęp do pisma, które zostało odrzucone, podkreślając interes publiczny i polityczny w tej sprawie. Skarżący stwierdził, że podczas przesłuchania parlamentarnego w lutym 2025 r. hiszpański minister sprawiedliwości odniósł się do wezwania do usunięcia uchybienia i do sytuacji pracowników tymczasowych sektora publicznego. Skarżący podkreślił, że ujawnienie pisma jest konieczne, aby opinia publiczna mogła zweryfikować takie oświadczenia.

przez Komisję

11. W decyzji potwierdzającej Komisja wskazała, że żądany dokument został sporządzony w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Hiszpanii w sprawie kolejnych umów o pracę na czas określony w hiszpańskim sektorze publicznym. Postępowanie jest nadal w toku. Dokument stanowi część formalnego dialogu między Komisją a rządem hiszpańskim, którego celem jest zaradzenie potencjalnemu naruszeniu prawa UE [5].

12. Komisja wyjaśniła, że jej działania w kontekście postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego stanowią dochodzenie w rozumieniu rozporządzenia 1049/2001 [6]. Ponadto Komisja stwierdziła, że w orzecznictwie UE uznano istnienie ogólnego domniemania nieujawniania wszystkich dokumentów dotyczących postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego [7], które obejmuje wszystkie dokumenty sporządzone na nieformalnym i formalnym etapie tego postępowania.

13. Zdaniem Komisji ujawnienie spornych dokumentów zmieniłoby charakter rozpatrywanego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Ściślej rzecz ujmując, postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego powinny być prowadzone w atmosferze wzajemnego zaufania w celu polubownego rozstrzygnięcia sporu [8].

14. Ponadto Komisja stwierdziła, że ujawnienie dokumentu naraziłoby ją na presję zewnętrzną, co byłoby szkodliwe dla prawidłowego przebiegu dochodzenia. Ponadto ujawnienie pisma miałoby negatywny wpływ na wymianę informacji z władzami hiszpańskimi i zmieniłoby dwustronny charakter dialogu. Komisja stwierdziła, że w tych okolicznościach istnieje rzeczywiste i niehipotetyczne ryzyko, że ujawnienie wnioskowanego dokumentu będzie miało negatywny wpływ na toczące się dochodzenie w ramach postępowania o numerze referencyjnym INFR(2014)4334, a także na jego potencjalne działania następcze.

15. Komisja uznała, że skarżący nie wykazał istnienia nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem dokumentu oraz że nie można udzielić częściowego dostępu, jeżeli żądany dokument jest objęty ogólnym domniemaniem nieujawniania. Komisja zauważyła, że argumenty skarżącego dotyczące istnienia nadrzędnego interesu publicznego mają charakter ogólny.

16. W szczególności Komisja argumentowała, że ponieważ hiszpańskie przepisy będące przedmiotem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczą skarżącego osobiście, jego interes w zapoznaniu się z pismem ma charakter prywatny. Fakt, że wielu innych urzędników służby cywilnej może znajdować się w podobnej sytuacji, nie czyni tego interesu publicznym.[9] Chociaż skarżący twierdził również, że niektóre części pisma zostały opisane w hiszpańskich mediach, Komisja stwierdziła, że nielegalna lub nieoficjalna częściowa publikacja dokumentu nie podaje go do wiadomości publicznej, a zasady poufności nadal mają zastosowanie.[10] Komisja odrzuciła również argument skarżącego, że istnieją silne przesłanki świadczące o świadomości społecznej w tej kwestii, zauważając, że istnienie debaty publicznej nie oznacza, że istnieje nadrzędny interes publiczny przemawiający za ujawnieniem konkretnego dokumentu [11].

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

17. Sądy Unii uznały, że instytucje Unii mogą odmówić publicznego dostępu do dokumentów na podstawie „ogólnego domniemania” nieujawniania niektórych kategorii dokumentów [12]. Oznacza to, że dana instytucja nie musi badać danych dokumentów indywidualnie, to znaczy nie musi oceniać, w jaki sposób ich ujawnienie naruszyłoby konkretnie i faktycznie chronione interesy. Zainteresowana instytucja może raczej przyjąć, że ze względu na to, iż rozpatrywane dokumenty należą do określonej kategorii, ujawnienie któregokolwiek z nich naruszyłoby chronione interesy.

18. W orzecznictwie wyjaśniono, że jedna z tych kategorii dotyczy dokumentów związanych z toczącymi się postępowaniami w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego [13].

19. Kontrola żądanego dokumentu przez zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich potwierdziła, że stanowi on część akt administracyjnych postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Hiszpanii. Postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczy domniemanego nadużywania kolejnych umów o pracę na czas określony w sektorze publicznym i jest nadal w toku.

20. W tym kontekście Rzecznik uważa, że Komisja mogła zasadnie oprzeć się na ogólnym domniemaniu nieujawniania dokumentów, które stanowią część akt administracyjnych toczącego się dochodzenia w sprawie domniemanego uchybienia przez państwo członkowskie zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy prawa Unii [14].

21. Rzecznik zauważa, że nawet jeśli zastosowanie ma ogólne domniemanie, ujawnienie może być nadal uzasadnione, jeżeli istnieje nadrzędny interes publiczny. Aby wykazać istnienie nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem, orzecznictwo UE wymaga jednak, aby wnioskodawca ubiegający się o publiczny dostęp przedstawił szczególne okoliczności uzasadniające ujawnienie oraz aby czysto ogólne względy przejrzystości nie były wystarczające [15]. W przypadkach objętych ogólnym domniemaniem przejrzystość może stanowić nadrzędny interes publiczny tylko wtedy, gdy jest szczególnie nagląca i oparta na konkretnych elementach [16].

22. W tej sprawie Rzecznik zauważa, że – jak wspomniał skarżący – kwestia domniemanego nadużywania umów o pracę na czas określony w hiszpańskim sektorze publicznym przyciągnęła znaczną uwagę opinii publicznej i została w dużej mierze omówiona w hiszpańskich mediach i w dyskusjach parlamentarnych. Nie jest to jednak samo w sobie wystarczające do wykazania istnienia nadrzędnego interesu publicznego.

23. Rzecznik uważa, że zgodnie z orzecznictwem UE [17] Komisja mogła zasadnie uznać, że ogólne odniesienie skarżącego do przejrzystości i jego interes w sprawdzeniu, w jaki sposób Komisja prowadzi postępowanie, nie przeważają nad interesem publicznym polegającym na umożliwieniu Komisji ochrony celu toczącego się postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, jakim jest przeciwdziałanie potencjalnemu naruszeniu prawa UE przez państwo członkowskie.

24. W związku z powyższym Rzecznik uważa, że Komisja nie dopuściła się niewłaściwego administrowania w tej sprawie, gdy odmówiła ujawnienia spornego dokumentu.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującym wnioskiem:

W niniejszej sprawie Komisja nie dopuściła się niewłaściwego administrowania.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o niniejszej decyzji.

Teresa Anjinho
Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, dnia 7 stycznia 2026 r.

[1] Zob. komunikat prasowy Komisji dotyczący pakietu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z października 2024 r., pkt 10, dostępny pod adresem: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/inf_24_4561.

[2] Zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu 1049/2001, dostępnym pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[3] Art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001.

[4] Skarżący odniósł się do następującego artykułu w hiszpańskim dzienniku El País: „La Comisión Europea a España: „Los jueces sustitutos deben ser considerados trabajadores fijos” z dnia 30 czerwca 2025 r., dostępne pod adresem: https://elpais.com/espana/2025-06-30/la-comision-europea-a-espana-los-jueces-sustitutos-deben-ser-considerados-trabajadores-fijos.html.

[5] W tym przypadku dyrektywa 1999/70/WE dotycząca Porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony, zawartego przez Europejską Unię Konfederacji Przemysłowych i Pracodawców (UNICE), Europejskie Centrum Przedsiębiorstw Publicznych (CEEP) oraz Europejską Konfederację Związków Zawodowych (ETUC), dostępna pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:01999L0070-19990710.

[6] Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 7 września 2017 r., Francja/Schlyter, C-331/15 P, pkt 46: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=194104&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=871574.

[7] Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 14 listopada 2013 r., LPN i Finlandia przeciwko Komisji, sprawy połączone C‐514/11 P i C‐605/11 P, pkt 55 i 65–68: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-514/11&language=en.

[8] Wyrok Sądu z dnia 25 września 2014 r., Spirlea/Komisja, T-306/12, pkt 57: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-306/12&language=EN potwierdzone wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości z dnia 11 maja 2017 r., Szwecja/Komisja, C‐562/14 P: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-562/14.

[9] Wyrok Sądu z dnia 9 października 2018 r., Anikó Pint/Komisja, T-634/17, pkt 59, dostępny pod adresem: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-634/17.

[10] Wyrok Sądu z dnia 26 maja 2016 r. w sprawie T-110/15, IMG przeciwko Komisji, pkt 51, dostępny pod adresem: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-110/15&language=EN

[11] Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Anikó Pint przeciwko Komisji, pkt 56.

[12] Wyrok Sądu z dnia 13 września 2013 r. w sprawie T-380/08 Niderlandy przeciwko Komisji, pkt 35, dostępny pod adresem: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-380/08&language=EN.

[13] Wyżej wymieniony wyrok w sprawie LPN i Finlandia przeciwko Komisji.

[14] Wyrok Sądu z dnia 13 września 2013 r. w sprawie T-111/11 ClientEarth przeciwko Komisji, pkt 75, dostępny pod adresem: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-111/11.

[15] Zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 5 września 2024 r., ClientEarth/Komisja, C-249/23 P, pkt 55, dostępny pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:62023CJ0249.

[16] Zob. sprawa LPN i Finlandia, o której mowa powyżej, pkt 93.

[17] Zob. wyrok z dnia 7 września 2023 r., Breyer/REA, C-135/22 P, pkt 75, dostępny pod adresem: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-135/22. Zobacz także ww. wyrok w sprawie Anikó Pint przeciwko Komisji, pkt 53.