Kontekst

1. Prawo obywateli do dostępu do dokumentów będących w posiadaniu instytucji UE jest określone w traktatach UE i Karcie praw podstawowych.[1] Odgrywa ono kluczową rolę w zapewnieniu przejrzystego funkcjonowania instytucji UE, wzmacniając tym samym legitymację i zaufanie publiczne do UE. Ogólne zasady wykonywania tego prawa są określone w prawodawstwie UE dotyczącym publicznego dostępu do dokumentów (rozporządzenie 1049/2001)[2].

2. Aby zapewnić znaczący dostęp, instytucje UE powinny jak najszybciej rozpatrywać wszystkie wnioski o publiczny dostęp. Opóźnienia w przyznawaniu dostępu mogą osłabić zdolność tych osób, które zwracają się o dokumenty, do uczestnictwa w procesie demokratycznym UE. Osoby fizyczne mogą na przykład starać się o dostęp do dokumentów, aby móc szczegółowo śledzić trwające negocjacje ustawodawcze lub międzynarodowe lub uczestniczyć w podejmowaniu decyzji lub kształtowaniu polityki UE.

3. Zgodnie z rozporządzeniem 1049/2001 wnioski o publiczny dostęp powinny być rozpatrywane „niezwłocznie”. Termin na wydanie decyzji przez instytucję wynosi 15 dni roboczych, zarówno w odniesieniu do pierwotnego wniosku o udzielenie dostępu, jak i do wniosków o ponowne rozpatrzenie, w przypadku gdy instytucja początkowo odmówiła dostępu do całego wniosku lub jego części („wniosek potwierdzający”). Każdy termin może zostać jednokrotnie przedłużony o kolejne 15 dni roboczych, co oznacza, że od instytucji UE oczekuje się podjęcia decyzji, odpowiednio na etapie wstępnym i na etapie przeglądu/potwierdzenia, w ciągu maksymalnie 30 dni roboczych. Nieprzestrzeganie terminów określonych przez prawodawcę nie może stanowić dobrej administracji.

4. W ostatnich latach skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczące publicznego dostępu do dokumentów będących w posiadaniu Komisji Europejskiej pokazują, że Komisja nie zawsze dotrzymuje terminów i że czasami występuje znaczne opóźnienie przed wydaniem przez nią decyzji wstępnych i potwierdzających. Skarżący, którzy regularnie składają wnioski o publiczny dostęp, wyrazili również obawy, że obecnie występują systematyczne opóźnienia w rozpatrywaniu wniosków przez Komisję.

5. W tym kontekście Rzecznik wszczął dochodzenie z własnej inicjatywy w celu zbadania systemowego charakteru opóźnień w rozpatrywaniu przez Komisję wniosków o publiczny dostęp do dokumentów.

W przedmiocie dochodzenia

6. Rzecznik najpierw zwróciła się do Komisji o przedstawienie danych statystycznych za 2021 r. dotyczących: (i) liczbę otrzymanych wniosków i ponownych wniosków oraz (ii) czas potrzebny na rozpatrzenie tych wniosków, w tym częstotliwość przekraczania maksymalnego terminu 30 dni roboczych.[3] Rzecznik zwrócił się również do Komisji o informacje na temat (ówczesnych) planów wprowadzenia portalu internetowego służącego do rozpatrywania wniosków o publiczny dostęp (od tego czasu uruchomiono go jako portal „EASE” dotyczący elektronicznego dostępu do dokumentów Komisji)[4].

7. Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich zbadał następnie ponad 60 akt Komisji dotyczących wniosków o dostęp do dokumentów, w tym wniosków, w przypadku których Komisja dotrzymała terminów i w przypadku których wystąpiła ze znacznym opóźnieniem. Następnie Rzecznik zwrócił się do Komisji o udzielenie odpowiedzi na dodatkowe pytania.

8. Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich odbył również spotkanie [5] z przedstawicielami Komisji w celu uzyskania dodatkowych informacji.

Zalecenie Rzecznika Praw Obywatelskich

9. Dochodzenie Rzecznika Praw Obywatelskich wykazało, że występują opóźnienia, w tym znaczne opóźnienia, w rozpatrywaniu wniosków, w szczególności na etapie potwierdzającym. W 2021 r., podczas gdy na początkowym etapie opóźnienia wystąpiły w około 16 % przypadków, opóźnienia wystąpiły w 85 % wszystkich ponownych wniosków. Ponad 60 % wszystkich ponownych wniosków rozpatrzono w ciągu ponad 60 dni roboczych, mimo że zgodnie z prawem termin ten wynosił 30 dni roboczych.

10. Prawodawstwo UE dotyczące publicznego dostępu do dokumentów wymaga, aby wnioski były rozpatrywane niezwłocznie, a w każdym razie w obowiązujących terminach, na etapie wstępnym i potwierdzającym. Rzecznik konsekwentnie stoi na stanowisku, że „opóźniony dostęp oznacza odmowę dostępu”. Dokumenty poszukiwane przez wnioskodawców mogą być wymagane szybko i mogą stracić na znaczeniu w przypadku wystąpienia opóźnień.

11. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że systemowe i znaczące opóźnienia w rozpatrywaniu wniosków o publiczny dostęp do dokumentów stanowią niewłaściwe administrowanie. Aby rozwiązać ten problem, Rzecznik Praw Obywatelskich wydał zalecenie, aby Komisja w trybie priorytetowym skorygowała tę sytuację [6].

12. Rzecznik Praw Obywatelskich zidentyfikował cztery szczególne problemy związane z rozpatrywaniem wniosków o udzielenie dostępu, które mogą prowadzić do opóźnień, i przedstawił Komisji odpowiednie sugestie dotyczące sposobu rozwiązania tych problemów. Rzecznik zauważyła, że zajęcie się tymi kwestiami w niewielkim stopniu przyczyni się do rozwiązania istotnej kwestii opóźnień, która wymaga bardziej gruntownego przemyślenia w Komisji sposobu, w jaki zamierza ona dotrzymać terminów określonych przez ustawodawcę. 

1. Niewystarczające zasoby ludzkie

Biorąc pod uwagę rosnącą liczbę ponownych wniosków oraz fakt, że w zdecydowanej większości przypadków Komisja nie dotrzymuje wyznaczonego terminu, Komisja powinna przeznaczyć więcej zasobów na rozpatrywanie ponownych wniosków.

2. Czasochłonne i zasobochłonne praktyki

Na początku procedury, po zarejestrowaniu wniosku, Komisja powinna sprawdzić, czy konieczne będą konsultacje zewnętrzne, a jeżeli tak, rozpocząć ten proces w odpowiednim czasie.

W razie potrzeby Komisja powinna starać się uzyskać wyjaśnienia od wnioskodawców w ciągu kilku dni od zarejestrowania wniosku.

3. Komunikacja z wnioskodawcami

Komisja powinna otwarcie i konstruktywnie współpracować z wnioskodawcami na wszystkich etapach oraz zapewnić im wszelkie niezbędne informacje, które mogą umożliwić im wyjaśnienie ich wniosków (na przykład poprzez przedstawienie wykazu dokumentów, które potencjalnie wchodzą w zakres wniosku).

4. Anulowanie ponownych wniosków

W odniesieniu do ponownych wniosków złożonych w przypadku, gdy Komisja nie podjęła wstępnej decyzji w wyznaczonym terminie, Komisja powinna zakończyć swoją praktykę nazywania decyzji w sprawie ponownego wniosku decyzją wstępną.

13. Ponadto Rzecznik podkreślił znaczenie proaktywnej przejrzystości jako jednego z głównych sposobów zapewnienia zaufania publicznego do działań administracji UE oraz uniknięcia konieczności zwracania się o dokumenty i rozpatrywania takich wniosków. Rzecznik zasugerował również, że:

Komisja powinna nadal przewidywać obszary/tematy polityki, które mogą budzić szczególny interes publiczny, oraz zapewniać proaktywną przejrzystość w odniesieniu do tych obszarów/tematów polityki, na przykład poprzez rozważenie z wyprzedzeniem, jakie dokumenty należy podawać do wiadomości publicznej, oraz publikowanie takich informacji w przyjaznych dla użytkownika i dostępnych formatach, na przykład na specjalnych stronach internetowych.

Dokumenty ujawniane w kontekście wniosków o publiczny dostęp powinny być publikowane i łatwo dostępne na portalu elektronicznego dostępu do dokumentów Komisji. Oznacza to posiadanie jasnych tytułów, które mają wystarczające informacje. Wytyczne dotyczące sporządzania jasnych tytułów mogłyby zostać udostępnione wszystkim osobom zaangażowanym w rozpatrywanie wniosków o publiczny dostęp.

Odpowiedź Komisji na zalecenie

14. W odpowiedzi [7] Komisja uznała znaczenie terminowego rozpatrywania wniosków o dostęp do dokumentów. Odniosła się do znacznego wzrostu liczby wniosków o publiczny dostęp w ostatnich latach, które mają coraz szerszy zakres i są bardzo złożone.

15. Komisja argumentowała, że obawy wyrażone przez Rzecznik dotyczą głównie ograniczonej części wniosków o udzielenie dostępu otrzymanych przez Komisję (tj. wniosków, które osiągnęły etap potwierdzający), tj. 4 % w 2021 r. i 5 % w 2022 r. Ogólnie rzecz biorąc, Komisja uznała, że charakteryzuje się wysokim poziomem przejrzystości, ponieważ większości żądanych dokumentów udziela się pełnego lub częściowego dostępu.

16. Następnie Komisja odniosła się do sugestii Rzecznika zawartych w jej zaleceniu:

• Zobowiązała się do przydzielenia większych zasobów zespołowi w Sekretariacie Generalnym odpowiedzialnemu za rozpatrywanie ponownych wniosków, jednak nie określiła ich liczby.
• Wskazała, że jej praktyki administracyjne i wytyczne dla pracowników obejmują już sugestie Rzecznika dotyczące terminowego rozpoczęcia konsultacji zewnętrznych i współpracy ze skarżącymi w celu uzyskania wyjaśnień.
• Uznała, że jej praktyka polegająca na anulowaniu ponownych wniosków złożonych ze względu na brak wstępnej odpowiedzi w ustawowym terminie jest rozwiązaniem rozsądnym pod względem prawnym. Zdaniem Komisji praktyka ta jest najlepszym sposobem ochrony praw wnioskodawców, ponieważ zachowuje pełne środki odwoławcze (dwuetapową procedurę) dla osób składających wnioski o udzielenie dostępu. Praktyka ta jest również konieczna ze względów operacyjnych i ze względu na efektywność, biorąc pod uwagę zdecentralizowane podejście Komisji do rozpatrywania wniosków o dostęp do dokumentów.
• Odnotowała swoje stałe wysiłki na rzecz poprawy proaktywnej przejrzystości i odniosła się do dobrych wyników w tym zakresie, takich jak brexit lub negocjacje handlowe. Zobowiązała się do dalszego proaktywnego publikowania dokumentów na swojej stronie internetowej lub za pośrednictwem rejestru dokumentów. Komisja wyjaśniła w tym kontekście, że od czasu wprowadzenia portalu EASE wszystkie dokumenty ujawnione w następstwie wniosków o udzielenie dostępu są publikowane na tym portalu. Dokumenty można wyszukiwać według kluczowych kryteriów, takich jak tytuł, doręczenie, daty, tekst dowolny lub odniesienie do dokumentu. Sekretariat Generalny wydał szczegółowe wytyczne dotyczące tytułu lub przedmiotu dokumentów, aby umożliwić czytelnikom łatwe zrozumienie, o co chodzi w dokumencie, bez konieczności zapoznawania się z nim w całości. Niniejsze wytyczne są dostępne dla pracowników Komisji.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich po wydaniu zalecenia

17. W odpowiedzi Komisji podkreślono, że zalecenie Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczy głównie ograniczonej części wniosków o udzielenie dostępu, które docierają do Komisji, tj. 4 % w 2021 r. i 5 % w 2022 r., oraz że ogólnie rzecz biorąc zalecenie to charakteryzuje się wysokim poziomem przejrzystości, ponieważ pełny lub częściowy dostęp przyznaje się większości żądanych dokumentów.

18. Rzecznik podkreśla, że systemowe i znaczne opóźnienia w rozpatrywaniu ponownych wniosków, ujawnione podczas dochodzenia, są bardzo niepokojące. W tym kontekście ważne jest określenie, co w praktyce oznaczają opóźnienia. Wiąże się to przede wszystkim z negatywnymi doświadczeniami z UE dla danego obywatela i utratą wiarygodności dla instytucji. Obywatele są natomiast zobowiązani do bezwarunkowego przestrzegania terminów nałożonych na nich przez organy publiczne. Trudno zrozumieć, w jaki sposób dopuszczalne byłoby, aby organy publiczne mogły zignorować terminy przewidziane przez prawo dla ich działania. Ponadto opóźnienia są sprzeczne z jednym z celów prawa publicznego dostępu, a mianowicie umożliwieniem obywatelom i organizacjom udziału w debatach publicznych i kontrolowania działań, które organy publiczne planują lub podjęły. Udzielanie dostępu miesiące lub lata po tym, jak sprawa została upubliczniona, może być bez znaczenia. Powagę tej sprawy potęguje fakt, że z doświadczenia Rzecznika wynika, iż w sprawach o dużym znaczeniu publicznym występują znaczne opóźnienia.

19. Na podstawie skarg, które wpłynęły do Rzecznika, po wszczęciu niniejszego dochodzenia sytuacja nadal się pogarsza. W 2020 r. Rzecznik wszczął 13 dochodzeń związanych z opóźnieniami Komisji w rozpatrywaniu wniosków o publiczny dostęp. Liczba takich zapytań stale rosła. W 2021 r. przeprowadzono 22 dochodzenia, w 2022 r. 35 dochodzeń, a co najważniejsze w 2023 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął 54 takie dochodzenia na dzień 15 września 2023 r. 

20. W odpowiedzi Komisji na zalecenie Rzecznik sugeruje się ponadto, że Komisja wdraża już większość jej sugestii. To nie jest to, co Rzecznik Praw Obywatelskich widział w swoich dochodzeniach.

21. W szczególności, chociaż Komisja wskazuje w swojej odpowiedzi, że w swoich wytycznych dla pracowników wprowadziła dobre praktyki sugerowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich, muszą one być wdrażane w sposób spójny i pełny. Skargi, które docierają do Rzecznika Praw Obywatelskich, pokazują, że obecnie tak nie jest. W załączniku do niniejszej decyzji Rzecznik wymienił przykłady opóźnień lub problematycznych praktyk stosowanych przez Komisję przy rozpatrywaniu wniosków o dostęp do dokumentów.

22. Fakt, że wnioski o udzielenie dostępu stają się coraz liczniejsze i bardziej złożone, nie może uzasadniać tego, że nie są one rozpatrywane szybko. Jak już zaproponował Parlament Europejski, Komisja powinna przyjąć szybsze, bardziej dostępne i bardziej uproszczone procedury rozpatrywania wniosków o odmowę udzielenia dostępu [8]. Komisja powinna również zbadać, w jaki sposób może skrócić procesy zatwierdzania. Chociaż nowy portal EASE jest wyraźnie pozytywnym krokiem pod względem interakcji z osobami wnioskującymi o dostęp oraz pod względem publikacji wszystkich ujawnionych dokumentów, wydaje się, że nie zapoczątkował jeszcze istotnej zmiany w wewnętrznym rozpatrywaniu wniosków przez Komisję.

23. Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje zobowiązanie Komisji do wzmocnienia zespołu pracującego nad ponownymi wnioskami w Sekretariacie Generalnym. Składająca petycję wyraża jednak ubolewanie, że w swojej odpowiedzi na tę kwestię Komisja nie przedstawiła żadnych konkretnych elementów.

24. Jeżeli chodzi o praktykę Komisji polegającą na anulowaniu ponownych wniosków złożonych ze względu na brak wstępnej odpowiedzi, Rzecznik ponownie wyraża pogląd, że praktyka ta jest sprzeczna z rozporządzeniem 1049/2001. Rozporządzenie 1049/2001 stanowi, że jeżeli instytucja nie podejmie pierwotnej decyzji w wyznaczonym terminie, wnioskodawca może złożyć ponowny wniosek. Po upływie terminów przyjęcia decyzji potwierdzającej wnioskodawca może zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości UE lub Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich. Obecnie Komisja nie informuje wnioskodawców o możliwości zwrócenia się w takich przypadkach do Trybunału Sprawiedliwości UE lub Rzecznika Praw Obywatelskich. Informuje jedynie wnioskodawców, że mogą złożyć nowy ponowny wniosek. Wnioskodawcy nie są zatem w pełni świadomi dostępnych im środków odwoławczych. Rzecznik zauważa również, że Komisja rozpatruje wnioski w ten sposób tylko ze względu na opóźnienia w rozpatrywaniu wniosków o dostęp na początkowym etapie.

25. Jako największa instytucja UE inne organy, urzędy i agencje traktują praktyki administracyjne Komisji jako przykład. W przypadku gdy Komisja systematycznie ma braki w sposobie rozpatrywania wniosków o publiczny dostęp, może to zagrozić przejrzystości całej administracji UE. Dopóki Komisja, na najwyższych szczeblach, nie wykaże w praktyce, że przejrzystość jest zasadą i priorytetem dla instytucji, rozpatrywanie przez nią wniosków będzie nadal opóźnione.

26. W związku z powyższym Rzecznik ponownie stwierdza, że systemowe i znaczące opóźnienia w rozpatrywaniu przez Komisję wniosków o publiczny dostęp do dokumentów stanowią niewłaściwe administrowanie. Komisja musi w pierwszej kolejności skorygować tę sytuację.

Wnioski

Rzecznik zamyka to strategiczne dochodzenie następującym wnioskiem:

Rzecznik Praw Obywatelskich potwierdza swoje ustalenie, że systemowe i znaczące opóźnienia w rozpatrywaniu przez Komisję wniosków o publiczny dostęp do dokumentów stanowią niewłaściwe administrowanie.

Biorąc pod uwagę znaczenie tej sprawy, Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawi ją Parlamentowi Europejskiemu w formie sprawozdania specjalnego.

Komisja zostanie poinformowana o niniejszej decyzji.

Emily O'Reilly
Europejska Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 18 września 2023 r.

[1] Prawo dostępu do dokumentów będących w posiadaniu instytucji UE jest zapisane w art. 15 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/tfeu_2016/art_15/oj, a także uznane w art. 42 Karty praw podstawowych UE: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/char_2012/oj.

[2] Rozporządzenie 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj. Rozporządzenie 1049/2001 ma bezpośrednie zastosowanie do Komisji Europejskiej, Rady UE i Parlamentu Europejskiego. Wiele innych instytucji, organów i jednostek organizacyjnych UE stosuje jednak te same zasady, co w praktyce oznacza, że stosują one rozporządzenie lub przyjęły decyzje określające sposób jego stosowania.

[3] Odpowiedź Komisji jest dostępna pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/167660.

[4] Portal „Elektroniczny dostęp do dokumentów Komisji” (EASE), za pośrednictwem którego można składać wnioski o publiczny dostęp do dokumentów, został uruchomiony we wrześniu 2022 r. i jest dostępny pod adresem: https://ec.europa.eu/transparency/documents-request/home.

[5] Sprawozdanie z posiedzenia jest dostępne pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/167659.

[6] Zalecenie Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczące czasu rozpatrywania przez Komisję Europejską wniosków o publiczny dostęp do dokumentów jest dostępne pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/167661.

[7] Opinia Komisji w sprawie zalecenia jest dostępna pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/174167.

[8] Rezolucja Parlamentu Europejskiego w sprawie publicznego dostępu do dokumentów – sprawozdanie roczne za lata 2019–2021, pkt 42: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-9-2023-0179_EN.html.