Kontekst skargi

1. UE i jej państwa członkowskie ustanowiły wspólne zasady ^[1] dotyczące zarządzania powrotami migrantów o nieuregulowanym statusie do ich kraju pochodzenia. W tym kontekście UE współpracuje z krajami pochodzenia migrantów o nieuregulowanym statusie w ramach umów o readmisji. Są to prawnie wiążące umowy określające obowiązki i procedury obu stron w odniesieniu do readmisji migrantów, którzy nie mają prawa pobytu w UE.

2. Ponieważ niektóre państwa trzecie wydawały się niechętne zawarciu formalnej umowy o readmisji, w 2016 r. UE rozpoczęła negocjacje z państwami spoza UE w sprawie nieformalnych, niewiążących „uzgodnień” dotyczących powrotów i readmisji. Od tego czasu UE zawarła sześć takich porozumień ^[2].

3. W okresie od lutego do kwietnia 2021 r. skarżący, dwóch badaczy, złożyli do Rady szereg wniosków ^[3] o publiczny dostęp do dokumentów dotyczących tych nieformalnych porozumień o readmisji. Skarżący ubiegali się o dostęp zarówno do ustaleń, jak i do dokumentów związanych z negocjacjami, które do nich doprowadziły.

4. Rada stwierdziła, że 42 dokumenty wchodzą w zakres wniosków skarżących o udzielenie dostępu. Udzieliła ona skarżącym dostępu do 21 dokumentów w całości i do trzech dokumentów w części oraz odmówiła udzielenia dostępu do pozostałych 18 dokumentów (w tym siedmiu dokumentów niejawnych). Odmawiając dostępu, Rada powołała się na potrzebę ochrony interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych ^[4].

5. Skarżący zakwestionowali odmowę udzielenia przez Radę dostępu do (części) 21 przedmiotowych dokumentów (poprzez złożenie „wniosków potwierdzających”).

6. W okresie od maja do lipca 2021 r. Rada wydała pięć decyzji potwierdzających, w których potwierdziła odmowę udzielenia dostępu.

7. Niezadowoleni z tego wyniku skarżący zwrócili się do Rzecznika w kwietniu 2022 r.

8. W skardze do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich skarżący wyrazili również obawy dotyczące braku zaangażowania Parlamentu Europejskiego w proces zawierania nieformalnych umów o readmisji oraz braku przejrzystości tych umów – w porównaniu z formalnymi umowami o readmisji, które wymagają zaangażowania Parlamentu i są publikowane w Dzienniku Urzędowym UE.

W przedmiocie dochodzenia

9. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie odmowy udzielenia przez Radę publicznego dostępu do (części) 21 spornych dokumentów.

10. W toku dochodzenia zespół dochodzeniowy Rzecznika dokonał przeglądu spornych dokumentów i odbył spotkanie z przedstawicielami Rady w celu uzyskania dalszych informacji na temat kontekstu tych dokumentów oraz szczegółowych powodów odmowy dostępu. Następnie Rzecznik przekazał skarżącym sprawozdanie ^[5] z tego spotkania, a następnie otrzymał uwagi skarżących. Podczas spotkania zespół śledczy uzyskał również informacje, które Rada uznała za poufne i których nie można było przekazać skarżącym.

Przedstawione argumenty

11. W swoich decyzjach potwierdzających Rada argumentowała, że ujawnienie ujawniłoby strategiczne cele UE w dziedzinie readmisji i różne podejścia, jakie przyjmuje z różnymi państwami, co podważyłoby zarówno trwające, jak i przyszłe negocjacje z państwami spoza UE w tej dziedzinie.

12. Rada uznała również, że ujawnienie informacji zaszkodziłoby klimatowi zaufania do zainteresowanych państw niebędących członkami UE, osłabiając tym samym pozycję negocjacyjną UE i wpływając na gotowość państw niebędących członkami UE do współpracy przy bieżącym wdrażaniu zawartych porozumień. Rada dodała, że porozumienia o readmisji mają charakter niewiążący, co oznacza, że ich realizacja zależy w dużej mierze od bieżącej współpracy państw spoza UE. Nie są one statyczne, ale mogą być z czasem dostosowywane w porozumieniu z odpowiednim państwem niebędącym członkiem UE.

13. Skarżący twierdzili, że Rada zbyt szeroko zastosowała wyjątek dotyczący ochrony interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych, biorąc pod uwagę, że dwa ze spornych ustaleń zostały już ujawnione przez inne instytucje Unii. Skrytykowały one, że Rada nie rozważyła potencjalnej szkody wyrządzonej interesowi publicznemu w jasnych ramach czasowych ani możliwości ponownej oceny ryzyka szkody na późniejszym etapie.

14. Skarżący twierdzili również, że Rada powinna była uznać sporne dokumenty za dokumenty o charakterze ustawodawczym, a tym samym, że wymagają one zwiększonego stopnia przejrzystości ^[6].

15. Skarżący stwierdzili, że Rada udzieliła dostępu jedynie do nieistotnych części dokumentów, które nie pozwalają na merytoryczne zrozumienie ustaleń.

16. Skarżący twierdzili, że Rada odmówiła dostępu do niektórych dokumentów jedynie na podstawie ich wskazania jako dokumentów niejawnych, co ich zdaniem było niezgodne z przepisami UE dotyczącymi publicznego dostępu do dokumentów (rozporządzenie 1049/2001).

17. Wreszcie skarżący stwierdzili, że niektóre dokumenty są już publicznie dostępne, w związku z czym szkoda, której Rada próbowała zapobiec, została już wyrządzona.

18. Rada stwierdziła, że odsetek powrotów migrantów bez prawa pobytu w UE w państwach członkowskich UE jest niski, a nawet zmniejszył się w ostatnich latach. Powodem tego jest m.in. fakt, że powroty i readmisja są bardzo wrażliwym obszarem oraz brak współpracy ze strony zainteresowanych państw trzecich. Zawarcie umów o readmisji ma zatem kluczowe znaczenie dla zapewnienia skutecznych powrotów.

19. Rada stwierdziła, że niektóre ze spornych dokumentów pochodzą od Komisji Europejskiej i Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ESDZ). Skonsultowano się z obiema instytucjami w sprawie odnośnych dokumentów i sprzeciwiły się one ujawnieniu, powołując się na wyjątek dotyczący ochrony stosunków międzynarodowych.

20. W odniesieniu do dwóch nieformalnych porozumień, które zostały ujawnione odpowiednio przez ESDZ i Komisję (porozumienie między UE a Afganistanem oraz porozumienie między UE a Bangladeszem), Rada stwierdziła, że nie jest świadoma powodów, dla których zostały one ujawnione.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

21. Instytucje Unii dysponują szerokim zakresem uznania przy ustalaniu, czy ujawnienie dokumentu naruszyłoby którykolwiek z interesów publicznych chronionych na mocy art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1049/2001, takich jak ochrona stosunków międzynarodowych ^[7].

22. W związku z tym dochodzenie Rzecznika Praw Obywatelskich miało na celu ustalenie, czy Rada popełniła oczywisty błąd w ocenie, na której oparła swoje decyzje o odmowie dostępu do dokumentów, które uznała za objęte zakresem wniosku skarżącego.

23. W tym celu zespół dochodzeniowy Rzecznika zbadał dokumenty i uzyskał dodatkowe wyjaśnienia od Rady, w tym informacje, które Rada uważa za poufne i których nie można było udostępnić skarżącym, aby nie naruszyć samego interesu, który Rada zamierza chronić. Na podstawie tych informacji Rzecznik stwierdza, że Rada nie popełniła oczywistego błędu, uznając, że ujawnienie spornych dokumentów mogłoby naruszyć interes publiczny w odniesieniu do stosunków międzynarodowych UE i państw członkowskich.

24. W szczególności, po dokonaniu przeglądu treści dokumentów, Rzecznik Praw Obywatelskich może na przykład sprawdzić, czy UE przyjęła zróżnicowane podejście do różnych zainteresowanych krajów. Rzecznik uważa zatem za uzasadnione stanowisko Rady, zgodnie z którym ujawnienie szczegółów negocjacji i ustaleń podważyłoby pozycję negocjacyjną UE, zarówno w toczących się, jak i przyszłych negocjacjach, oraz podważyłoby gotowość państw powracających do współpracy.

25. Ponadto, jeśli chodzi o ewentualne przyszłe negocjacje, Rada może ocenić potencjalne szkody, jakie ujawnienie może spowodować jedynie w momencie rozpatrywania wniosku o udzielenie dostępu. Nie oznacza to jednak, że szkoda, o której mowa, urzeczywistni się natychmiast po udzieleniu dostępu. Może pojawić się na późniejszym etapie, na przykład gdy UE przystąpi w przyszłości do negocjacji z innym państwem niebędącym członkiem UE. Gdyby Rada miała ujawnić te dokumenty teraz, szkoda ta mogłaby się urzeczywistnić w momencie rozpoczęcia tych przyszłych negocjacji.

26. Jeśli chodzi o fakt, że niektóre dokumenty mogły już zostać ujawnione (niedozwolone lub nie), nie ma to znaczenia dla własnej oceny Rady. Rzecznik Praw Obywatelskich uważa za uzasadnione, aby ujawnienie dokumentu przez Radę mogło być postrzegane jako naruszenie zaufania przez dane państwo trzecie, a tym samym podważanie stosunków międzynarodowych z tym państwem.

27. Rzecznik zauważa również, że Rada dokonała indywidualnej oceny spornych dokumentów niejawnych i podała konkretne powody, dla których każdy z tych dokumentów nie mógł zostać ujawniony. Biorąc pod uwagę wrażliwy charakter informacji zawartych w spornych dokumentach, Rzecznik uważa również, że Rada przedstawiła skarżącym wystarczające uzasadnienie swojej decyzji o odmowie dostępu.

28. Interesu publicznego chronionego na mocy art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1049/2001 nie można zastąpić innym interesem publicznym, który uznaje się za ważniejszy. Oznacza to, że jeżeli instytucja uzna, że ujawnienie mogłoby naruszyć którykolwiek z tych interesów, musi odmówić udzielenia dostępu. W związku z tym, chociaż skarżący zgłosili uzasadnione obawy, ich argumenty dotyczące ewentualnego nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem nie mogły zostać uwzględnione. 

29. To samo dotyczy charakteru spornych dokumentów. Rzecznik zauważa jednak, że dokument będący przedmiotem sprawy przed sądami UE, na który powołują się skarżący, dotyczył umowy międzynarodowej, a zatem umowy o prawnie wiążącym skutku. Sporne dokumenty nie mają jednak charakteru wiążącego, co jasno wynika z ich treści.

30. W świetle powyższego Rzecznik stwierdza, że Rada słusznie odmówiła publicznego dostępu do spornych dokumentów. Niemniej jednak, jak miała okazję podkreślić Rzecznik w swojej decyzji z tego samego dnia zamykającej sprawę 1271/2022/MIG, należy dołożyć wszelkich starań, aby zapewnić opinię publiczną, że prawa podstawowe migrantów są przestrzegane i że w tym procesie istnieją odpowiednie zabezpieczenia.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującym wnioskiem:

Rada Unii Europejskiej nie dopuściła się niewłaściwego administrowania, odmawiając dostępu do spornych dokumentów.

Skarżący i Rada UE zostaną poinformowani o tej decyzji.

Emily O'Reilly
Europejska Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 1 września 2022 r.

[1] Dyrektywa 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich („dyrektywa powrotowa”): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32008L0115&qid=1606153913679.

[2] Afganistan, Bangladesz, Etiopia, Gambia, Gwinea i Wybrzeże Kości Słoniowej.

[3] Zgodnie z rozporządzeniem 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[4] Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001.

[5] Sprawozdanie z posiedzenia jest dostępne pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/159838.

[6] Skarżący odnieśli się do wyroku Sądu z dnia 4 maja 2012 r. w sprawie In’t Veld przeciwko Radzie, T-529/09, pkt 89:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62009TJ0529&qid=1661340482177.

[7] Zob. na przykład wyrok Sądu z dnia 11 lipca 2018 r., ClientEarth/Komisja, T-644/16: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=203913&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=46943.