Kontekst skargi

1. Skarżący jest dziennikarzem badającym, w jaki sposób Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex) i państwa członkowskie chronią europejską granicę zewnętrzną.^[1] W kontekście swojej pracy skarżący złożył osiem wniosków ^[2] o publiczny dostęp do dokumentów do Fronteksu w okresie od września do grudnia 2020 r.

2. Po złożeniu drugiego wniosku o udzielenie dostępu w dniu 26 października 2020 r. skarżący został poinformowany przez Frontex, że jego pierwszy wniosek jest rozpatrywany i że ten drugi wniosek zostanie rozpatrzony dopiero po rozpatrzeniu pierwszego wniosku. Następnie Frontex zarejestrował się i rozpoczął rozpatrywanie drugiego wniosku skarżącego o udzielenie dostępu w dniu 13 listopada 2020 r., po tym jak odpowiedział na jego pierwszy wniosek o udzielenie dostępu.

3. 29 listopada 2020 r. skarżący złożył kolejne pięć wniosków o publiczny dostęp do Fronteksu. W świetle poprzedniego wniosku skarżącego, który nadal nie został rozpatrzony, oraz ogólnego zakresu jego nowych wniosków o udzielenie dostępu Frontex zaproponował umieszczenie tych wniosków w kolejce i ich dalsze rozpatrywanie po zakończeniu rozpatrywania rozpatrywanego wniosku.

4. Skarżący, niezadowolony z faktu, że Frontex odmówił jednoczesnego rozpatrzenia jego licznych wniosków o publiczny dostęp do dokumentów, zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich.

5. Dzień później, 4 grudnia 2020 r., Frontex odpowiedział na drugi wniosek skarżącego o udzielenie dostępu złożony w październiku 2020 r. Frontex kontynuował następnie współpracę ze skarżącym w celu uzyskania jego zgody na proponowane podejście do stosowania „mechanizmu kolejkowania” w odniesieniu do pozostałych wniosków o udzielenie dostępu. Skarżący nie zaakceptował jednak tego podejścia, ale zawęził zakres jednego ze swoich wniosków o udzielenie dostępu. Frontex i skarżący nie mogli następnie dojść do porozumienia i przestali się komunikować.

6. W dniu 7 grudnia 2020 r. skarżący zwrócił się do Fronteksu z kolejnym wnioskiem o publiczny dostęp do dokumentów, który Frontex zaproponował również umieścić w kolejce.

W przedmiocie dochodzenia

7. Rzecznik wszczęła dochodzenie w sprawie rozpatrywania przez Frontex wniosków skarżącego o publiczny dostęp do dokumentów.

8. W trakcie dochodzenia Rzecznik zwróciła się do Fronteksu o udzielenie odpowiedzi na szereg pytań, aby lepiej zrozumieć, w jaki sposób Frontex rozpatruje wielokrotne wnioski o udzielenie dostępu do dokumentów złożone przez jednego wnioskodawcę ^[3]. Następnie otrzymała odpowiedź Fronteksu ^[4] oraz uwagi skarżącego w odpowiedzi na odpowiedź Fronteksu.

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

Przez Frontex

9. Frontex wyjaśnił, że w 2020 r. otrzymał znacznie dużą liczbę wniosków o udzielenie dostępu (266) oraz że w okresie, w którym skarżący składał przedmiotowe wnioski o udzielenie dostępu, w danym momencie jednocześnie rozpatrywanych było około 60 znacznie złożonych wniosków o udzielenie dostępu od innych wnioskodawców. Frontex dodał, że spośród trzech pracowników rozpatrujących takie wnioski jeden był nieobecny przez część przedmiotowego okresu.

10. Frontex argumentował, że ogólny zakres wniosków o udzielenie dostępu złożonych przez skarżącego jest zbyt szeroki, aby mogły być rozpatrywane jednocześnie. Frontex próbował zatem znaleźć powszechnie akceptowalne sprawiedliwe rozwiązanie, sugerując, aby wnioski zostały umieszczone w kolejce i kolejno rozpatrzone. Skarżący nie zgodził się jednak na takie podejście. Chociaż zawęził zakres jednego ze swoich wniosków, nie zaproponował rozwiązania w odniesieniu do pozostałych wniosków o udzielenie dostępu.

11. Frontex stwierdził, że zasadniczo jego podejście do umieszczania wielokrotnych wniosków o udzielenie dostępu złożonych przez wnioskodawcę w bliskiej odległości czasowej w kolejce i do rozpatrywania ich kolejno opiera się na unijnych przepisach dotyczących publicznego dostępu do dokumentów ^[5], które umożliwiają instytucjom znalezienie sprawiedliwego rozwiązania, jeżeli zakres wniosku o udzielenie dostępu jest szczególnie szeroki. Frontex odniósł się również do orzecznictwa Trybunału UE oraz do decyzji podjętej przez Rzecznika Praw Obywatelskich w podobnej sprawie ^[6].

12. Frontex stwierdził, że zastosowanie „mechanizmu kolejkowania” jest tylko jedną z możliwości sprawiedliwego rozwiązania. Nadrzędnym celem tego podejścia było zapewnienie równego traktowania wszystkich wnioskodawców, z uwzględnieniem z jednej strony zakresu i obciążenia administracyjnego wniosku o udzielenie dostępu złożonego przez wnioskodawcę, a z drugiej strony oczekujących na rozpatrzenie wniosków o udzielenie dostępu złożonych przez innych wnioskodawców. Jeżeli stosowany jest mechanizm kolejkowania, Frontex zawsze zwraca się do danego wnioskodawcy o wskazanie preferowanej kolejności rozpatrywania wniosków, którą może zmienić w dowolnym momencie.

13. Ponadto Frontex stwierdził, że stosując mechanizm kolejkowania, stale dokonuje ponownej oceny sytuacji i jak najszybciej zaczyna rozpatrywać wnioski, które zostały umieszczone w kolejce.

Skarżący

14. Skarżący stwierdził, że chciałby otrzymywać odpowiedzi na swoje wnioski o udzielenie dostępu w odpowiednim czasie. Fakt, że jego wielokrotne wnioski do Fronteksu były bardzo opóźnione, stanowił zagrożenie dla jego pracy jako dziennikarza.

15. Skarżący uznał, że liczba wniosków o publiczny dostęp, które Frontex otrzymuje rocznie, wydaje się stosunkowo niska i że w każdym razie Frontex mógłby zatrudnić więcej pracowników do obsługi rosnącej liczby wniosków.

16. Skarżący twierdził również, że podejście Fronteksu do decyzji o umieszczeniu wniosku o udzielenie dostępu w kolejce wydawało się arbitralne, ponieważ nie istniały (pisemne) zasady w tym zakresie i nie istniał nadzór ani możliwość odwołania.

17. Skarżący uznał, że Frontex rzeczywiście nie próbował znaleźć powszechnie akceptowalnego sprawiedliwego rozwiązania, ponieważ zaoferował tylko jedną opcję, a mianowicie umieszczenie jego wniosków o udzielenie dostępu w kolejce.

18. Skarżący twierdził również, że Frontex nigdy nie wspomniał o liczbie odnośnych dokumentów lub że są one zbyt liczne lub mają zbyt szeroki zakres. W związku z tym wydawało się, że Frontex nigdy nie rozpatrywał poszczególnych wniosków, ale zdecydował, że nie może rozpatrywać ich jednocześnie, niezależnie od ich zakresu. Skarżący był zaniepokojony tym, że ocena Fronteksu nie była obiektywna.

Propozycja Rzecznika Praw Obywatelskich dotycząca rozwiązania

19. Rzecznik zauważył, że nie jest jasne, ile dokumentów dotyczy wniosków skarżącego o udzielenie dostępu, jak duży jest każdy dokument i ile pracy wymagałaby ocena, czy można je udostępnić. Nie było również jasne, jakie w danym momencie były zdolności Fronteksu. Okazało się jednak, że wnioski skarżącego o udzielenie dostępu dotyczyły znacznej liczby dokumentów. Biorąc pod uwagę, że zostały one złożone w bliskiej odległości czasowej, Rzecznik uznał, że uzasadnione jest uznanie ich za jeden wniosek o udzielenie dostępu dotyczący bardzo dużej liczby dokumentów ^[7].

20. Rzecznik z zadowoleniem przyjął zatem fakt, że Frontex, ponieważ uznał, że nie może rozpatrzyć wniosku skarżącego o udzielenie dostępu w wyznaczonym terminie, podjął próbę nawiązania kontaktu ze skarżącym w celu znalezienia sprawiedliwego rozwiązania. Zauważyła jednak, że komunikacja między Fronteksem a skarżącym uległa zakłóceniu i że w związku z tym Frontex wstrzymał sześć pozostałych wniosków o udzielenie dostępu, które złożył skarżący.

21. Rzecznik podkreśliła, że wnioski o publiczny dostęp należy rozpatrywać niezwłocznie. W związku z tym poszukiwała ona szybkiego rozwiązania tej sprawy. W tym celu zaproponowała następujące rozwiązanie:

Frontex powinien niezwłocznie wznowić rozpatrywanie sześciu wniosków skarżącego o udzielenie dostępu, począwszy od wniosku, który skarżący wskazał jako najpilniejszy w toku dochodzenia.

Ponadto Frontex powinien, w celu umożliwienia skarżącemu określenia priorytetu każdego wniosku, dostarczyć skarżącemu wykaz wszystkich spornych dokumentów zawartych w jego sześciu wnioskach o udzielenie dostępu, wyszczególniając tytuł, datę, liczbę stron i odniesienie do każdego dokumentu [8].

22. Frontex z zadowoleniem przyjął propozycję Rzecznika dotyczącą rozwiązania.^[9] Dostarczył wykaz odnośnych dokumentów, które Rzecznik udostępnił skarżącemu, i ponownie rozpoczął rozpatrywanie wniosków skarżącego o udzielenie dostępu, zaczynając od najpilniejszego, na który odpowiedział wkrótce potem.

23. Frontex obiecał również, że będzie stale dokonywał ponownej oceny swojego obciążenia pracą i zdolności do przyspieszenia rozpatrywania pozostałych wniosków skarżącego o udzielenie dostępu, gdy tylko będzie to możliwe. Podkreśliła, że skarżący może w każdej chwili ponownie określić preferowaną kolejność wniosków.

24. Skarżący z zadowoleniem przyjął również rozwiązanie zaproponowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich, choć zasygnalizował pewne obawy w związku z tym, co uznał za poniesione opóźnienia.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich po przedstawieniu propozycji rozwiązania

25. Przepisy UE dotyczące publicznego dostępu do dokumentów stanowią, że jeżeli wniosek o udzielenie dostępu dotyczy „bardzo długiego dokumentu lub bardzo dużej liczby dokumentów, dana instytucja może nieformalnie porozumieć się z wnioskodawcą w celu znalezienia sprawiedliwego rozwiązania”^[10].

26. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prawo do poszukiwania sprawiedliwego rozwiązania „odzwierciedla możliwość uwzględnienia, aczkolwiek w sposób szczególnie ograniczony, potrzeby, w stosownych przypadkach, pogodzenia interesów wnioskodawcy z interesami dobrej administracji”. ^[11] Instytucja musi zatem „zachować prawo, w szczególności [w] przypadkach, w których konkretna indywidualna analiza dokumentów wiązałaby się z nieuzasadnioną ilością pracy administracyjnej, do wyważenia interesu w publicznym dostępie do dokumentów z wynikającym z tego obciążeniem pracą, w celu ochrony w tych szczególnych przypadkach interesu dobrej administracji”.^[12] W związku z tym „instytucja może, w wyjątkowych okolicznościach, odmówić dostępu do niektórych dokumentów ze względu na to, że obciążenie pracą związane z ich ujawnieniem byłoby nieproporcjonalne (...)”.^[13] Innymi słowy, w wyjątkowych przypadkach instytucja może odmówić dostępu do dokumentów na tej podstawie, że rozpatrzenie wniosku wiązałoby się z nadmiernym obciążeniem administracyjnym.

27. W świetle powyższego, jak wcześniej orzekł Rzecznik Praw Obywatelskich ^[14], instytucja może co do zasady rozsądnie uznać wielokrotne wnioski o udzielenie dostępu złożone przez jednego wnioskodawcę, z których każdy dotyczy kilku dokumentów, za jeden wniosek dotyczący bardzo dużej liczby dokumentów, jeżeli wnioski te są składane w bliskiej odległości czasowej. W przeciwnym razie wnioskodawcy mogliby z łatwością obejść przepisy przewidujące wyjątki w przypadkach, w których wnioskuje się o dostęp do bardzo długiego dokumentu lub do bardzo dużej liczby dokumentów.

28. Zgodnie z wykazem dokumentów dostarczonym przez Frontex łączny zakres sześciu oczekujących na rozpatrzenie wniosków skarżącego o udzielenie dostępu dotyczył ponad 2500 dokumentów (z których około 1900 zostało wcześniej ujawnionych innym wnioskodawcom). Biorąc pod uwagę tę liczbę, Rzecznik stwierdza, że Frontex racjonalnie uznał wielokrotne wnioski skarżącego za jeden wniosek dotyczący bardzo dużej liczby dokumentów.

29. Ponadto, jeżeli w świetle takich okoliczności instytucja uzna, że nie może rozpatrzyć odpowiedniego wniosku o udzielenie dostępu w wyznaczonym terminie, zastosowanie mechanizmu kolejkowania można uznać za realny instrument zapewniający, aby jak największa liczba wnioskodawców mogła skorzystać z prawa publicznego dostępu do dokumentów, a wszyscy wnioskodawcy byli traktowani sprawiedliwie i jednakowo.

30. Stosowanie takiego mechanizmu kolejkowania musi być jednak zgodne z pewnymi zasadami.

31. Mechanizmu kolejkowania nie należy stosować automatycznie w każdym przypadku wielokrotnych wniosków składanych przez tego samego wnioskodawcę w bliskiej odległości czasowej. Zainteresowana instytucja powinna raczej stosować taki mechanizm wyłącznie w wyjątkowych okolicznościach, na przykład gdy w przeciwnym razie duże obciążenie pracą wynikające z wniosków o udzielenie dostępu zagroziłoby jej podstawowej działalności lub zdolności do rozpatrywania wniosków o udzielenie dostępu składanych przez innych wnioskodawców.

32. Instytucja nie powinna również stosować takiego mechanizmu w sposób dyskryminujący. Przeciwnie, mechanizm kolejkowania powinien być stosowany w równym stopniu do wszystkich wnioskodawców, niezależnie od tego, kim są i dlaczego ubiegają się o dostęp.

33. Ponadto dana instytucja powinna w każdym przypadku podać powody, dla których uważa, że zastosowanie mechanizmu kolejkowania jest konieczne i właściwe, oraz powinna odpowiednio poinformować wnioskodawców o tym, w jaki sposób rozpatrzy ich wnioski o udzielenie dostępu, jeżeli zostaną umieszczone w kolejce. Instytucja powinna również umożliwić wnioskodawcom (ponowne) określenie kolejności rozpatrywania ich wielokrotnych wniosków o udzielenie dostępu i odpowiednie poinformowanie ich o tym.

34. Zainteresowana instytucja powinna następnie stale dokonywać ponownej oceny swojego obciążenia pracą w celu jak najszybszego rozpatrzenia każdego wniosku umieszczonego w kolejce.

35. W przypadku gdy wnioskodawcy nie zgadzają się na kolejkowanie ich wniosków o udzielenie dostępu, instytucja powinna również poinformować ich o możliwości zaproponowania alternatywnego rozwiązania.

36. Osoby ubiegające się o publiczny dostęp do dokumentów często nie są zaznajomione z obowiązującymi przepisami i ich interpretacją przez sąd UE. Rzecznik uważa zatem, że w przypadku gdy instytucja przyjmuje podejście wyjątkowe, niezwykle ważne jest zapewnienie, aby wnioskodawca rozumiał, dlaczego przyjmuje takie podejście i co z tego wynika. W przeciwnym razie istnieje ryzyko, że nie zaakceptują rozwiązania zaproponowanego przez instytucję. Ze swojej strony osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową w takich przypadkach powinny również konstruktywnie współpracować z instytucją. 

37. Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje pozytywną reakcję na jej propozycję rozwiązania. Biorąc pod uwagę, że znaleziono rozwiązanie, z którego zarówno Frontex, jak i skarżący wydają się zadowoleni, składająca petycję uważa, że skarga została rozwiązana. Rzecznik wyraża jednak ubolewanie, że jej interwencja była konieczna, zanim udało się uzgodnić rozwiązanie, które doprowadziło do znacznego opóźnienia. W związku z tym wzywa Frontex do dołożenia wszelkich starań, aby zapewnić szybkie rozpatrywanie wniosków skarżącego o udzielenie dostępu. Aby uniknąć podobnych sytuacji w przyszłości, Rzecznik zachęca również Frontex do poprawy komunikacji z wnioskodawcami, w przypadku gdy powołuje się on na art. 6 ust. 3 rozporządzenia 1049/2001, w celu szybkiego znalezienia sprawiedliwego rozwiązania.

38. Wreszcie Rzecznik zauważa, że w kontekście niedawnego dochodzenia ^[15] Frontex zobowiązał się do aktualizacji swojego publicznego „rejestru dokumentów” i do proaktywnego publikowania dokumentów ujawnianych w odpowiedzi na wnioski o publiczny dostęp. Uważa, że jest to ważny krok w kierunku większej przejrzystości, która ułatwi również rozpatrywanie przez Frontex wniosków o publiczny dostęp do dokumentów.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującymi wnioskami:

Frontex zaakceptował propozycję Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącą rozwiązania poprzez wznowienie rozpatrywania wniosków skarżącego o udzielenie dostępu i przedstawienie wykazu spornych dokumentów.

Skarżący i Frontex zostaną poinformowani o tej decyzji.

Rosita Hickey
Dyrektor ds. zapytań

Strasburg, 16 czerwca 2021 r.

[1] Zob. na przykład artykuł z dnia 23 października 2020 r.: https://www.spiegel.de/international/europe/eu-border-agency-frontex-complicit-in-greek-refugee-pushback-campaign-a-4b6cba29-35a3-4d8c-a49f-a12daad450d7.

[2] Zgodnie z rozporządzeniem 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN, mające zastosowanie do Fronteksu na podstawie art. 114 ust. 1 rozporządzenia 2019/1896 w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2019/1896/oj.

[3] Pełny tekst pisma Rzecznika do Fronteksu jest dostępny pod adresem: https://europa.eu/!fH83hf.

[4] Pełny tekst odpowiedzi Fronteksu na pismo Rzecznika Praw Obywatelskich jest dostępny pod adresem: https://europa.eu/!rh86ug.

[5] Mianowicie art. 15 ust. 1 i art. 6 ust. 3 rozporządzenia 1049/2001. Art. 15 ust. 1 stanowi, że „instytucje opracowują dobre praktyki administracyjne w celu ułatwienia wykonywania prawa dostępu zagwarantowanego niniejszym rozporządzeniem”. Art. 6 ust. 3 stanowi, że „[w] przypadku wniosku dotyczącego bardzo długiego dokumentu lub bardzo dużej liczby dokumentów dana instytucja może nieformalnie porozumieć się z wnioskodawcą w celu znalezienia sprawiedliwego rozwiązania”.

[6] W korespondencji ze skarżącym Frontex odniósł się do orzecznictwa UE dotyczącego art. 6 ust. 3 rozporządzenia 1049/2001, na przykład do wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 2 października 2014 r., Strack/Komisja, C-127/13 P, pkt 26 i nast.: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=158192&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=7053717. W odpowiedzi skierowanej do Rzecznik Frontex odniósł się również do decyzji Rzecznika w sprawie 1608/2017/MIG dotyczącej rozpatrywania przez Europejską Agencję Leków wielu wniosków o publiczny dostęp do dokumentów złożonych przez jednego wnioskodawcę oraz przedłużenia terminów, dostępnej pod adresem: https://europa.eu/!qw38dH.

[7] Zgodnie z art. 6 ust. 3 rozporządzenia 1049/2001.

[8] Pełny tekst propozycji Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącej rozwiązania jest dostępny pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/143116.

[9] Pełny tekst odpowiedzi Fronteksu na propozycję Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącą rozwiązania jest dostępny pod adresem:

https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/143117.

[10] Artykuł 6 ust. 3 rozporządzenia 1049/2001.

[11] Zob. wyroki Sądu Pierwszej Instancji z dnia 13 kwietnia 2005 r., VKI przeciwko Komisji, T-2/03, pkt 101, dostępne pod adresem: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=60314&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=7389394 oraz z dnia 10 września 2008 r., Williams przeciwko Komisji, T-42/05, pkt 85f, dostępne pod adresem: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=67848&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=7389665.

[12] VKI, pkt 102.

[13] Wyrok Trybunału z dnia 2 października 2014 r. w sprawie C-127/13 P Strack przeciwko Komisji, pkt 28 (zob. przypis 6).

[14] Zob. decyzja Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie 1608/2017/MIG, zob. przypis 6.

[15] Dochodzenie w sprawie 2273/2019/MIG dotyczącej opinii publicznej Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex)

rejestr dokumentów, strona sprawy dostępna pod adresem: https://europa.eu/!BW96mQ.