Kontekst skargi

1. Projekty będące przedmiotem wspólnego zainteresowania (PWZ) są kluczowymi transgranicznymi projektami infrastrukturalnymi, które łączą systemy energetyczne państw UE, pomagając tym samym UE w osiągnięciu jej celów w zakresie polityki energetycznej i klimatu.^[1] Kryteria określania, planowania i realizacji PWZ określono w rozporządzeniu TEN-E ^[2].

2. Co dwa lata Komisja Europejska sporządza wykaz tych projektów (lista projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania)^[3], które korzystają z przyspieszonych procedur planowania i wydawania pozwoleń i mogą kwalifikować się do finansowania unijnego w ramach instrumentu „Łącząc Europę”^[4]. Komisja przedkłada wykaz projektów Parlamentowi Europejskiemu i Radzie. Jeżeli ani Parlament, ani Rada nie odrzucą wykazu, wchodzi on w życie.

3. Skarga dotyczy projektu budowy pływającego terminalu skroplonego gazu ziemnego (LNG) na chorwackiej wyspie Krk [5]. ^Projekt został po raz pierwszy umieszczony na liście PWZ w 2013 r.^[6] i został umieszczony na wszystkich kolejnych listach PWZ. W 2017 r. projekt otrzymał finansowanie UE w wysokości 101,4 mln EUR w ramach instrumentu „Łącząc Europę” na pierwszy etap – budowę pływającej jednostki magazynowania i regazyfikacji ^[7].

4. Aby projekt dotyczący gazu znalazł się na liście projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania, musi on stanowić część najnowszego dziesięcioletniego planu rozwoju sieci gazu opracowanego przez Europejską Sieć Operatorów Systemów Przesyłowych Gazu (ENTSOG)^[8]. W tym kontekście koszty i korzyści projektu ocenia się na podstawie metodyki opracowanej przez ENTSOG ^[9].

5. Skarżący, europejska organizacja ochrony środowiska i jej chorwacki oddział, zakwestionowali umieszczenie projektu na liście projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania oraz decyzję o przyznaniu mu finansowania w ramach instrumentu „Łącząc Europę”. Skarżący uważają, że projekt nie jest zgodny z odpowiednimi przepisami określonymi w rozporządzeniu TEN-E oraz z kryteriami otrzymania finansowania w ramach instrumentu „Łącząc Europę”^[10].

6. W kwietniu 2019 r. dziewięciu posłów do Parlamentu Europejskiego wysłało do Komisji pismo w sprawie projektu, w którym przedstawili te same poglądy i argumenty co skarżący. Zwrócili się do Komisji o wycofanie finansowania i nieumieszczenie projektu na czwartej liście PWsZ ^[11].

7. W maju 2019 r. Komisja wyjaśniła, że projekt został umieszczony na liście projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania, ponieważ zmniejsza zależność regionu od jednego dostawcy, otwiera region na alternatywne źródła, zwiększa konkurencję i obniża koszty energii. Komisja zapowiedziała również, że przeanalizuje obawy zgłoszone przez posłów do PE w związku z projektem dotyczące jego zgodności z obowiązującymi przepisami.

8. Niezadowoleni z odpowiedzi Komisji skarżący zwrócili się do Rzecznika Praw Obywatelskich w lipcu 2019 r.

W przedmiocie dochodzenia

9. Rzecznik wszczęła dochodzenie w sprawie skargi, aby upewnić się, że Komisja odniosła się do obaw skarżących dotyczących zgodności projektu z (1) kryteriami umieszczenia na liście projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania oraz (2) kryteriami finansowania w ramach instrumentu „Łącząc Europę”.

10.  W trakcie dochodzenia Rzecznik Praw Obywatelskich otrzymał odpowiedź Komisji na jej wniosek o udzielenie informacji. Skarżący nie zgodzili się z odpowiedzią Komisji, ale postanowili nie przedstawiać dodatkowych uwag. Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich otrzymał również od Komisji aktualne informacje na temat jego prac związanych z oceną i finansowaniem projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania.

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

11. Skarżący twierdzili, że projekt nie ma wpływu transgranicznego, co jest jednym z warunków wyznaczenia projektu jako PWZ ^[12]. Dodały, że projekt nie spełnia kryteriów przyznania finansowania w ramach instrumentu „Łącząc Europę” ze względu na brak wymiaru transgranicznego oraz fakt, że projekt nie jest na „dojrzałym” lub wystarczająco zaawansowanym etapie ^[13]. 

12. W odniesieniu do transgranicznego oddziaływania projektu skarżący stwierdzili, że w ramach odpowiedniej procedury ^[14] Węgry, które ich zdaniem są jedynym innym państwem wymienionym w związku z projektem ^[15], nie złożyły formalnego wniosku o korzystanie z terminalu.

13. Jeżeli chodzi o dojrzałość projektu, skarżący stwierdzili, że realizacja projektu nie postępuje. Zauważyli oni, że operatorzy nie byli wystarczająco zainteresowani korzystaniem z terminalu, aby projekt był rentowny. Dodały, że brak zainteresowania ze strony rynku skłonił promotora do ograniczenia projektu.

14. Skarżący zakwestionowali również analizę kosztów i korzyści projektu, twierdząc, że zminimalizował on koszty i nie wykazał przekonująco korzyści. Uznały one, że wynikało to ze źle zdefiniowanego kryterium zrównoważonego rozwoju, które muszą spełniać projekty gazowe będące przedmiotem wspólnego zainteresowania, co ograniczyło potencjalne koszty projektu wynikające z prawdopodobnego wpływu na środowisko. Skarżący odnieśli się do faktu, że Agencja ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER) również wyraziła obawy dotyczące oceny trwałości oraz kosztów i korzyści projektów dotyczących gazu ^[16].

15. Ze swojej strony Komisja stwierdziła, że projekt spełnia kryteria umieszczenia na liście projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania. Zauważyła, że projekt ma znaczące skutki transgraniczne, ponieważ chorwacki system gazowy jest połączony z systemem Słowenii i Węgier. Wyjaśniła, że maksymalna zdolność produkcyjna projektu jest wyższa niż roczne potrzeby Słowenii w zakresie przywozu i przekracza jedną czwartą potrzeb Węgier. Komisja dodała, że bezpośrednie zaangażowanie w realizację projektu lub oficjalne wyrażenie zainteresowania z innego państwa członkowskiego nie jest warunkiem umieszczenia projektu na liście projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania w oparciu o kryterium transgraniczne.

16. Kiedy Komisja umieściła projekt na czwartej liście projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania, przeprowadziła nową ocenę jego zgodności z kryteriami określonymi w rozporządzeniu TEN-E. Każda lista projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania jest nową listą, a Komisja ocenia każdy projekt w ten sam sposób, niezależnie od tego, czy został on umieszczony na poprzedniej liście, czy też nie. Umożliwia to uwzględnienie zmian na rynku, które mogą mieć wpływ na ocenę projektu. Jeżeli projekt znajdujący się na poprzedniej liście projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania nie spełniałby nowo ustanowionych kryteriów lub jeżeli korzyści nie przewyższałyby już kosztów, nie zostałby umieszczony na nowej liście.

17. Komisja zauważyła, że projekt zagwarantuje alternatywne źródło i trasę dostaw gazu ziemnego, co przyniesie znaczne korzyści w zakresie bezpieczeństwa energetycznego. W świetle zmian zachodzących na rynku gazu Komisja oczekuje, że terminal będzie wykorzystywany w większym stopniu, niż sugerują początkowe zgłoszenia zainteresowania. Dodała, że nawet przy stosunkowo niskim wskaźniku wykorzystania terminal przyniósłby korzyści konsumentom, zwiększając konkurencję na rynku.

18. Komisja stwierdziła, że gdyby operatorzy rynku wyrazili już wystarczające zainteresowanie przepustowością terminalu, aby projekt był rentowny, nie kwalifikowałby się on do finansowania w ramach instrumentu „Łącząc Europę”. Zauważyła, że brak wystarczającego zainteresowania uzasadnia przyznanie funduszy UE.

19. Jeżeli chodzi o stopień zaawansowania projektu, Komisja stwierdziła, że finansowanie w ramach instrumentu „Łącząc Europę” przyznano na pierwszy etap projektu (budowa pływającej jednostki magazynowania i regazyfikacji), co było w pełni zgodne z opisem projektu na liście projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania. Komisja zauważyła, że w 2019 r. promotor projektu udzielił na to zamówienie ^[17] i nabył jednostkę. W związku z tym, zdaniem Komisji, projekt jest realizowany od początku 2019 r.

20. Komisja dodała, że regularnie monitoruje zgodność projektu z warunkami przyznania dotacji oraz że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości lub naruszenia obowiązków podejmie działania naprawcze.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

21. Ocena, czy projekt spełnia kryteria określone w rozporządzeniu TEN-E lub kryteria finansowania w ramach instrumentu „Łącząc Europę”, wymaga specjalistycznej wiedzy technicznej. Rolą Rzecznika nie jest zatem ocena projektu pod kątem tych kryteriów, lecz zapewnienie, aby Komisja przedstawiła jasne wyjaśnienia swoich decyzji. Rzecznik Praw Obywatelskich mógłby kwestionować techniczną ocenę projektu tylko wtedy, gdyby opierała się ona na wyraźnych dowodach oczywistego błędu w ocenie.

22. Rzecznik stwierdza, że Komisja odniosła się obecnie w sposób jasny i wyczerpujący do argumentów podniesionych przez skarżących w odniesieniu do dojrzałości projektu i jego skutków transgranicznych. Na podstawie informacji uzyskanych w toku dochodzenia Rzecznik nie znalazł niczego, co sugerowałoby, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie, umieszczając projekt na liście projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania i przyznając mu finansowanie unijne.

23. Jeżeli chodzi o uwagę skarżących, że na liście PWZ w odniesieniu do projektu wymieniono tylko Węgry, Rzecznik przyjmuje do wiadomości oświadczenie Komisji, zgodnie z którym również inne państwa członkowskie, takie jak Słowenia, odniosłyby korzyści z projektu. Fakt, że państwa inne niż Węgry mogą odnieść korzyści z projektu, jest zgodny z brzmieniem listy PWZ, która opisuje projekt jako „[c] lustrowy terminal LNG Krk z rurociągami łączącymi i ewakuacyjnymi w kierunku Węgier i poza nimi [...]” (podkreślenie dodane)^[18].

24. W odniesieniu do finansowania unijnego przyznanego projektowi Rzecznik uważa, że Komisja jasno wyjaśniła, iż etapem projektu, który otrzymał finansowanie, jest etap budowy pływającej jednostki magazynowania i regazyfikacji. Komisja przedstawiła jasne przykłady działań podjętych przez promotora projektu na poparcie swojego poglądu, że finansowane działania są realizowane.

25. Rzecznik Praw Obywatelskich odnotowuje zapewnienie Komisji, że przeprowadziła nową ocenę zgodności projektu z kryteriami określonymi w rozporządzeniu TEN-E przed umieszczeniem go na czwartej liście projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania. Oceniając każdy projekt w ten sam sposób, niezależnie od tego, czy został on umieszczony na poprzedniej liście, czy nie, Komisja może stwierdzić, czy wcześniej wymieniony projekt nie spełnia kryteriów wpisania na nową listę.

26. Jeżeli chodzi o ocenę kosztów i korzyści projektów gazowych będących przedmiotem wspólnego zainteresowania, Rzecznik przyznaje, że sposób, w jaki oceniono trwałość tych projektów, mógł mieć wpływ na ich analizy kosztów i korzyści. Rzecznik zbadał tę sprawę w kontekście niedawnego dochodzenia ^[19].

27. Według Komisji przed czwartą listą projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania trwałość kandydujących projektów gazowych była oceniana w różny sposób, a brak jednolicie dostępnych, spójnych i dokładnych danych uniemożliwił w pełni zadowalającą i spójną ocenę. Podjęta przez Komisję próba rozwiązania tego problemu w kontekście czwartej listy PWZ nie okazała się skuteczna, ponieważ podejście zaproponowane wówczas przez ENTSOG opierało się na założeniu, że wszystkie projekty gazowe przyniosą jedynie pozytywne korzyści ^[20].

28. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że trwałość projektów gazowych, które znalazły się na listach projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania, nie została w wystarczającym stopniu uwzględniona. Stwierdziła jednak również, że Komisja pracuje nad udoskonaleniem metodyki oceny kandydujących projektów gazowych ^[21]. W przypadku projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania lub przyszłych projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania ocena zrównoważonego rozwoju będzie uwzględniać poziom emisji gazów cieplarnianych i wpływ na efektywność, a także wpływ na ogólną intensywność emisji gazów cieplarnianych związanych z produkcją energii w państwach członkowskich UE oraz emisje związane z funkcjonowaniem samej infrastruktury. W związku z tym Rzecznik stwierdził, że dalsze dochodzenia nie były uzasadnione. Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich w tej sprawie ma również zastosowanie w niniejszej sprawie.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującym wnioskiem:

Dalsze dochodzenie w sprawie tej skargi nie jest uzasadnione.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o niniejszej decyzji.

Emily O'Reilly
Europejska Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 16 grudnia 2020 r.

[1] Więcej informacji na temat PWZ można znaleźć na stronie https://ec.europa.eu/energy/topics/infrastructure/projects-common-interest/key-cross-border-infrastructure-projects_en?redir=1#content-heading-1.

[2] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 347/2013 z dnia 17 kwietnia 2013 r. w sprawie wytycznych dotyczących transeuropejskiej infrastruktury energetycznej, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=celex%3A32013R0347.

[3] Listy projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania można znaleźć na stronie https://ec.europa.eu/energy/topics/infrastructure/projects-common-interest/key-cross-border-infrastructure-projects_en.

[4] Instrument „Łącząc Europę” jest unijnym instrumentem finansowania, który wspiera rozwój sieci transeuropejskich w dziedzinie transportu, energii i usług cyfrowych, https://ec.europa.eu/inea/en/connecting-europe-facility.

[5] Więcej informacji na temat projektu można znaleźć na stronie internetowej promotora projektu (LNG Croatia LLC), https://lng.hr/en/.

[6] Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 1391/2013 z dnia 14 października 2013 r. zmieniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 347/2013 w sprawie wytycznych dotyczących transeuropejskiej infrastruktury energetycznej w odniesieniu do unijnej listy projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32013R1391.

[7] Harmonogram realizacji działania trwa od lutego 2018 r. do grudnia 2020 r. Więcej informacji: https://ec.europa.eu/inea/en/connecting-europe-facility/cef-energy/6.5.1-0018-hr-w-m-16.

[8] Rozporządzenie TEN-E ZAŁĄCZNIK III.2. Co dwa lata ENTSOG przyjmuje dziesięcioletni plan rozwoju sieci. Projekty uwzględnione w planie mogą ubiegać się o wpisanie na listę projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania. Zob.: https://www.entsog.eu/.

[9] Art. 11 ust. 1 rozporządzenia TEN-E.

[10] Zaproszenie do składania wniosków dotyczących projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania w ramach instrumentu „Łącząc Europę” w dziedzinie transeuropejskiej infrastruktury energetycznej, CEF-Energy-2016-2, https://ec.europa.eu/inea/sites/inea/files/cef_energy_2016_2_call_text_for_publication.pdf.

[11] W trakcie dochodzenia Komisja przyjęła czwartą listę PWZ, która nadal obejmuje projekt, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX:32020R0389.

[12] Kryteria wymienione są w art. 4 rozporządzenia TEN-E, dostępnym pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=celex%3A32013R0347

[13] CEF-Energia-2016-2, pkt 9.

[14] Promotor projektu zorganizował zaproszenie dla zainteresowanych korzystaniem z terminalu w celu oszacowania zapotrzebowania na podstawowe i dodatkowe usługi terminalu. Procedura trwała od stycznia 2018 r. do lutego 2019 r. i była kilkakrotnie przedłużana.

[15] Trzecia lista PWsZ odnosi się do „terminalu LNG w klastrze Krk z rurociągami łączącymi i ewakuacyjnymi w kierunku Węgier i poza nimi, w tym do następujących PWsZ:

6.5.1 Budowa terminalu LNG w Krk (HR) do 2,6 mld m3/rok – etap I i rurociągu łączącego Omišalj – Zlobin (HR)

6.5.5„Stacja kompresorowa 1” w chorwackim systemie przesyłowym gazu

6.5.6 Rozbudowa terminalu LNG w Krk (HR) powyżej 2,6 mld m3/rok – etap II oraz rurociągi ewakuacyjne Zlobin – Bosiljevo – Sisak – Kozarac – Slobodnica (HR).

[16] Opinia 14/2019 Agencji ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie projektu TEN-YEAR NETWORK DEVELOPMENT PLAN 2018, https://www.acer.europa.eu/Official_documents/Acts_of_the_Agency/Opinions/Opinions/ACER%20Opinion%2014-2019%20on%20the%20ENTSOG%20draft%20TYNDP%202018.pdf.

[17] Promotor udzielił zamówienia EPC, które jest zamówieniem budowlanym wykorzystywanym do dużych lub złożonych projektów, w ramach którego wykonawca jest odpowiedzialny za zaprojektowanie, budowę i zakończenie projektu za ustaloną cenę i w ustalonym terminie. Umowa przenosi również większość ryzyka z właściciela na wykonawcę, który jest zobowiązany do dostarczenia ukończonego projektu pod klucz.  

[18] To odniesienie do Węgier i innych państw znajduje się na drugiej, trzeciej i czwartej liście PWsZ. Pierwsza lista PWZ odnosiła się do „klastra Krk LNG Regasification Vessel and evacuation pipelines towards Hungary, Slovenia and Italy”.

[19] Decyzja Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie 1991/2019/KR dotyczącej działań Komisji Europejskiej w zakresie oceny zrównoważonego charakteru projektów gazowych znajdujących się na obecnej liście projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania, https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/135095.

[20] Komisja wyjaśniła, że wynikało to ze zmiany paliwa z zanieczyszczającego na mniej zanieczyszczające paliwa kopalne, na przykład z węgla na gaz, oraz ze znacznej ilości gazu odnawialnego.

[21] Patrz: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/364d69a4-1744-11eb-b57e-01aa75ed71a1/language-en?WT.mc_id=Searchresult&WT.ria_c=37085&WT.ria_f=3608&WT.ria_ev=search