Kontekst skargi

1. Od 2018 r., po wdrożeniu nowego kodeksu postępowania komisarzy ^[1] (zwanego dalej „kodeksem postępowania”), Komisja Europejska co dwa miesiące proaktywnie publikuje informacje na temat kosztów podróży komisarzy (tzw. „koszty delegacji”).^[2] Opublikowane informacje zawierają przegląd kwot wydanych na podróże, zakwaterowanie, diety dzienne i inne wydatki.

2. Dochodzenie Rzecznika Praw Obywatelskich w tej sprawie dotyczyło trzech wniosków o publiczny dostęp do dokumentów ^[3]. Każdy wniosek dotyczył podróży służbowej („misja”) złożonej przez komisarza. Każdy wniosek dotyczył innego komisarza i innej misji. Dwa z tych wniosków dotyczyły wyjazdów do Francji w celu wzięcia udziału w kursie języka francuskiego ^[4], a trzeci dotyczył wyjazdu do Brukseli w celu przeprowadzenia wideokonferencji ^[5]. Wnioski te zostały złożone przez organizację praw człowieka Access Info Europe z siedzibą w Madrycie („skarżący”) w maju 2019 r.

3. W odniesieniu do uczestnictwa w kursach językowych skarżący zwrócił się do Komisji o dostęp do dokumentów dotyczących (i) poniesionych kosztów podróży, (ii) zasad regulujących zwrot kosztów podróży związanych ze szkoleniem językowym oraz (iii) czesnego (w zakresie, w jakim zostało ono opłacone przez Komisję). W związku z wyjazdem w celu wzięcia udziału w wideokonferencji skarżący zwrócił się o dostęp wyłącznie do dokumentów dotyczących poniesionych kosztów podróży.

4. W czerwcu 2019 r. Komisja odmówiła dostępu ze względu na potrzebę ochrony danych osobowych ^[6].

5. Odpowiednio w dniach 25 i 27 czerwca 2019 r. skarżący zwrócił się do Komisji o dokonanie przeglądu jej decyzji (poprzez złożenie tzw. „wniosków potwierdzających”).

6. Komisja przedłużyła termin na udzielenie odpowiedzi, ale nie udzieliła odpowiedzi skarżącemu w przedłużonym terminie.

7. Ponieważ skarżący nie otrzymał odpowiedzi, zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich w dniu 29 października 2019 r.

W przedmiocie dochodzenia

8. Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął dochodzenie w sprawie stanowiska skarżącego, zgodnie z którym Komisja niesłusznie odmówiła publicznego dostępu do żądanych dokumentów i nie rozpatrzyła wniosków skarżącego w wyznaczonym terminie.

9. Rzecznik zwrócił się do Komisji o udzielenie odpowiedzi na ponowne wnioski skarżącego. Następnie Rzecznik otrzymał odpowiedzi potwierdzające Komisji oraz uwagi skarżącego na ich temat.

10. W toku dochodzenia zespół dochodzeniowy Rzecznika zbadał sporne dokumenty: trzy „poświadczenia kosztów podróży służbowych”, przedstawiające wydatki zadeklarowane przez komisarzy i kwoty zatwierdzone do zwrotu przez Komisję, oraz osiem dokumentów potwierdzających (paragony, bilety itp.) Rzecznik uzyskał również od Komisji dalsze wyjaśnienia dotyczące niektórych kwestii poruszonych przez skarżącego.

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

11. Skarżący stwierdził, że kodeks postępowania Komisji przewiduje proaktywną publikację kosztów związanych z podróżami komisarzy, chyba że ujawnienie informacji naruszyłoby jeden z interesów publicznych chronionych na mocy przepisów UE dotyczących dostępu do dokumentów.^[7] Skarżący wskazał jednak, że kodeks postępowania nie odnosi się do potrzeby ochrony danych osobowych.^[8] Zdaniem skarżącego może to oznaczać, że proaktywną publikację kosztów związanych z podróżami komisarzy uznano za nieobjętą zakresem unijnych przepisów o ochronie danych.

12. W związku z tym skarżący stwierdził, że żądane dokumenty powinny zostać ujawnione. Kwoty wydane przez zainteresowanych komisarzy są już upublicznione, a dokumenty zawierają jedynie dodatkowe informacje. Ujawnienie nie naruszyłoby prywatności zainteresowanych komisarzy. Ponadto komisarze są z wyprzedzeniem informowani, że ich koszty związane z podróżą zostaną podane do wiadomości publicznej.

13. Skarżący argumentował ponadto, że w interesie publicznym istnieje szczególny cel ujawnienia wymaganych informacji, a mianowicie zapewnienie maksymalnej możliwej przejrzystości i wspieranie debaty publicznej na temat wydatkowania środków publicznych oraz umożliwienie skarżącemu pełnienia roli „strażnika”.

14. W odniesieniu do opóźnienia skarżący twierdził, że termin 15 dni roboczych na rozpatrzenie wniosków o publiczny dostęp do dokumentów może zostać przedłużony tylko raz i tylko w wyjątkowych okolicznościach. Zdaniem skarżącego Komisja naruszyła tę zasadę, ponieważ przedłużyła termin więcej niż jeden raz i bez podania wystarczających powodów.

15. W trakcie dochodzenia Komisja udzieliła skarżącemu szerokiego częściowego dostępu do trzech zestawień kosztów podróży służbowych, utajniając jedynie informacje, które nie wchodzą w zakres wniosków, lub dane osobowe swoich pracowników, którzy ocenili deklaracje wydatków komisarzy.

16. Komisja podtrzymała swoją odmowę udzielenia dostępu do ośmiu dokumentów potwierdzających ze względu na konieczność ochrony danych osobowych zainteresowanych komisarzy. Wskazał on, że informacje związane z działalnością zawodową danej osoby nie są wyłączone z zakresu pojęcia „danych osobowych” oraz że rozpatrywane pokwitowania stanowią dane osobowe, ponieważ są one wyraźnie powiązane ze zidentyfikowanymi osobami.

17. Komisja stwierdziła, że kodeks postępowania nie przewiduje publikacji danych osobowych wykraczających poza wydatki poniesione przez komisarzy oraz że ujawnienie wszelkich dodatkowych informacji, takich jak numer rachunku bankowego danej osoby, może wyrządzić jej szkodę.

18. Ponadto Komisja argumentowała, że skarżący nie stwierdził „konieczności” wymaganej na mocy unijnych przepisów o ochronie danych ^[9], ponieważ deklarowany przez niego cel żądania informacji nie był wystarczająco konkretny. Skarżący nie spełnił również kolejnego wymogu prawnego, zgodnie z którym przekazanie danych osobowych jest najwłaściwszym środkiem do osiągnięcia deklarowanego celu.

19. W odniesieniu do zasad dotyczących pokrywania kosztów szkolenia językowego Komisja wyjaśniła, że nie posiada żadnych istotnych dokumentów, i wyjaśniła, że nie uiściła opłat za kurs.

20. Skarżący nie był zadowolony z odpowiedzi Komisji. Zakwestionowała ona, czy Komisja zidentyfikowała wszystkie istotne dokumenty i stwierdziła, że otrzymane dokumenty („formularze wniosków o zwrot kosztów”) nie zawierają informacji, o które się ubiegała.

21. W odniesieniu do konieczności przekazania przedmiotowych danych skarżący twierdził, że Komisja powinna zaakceptować, jako uzasadniony cel leżący w interesie publicznym, przejrzystość wydatków publicznych i rolę skarżącego jako organu nadzorującego. Podniosła ona, że unijne przepisy o ochronie danych wymagają zachowania równowagi między prawem osoby, której dane dotyczą, do ochrony danych osobowych a prawem wnioskodawcy do publicznego dostępu do dokumentów.

22. Skarżący zakwestionował również kwalifikowalność do zwrotu niektórych kosztów, co Komisja zatwierdziła.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

23. Rzecznik Praw Obywatelskich przyznaje, że wszystkie dokumenty będące przedmiotem niniejszego dochodzenia stanowią dane osobowe, ponieważ odnoszą się do zidentyfikowanej osoby.^[10] Skarżący nie zakwestionował tego faktu, ale uznał, że mimo to powinny one zostać ujawnione w celu zapewnienia przejrzystości i publicznej kontroli wydatków publicznych.

24. Rzecznik uważa, że przejrzystość wydatków publicznych ma zasadnicze znaczenie dla ustanowienia i utrzymania zaufania i legitymacji w demokracji. Ma to jeszcze większe znaczenie na szczeblu UE, gdzie obywatele czasami czują się bardziej oddaleni od instytucji i działań UE i gdzie w rezultacie zaufanie publiczne może być szczególnie kruche ^[11].

25. Unijne przepisy o ochronie danych wymagają jednak, aby osoba ubiegająca się o dostęp do danych osobowych wykazała konkretną potrzebę w interesie publicznym, która zostałaby zaspokojona poprzez uzyskanie takiego dostępu.^[12] Nawet jeśli taką potrzebę można wykazać, dane osobowe nie mogą zostać ujawnione, jeżeli osoba, której dane dotyczą, ma uzasadniony interes w nieujawnianiu, który przeważa nad tą potrzebą. Wreszcie, nawet jeśli kryterium to zostanie spełnione, ujawnienie danych osobowych może nastąpić tylko wtedy, gdy jest to najwłaściwszy sposób osiągnięcia celu zamierzonego przez osobę ubiegającą się o dostęp. Jeżeli istnieje alternatywny sposób osiągnięcia tego samego celu, należy go zastosować.

26. W odniesieniu do kosztów podróży służbowych poniesionych w związku z trzema przedmiotowymi podróżami służbowymi Rzecznik przyznaje, że Komisja udzieliła szerokiego częściowego dostępu do zestawienia kosztów podróży służbowych.

27. Chociaż wydaje się, że skarżący uważa te dokumenty za „formularze wniosków o zwrot kosztów”, dokumenty te pokazują nie tylko zadeklarowane wydatki (zob. kolumna „Oświadczenie o wydatkach”), ale także kwoty zatwierdzone do zwrotu (zob. kolumna „Sprawozdanie z wydatków”). Zestawienia kosztów podróży służbowych zawierają również dodatkowe informacje, wykraczające poza informacje, które Komisja proaktywnie opublikowała, takie jak dokonane odliczenia i kwoty wypłacone bezpośrednio biuru podróży przez Komisję. W związku z tym, wydając te dokumenty, Komisja w sposób przejrzysty określiła sposób wydatkowania środków publicznych w każdym przypadku.

28. Rzecznik jest zdania, że ponieważ zestawienia kosztów podróży służbowych zostały ujawnione jedynie w ograniczonym zakresie, osiągnięto odpowiedni stopień przejrzystości.

29. Z tego powodu i z powodów przedstawionych poniżej Rzecznik uważa również, że ujawnienie ośmiu dokumentów potwierdzających (biletów/paragonów transportowych, rachunków hotelowych i wyciągu z rachunku bankowego) byłoby nieproporcjonalne, nawet gdyby cel przedstawiony przez skarżącego miał zostać uznany za wystarczająco konkretny.

30. Po pierwsze, po sprawdzeniu nieujawnionych dokumentów Rzecznik Praw Obywatelskich może sprawdzić, czy nic nie wskazuje na naruszenie obowiązujących przepisów ani na to, że stosowany przez Komisję system zwrotu kosztów nie jest „adekwatny do zakładanych celów”. We wszystkich trzech przypadkach zadeklarowane wydatki były wyższe niż zatwierdzone kwoty. Pokazuje to, że dokonano dogłębnej oceny zadeklarowanych wydatków i w związku z tym do zwrotu zatwierdzono tylko te koszty, które uznano za kwalifikowalne.

31. Po drugie, ujawnienie informacji takich jak nazwa hotelu, w którym przebywał komisarz, lub dane rachunku bankowego komisarza prawdopodobnie naruszałoby prywatność osobistą i mogłoby potencjalnie budzić obawy dotyczące bezpieczeństwa. Ponadto ujawnienie tych informacji nie zapewniłoby żadnego znaczącego dodatkowego wglądu w sposób wydatkowania środków publicznych. W związku z tym nie służyłoby to żadnemu dostrzegalnemu interesowi publicznemu.

32. Ponadto Rzecznik zauważa, że obowiązujące przepisy dotyczące kosztów podróży komisarzy, w tym kosztów poniesionych w związku ze szkoleniami i seminariami, są publicznie dostępne ^[13].

33. W odniesieniu do nieprzestrzegania terminów Rzecznik z zaniepokojeniem odnotowuje opóźnienie w rozpatrywaniu przez Komisję wniosków skarżącego o udzielenie dostępu. Rzecznik Praw Obywatelskich wzywa Komisję do dopilnowania, aby w przyszłości wnioski o publiczny dostęp do dokumentów były rozpatrywane w wyznaczonych terminach. Rzecznik Praw Obywatelskich nadal uważnie monitoruje tę kwestię.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującym wnioskiem:

Komisja Europejska rozstrzygnęła skargę, udzielając skarżącemu znaczącego częściowego dostępu do żądanych dokumentów.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o niniejszej decyzji.

Emily O'Reilly

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 17 czerwca 2020 r.

[1] Decyzja Komisji 2018/C 65/06 („Kodeks postępowania członków Komisji Europejskiej”), dostępna pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018D0221%2802%29.

[2] Aby zapoznać się z kosztami podróży Komisji pod przewodnictwem Jeana-Claude’a Junckera, odwiedź: https://ec.europa.eu/info/former-colleges-commissioners/transparency-pages-juncker-commission_en. Koszty podróży komisji Ursuli von der Leyen można znaleźć na odpowiedniej stronie internetowej każdego komisarza w zakładce „przejrzystość”: https://ec.europa.eu/commission/commissioners/2019-2024_en.

[3] Zgodnie z rozporządzeniem 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[4] Misja komisarz Věry Jourovej „Intensywny tygodniowy kurs francuskiego” latem 2018 r.: https://ec.europa.eu/transparencyinitiative/meetings/mission.do?host=cc463fab-bfff-4595-bb45-6d0af96b5e83&missionsperiod=2018_3 i misja komisarza Valdisa Dombrovskisa „Kurs języka francuskiego” w sierpniu 2018 r.: https://ec.europa.eu/transparencyinitiative/meetings/mission.do?host=12405586-0ba8-4a54-94ae-12e8daeb7b26&missionsperiod=2018_4.

[5] Misja komisarz Malmström „Wideokonferencja z sekretarzem handlu USA”, która odbyła się w kwietniu 2018 r.: http://ec.europa.eu/transparencyinitiative/meetings/mission.do?host=fdf6c08d-54d1-4524-aa70-1287c34ceb4d&missionsperiod=2018_2.

[6] Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1049/2001.

[7] Art. 6 ust. 2 kodeksu postępowania.

[8] Art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1049/2001.

[9] Rozporządzenie 2018/1725 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii, dostępne pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32018R1725&from=EN.

[10] Artykuł 3 ust. 1 rozporządzenia 2018/1725.

[11] Zob. decyzja Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie skargi 193/2019/TE: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/111831.

[12] Art. 9 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 2018/1725.

[13] Zob. w szczególności załącznik II do kodeksu postępowania i decyzję Komisji w sprawie ogólnych przepisów wykonawczych do art. 11, 12 i 13 załącznika VII do regulaminu pracowniczego urzędników (koszty podróży służbowych) oraz w sprawie dozwolonych podróży („Przewodnik po wyjazdach służbowych i dozwolonych podróżach”), dostępne pod adresem: https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/?fuseaction=list&coteId=3&year=2017&number=5323&version=ALL&language=en (przewodnik ma zastosowanie do wydatków komisarzy zgodnie z art. 6 ust. 2 kodeksu postępowania).