Kontekst skargi

1. Skarżący jest pracownikiem agencji UE. Przed dołączeniem do instytucji UE pracowała w Hiszpanii. W maju 2010 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przeniesienie jej uprawnień emerytalnych w ramach hiszpańskiego systemu emerytalnego do systemu emerytalnego dla pracowników UE (tzw. wniosek o przeniesienie in). Komisja Europejska, która zajmuje się wnioskami o przeniesienie pracowników z agencji UE, wysłała potwierdzenie otrzymania wniosku w czerwcu 2010 r.

2. We wrześniu 2012 r. skarżąca zwróciła się o aktualne informacje na temat statusu jej wniosku. Komisja odpowiedziała, że jeszcze się tym nie zajęła, ponieważ: „wszystkie wnioski otrzymane po 31.12.2008 r. zostały zamrożone do czasu wprowadzenia nowych przepisów wykonawczych w kwietniu 2011 r.^[1]. W tym okresie otrzymaliśmy ponad 11 000 nowych wniosków i zaczęliśmy zajmować się poprzednimi (osobami w pobliżu emerytury), a następnie stopniowo zajmiemy się wszystkimi pozostałymi sprawami”. W grudniu 2012 r. Komisja poinformowała skarżącą, że jej wniosek jest dopuszczalny i że zwróci się do hiszpańskiego organu emerytalnego o obliczenie kwoty uprawnień emerytalnych, które mają zostać przeniesione. W kwietniu 2013 r. Komisja przekazała skarżącemu obliczenia przedstawione przez hiszpański system emerytalny. Hiszpański system poinformował jednak następnie Komisję, że obliczenia były nieprawidłowe, i przesłał nowe obliczenia w listopadzie 2013 r. W styczniu 2017 r. Komisja przekazała skarżącemu nowe obliczenia. Skarżący zaakceptował obliczenia. Komisja dokonała przeniesienia i odjęła od uprawnień emerytalnych kwotę odpowiadającą aprecjacji kapitału w wysokości 3,1%^[2].

3. Skarżąca złożyła do Komisji skargę administracyjną ^[3], argumentując, że straciła pieniądze, ponieważ Komisja odliczyła odsetki za cały okres rozpatrywania jej wniosku przez Komisję. Jej zdaniem nie było to sprawiedliwe, ponieważ Komisja opóźniła postępowanie bez uzasadnienia. Według skarżącej Komisja rozpoczęła rozpatrywanie jej sprawy z opóźnieniem wynoszącym 2 lata i 7 miesięcy (okres 1) i przesłała skarżącej prawidłowe obliczenia z hiszpańskiego systemu emerytalnego z opóźnieniem wynoszącym 3 lata i 1 miesiąc (okres 2).

4. Komisja dokonała przeglądu obliczeń i postanowiła nie odliczać żadnych odsetek za okres 2. Podtrzymała jednak swoją decyzję w odniesieniu do okresu 1.

5. W kwietniu 2018 r. skarżący wniósł do Komisji nową skargę administracyjną, w której stwierdził, że Komisja nie powinna odliczać odsetek za okres 1. Komisja odrzuciła skargę. Niezadowolony z odpowiedzi Komisji skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich w listopadzie 2018 r.

W przedmiocie dochodzenia

6. Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął dochodzenie w sprawie sposobu rozpatrzenia przez Komisję wniosku skarżącego o przeniesienie uprawnień emerytalnych do systemu emerytalnego UE. Skarżąca uważa, że Komisja niesłusznie odliczyła odsetki za okres 1 (tj. od momentu złożenia wniosku w dniu 31 maja 2010 r. do momentu uznania jej wniosku za dopuszczalny w dniu 6 grudnia 2012 r.).

7. W trakcie dochodzenia Rzecznik otrzymał odpowiedź Komisji na skargę, a następnie uwagi skarżącego w odpowiedzi na odpowiedź Komisji. Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich spotkał się również z odpowiednimi służbami Komisji i skontrolował akta Komisji w tej sprawie. Chociaż sprawa jest złożona, dochodzenie Rzecznika trwało dłużej niż powinno, a Biuro Rzecznika przeprosiło skarżącego za to opóźnienie.

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

Argumenty skarżącego

8. Skarżący uznał, że obowiązujące przepisy nie zezwalają wyraźnie Komisji na odliczanie odsetek w okresie poprzedzającym rozpoczęcie rozpatrywania wniosku ^[4]. Skarżący uznał, że Komisja nie podała powodów ani podstawy prawnej swojej decyzji o wstrzymaniu składania wniosków.

9. Skarżąca twierdziła, że odkładając wniosek na prawie trzy lata, Komisja działała wbrew zasadom dobrej administracji. Każda osoba ma prawo do rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje UE, a obywatele mają prawo oczekiwać od administracji UE wysokiego poziomu przejrzystości, skuteczności, szybkiego wykonania i zdolności reagowania. Skarżąca twierdziła, że ponieważ Komisja nie powiodła się w tym zakresie, powinna wypłacić jej odszkodowanie.

10. Potwierdzając otrzymanie jej wniosku, Komisja powinna była poinformować ją, że jej wniosek zostanie wstrzymany do czasu przyjęcia nowych ogólnych przepisów wykonawczych. Informacje te umożliwiłyby jej podjęcie decyzji, przy pełnej znajomości faktów, czy przenieść jej krajowe uprawnienia emerytalne do systemu emerytalnego UE.

W przedmiocie argumentów Komisji

11. Zgodnie z obowiązującymi przepisami (zob. przypis 2 powyżej) Komisja odliczyła odsetki w wysokości 3,1 %, ponieważ hiszpański organ emerytalny nie był w stanie podać wartości uprawnień emerytalnych w dniu zarejestrowania wniosku do Komisji. Zgodnie z prawem hiszpańskim władze hiszpańskie musiały podać wartość uprawnień emerytalnych w dniu, w którym Komisja się z nimi skontaktowała. Komisja nie może ingerować w sposób, w jaki organy krajowe obliczają uprawnienia emerytalne i ich aprecjację kapitału zgodnie z prawem krajowym.

12. Zgodnie z regulaminem pracowniczym Komisja odliczyła odsetki od daty rejestracji wniosku. W przypadku skarżącej Komisja postanowiła jednak nie odliczać żadnych odsetek za drugi okres, w którym jej akta były zawieszone (między otrzymaniem a przekazaniem nowych obliczeń od hiszpańskich organów ds. emerytur).

13. Komisja stwierdziła, że musiała zaktualizować ogólne przepisy wykonawcze w 2009 r. ze względu na wejście w życie rozporządzenia dostosowującego stawkę składki na system emerytalny UE ^[5]. Kiedy pracownicy dowiedzieli się o zbliżającym się przeglądzie ogólnych przepisów wykonawczych z 2004 r., wielu z nich dokonało przesunięcia we wnioskach w 2010 r., ponieważ sądzili, że stare i korzystniejsze stawki będą miały zastosowanie do czasu wejścia w życie nowych ogólnych przepisów wykonawczych. Ostatecznie jednak Komisja musiała stosować nowe ogólne przepisy wykonawcze z mocą wsteczną do wszystkich wniosków złożonych od dnia 1 stycznia 2009 r. Sądy UE potwierdziły zasadność tego podejścia.

14. Z powodów przedstawionych powyżej Komisja nieoczekiwanie otrzymała ponad 10 000 nowych przesunięć we wnioskach w stosunkowo krótkim okresie. W związku z tym postanowiła wstrzymać większość wniosków i nadać priorytet tym najpilniejszym, takim jak wnioski złożone przez wnioskodawców zbliżających się do przejścia na emeryturę. Komisja potrzebowała kilku lat, aby uporać się z zaległościami w składaniu wniosków.

15. Komisja opublikowała w swoim intranecie informacje na temat sposobu postępowania z wyjątkowo dużą liczbą otrzymanych wniosków. Komisja przesłała również indywidualne odpowiedzi wnioskodawcom, którzy zwrócili się o aktualizację swoich akt. Komisja nie mogła informować wszystkich wnioskodawców za pomocą automatycznych komunikatów, ponieważ w tamtym czasie nadal dysponowała papierowym systemem plików służącym do przekazywania wniosków. Komisja opracowała później aplikację informatyczną, która pozwala jej znacznie szybciej radzić sobie z przekazywaniem plików.

Uwagi skarżącego

16. Skarżący twierdził, że Komisja odliczyła odsetki w łącznej kwocie ^[6], która jest trzykrotnością kwoty aprecjacji kapitału zastosowanej przez władze hiszpańskie ^[7]. W ten sposób Komisja zasadniczo ograniczyła jej uprawnienia emerytalne. Odliczenie doprowadziło zatem do bezpodstawnego wzbogacenia Komisji, jak wskazano w sprawie Tuerck ^[8].

17. Skarżący stwierdził również, że Komisja nie podjęła wystarczających środków w celu zaradzenia zaległościom w rozpatrywaniu wniosków, ponieważ nie przyjęła środków łagodzących w celu zaradzenia szkodom gospodarczym, jakie opóźnienia w rozpatrywaniu wniosków mogły spowodować dla wnioskodawców.

18. Skarżący twierdził, że decyzja o wstrzymaniu składania wniosków przyczyniła się do powstania dużych zaległości w składaniu wniosków. Problematyczne było to, że Komisja początkowo poinformowała pracowników, że ogólne przepisy wykonawcze z 2004 r. będą miały zastosowanie do czasu wejścia w życie nowych ogólnych przepisów wykonawczych, ale później zdecydowała, że nowe ogólne przepisy wykonawcze będą miały zastosowanie z mocą wsteczną. Postępowanie z jej aktami odzwierciedlało to zamieszanie, ponieważ potwierdzenie otrzymania jej wniosku odnosiło się do ogólnych przepisów wykonawczych z 2004 r.

19. Skarżąca stwierdziła, że ponieważ nie jest pracownikiem Komisji, nie ma żadnego powodu, aby regularnie korzystać z intranetu Komisji. Potwierdzenie otrzymania jej wniosku o przeniesienie nie wskazywało na to, że powinna to zrobić.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

20. Przed Rzecznikiem Praw Obywatelskich są trzy sprawy. Pierwsza z nich dotyczy tego, czy Komisja prawidłowo zastosowała przepisy regulujące przeniesienie uprawnień emerytalnych. Druga i trzecia kwestia dotyczy tego, czy Komisja działała w odpowiednim czasie i informowała skarżącego zgodnie z zasadami dobrej administracji.

21. Pierwsza kwestia dotyczy wykładni prawnej. Zarówno skarżący, jak i Komisja przedstawili przekonujące argumenty na poparcie swoich opinii. Przedmiot jest złożony i chociaż istnieje orzecznictwo dotyczące przedmiotowych przepisów, nadal istnieją wątpliwości co do stosowania niektórych przepisów prawnych. Nie jest do końca jasne, czy i na jakich warunkach obowiązujące przepisy zezwalają Komisji na przydzielenie części krajowych uprawnień emerytalnych w przypadkach, gdy odlicza ona odsetki za kwotę wyższą niż aprecjacja kapitału stosowana przez władze krajowe.

22. W tych okolicznościach Rzecznik Praw Obywatelskich nie jest w stanie najlepiej ocenić, jaka jest lepsza wykładnia spornych przepisów. Pytania dotyczące wykładni prawa Unii muszą znaleźć autorytatywną odpowiedź w Trybunale Sprawiedliwości. W związku z tym, jeśli chodzi o rozumienie przez Komisję odpowiednich przepisów, Rzecznik nie znajduje podstaw do dalszego dochodzenia.

23. Jeśli chodzi o drugą kwestię, zasady dobrej administracji oznaczają, że gdy prawodawca nie wyznaczył konkretnych terminów, administracja musi zająć się sprawami w rozsądnym terminie. „Rozsądny termin” zależy od okoliczności każdej sprawy. Czynniki, które należy wziąć pod uwagę, obejmują złożoność sprawy, jej znaczenie dla zainteresowanej strony, różne kroki proceduralne podjęte przez administrację oraz kontekst sprawy.^[9] Każdy krok proceduralny powinien zostać podjęty w rozsądnym terminie następującym po poprzednim kroku.^[10] Ponadto, jeżeli czas trwania postępowania administracyjnego przekracza rozsądny termin, to do administracji należy udowodnienie istnienia szczególnych okoliczności uzasadniających opóźnienie.^[11]

24. Rozpatrywana sprawa była w toku w Komisji przez łącznie 5 lat i 8 miesięcy (okres 1 i okres 2). Ponieważ Komisja uznała, że opóźnienie odpowiadające okresowi 2 było nieuzasadnione, sprawa przed Rzecznikiem dotyczy jedynie okresu 1 (2 lata i 7 miesięcy). Termin ten biegł od złożenia przez skarżącego wniosku do wydania przez Komisję decyzji w przedmiocie dopuszczalności wniosku. Długość tego okresu nie była spowodowana złożonością wniosku, ponieważ określenie dopuszczalności zwykle trwa tygodnie, być może miesiące (jak wskazano w intranecie Komisji), ale z pewnością nie lata. Okres ten nie był również spowodowany kontekstem wniosku; wniosek nie musiał być oceniany łącznie z innymi wnioskami. Oczywiste jest, że opóźnienie w rozpatrzeniu wniosku mogłoby mieć znaczący negatywny wpływ na skarżącego i ostatecznie miałoby taki negatywny wpływ. Komisja nie twierdziła, że czas potrzebny na rozpatrzenie wniosku jest związany ze specyfiką wniosku. W tym kontekście czas, jaki Komisja poświęciła na uznanie wniosku za dopuszczalny, należy na pierwszy rzut oka uznać za nadmierny.

25. Powstaje teraz pytanie, czy Komisja wykazała szczególne, zewnętrzne okoliczności, które mogłyby uzasadnić ten czas.

26. Komisja odniosła się do wejścia w życie rozporządzenia Rady 1324/2008 w grudniu 2008 r. jako powodu aktualizacji odpowiednich przepisów wykonawczych dotyczących przenoszenia uprawnień emerytalnych. Do czasu przyjęcia nowych przepisów wykonawczych Komisja zawiesiła rozpatrywanie złożonych wniosków na dwa i pół roku. W tym czasie otrzymano ponad 10 000 wniosków, ponieważ pracownicy mieli powody sądzić, że nowe przepisy wykonawcze będą mniej korzystne dla pracowników niż poprzednie przepisy wykonawcze.

27. Warto zauważyć, że rozporządzenie 1324/2008 zostało przyjęte przez Radę na wniosek Komisji złożony w listopadzie 2008 r. (z niewielkimi zmianami we wniosku Komisji). Komisja uznała, że rozporządzenie pociąga za sobą potrzebę wprowadzenia nowych przepisów wykonawczych. ^[12] Gdyby zaistniała potrzeba zmiany przepisów wykonawczych z powodu tego rozporządzenia, można założyć, że Komisja powinna była o tym wiedzieć jesienią 2008 r. i podjąć odpowiednie działania. Komisja przyjęła jednak nowe przepisy wykonawcze dopiero w kwietniu 2011 r.^[13] Ponadto w grudniu 2010 r. Komisja poinformowała swoich pracowników, że złożone już wnioski będą rozpatrywane na podstawie starych przepisów wykonawczych ^[14], co podaje w wątpliwość powody, dla których Komisja musiała zawiesić rozpatrywanie wniosków już złożonych w celu rozpatrzenia ich na podstawie nowych przepisów wykonawczych ^[15].

28. Rzecznik nie jest przekonany, że powyższe okoliczności uzasadniają opóźnienie Komisji w rozpatrzeniu wniosku skarżącego. Okoliczności te wydają się w dużej mierze leżeć po stronie Komisji, w szczególności fakt, że (i) nie przewidziała ona skutków rozporządzenia 1324/2008, (ii) nie przyjęła nowych przepisów wykonawczych w odpowiednim czasie, (iii) nie komunikowała się odpowiednio z pracownikami oraz (iv) postanowiła zawiesić rozpatrywanie wniosków.

29. Ponieważ Komisja podjęła obecnie kroki w celu rozwiązania problemów z przeszłości, a czas trwania procedur wydaje się rozsądny, Rzecznik jest zdania, że nie ma powodu, aby kontynuować tę sprawę. Ponieważ jednak upływ czasu ma wpływ na kwotę pieniędzy, którą Komisja jest zobowiązana odliczyć od przeniesionych uprawnień emerytalnych ^[16], Komisja powinna rozważyć wprowadzenie jasnego terminu na ustalenie dopuszczalności wniosków. Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawi propozycję poprawy w tym zakresie.

30. Jeśli chodzi o trzecią kwestię, dobrą praktyką administracyjną jest informowanie obywatela przez administrację, kiedy spodziewa się ona podjąć decyzję w toczącej się sprawie dotyczącej tego obywatela. Komisja nie uczyniła tego w niniejszej sprawie. Na swojej stronie intranetowej opublikowała aktualne informacje na temat zawieszonego rozpatrywania wniosków, ale nie poinformowała skarżącej, że powinna regularnie przeglądać tę stronę w celu uzyskania aktualizacji.

31. Wydaje się, że Komisja zaczęła już podawać odpowiednie informacje w potwierdzeniach odbioru, które wysyła w odpowiedzi na wnioski o przeniesienie. W związku z tym dalsze dochodzenia w tym aspekcie sprawy nie są uzasadnione.

32. Rzecznik docenia, że te ulepszenia są mało pocieszające dla skarżącej, która jest zdania, że ma prawo do odszkodowania. Chociaż Rzecznik Praw Obywatelskich jasno określił niedociągnięcia administracyjne w tej sprawie, jeśli chodzi o opóźnienia i niewystarczające informacje, to nie do niej należy ustalenie, czy Komisja ponosi odpowiedzialność prawną za wypłatę odszkodowania. Biorąc jednak pod uwagę straty materialne skarżącego i stwierdzone niedociągnięcia, Komisja może rozważyć wypłacenie odszkodowania ex gratia ^[17] lub wyjaśnienie, dlaczego uważa, że nie jest to właściwe w tym przypadku. Rzecznik zwraca się do Komisji o skontaktowanie się ze skarżącym w celu podjęcia działań następczych w tej sprawie.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującym wnioskiem:

Dalsze dochodzenia nie są uzasadnione.

Skarżący i Komisja Europejska zostaną poinformowani o niniejszej decyzji.

Propozycja poprawy

Komisja powinna wprowadzić termin na określenie dopuszczalności wniosków o przeniesienie uprawnień emerytalnych lub wyjaśnić, dlaczego nie jest to wykonalne lub uzasadnione.

Emily O'Reilly

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 18 czerwca 2020 r.

[1] Ogólne przepisy wykonawcze (GIP), dostępne pod adresem https://ec.europa.eu/trans\parency/regdoc/rep/3/2017/EN/C-2017-6760-F1-EN-MAIN-PART-1.PDF

[2] Zgodnie z art. 7 ogólnych przepisów wykonawczych oraz art. 8, art. 11 ust. 2 i 3 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego rozporządzenie nr 31 (EWG), 11 (EWEA) ustanawiające regulamin pracowniczy urzędników i warunki zatrudnienia innych pracowników Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej, Dz.U. 1962, L 45, s. 1385, dostępne pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501

[3] Zgodnie z art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego.

[4] Art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego i ogólne przepisy wykonawcze.

[5] Rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1324/2008 z dnia 18 grudnia 2008 r. dostosowujące, od dnia 1 lipca 2008 r., stawkę składki na system emerytalno-rentowy urzędników i innych pracowników Wspólnot Europejskich, dostępne pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32008R1324&qid=1574696316047&from=EN

[6] 15 295,66 EUR.

[7] 5 354,89 EUR.

[8] Zob. wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r. w sprawie Sabine Tuerck przeciwko Komisji, T-728/16, pkt 32, dostępny pod adresem http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=9ea7d2dc30dd5d5510855f6841ac8633e06f13fd2bc9.e34KaxiLc3qMb40Rch0SaxyNbNj0?text=&docid=197425&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=812597

[9] Zob. na przykład wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 1998 r. w sprawie C-185/95 P Baustahlgewebe przeciwko Komisji, pkt 29, dostępny pod adresem http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf;jsessionid=8F1C0778C9B8C96192ACB213E890C455?text=&docid=43779&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&amppart;=1&cid=4441718 oraz decyzja Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie 484/2015/DR, pkt 28, dostępna pod adresem https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/90382.

[10] Zob. np. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 2 czerwca 1994 r., De Compte przeciwko Parlamentowi, sprawa C-326/91 P, pkt 21, dostępny pod adresem http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=98282&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4442402.

[11] Zob. np. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 5 maja 1983 r. w sprawie 207/81 Ditterich przeciwko Komisji, pkt 26, dostępny pod adresem http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=91654&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4443230.

[12] Chociaż Komisja uważała, że rozporządzenie pociąga za sobą potrzebę wprowadzenia nowych przepisów wykonawczych, orzecznictwo wykazało, że przekonanie to nie było zasadne, ale zmiana ogólnych przepisów wykonawczych była uzasadniona z różnych powodów. Zob. wyrok Sądu z dnia 13 października 2015 r., Komisja Europejska/Marco Verile i Anduela Gjergji, sprawa T-104/14 P, pkt 147, dostępny pod adresem: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=2B64EFD701467FC14C54B7EC1EA19824?text=&docid=169662&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5109101

oraz wyrok Sądu do spraw Służby Publicznej z dnia 11 grudnia 2013 r., Teughels przeciwko Komisji, F-117/11, pkt 100, dostępny pod adresem http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=145483&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5111161

[14] Zob. sprawa Verile, pkt 161.

[15] Następnie Komisja wycofała te informacje i poinformowała pracowników, że wnioski złożone po wejściu w życie rozporządzenia 1324/2008 będą rozpatrywane na podstawie nowych przepisów wykonawczych, które miałyby moc wsteczną.

[16] Wyrok Sądu z dnia 7 czerwca 2018 r., Bernd Winkler przeciwko Komisji Europejskiej, T-369/17, pkt 37, dostępny pod adresem: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=202631&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5166573

[17] Takie odszkodowanie nie powinno być postrzegane jako odszkodowanie w ścisłym sensie prawnym, ale jako sposób uznania stwierdzonych niedociągnięć.