Kontekst skargi

1. Przed 2018 r. regulacja dronów należała w dużej mierze do państw członkowskich UE ^[1]. W 2018 r. sytuacja ta uległa zmianie. Drony byłyby w dużej mierze regulowane na podstawie przepisów UE ^[2].

2. Przewidując zmianę systemu regulacyjnego, Agencja Unii Europejskiej ds. Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA) przeprowadziła w 2017 r. konsultacje publiczne (tzw. zawiadomienie o proponowanej zmianie, „NPA”^[3]) w sprawie projektów rozporządzeń, które mają zostać przyjęte przez Komisję Europejską w sprawie dronów. Od maja do września 2017 r. zainteresowane strony mogły zgłaszać uwagi na temat NPA za pośrednictwem aplikacji internetowej EASA zwanej narzędziem reagowania na komentarze (CRT). Dokumenty NPA były dostępne w języku angielskim.

3. Skarżącym było austriackie stowarzyszenie producentów modeli samolotów. Skarżyła się przed EASA na narzędzie do zgłaszania uwag oraz na fakt, że dokumenty NPA były wyłącznie w języku angielskim. Komisja uznała również, że czas przeznaczony na zgłaszanie uwag jest zbyt krótki. EASA odpowiedziała skarżącemu, oddalając jego zastrzeżenia.

4. Skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich w kwietniu 2018 r.

W przedmiocie dochodzenia

5. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie (i) faktu, że konsultacje przeprowadzono wyłącznie w języku angielskim; ii) korzystanie przez EASA z aplikacji internetowej do zgłaszania uwag; oraz (iii) czas przeznaczony na zgłaszanie uwag.

Język konsultacji

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

6. Skarżący stwierdził, że EASA nie powinna była przeprowadzać konsultacji publicznych wyłącznie w języku angielskim. Ponadto EASA przetłumaczyła streszczenie NPA, które zdaniem skarżącego nie stanowiło odpowiedniego opisu pełnego tekstu w języku angielskim, jedynie na żądanie i pod pewnymi warunkami. Ponieważ CRT zezwolił na zgłaszanie uwag wyłącznie do pełnego tekstu w języku angielskim, uwagi osób, które nie mówią po angielsku, zostały skutecznie wykluczone. Skarżący stwierdził, że podejście EASA nie zachęcało do debaty i uczestnictwa obywateli.

7. EASA stwierdziła, że UE ma obowiązek efektywnego wykorzystania swoich ograniczonych zasobów. Aby zachować właściwą równowagę, prawodawca UE i EASA ustanowiły zobowiązania prawne, procedury i narzędzia techniczne dostosowane do szczególnej roli EASA w szerszym procesie legislacyjnym UE. Procedury EASA umożliwiają udział obywateli i konsultacje z nimi na wczesnym etapie. Na przykład EASA zorganizowała publiczne warsztaty dla tego NPA.

8. EASA zauważyła, że tłumaczenie przedmiotowych KPA wiązałoby się z bardzo wysokimi kosztami (82 EUR za stronę i język) oraz opóźnieniem wynoszącym około 100 dni roboczych w przypadku 300-stronicowego dokumentu. Ze względu na ich techniczny charakter skrócenie krajowych umów o partnerstwie w celu umożliwienia ich tłumaczenia nie byłoby możliwe.

9. EASA stwierdziła również, że jej rola w procesie legislacyjnym ogranicza się do przedstawiania Komisji opinii, którym czasami towarzyszą projekty rozporządzeń. W tym przypadku Komisja przeprowadziła następnie konsultacje publiczne we wszystkich językach urzędowych z wyjątkiem irlandzkiego ^[4]. EASA uznała, że ten skoordynowany proces z Komisją zapewnił odpowiednią równowagę.

10. EASA stwierdziła również, że obywatele mają prawo zażądać tłumaczenia streszczenia NPA w ciągu trzech tygodni od publikacji NPA. Dzięki temu obywatele mają wystarczająco dużo czasu na zamieszczenie uwag po otrzymaniu tłumaczenia.

11. EASA wyjaśniła, że zainteresowane strony mogą przekazywać swoje uwagi krajowemu organowi ochrony konkurencji za pośrednictwem poczty elektronicznej lub poczty w dowolnym języku urzędowym UE, jeżeli mają problemy z CRT, w tym z barierą językową.

12. EASA stwierdziła, że sposób, w jaki przeprowadziła konsultacje w sprawie NPA, jest odpowiedni, jeżeli weźmie się pod uwagę ograniczoną rolę EASA w procesie legislacyjnym oraz zasady proporcjonalności i skuteczności.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

13. Rzecznik Praw Obywatelskich jest zdania, że w przypadku gdy instytucja lub agencja UE przeprowadza konsultacje publiczne, powinna co do zasady dążyć do udostępnienia dokumentacji we wszystkich językach urzędowych UE na początku procesu konsultacji.^[5] Jeżeli obywatele nie rozumieją dokumentów, co do których są proszeni o przedstawienie uwag, mogą wątpić w przydatność tych konsultacji i zastanawiać się, czy administracja jest szczera w swoich wysiłkach na rzecz konsultacji publicznych.

14. Ograniczenia językowe mogą okazać się konieczne w pewnych okolicznościach. Mogą zaistnieć przypadki, w których wyspecjalizowana agencja UE, taka jak EASA, powinna przeprowadzić konsultacje w mniejszej liczbie języków lub nawet tylko w jednym języku. Ograniczenia te powinny być jednak obiektywnie uzasadnione, rozsądne i proporcjonalne do zamierzonego celu.

15. W niniejszej sprawie Rzecznik Praw Obywatelskich zastanawia się, czy wyłączne używanie języka angielskiego przez EASA podczas konsultacji było uzasadnione, rozsądne i proporcjonalne do zamierzonego celu. W tym celu należy wziąć pod uwagę, kogo dotyczą konsultacje.

16. W spornych dokumentach konsultacyjnych stwierdzono, że zainteresowanymi stronami, których to dotyczy, są między innymi ogół społeczeństwa i stowarzyszenia producentów modeli statków powietrznych ^[6]. Dokumenty konsultacyjne miały w dużej mierze charakter techniczny, ale zauważono również, że proponowane przepisy powinny przyczyniać się do poszanowania prywatności, życia rodzinnego, praw do ochrony danych i środowiska - kwestie, które wydają się dotyczyć szerszego grona odbiorców ^[7].

17. Pomimo ukierunkowania na ogół społeczeństwa dokumenty konsultacyjne, CRT i podręcznik użytkownika były dostępne wyłącznie w języku angielskim. Na stronie wprowadzającej do CRT, również wyłącznie w języku angielskim, wspomniano o możliwości zwrócenia się przez zainteresowane strony o tłumaczenie streszczenia NPA pod pewnymi warunkami. Na stronie internetowej CRT nie wspomniano o możliwości zgłaszania uwag w żadnym innym języku urzędowym UE.

18. Rzecznik nie jest przekonany, że sposób, w jaki EASA przeprowadziła konsultacje publiczne, umożliwił obywatelom, którzy nie mówią po angielsku, wniesienie znaczącego wkładu w konsultacje publiczne.

19. Po pierwsze, chociaż EASA oferowała tłumaczenia streszczenia dokumentów konsultacyjnych, streszczenie to było bardzo krótkie i nie mogło być postrzegane jako prawdziwy przegląd dokumentów. W tym przypadku streszczenie miało mniej niż jedną stronę i rzekomo odzwierciedlało ponad 250 stron.

20. Po drugie, tłumaczenia były dostarczane jedynie na żądanie, w ciągu trzech tygodni od publikacji, zainteresowanym stronom, które podały powody zadawania pytań, oraz w zależności od dostępnych zasobów do tłumaczenia. Takiej warunkowej oferty trudno uznać za uspokajającą dla obywateli, którzy nie mówią po angielsku.

21. Po trzecie, CRT został zaprojektowany w taki sposób, aby zainteresowane strony mogły komentować sekcje pełnego tekstu KPA. Oznacza to jednak, że gdy zainteresowane strony polegają na przetłumaczonym streszczeniu NPA, korzystanie z CRT jest trudne. Jest to szczególnie prawdziwe, biorąc pod uwagę, że podręcznik użytkownika CRT jest również dostępny tylko w języku angielskim. Tłumaczenie przewodnika użytkownika CRT, który ma charakter techniczny i składa się z kilkunastu stron, pomogłoby obywatelom, którzy nie mówią po angielsku, w zgłaszaniu uwag.

22. EASA stwierdziła, że zainteresowane strony, które mają problemy pozatechniczne związane z CRT, takie jak problemy językowe, mogą przesyłać swoje uwagi pocztą elektroniczną lub tradycyjną w dowolnym języku urzędowym UE. Nie stwierdzono tego jednak w konsultacjach ani nie wspomniano o tym w CRT. W rezultacie obywatele nie byli świadomi tej możliwości. EASA powinna wyraźnie wskazać tę możliwość w swoich konsultacjach, niezależnie od tego, czy zainteresowane strony przesyłają swoje uwagi za pośrednictwem CRT, poczty elektronicznej czy poczty.

23. Niedociągnięć tych nie można uzasadnić faktem, że dokumenty konsultacyjne były w dużej mierze techniczne, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, że konsultacje były skierowane do ogółu społeczeństwa.

24. Jeżeli chodzi o rolę EASA w procesie decyzyjnym, prawodawca UE wyraźnie przewidział rolę EASA w tym procesie ^[8], a przepisy wewnętrzne EASA z uznaniem przewidują, że proponowane przepisy zostaną poddane konsultacjom publicznym ^[9]. Jeżeli organ Unii konsultuje się ze społeczeństwem, musi to wynikać z faktu, że uważa on, iż należy konsultować się ze społeczeństwem, niezależnie od jego „ograniczonej” roli. „Ograniczona” rola nie może uzasadniać tego, że tylko część ogółu odbiorców, a mianowicie podgrupa anglojęzyczna, jest w stanie wnieść znaczący wkład.

25. To samo dotyczy argumentu EASA, zgodnie z którym niedociągnięcia są łagodzone przez późniejsze konsultacje publiczne przeprowadzone przez Komisję we wszystkich językach z wyjątkiem irlandzkiego. Nie jest jasne, czy w momencie przeprowadzania konsultacji EASA wiedziała o zakresie przyszłych konsultacji publicznych Komisji i czy zostaną one przetłumaczone. Konsultacje przeprowadzone następnie przez Komisję ograniczały się bowiem do bardzo niewielu kwestii ogólnych ^[10] i nie były w żaden sposób porównywalne z NPA EASA. Ponadto, chociaż Komisja przetłumaczyła ogólne informacje leżące u podstaw konsultacji na większość języków urzędowych UE, kwestionariusz był sporządzony wyłącznie w języku angielskim.

26. Rzecznik zwraca ponadto uwagę EASA na negatywne konsekwencje dla innych języków UE, w których jeden język, w tym przypadku angielski, ma uprzywilejowaną pozycję w danej dziedzinie. Wszystkie instytucje, agencje i organy UE muszą zwracać uwagę na coraz powszechniejsze stosowanie „samospełniającego się proroctwa” dotyczącego języka angielskiego ze względu na przekonanie, że stał się on językiem dominującym w danej dziedzinie, co jeszcze bardziej osłabia możliwość używania innych języków UE.

27. Pomimo niedociągnięć wskazanych powyżej Rzecznik przyznaje, że EASA intensywnie współpracowała z zainteresowanymi stronami w sprawie dronów. Pierwsze konsultacje publiczne na temat dronów, przeprowadzone w 2015 r. – „Advanced NPA 2015-10”, zawierały bardzo obszerne streszczenie we wszystkich językach, z wyjątkiem irlandzkiego, a EASA otrzymała około 1 000 uwag od praktyków zajmujących się modelami statków powietrznych. Uwagi te zostały wzięte pod uwagę przy przeprowadzaniu przez EASA konsultacji publicznych w sprawie tego NPA, w odpowiedzi na które EASA otrzymała około 3 700 uwag - z których wiele pochodziło od ogółu społeczeństwa i praktyków zajmujących się modelowaniem statków powietrznych.

28. EASA pozytywnie zaangażowała się również we współpracę z Rzecznikiem Praw Obywatelskich w ramach prowadzonego przez nią dochodzenia ^[11] oraz, bardziej ogólnie, w prace nad projektem wytycznych w sprawie używania języków przez wszystkie organy UE podczas komunikowania się ze społeczeństwem. Rzecznik ufa, że EASA dokona przeglądu swojej praktyki, biorąc pod uwagę powyższe uwagi.

29. W tym kontekście Rzecznik jest zdania, że dalsze dochodzenia nie są uzasadnione. Przedstawi ona jednak poniżej sugestię dotyczącą ulepszeń w stosunku do EASA.

Aplikacja internetowa (Comments Response Tool - CRT)

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

30. Skarżący uznał wniosek o przesłanie uwag, tzw. CRT, za trudny w użyciu. EASA nie zgodziła się z tym stwierdzeniem, argumentując, że CRT jest przyjaznym dla użytkownika narzędziem, które pozwala na skuteczniejsze przetwarzanie uwag. Zauważyła, że w przypadku problemów technicznych uwagi można również przesyłać pocztą elektroniczną lub listownie.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

31. Zespół dochodzeniowy Rzecznika zbadał CRT EASA i stwierdził, że jest to aplikacja internetowa, która jest dość prosta w użyciu. Narzędzie daje zainteresowanym stronom dostęp do wszystkich dokumentów KPA oraz wykazu sekcji, do których mogą zgłaszać uwagi. Komentarze te mogą być zawsze dodawane, edytowane lub usuwane w trakcie konsultacji. CRT ma szczegółowy przewodnik użytkownika ^[12], który jasno opisuje proces i daje pełne wyjaśnienie oprogramowania potrzebnego do korzystania z narzędzia. CRT daje również użytkownikom możliwość wysyłania komentarzy za pośrednictwem poczty elektronicznej lub pocztą ^{tradycyjną [13],} gdy mają problem.

32. Rzecznik uważa, że preferowanie przez EASA, aby zainteresowane strony korzystały z jej aplikacji internetowej do zgłaszania uwag, nie jest samo w sobie problematyczne. Oczywiste jest, że system ten umożliwia EASA usprawnienie oceny wkładów i zwiększa jego skuteczność. EASA powinna jednak zachować elastyczność w przyjmowaniu uwag przekazywanych za pomocą innych środków, w szczególności biorąc pod uwagę fakt, że CRT stwarza szereg wyzwań dla zainteresowanych stron, które nie mówią po angielsku.

Czas przeznaczony na zgłaszanie uwag

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

33. Skarżący uznał, że EASA nie dała wystarczająco dużo czasu na przesłanie uwag. EASA wskazała, że trzy miesiące to standardowy okres konsultacji nie tylko w odniesieniu do krajowych umów o partnerstwie, ale również w odniesieniu do wniosków ustawodawczych Komisji. W tym przypadku konsultacje zostały nawet przedłużone o dodatkowy miesiąc.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

34. Standardowy czas konsultacji EASA w sprawie krajowych umów o partnerstwie wydaje się wynosić trzy miesiące. W tym przypadku została ona przedłużona o czwarty miesiąc.

35. Jak zauważyła EASA, jest to zgodne z praktykami Komisji stosowanymi w ramach konsultacji publicznych. W rzeczywistości, w zależności od etapu polityki lub cyklu stanowienia prawa, Komisja może nawet dać obywatelom i zainteresowanym stronom jedynie cztery tygodnie na przedstawienie swoich opinii.

36. W związku z tym Rzecznik uważa, że czas, jaki EASA dała w tym przypadku, jest wystarczający, aby zainteresowane strony mogły wnieść swój wkład.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującym wnioskiem:

Chociaż Rzecznik stwierdza, że sposób, w jaki Agencja Unii Europejskiej ds. Bezpieczeństwa Lotniczego przeprowadziła konsultacje publiczne w tej sprawie, utrudnił obywatelom, którzy nie mówią po angielsku, wniesienie znaczącego wkładu, stwierdza ona, że na tym etapie dalsze dochodzenia nie są uzasadnione.

Jeżeli chodzi o internetową aplikację Agencji Unii Europejskiej ds. Bezpieczeństwa Lotniczego służącą do zgłaszania uwag na temat konsultacji publicznych oraz czas, w jakim społeczeństwo zostało na to podane, nie doszło do niewłaściwego administrowania.

Propozycja poprawy

Rzecznik Praw Obywatelskich zwraca się do Agencji Unii Europejskiej ds. Bezpieczeństwa Lotniczego o dokonanie przeglądu jej praktyki w świetle tej decyzji.

Skarżący i Agencja Unii Europejskiej ds. Bezpieczeństwa Lotniczego zostaną poinformowani o tej decyzji.

Emily O'Reilly

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 29 listopada 2019 r.

[1] Inaczej określane jako systemy bezzałogowych statków powietrznych (UAS).

[2] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1139 z dnia 4 lipca 2018 r. w sprawie wspólnych zasad w dziedzinie lotnictwa cywilnego i utworzenia Agencji Unii Europejskiej ds. Bezpieczeństwa Lotniczego (rozporządzenie podstawowe EASA).

[3] NPA 2017-05 „Wprowadzenie ram regulacyjnych dotyczących eksploatacji dronów – operacje systemu bezzałogowych statków powietrznych w kategorii otwartej i szczególnej”. Dostępne pod adresem: https://www.easa.europa.eu/document-library/notices-of-proposed-amendment/npa-2017-05

[4] Konsultacje publiczne w sprawie dronów (bezzałogowych statków powietrznych) – normy techniczne dotyczące dronów jako produktu i warunki operacji z użyciem dronów. Dostępne pod adresem: https://ec.europa.eu/info/consultations/2018-drones_en  

[5] Zob. na przykład decyzja Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie 640/2011/AN, pkt 69, dostępna pod adresem: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/12009/html.bookmark

[6] Z przeglądu 15 innych krajowych organów ochrony lotnictwa EASA wynika, że żaden z nich nie był skierowany do ogółu społeczeństwa ani do stowarzyszeń zajmujących się modelami statków powietrznych. Wydaje się, że konsultacje te stanowiły wyjątek.

[7] NPA 2017-05 A, pkt 2.3.1.4 otrzymuje brzmienie: „Ponadto NPA zajmuje się zagrożeniami dla bezpieczeństwa i prywatności. Kwestionowano potrzebę przyczynienia się do ograniczenia tych zagrożeń, ponieważ niektóre zainteresowane strony zdecydowanie uważały, że krajowe organy ds. bezpieczeństwa powinny zajmować się wyłącznie kwestiami bezpieczeństwa. W motywie 19 nowego rozporządzenia podstawowego wskazano jednak, że przepisy dotyczące systemów bezzałogowych statków powietrznych powinny w jak największym stopniu przyczyniać się do poszanowania prawa do prywatności i życia rodzinnego. Zasadnicze wymogi wspomnianego rozporządzenia dotyczące SBSP odnoszą się również do prywatności i środowiska”.

[8] Zob. na przykład art. 75 i 76 rozporządzenia podstawowego w sprawie EASA. Art. 75 stanowi, że EASA „wspomaga Komisję, przygotowując środki, które mają zostać podjęte na mocy niniejszego rozporządzenia. W przypadku gdy środki te obejmują przepisy techniczne, Komisja nie może zmienić ich treści bez uprzedniej koordynacji z EASA”. Art. 76 stanowi, że EASA „na żądanie wspiera Komisję w przygotowywaniu wniosków dotyczących zmian niniejszego rozporządzenia oraz aktów delegowanych i wykonawczych, które mają zostać przyjęte na podstawie niniejszego rozporządzenia ...”.

[9] Decyzja Zarządu nr 18-2015 z dnia 15 grudnia 2015 r., dostępna pod adresem: https://www.easa.europa.eu/sites/default/files/dfu/EASA%20MB%20Decision%2018-2015%20on%20Rulemaking%20Procedure.pdf

[10] Kwestionariusz dotyczący konsultacji publicznych w sprawie dronów (bezzałogowych statków powietrznych) – normy techniczne dotyczące dronów jako produktu i warunki operacji z użyciem dronów https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/2018drones.pdf

[11] Dochodzenie strategiczne SI/98/2018.

[12] Dostępne pod adresem: https://hub.easa.europa.eu/crt/_static/help/easa_crt_commentator_guide.pdf

[13] Strona główna CRT brzmi: „Jeżeli mają Państwo jakiekolwiek problemy (np. techniczne), prosimy zgłosić je naszemu webmasterowi i przesłać swoje uwagi pocztą elektroniczną lub pocztą tradycyjną.”