Okoliczności powstania skargi

1. Skarga została złożona w imieniu stowarzyszenia pozarządowego (zwanego dalej „skarżącym”) przez jego przedstawiciela.

2. W 2003 r. w ramach programu odbudowy Afganistanu Komisja podpisała ze skarżącym dwie umowy na realizację dwóch projektów UE w Afganistanie. Oba projekty miały na celu rozwój mediów w Afganistanie, a mianowicie poprzez tworzenie społeczności niezależnych dziennikarzy i przyczynianie się do rozwoju niezależnych mediów.

3. W marcu 2007 r., po zakończeniu projektów, Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) wszczął zewnętrzne dochodzenie w sprawie ewentualnych nieprawidłowości w realizacji obu projektów. Komisja poinformowała o tym skarżącego.

4. W kwietniu 2007 r., a następnie w czerwcu 2008 r. OLAF przeprowadził kontrole na miejscu w siedzibie skarżącego.

5. W maju 2008 r. Komisja powołała zewnętrzną firmę audytorską do przeprowadzenia audytu obu umów.

6. W styczniu 2009 r. delegatura UE w Kabulu (zwana dalej „delegaturą”) poinformowała skarżącego, że wystawi dwa nakazy odzyskania środków na całą kwotę wypłaconą przez Komisję na oba projekty. Delegacja stwierdziła, że decyzję podjęto na podstawie dochodzenia przeprowadzonego przez właściwe służby Komisji. W toku dochodzenia stwierdzono, że skarżący „umyślnie próbował wprowadzić w błąd Wspólnotę Europejską (przedstawianie fałszywych dokumentów), a tym samym wyrządzić szkodę budżetowi Wspólnoty”. Delegacja dodała ponadto, że skarżący „próbował ukryć brak dokumentów uzasadniających przed organem prowadzącym dochodzenie i odłożył przedstawienie tych dokumentów; jednocześnie [skarżący] próbował przedstawić różne uzasadnienia braku dokumentów”. Ponadto delegacja oświadczyła, że poinformuje organy krajowe o „sporządzaniu i stosowaniu fałszywych zaświadczeń [audytu]” przez skarżącego.

7. Skarżący odpowiedział na pismo delegacji ze stycznia 2009 r. Zwróciła się do delegatury o przekazanie jej sprawozdania z dochodzenia, na którym Komisja oparła swoją decyzję o odzyskaniu wypłaconej kwoty. Skarżący wskazał również, że nie miał możliwości przedstawienia uwag do sprawozdania z dochodzenia przed podjęciem przez Komisję decyzji o odzyskaniu kwoty wypłaconej na projekty.

8. W marcu 2009 r. delegatura odpowiedziała na pismo skarżącego i poinformowała go o wynikach dochodzenia przeprowadzonego przez OLAF. Według OLAF-u skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających. Z kolei brak takich dokumentów uniemożliwił poznanie faktycznej kwoty wydatkowanej na oba projekty (w tym odsetka wydatkowanych środków unijnych) oraz śledzenie przepływu pieniędzy. Ponadto w toku dochodzenia wykazano, że zaświadczenia z audytu przedstawione przez skarżącego były fałszywe. Audyty nigdy nie miały miejsca. Zdaniem delegatury taki sposób działania świadczył o wyraźnym zamiarze skarżącego wprowadzenia Komisji w błąd i wyrządzenia szkody budżetowi UE. Na koniec delegacja podkreśliła, że wyda nakaz odzyskania środków w odniesieniu do całej kwoty wypłaconej przez Komisję na oba projekty.

9. W kwietniu 2009 r. Komisja wydała dwa nakazy odzyskania środków odpowiadające obu umowom, w związku z czym wszczęła postępowanie w sprawie odzyskania środków.

10. Pismem z kwietnia 2009 r., wysłanym do OLAF-u i skopiowanym do delegatury, skarżący zaprzeczył zarzutom przedstawionym przez Komisję w piśmie z marca 2009 r.

11. W czerwcu, lipcu i wrześniu 2009 r. skarżący i Komisja przeprowadzili intensywną wymianę korespondencji dotyczącej postępowania w sprawie odzyskania pomocy.

12. We wrześniu 2009 r. OLAF przekazał skarżącemu kopię sprawozdania końcowego z dochodzenia.

13. Skarżący i Komisja kontynuowali wymianę korespondencji dotyczącej postępowania w sprawie odzyskania pomocy w okresie od grudnia 2009 r. do lipca 2010 r.

14. Pismem z dnia 4 sierpnia 2010 r. skarżący, powołując się na rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji („rozporządzenie 1049/2001”)[1], zwrócił się do Komisji o udzielenie mu dostępu „do wszystkich dokumentów będących w posiadaniu Komisji (z wyjątkiem dokumentów będących w posiadaniu OLAF-u) dotyczących obu umów [zawartych ze skarżącym], niezależnie od tego, w której dyrekcji, agencji lub jednostce mogą się one znajdować (z wyjątkiem OLAF-u)”.

15. W dniu 24 sierpnia 2010 r. Komisja przedłużyła termin rozpatrzenia wniosku skarżącego o dostęp do dokumentów.

16. W dniu 10 września 2010 r. Komisja odpowiedziała na wniosek skarżącego o udzielenie dostępu do dokumentów i przedstawiła wykaz dokumentów dotyczących dwóch wyżej wymienionych umów.

17. W dniu 30 września 2010 r. skarżący złożył ponowny wniosek, w którym wyjaśnił zakres swojego wniosku o udzielenie dostępu.

18. W dniu 26 października 2010 r. Komisja odpowiedziała na ponowny wniosek skarżącego. W odniesieniu do części żądanych dokumentów Komisja zauważyła, że skarżący złożył identyczny wniosek o udzielenie dostępu do OLAF-u, na który OLAF udzielił obszernej odpowiedzi w dniu 20 lipca 2010 r. Komisja uznała zatem, że nie ma nic do dodania do tej odpowiedzi, z wyjątkiem dokumentów dotyczących audytu zewnętrznego. W tym względzie Komisja potwierdziła, że audyt został przerwany i nie było sprawozdania końcowego. Komisja ujawniła jednak skarżącemu wstępne sprawozdania audytora zewnętrznego dotyczące audytu obu umów. Ponadto w odniesieniu do części wniosku dotyczącej dokumentów wewnętrznych Komisja przedłużyła termin na udzielenie odpowiedzi o 15 dni.

19. W dniu 12 kwietnia 2011 r. skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich.

Przedmiot dochodzenia

20. W skardze do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich skarżący przedstawił następujące zarzuty i roszczenia.

Zarzuty:

a. Komisja niesłusznie odmówiła dostępu do dokumentów, o które wnioskował skarżący.

b. Komisja dopuściła się nieprawidłowości administracyjnych przy rozpatrywaniu sprawy skarżącego.

Roszczenia:

a. Komisja powinna udostępnić wszystkie posiadane dokumenty dotyczące sprawy skarżącego.

b. Komisja powinna albo uchylić nakazy odzyskania środków wydane w dniu 21 kwietnia 2009 r., albo znacznie obniżyć wnioskowaną kwotę.

c. Komisja powinna wstrzymać wszelkie postępowania przeciwko skarżącemu.

21. W swoich uwagach dotyczących opinii Komisji skarżący argumentował, że Komisja opóźniła rozpatrzenie wniosku o dostęp do dokumentów. Ponieważ w swojej opinii Komisja zajęła stanowisko w odniesieniu do czasu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, Rzecznik nie uważa za konieczne zwracanie się o opinię w sprawie tego konkretnego argumentu. W związku z tym odniesie się on do argumentu zawartego w decyzji.

W przedmiocie dochodzenia

22. W dniu 18 maja 2011 r. Rzecznik wszczął dochodzenie i zwrócił się do Komisji o wydanie opinii w sprawie skargi do dnia 31 sierpnia 2011 r.

23. W dniu 19 stycznia 2012 r. Komisja ostatecznie przesłała swoją opinię, która została sporządzona w języku angielskim. W dniu 25 stycznia 2012 r. Komisja przesłała tłumaczenie swojej opinii na język francuski, które zostało przesłane skarżącemu wraz z wezwaniem do przedstawienia uwag.

24. Skarżący przesłał swoje uwagi w dniu 2 kwietnia 2012 r.

Analiza i wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich

Uwaga wstępna

25. Na wstępie Rzecznik zwraca uwagę, że w chwili, gdy skarżący złożył do niego niniejszą skargę, złożył również skargę przeciwko OLAF-owi (nr ref. 876/2011/RT). Rzecznik wszczął również dochodzenie w sprawie tej ostatniej skargi. Niniejsza decyzja ogranicza się do oceny zarzutów i roszczeń skarżącego wobec Komisji. W związku z tym przegląd Rzecznika Praw Obywatelskich w przedmiotowej sprawie nie będzie dotyczył argumentów zawartych w uwagach skarżącego dotyczących opinii Komisji, które dotyczą jego skargi przeciwko OLAF-owi.

A. Domniemana nieuzasadniona odmowa ujawnienia żądanych dokumentów i powiązanego roszczenia

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

26. Na poparcie tego zarzutu skarżący argumentował, że Komisja nie uzasadniła należycie odmowy udzielenia dostępu do żądanych dokumentów.  Dokumenty te były następujące:

1) wszelkie protokoły, sprawozdania lub dokumenty dotyczące spotkania OLAF-u z biegłym rewidentem skarżącego w dniu 17 czerwca 2008 r. oraz, bardziej ogólnie, wszelkie dokumenty dotyczące informacji zebranych od biegłego rewidenta skarżącego (niezależnie od tego, czy dokumenty te zostały sporządzone przez OLAF);

2) wszelkie dokumenty związane z audytem przeprowadzonym przez audytora zewnętrznego wyznaczonego w tym celu przez Komisję w odniesieniu do dwóch umów ze skarżącym; oraz

3) dokumenty wewnętrzne (e-maile i notatki), które służby Komisji z konieczności przedstawiły, gdy zajmowały się dwoma umowami [skarżącej].

27. W swojej opinii Komisja wyjaśniła istotne fakty. Stwierdził on, że w dniu 4 sierpnia 2010 r. prawnik skarżącego złożył pierwszy wniosek o udzielenie dostępu do „całości dokumentów będących w posiadaniu Komisji (z wyjątkiem dokumentów będących w posiadaniu OLAF-u) dotyczących dwóch umów” wykonanych przez skarżącego. Komisja potwierdziła otrzymanie wniosku w dniu 5 sierpnia 2010 r.  W wiadomości e-mail z dnia 24 sierpnia 2010 r. Komisja przedłużyła termin rozpatrzenia wniosku o 15 dni roboczych [2]. Powodem przedłużenia była duża liczba żądanych dokumentów. W dniu 10 września 2010 r. Komisja udzieliła pozytywnej odpowiedzi na wniosek skarżącego i przesłała mu kopie żądanych dokumentów, a także spis zidentyfikowanych dokumentów.

28. W dniu 30 września 2010 r. adwokat skarżącego złożył ponowny wniosek, w którym wyjaśnił zakres swojego poprzedniego pierwotnego wniosku z dnia 4 sierpnia 2010 r. i określił trzy kategorie dokumentów, które wchodziły w zakres tego wniosku [3]. Komisja uwzględniła wyjaśnienia przedstawione przez adwokata skarżącego w dniu 30 września 2010 r. i w dniu 6 października 2010 r. zarejestrowała je jako nowy wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów.

29. W wiadomości e-mail z dnia 27 października 2010 r. Komisja częściowo odpowiedziała na nowy wniosek wstępny w następujący sposób. W odniesieniu do pierwszej i drugiej kategorii dokumentów (w pkt 1 i 2 w pkt 26 powyżej) przedstawionych we wniosku skarżącego Komisja zauważyła, że skarżący złożył ten sam wniosek do OLAF-u, na który OLAF odpowiedział w dniu 20 lipca 2010 r. Komisja uznała zatem, że odpowiedź OLAF-u w pełni odniosła się do zastrzeżeń skarżącego. Ponadto Komisja ujawniła dokument, który uznano za objęty zakresem drugiej kategorii („sprawozdanie z audytu ASIE/2008/152-665”). W odniesieniu do trzeciej kategorii dokumentów (zob. pkt 3 w pkt 26 powyżej) Komisja poinformowała skarżącego, że jak najszybciej prześle odpowiedź uzupełniającą. Uczynił to w dniu 19 listopada 2010 r.

30. Zgodnie z wnioskiem skarżącego Komisja udzieliła dostępu do całości dokumentów wewnętrznych należących do trzeciej kategorii. Ze względu na znaczną liczbę dokumentów (kilkaset stron) nie dokonano inwentaryzacji. Komisja odmówiła jedynie dostępu do niektórych danych osobowych zawartych w tych dokumentach i uczyniła to na podstawie wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1049/2001 [4]. Skarżący został poproszony o złożenie ponownego wniosku w przypadku niezadowolenia z odpowiedzi Komisji. Skarżący nie złożył takiego ponownego wniosku w ustawowym terminie.

31. Komisja zauważyła ponadto, że nie posiadała i nie posiadała dokumentów związanych z aktami dochodzenia OLAF-u. Komisja przyznała ponadto, że dla jasności w swojej odpowiedzi z dnia 27 października 2010 r. mogła wyraźnie wskazać skarżącemu, że nie posiada przedmiotowych dokumentów. Zdaniem Komisji skarżący wiedział jednak o tym fakcie, biorąc pod uwagę, że jego prawnik wykluczył z wniosku o dostęp wszelkie dokumenty dotyczące spotkania OLAF-u z biegłym rewidentem skarżącego w dniu 17 czerwca 2008 r. W związku z tym skarżący zdawał się rozumieć, że takie dokumenty musiałyby być częścią akt dochodzenia OLAF-u. Wszystkie dokumenty ujawnione skarżącemu przez Komisję wchodziły w zakres wniosku, tj. wszystkie były związane z dwoma umowami wdrożonymi przez skarżącego.

32. W odniesieniu do drugiej kategorii dokumentów Komisja powtórzyła, że audytor zewnętrzny nigdy nie zakończył audytu obu umów. Skarżący wiedział o tym we wrześniu 2008 r., jak wskazano w skardze do Rzecznika Praw Obywatelskich [5]. Komisja wskazała, że audytor zewnętrzny przedstawił delegaturze w Kabulu jedynie pewne merytoryczne sprawozdania ze swojej pracy. W wiadomości e-mail z dnia 27 października 2010 r. Komisja ujawniła cztery strony wyżej wymienionych sprawozdań dotyczących skarżącego [6]. Komisja podkreśliła, że pozostałe strony dotyczą podmiotów innych niż skarżący.

33. W odniesieniu do trzeciej kategorii dokumentów Komisja przypomniała, że przedłużyła termin na udzielenie odpowiedzi o 15 dni roboczych. Przedłużenie to było konieczne ze względu na dużą liczbę dokumentów wewnętrznych, wiadomości elektronicznych, notatek itp., które Komisja musiała pobrać i zidentyfikować. W dniu 19 listopada 2010 r. Komisja ujawniła skarżącemu te dokumenty, a mianowicie dwie teczki zawierające kilkaset stron. Komisja odmówiła dostępu do niektórych danych osobowych jedynie na podstawie wyjątku określonego w art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1049/2001. Służby Komisji uczyniły nazwiska osób nieczytelnymi w tych dokumentach. Komisja zauważyła, że skarżący nie zakwestionował tego podejścia, ponieważ nie złożył ponownego wniosku przeciwko powyższej decyzji Komisji. Komisja nie zakwestionowała również tego podejścia w skardze do Rzecznika Praw Obywatelskich. Biorąc pod uwagę charakter dokumentów w dwóch folderach akt (np. kolejnych wiadomości e-mail) oraz ich objętość, Komisja nie sporządziła spisu ich treści.

34. W świetle powyższego Komisja uznała, że udzieliła dostępu do dokumentów, o które wnioskował skarżący, i odmówiła dostępu jedynie do niektórych danych osobowych zawartych w tych dokumentach.

35. W swoich uwagach skarżący odrzucił twierdzenie Komisji, że udzielił skarżącemu dostępu do wszystkich dokumentów, o które wnioskował. W tym względzie podkreśliła, że była już w posiadaniu dokumentów dostarczonych przez Komisję w dniu 10 września 2010 r. W rzeczywistości ujawnione dokumenty dotyczyły głównie (i) wymiany korespondencji między skarżącym a Komisją; oraz (ii) dokumentów przedłożonych Komisji przez skarżącego. W związku z tym w dniu 30 września 2010 r. złożyła ponowny wniosek. Zdaniem skarżącego Komisja niesłusznie potraktowała ten wniosek jako nowy wniosek o udzielenie dostępu. Skarżący wyraził również wątpliwości co do tego, czy Komisja rzeczywiście udzieliła mu dostępu do wszystkich dokumentów dotyczących obu umów.

36. Skarżący podkreślił ponadto opóźnienie w rozpatrywaniu jego wniosków o udzielenie dostępu. W tym względzie wskazała ona, że od stycznia 2009 r. wielokrotnie zwracała się do Komisji o kopię sprawozdania końcowego z dochodzenia, na którym oparto prowadzone przez tę instytucję postępowanie w sprawie odzyskania pomocy. Biorąc pod uwagę, że zarówno Komisja, jak i OLAF nie udzieliły pozytywnej odpowiedzi na swój wniosek, w dniu 4 sierpnia 2010 r. skarżący złożył formalny wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów. Ponadto skarżący otrzymał dostęp do wyżej wymienionych sprawozdań audytora zewnętrznego prawie półtora roku po tym, jak Komisja początkowo przedstawiła zarzuty przeciwko skarżącemu. Ponadto skarżący nie rozumiał, dlaczego Komisja zarejestrowała ponowny wniosek z dnia 30 września 2010 r. jako nowy wniosek o udzielenie dostępu.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

W odniesieniu do rzekomego opóźnienia

37. Rzecznik zauważa przede wszystkim, że w dniu 28 stycznia 2009 r. skarżący zwrócił się już o dostęp przynajmniej do niektórych odnośnych dokumentów (takich jak sprawozdanie końcowe z dochodzenia OLAF-u). Innymi słowy, wniosek skarżącego z dnia 28 stycznia 2009 r. został złożony na długo przed dniem 4 sierpnia 2010 r., kiedy to skarżący złożył do Komisji swój pierwszy wniosek o udzielenie dostępu na mocy rozporządzenia 1049/2001. W tym względzie Rzecznik nie widzi powodu, dla którego Komisja nie odpowiedziała pozytywnie na wniosek skarżącego na tym etapie, tj. w styczniu 2009 r., zamiast czekać, aż skarżący zwróci się o dostęp, powołując się na rozporządzenie 1049/2011. Zdaniem Rzecznika instytucje powinny działać proaktywnie i nie powinny oczekiwać, że wnioskodawca wyraźnie oznaczy swój wniosek jako wniosek złożony na podstawie rozporządzenia 1049/2001. Komisja powinna uznawać takie wnioski i odpowiednio je rozpatrywać.  Rzecznik rozumie jednak, że skarżący twierdził jedynie, iż wystąpiło opóźnienie w rozpatrzeniu jego wniosku o udzielenie dostępu z dnia 4 sierpnia 2010 r.

38. Rzecznik zauważa, że Komisja przedłużyła termin udzielenia odpowiedzi zarówno na pierwszy wniosek skarżącego z dnia 4 sierpnia 2011 r., jak i na jego drugi wniosek o udzielenie dostępu z dnia 30 września 2011 r., zgodnie z przepisami art. 8 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001. Chociaż Komisja nie odpowiedziała na powyższe wnioski skarżącego w terminie 15 dni przewidzianym w rozporządzeniu 1049/2001, Komisja uzasadniła przedłużenie powyższego terminu, powołując się na (i) dużą liczbę żądanych dokumentów, które musiała zidentyfikować; oraz ii) konieczność skonsultowania się z jej delegaturą w Kabulu. Powyższe uzasadnienie wydaje się rozsądne i zasadne.

39. W odniesieniu do kwestii, czy Komisja słusznie uznała wniosek skarżącego z dnia 30 września 2010 r. za nowy wniosek o udzielenie dostępu zamiast wniosku potwierdzającego jego pierwotny wniosek z dnia 4 sierpnia 2010 r., Rzecznik zauważa, że skarżący początkowo nie zareagował na ujawnienie dokumentów przez Komisję w dniu 10 września 2010 r. We wniosku z dnia 30 września 2010 r. skarżący przedstawił wyjaśnienia, które umożliwiły Komisji zidentyfikowanie dalszych dokumentów wchodzących w zakres wniosku skarżącego. Ponadto, ponieważ Komisja uznała, że w dniu 10 września 2010 r. ujawniła wszystkie żądane dokumenty (zob. pkt 41 i 42 poniżej), uznanie, że wniosek z dnia 30 września dotyczył dokumentów innych niż już ujawnione, nie było nieuzasadnione.

40. W związku z powyższym Rzecznik nie stwierdza przypadku niewłaściwego administrowania w odniesieniu do tego aspektu sprawy skarżącego.

W odniesieniu do domniemanego nieujawnienia żądanych dokumentów i powiązanego roszczenia

41. Z dokumentów potwierdzających przedłożonych przez skarżącego w pierwotnej skardze [7] do Rzecznika Praw Obywatelskich oraz z informacji przedstawionych przez Komisję w jej opinii wynika, że Komisja udzieliła pełnego dostępu do wszystkich dokumentów, które znajdowały się w jej posiadaniu i które wchodziły w zakres wniosku skarżącego o udzielenie dostępu. Odmówiono dostępu jedynie do niektórych danych osobowych zawartych w tych dokumentach. Skarżący nie zakwestionował takiego częściowego ujawnienia.

42. Ponadto twierdzenie skarżącego, że Komisja nie zapewniła dostępu do wszystkich żądanych dokumentów, nie jest poparte żadnymi dowodami, takimi jak identyfikacja jakiegokolwiek innego dokumentu, który mógłby znajdować się w posiadaniu Komisji, do którego Komisja odmówiła dostępu. Skarżący nie przedstawił również żadnego solidnego argumentu na poparcie swoich „podejrzeń”, że Komisja może posiadać inne dokumenty, których ujawnienia odmówiła.

43. Rzecznik uważa zatem, że twierdzenie skarżącego, zgodnie z którym Komisja powinna udzielić dostępu do wszystkich posiadanych przez nią dokumentów dotyczących sprawy skarżącego, zostało spełnione.

B. Domniemane nieprawidłowości administracyjne w rozpatrywaniu sprawy skarżącego i związanych z nią roszczeń

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

44. Na poparcie tego zarzutu skarżący argumentował, że Komisja (i) nie przedstawiła skarżącemu dowodów uzasadniających nakazy odzyskania środków i nie wysłuchała go w związku z zarzutami podniesionymi przeciwko niemu; oraz (ii) podjęła decyzję o odzyskaniu całej kwoty wypłaconej na oba projekty i nie uwzględniła dokumentów potwierdzających przedłożonych przez skarżącego. Twierdziła ona, że Komisja powinna albo uchylić nakazy odzyskania środków wydane w dniu 21 kwietnia 2009 r., albo znacznie obniżyć żądaną kwotę. Ponadto Komisja powinna wstrzymać wszelkie postępowania przeciwko skarżącemu.

45. W odniesieniu do ppkt (i) Komisja wyjaśniła w swojej opinii, że zgodnie z jej utrwaloną praktyką, która została sformalizowana w „Załączniku do przepisów wewnętrznych dotyczących wykonania budżetu ogólnego Unii Europejskiej”[8], przed wystawieniem noty debetowej do dłużnika wysyłane jest wstępne pismo informacyjne wskazujące powody zbliżającego się odzyskania środków. Celem takiego wstępnego pisma informacyjnego jest właśnie wysłuchanie dłużnika i umożliwienie mu przedstawienia uwag.

46. W niniejszej sprawie delegatura UE w Kabulu wysłała takie pismo do skarżących w dniu 19 stycznia 2009 r., wskazując, że nakazy odzyskania środków, które mają zostać wydane w odniesieniu do pełnych kwot wypłaconych skarżącemu w ramach obu umów, były uzasadnione sfałszowanymi dokumentami przedstawionymi przez skarżącego [9].

47. Skarżący odpowiedział w dniu 28 stycznia 2009 r., prosząc o przedstawienie sprawozdania końcowego z dochodzenia, na którym opierało się pismo Komisji z dnia 19 stycznia 2009 r. W dniu 15 marca 2009 r. delegatura przesłała skarżącemu szczegółową odpowiedź, w której w konkretny sposób wymieniła popełnione nieprawidłowości finansowe oraz powody żądania zwrotu przyznanych kwot, tj. brak dokumentów potwierdzających wnioskowane koszty i przedłożenie fałszywych poświadczeń z audytu.

48. Komisja zauważyła, że skarżący nie udzielił merytorycznej odpowiedzi na pismo delegatury z dnia 15 marca 2009 r. W związku z tym obie noty debetowe zostały wyemitowane w dniu 21 kwietnia 2009 r.

49. W odniesieniu do faktu, że pełne kwoty wypłacone skarżącemu są przedmiotem wniosku o odzyskanie (argument w pkt (ii)), Komisja przypomniała, że – jak wspomniano w pismach Komisji z dnia 9 stycznia 2009 r. i 15 marca 2009 r. skierowanych do skarżącego – skarżący dopuścił się poważnych nieprawidłowości finansowych i nie spełnił warunków finansowych obu umów [10]. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości [11] Komisja może odzyskać całkowitą kwotę wypłaconą przez nią od wykonawcy, który nie wywiązuje się ze swoich umownych zobowiązań finansowych. Takie działanie ma zastosowanie w szczególności w odniesieniu do przypadków dotyczących identyfikowalności i weryfikowalności kosztów zadeklarowanych jako kwalifikowalne, a także wiarygodności dostarczonych w tym celu dokumentów potwierdzających, które są równie istotne jak obowiązek realizacji samego projektu. Możliwość odzyskania przez Komisję pełnej kwoty jest również przewidziana w ogólnych warunkach obu umów.

50. W związku z powyższym Komisja uznała, że w pełni przestrzegała prawa skarżącego do bycia wysłuchanym przed wystawieniem not debetowych, i dodała, że waga nieprawidłowości finansowych uzasadnia odzyskanie całkowitej kwoty, o której mowa.

51. Ponadto Komisja wyjaśniła, że jej prawnicy pozostają w kontakcie z prawnikami skarżącego. W związku z tym Komisja uznała, że przedwczesne jest składanie jakichkolwiek oświadczeń w odniesieniu do powiązanych twierdzeń skarżącego.

52. W swoich uwagach skarżący twierdził, że nie ma dostępu do „załącznika do przepisów wewnętrznych dotyczących wykonania budżetu ogólnego Unii Europejskiej”, do którego Komisja odniosła się w swojej opinii i który formalizuje praktykę wysyłania wstępnych pism informacyjnych do dłużników.  W każdym razie dwa nakazy odzyskania środków wydane przez Komisję w dniu 21 kwietnia 2009 r. „nie wskazywały, że dłużnikowi umożliwiono przedstawienie uwag”[12]. Dowodziło to, że skarżący nigdy nie został poproszony o przedstawienie uwag dotyczących podniesionych przeciwko niemu zarzutów. Ponadto w pismach z dnia 19 stycznia i 15 marca 2009 r. Komisja nigdy nie wezwała skarżącego do przedstawienia uwag w tej sprawie. Skarżący twierdził, że w związku z tym pism tych nie można postrzegać jako wstępnych pism informacyjnych mających na celu uzyskanie uwag.

53. Skarżący podkreślił również, że wielokrotnie obalał zarzuty Komisji. Biorąc jednak pod uwagę brak dowodów potwierdzających, ze względu na to, że Komisja i OLAF nie przekazały jej sprawozdania końcowego z dochodzenia, jej argumenty nie były wystarczająco spójne. W związku z powyższym skarżący uznał, że Komisja naruszyła jego prawo do bycia wysłuchanym. Ponadto skarżący przyznał, że Komisja była uprawniona do żądania całej kwoty wypłaconej w ramach obu umów. Podkreślił jednak, że Komisja działała w sposób nieproporcjonalny i niesprawiedliwy, przystępując do odzyskania całej wypłaconej kwoty.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich 

W odniesieniu do prawa skarżącego do bycia wysłuchanym

54. Karta praw podstawowych Unii Europejskiej i Europejski kodeks dobrego postępowania administracyjnego stanowią, że prawo do bycia wysłuchanym jest przestrzegane, jeżeli dana osoba może przedstawić swoje poglądy przed podjęciem decyzji mającej wpływ na jej prawa lub interesy [13]. W przypadku postępowania egzekucyjnego moment, w którym należy skorzystać z prawa do bycia wysłuchanym, można jednak rozpatrywać z dwóch perspektyw.

55. Najlepiej byłoby, gdyby instytucja poinformowała zainteresowaną osobę o planowanym odzyskaniu należności przed wydaniem odpowiedniego nakazu. W tym względzie Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje praktykę Komisji polegającą na wysyłaniu wstępnych pism informacyjnych, jak opisano w pkt 45 powyżej. Zauważa jednak, że takie pisma mogą nie zawierać wyraźnego zaproszenia do zgłaszania uwag na temat planowanego odzyskania pomocy oraz wyraźnego wskazania terminu na dokonanie takiego zwrotu. Rzecznik Praw Obywatelskich przypomina, że rozpatrując skargi dotyczące stosowania prawa UE, Komisja oficjalnie wzywa skarżących do przedstawienia uwag na temat zamiaru zamknięcia sprawy w określonym terminie [14]. Podobnie Komisja mogłaby wprowadzić tę praktykę w odniesieniu do wstępnych pism informacyjnych wysłanych w ramach postępowania w sprawie odzyskania pomocy i wyraźnie zwrócić się do zainteresowanej strony o wyrażenie opinii na temat planowanego odzyskania pomocy i terminu jego odzyskania. W tym względzie Rzecznik Praw Obywatelskich poczyni dalszą uwagę poniżej.

56. Zainteresowane osoby mogą jednak nadal korzystać z prawa do bycia wysłuchanym i skutecznie bronić się po wydaniu nakazów odzyskania środków. Zgodnie z przywołanymi przez Komisję zasadami dotyczącymi postępowania w sprawie odzyskania środków [15] Komisja może w każdej chwili wstrzymać postępowanie w sprawie odzyskania środków lub odstąpić od odzyskania środków na podstawie nakazów odzyskania środków [16]. Wynika z tego, że dopóki postępowanie w sprawie odzyskania pomocy jest w toku, zainteresowane osoby mogą w każdej chwili przedstawić argumenty, które, jeśli są przekonujące, mogą zobowiązać Komisję do unieważnienia pierwotnych nakazów odzyskania pomocy.

57. W niniejszej sprawie Rzecznik zauważa, że Komisja przesłała skarżącemu dwa pisma: jedno z dnia 19 stycznia 2009 r., a drugie z dnia 15 marca 2009 r. W komunikatach tych Komisja poinformowała skarżącego o postępowaniu w sprawie odzyskania środków przed wydaniem nakazów odzyskania środków. Skarżący ustosunkował się do powyższych pism w dniach 28 stycznia i 28 kwietnia 2012 r., w których przedstawił swoje kontrargumenty dotyczące stanowiska Komisji.

58. Na tym etapie skarżący nie znał jednak treści sprawozdania końcowego z dochodzenia. Rzecznik może zatem zgodzić się ze skarżącym, że nawet gdyby Komisja przedstawiła opis treści sprawozdania w pismach z dnia 19 stycznia i 15 marca 2009 r., nie mogłoby to zastąpić pełnego dostępu do sprawozdania z dochodzenia. Jedynie znajomość tego dokumentu umożliwiłaby skarżącemu zidentyfikowanie wszystkich informacji potrzebnych mu do pełnego skorzystania z prawa do obrony. Powodem tego jest fakt, że opis Komisji siłą rzeczy opierał się na doborze argumentów, a zatem mógł prowadzić do ograniczonej obrony. Nie jest to zgodne z pełnym korzystaniem z prawa do obrony.

59. Rzecznik nie widzi powodu, dla którego Komisja nie ujawniła tego dokumentu skarżącemu przed wystawieniem nakazów odzyskania środków, tj. na etapie wstępnych pism informacyjnych.

60. Niemniej jednak Komisja ujawniła to sprawozdanie. Nawet jeśli uczynił to po wydaniu nakazu odzyskania środków, nadal czynił to w toku postępowania w sprawie odzyskania środków. Ponadto Rzecznik rozumie, że negocjacje między skarżącym a Komisją dotyczące odzyskania kwoty wypłaconej na oba projekty są obecnie w toku.

61. Wynika z tego, że na podstawie sprawozdania skarżący może nadal skutecznie korzystać z prawa do bycia wysłuchanym i w pełni bronić swojego stanowiska w toku postępowania w sprawie odzyskania pomocy.

62. W tych okolicznościach Rzecznik uważa, że dalsze dochodzenia w tym aspekcie sprawy nie są uzasadnione.

W odniesieniu do rzekomo nieuczciwej decyzji o odzyskaniu całej kwoty wypłaconej z tytułu dwóch projektów i związanych z nimi roszczeń

63. Rzecznik zauważa, że zarówno skarżący, jak i Komisja zgadzają się, że Komisja była uprawniona do odzyskania pełnej kwoty wypłaconej w ramach obu umów. Skarżący wydaje się jednak twierdzić, że taka decyzja była niesprawiedliwa i nieproporcjonalna, ponieważ pełna kwota dotacji miała zostać odzyskana.

64. Rzecznik zauważa, że w jego opinii Komisja powstrzymała się od zajęcia stanowiska w sprawie roszczeń skarżącego, ponieważ postępowanie w sprawie odzyskania pomocy jest nadal w toku. Skarżący nie zakwestionował powyższego.

65. W tych okolicznościach Rzecznik jest zdania, że nie można przewidzieć wyniku kontaktów między Komisją a skarżącym dotyczących postępowania w sprawie odzyskania środków oraz ewentualnej kwoty, która ostatecznie zostałaby odzyskana. W tych okolicznościach Rzecznik uważa, że dalsze dochodzenia w tych aspektach sprawy nie są na tym etapie uzasadnione. Skarżący może jednak złożyć nową skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich, jeżeli nie będzie usatysfakcjonowany ostateczną kwotą odzyskaną przez Komisję.

C. Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka je następującymi wnioskami:

Nie doszło do niewłaściwego administrowania w odniesieniu do pierwszego zarzutu skarżącego.

Nie ma uzasadnienia dla dalszych dochodzeń w sprawie drugiego zarzutu skarżącego i związanych z nim twierdzeń.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o tej decyzji.

Dalsza uwaga

Komisja mogłaby rozważyć wprowadzenie do wstępnych pism informacyjnych wysyłanych w ramach postępowania w sprawie odzyskania pomocy (i) wyraźnego zaproszenia zainteresowanej strony do wyrażenia opinii na temat planowanego odzyskania pomocy; oraz (ii) termin, w którym należy to zrobić.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Sporządzono w Strasburgu dnia 12 listopada 2012 r.

---

[1] Dz.U. 2001, L 145, s. 43.

[2] Zgodnie z art. 8 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001.

[3] Jak wskazano w pkt 26.

[4] Artykuł 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1049/2001 ma następujące brzmienie: „1. Instytucje odmawiają dostępu do dokumentu, jeżeli ujawnienie go naruszyłoby [...] b) prywatność i integralność osoby fizycznej, w szczególności zgodnie z prawodawstwem wspólnotowym dotyczącym ochrony danych osobowych”.

[5] Komisja odniosła się do pkt 18 skargi skarżącego skierowanej do Rzecznika Praw Obywatelskich, a także do wymiany wiadomości e-mail z audytorem zewnętrznym, która została załączona do skargi. Jeden z tych e-maili brzmi następująco: „Drogi X [przedstawiciel skarżącego],[...]). Przedstawicielstwo KE w Kabulu zdecydowało, że Trybunał [zewnętrzny audytor] nie kończy kontroli [w odniesieniu do dwóch umów] [..])”

[6] Odpowiednia sekcja tego e-maila ma następujące brzmienie: „Nie jest zatem dostępne pełne sprawozdanie z audytu [biegłego rewidenta]. Jednakże [zewnętrzny biegły rewident] poinformował Komisję Europejską o swoich wstępnych pracach w terenie w kontekście dokumentu z dnia 17 listopada 2008 r., który dotyczył również kontrolowanych podmiotów innych niż [skarżący]. Niniejszym załącza się część dotyczącą [skarżącego], tj. stronę tytułową ogólnego dokumentu PWC z dnia 17 listopada 2008 r. + 4 strony dotyczące AINA (s. 9 i s. 38–40). [...]”

[7] Skarżący przedłożył dużą liczbę dokumentów wraz z pierwotną skargą.

[8] Praktykę tę sformalizowano w załączniku do przepisów wewnętrznych dotyczących wykonania budżetu ogólnego Unii Europejskiej. Obecna procedura została określona w decyzji Komisji C(2011) 4212 final z dnia 17 czerwca 2011 r. w sprawie przepisów dotyczących procedury wewnętrznej w odniesieniu do odzyskiwania należności wynikających z zarządzania bezpośredniego oraz odzyskiwania grzywien, kwot ryczałtowych i okresowych kar pieniężnych na mocy Traktatów (art. 3 ust. 1 akapit drugi).

[9] Zgodnie z art. 12 ust. 4 i art. 11 ust. 3 załącznika II (Warunki ogólne) do obu umów, w przypadku gdy beneficjent składa fałszywe lub niekompletne oświadczenia w celu uzyskania dotacji przewidzianej w umowie lub przedstawia sprawozdania, które nie odzwierciedlają rzeczywistości, instytucja zamawiająca może zażądać całkowitego lub częściowego zwrotu kwot już wypłaconych z dotacji, proporcjonalnie do wagi przedmiotowych uchybień i po umożliwieniu beneficjentowi przedstawienia uwag.

[10] Zob. sprawa C-240/03 Comunità montana della Valnerina przeciwko Komisji [2006] Zb.Orz. I-731, z dnia 19 stycznia 2006 r., pkt 77 i 86.

[11] Sprawa C-240/03 P (zob. przypis 10) oraz sprawy T-428/07 i T-455/07 CEVA przeciwko Komisji [2010] Zb.Orz. II-2431.

[12] Zob. przypis 8.

[13] Artykuł 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej stanowi: „1. Każda osoba ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia jej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii.

2. Prawo to obejmuje: a) prawo każdej osoby do bycia wysłuchaną, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jej sytuację;”

Artykuł 16 Europejskiego kodeksu dobrego postępowania administracyjnego ma następujące brzmienie: „1. W przypadkach gdy chodzi o prawa lub interesy osób fizycznych, urzędnik zapewnia poszanowanie prawa do obrony na każdym etapie procedury decyzyjnej.

2. Każdy członek społeczeństwa ma prawo, w przypadkach gdy decyzja mająca wpływ na jego prawa lub interesy musi zostać podjęta, do przedstawienia pisemnych uwag oraz, w razie potrzeby, do przedstawienia uwag ustnych przed podjęciem decyzji.”;

[14] Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego „Aktualizacja zasad postępowania w stosunkach ze skarżącym w odniesieniu do stosowania prawa Unii”, COM(2012) 154 final z 2.4.2012.

[15] Zob. przypis 9.

[16] Zob. art. 14 decyzji Komisji C(2011) 4212 final z dnia 17 czerwca 2011 r. w sprawie przepisów dotyczących procedury wewnętrznej w odniesieniu do odzyskiwania należności wynikających z zarządzania bezpośredniego oraz odzyskiwania grzywien, kwot ryczałtowych i okresowych kar pieniężnych na mocy Traktatów.