Okoliczności powstania skargi

1. Skarga dotyczy odmowy udzielenia przez Komisję Europejską na mocy rozporządzenia 1049/2001 [1] pełnego publicznego dostępu do sprawozdania końcowego z projektu EQAR 2007- 4214/001/-001. Sprawozdanie to zostało przedłożone Komisji przez Europejskie Stowarzyszenie na rzecz Zapewniania Jakości w Szkolnictwie Wyższym ("ENQA") i dotyczyło przygotowania do ustanowienia Europejskiego Rejestru Zapewniania Jakości dla Szkolnictwa Wyższego ("Projekt EQAR")[2]. ENQA była odpowiedzialna za utworzenie EQAR i ubiegała się o finansowanie ze strony Komisji w ramach programu „Uczenie się przez całe życie”.

2. Skarżący zwrócił się o dostęp do poufnej części sprawozdania końcowego z projektu EQAR 2007- 4214/001/-001, które zawiera sprawozdanie przedłożone Komisji dotyczące informacji finansowych na temat ustanowienia EQAR.

3. Komisja skonsultowała się z ENQA w celu ustalenia, czy wyraziła zgodę na ujawnienie poufnej części sprawozdania końcowego. ENQA sprzeciwiła się ujawnieniu. Następnie Komisja poinformowała skarżącego, że odmówiła publicznego dostępu do dokumentu ze względu na to, że ujawnienie mogłoby naruszyć ochronę a) prywatności i integralności osoby fizycznej, tj. wyjątek od publicznego dostępu określony w art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1049/2001 [3] oraz b) interesy handlowe osoby fizycznej lub prawnej, w tym własność intelektualną, tj. wyjątek od publicznego dostępu określony w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia 1049/2001 [4].

4. Skarżący ponowił wniosek o udzielenie dostępu, przesyłając ponowny wniosek.

5. Komisja dwukrotnie konsultowała się w tej sprawie z ENQA. ENQA ostatecznie zgodziła się na ujawnienie zredagowanej wersji sprawozdania końcowego, co skłoniło Komisję do udzielenia częściowego dostępu do sprawozdania końcowego w dniu 5 marca 2010 r. Komisja odmówiła udzielenia dostępu do trzech części sprawozdania końcowego, a mianowicie biznesplanu EQAR (załączonego do sprawozdania końcowego); część 6 sprawozdania końcowego zatytułowana „Zaangażowanie pracowników”; oraz załącznik I do sprawozdania końcowego, zatytułowany „Tabela sprawozdawczości finansowej”.

6. Na poparcie swojej decyzji o odmowie dostępu Komisja przedstawiła następujące uzasadnienie.

7. Komisja argumentowała, że biznesplan EQAR nie wchodził w zakres jej oceny wniosku o udzielenie dostępu na podstawie rozporządzenia 1049/2001, ponieważ skarżący był już w posiadaniu przedmiotowego dokumentu.

8. Komisja odmówiła dostępu do części 6 sprawozdania końcowego na podstawie art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1049/2001 i zawartego w nim wyjątku dotyczącego dostępu w celu ochrony prywatności i integralności osoby fizycznej. Komisja argumentowała, że wyjątek ma zastosowanie, ponieważ ta część dokumentu zawiera wykaz osób zaangażowanych w projekt według kategorii, partnera i okresu oddelegowania. Komisja stwierdziła, że informacje te stanowią dane osobowe, ponieważ dotyczą zidentyfikowanych osób i danych o charakterze prywatnym związanych z ich zleceniem pracy i wynagrodzeniem w ramach tego projektu.

9. Komisja odmówiła dostępu do tabeli sprawozdawczości finansowej na podstawie art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia 1049/2001 i zawartego w nim wyjątku od prawa dostępu, które miało na celu ochronę interesów handlowych. Komisja przekazała skarżącemu opis charakteru pozycji nieujawnionych zawartych w tabeli sprawozdawczości finansowej [5]. Komisja argumentowała jednak, że kwestie poruszone w części 6 sprawozdania końcowego i w tabeli sprawozdawczości finansowej były przedmiotem toczącego się sporu między skarżącym a ENQA. Ujawnienie tych części sprawozdania końcowego zagroziłoby zdolności ENQA do skutecznego przedstawienia swojej sprawy na równi z drugą stroną/stronami niniejszego postępowania sądowego. Byłoby to szkodliwe dla interesów handlowych ENQA w odniesieniu do wyniku sporu sądowego. Komisja wskazała, że chociaż ENQA nie jest podmiotem dążącym do osiągnięcia zysku, działa ona jak każdy inny podmiot gospodarczy na otwartym rynku, prowadząc szereg swoich działań, takich jak zatrudnianie pracowników oraz zakup sprzętu i usług niezbędnych do jej funkcjonowania. Ponadto Komisja stwierdziła, że nie można udzielić dostępu do sekcji tabeli sprawozdawczości finansowej dotyczącej poniesionych kosztów podróży i pobytu, ponieważ ta część zawiera wykaz osób, które zgłosiły koszty podróży i pobytu związane z projektem. Informacje te kwalifikują się jako dane osobowe, które są również chronione na podstawie art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1049/2001.

10. Komisja zauważyła wreszcie, że wyjątków od prawa dostępu na mocy art. 4 ust. 1 rozporządzenia 1049/2001 nie należy wyważać z nadrzędnym interesem publicznym. Należy jednak odstąpić od wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia 1049/2001, jeżeli za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny. Interes taki musi, po pierwsze, być interesem publicznym, a po drugie, przeważać nad szkodą spowodowaną ujawnieniem. Komisja podkreśliła, że celem rozporządzenia 1049/2001 jest udzielenie publicznego dostępu do dokumentów, których ujawnienie nie zaszkodzi interesowi publicznemu ani konkretnym interesom prywatnym. Ponieważ dostęp na podstawie rozporządzenia 1049/2001 oznacza, że wszyscy członkowie społeczeństwa mogą mieć dostęp do dokumentu, przy ocenie, czy można udzielić dostępu do dokumentu, nie można uwzględnić żadnego konkretnego interesu osoby fizycznej, na przykład konkretnego interesu wnioskodawcy. Biorąc pod uwagę, że znaczna część przedmiotowych dokumentów została już ujawniona, Komisja stwierdziła, że nie dysponuje żadnymi elementami, które mogłyby wskazywać na istnienie nadrzędnego interesu publicznego, który przeważałby nad potrzebą ochrony interesów handlowych ENQA.

Przedmiot dochodzenia

11. W skardze do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich skarżący twierdził, że Komisja nie podała ważnych i odpowiednich podstaw odmowy udzielenia pełnego dostępu do dokumentu zatytułowanego „Poufna część sprawozdania końcowego z projektu EQAR 2007- 4214/001/-001, wraz z załącznikami.

12. Skarżący twierdził, że Komisja powinna udzielić pełnego dostępu do dokumentu zatytułowanego Poufna część sprawozdania końcowego z projektu EQAR 2007- 4214/001/-001 wraz z załącznikami.

W przedmiocie dochodzenia

13. Rzecznik zwrócił się do Komisji o wydanie opinii w sprawie skargi. Służby Rzecznika przeprowadziły również kontrolę akt Komisji w tej sprawie. Komisja przedstawiła swoją opinię na temat skargi, która została przekazana skarżącemu wraz z wezwaniem do przedstawienia uwag. Rzecznik nie otrzymał żadnych uwag od skarżącego. W dniu 25 sierpnia 2001 r., w następstwie korespondencji telefonicznej ze skarżącym w tej sprawie, Rzecznik Praw Obywatelskich przedłożył Komisji propozycję polubownego rozwiązania sprawy. Odpowiedź Komisji z dnia 9 marca 2012 r. została przekazana skarżącemu wraz z wezwaniem do przedstawienia uwag do dnia 30 kwietnia 2012 r. Skarżący nie przedstawił żadnych uwag.

Analiza i wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich

A. Zarzut niepodania ważnych i odpowiednich podstaw odmowy udzielenia pełnego dostępu

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

14. W swojej skardze skarżący argumentował, że odmowa zbadania przez Komisję, czy biznesplan EQAR mógł zostać podany do wiadomości publicznej, oznaczała, że nie był on w stanie ustalić, czy posiada on tę samą wersję biznesplanu, co wersja posiadana przez Komisję.

15. Skarżący sprzeciwił się również utajnieniu nazwisk pracowników uczestniczących w sprawozdaniu. Odniósł się do sprawozdania specjalnego Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich dla Parlamentu Europejskiego w skardze 713/98/IJH, argumentując, że nazwiska pracowników zostały podane w sprawozdaniu w celu zapewnienia odpowiedzialności za wykorzystanie dotacji przyznanej przez Komisję.

16. Skarżący twierdził ponadto, że ewentualne negatywne konsekwencje dla strony w postępowaniu sądowym nie mogą stanowić interesów handlowych w rozumieniu wyjątku określonego w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia 1049/2001. Ponadto ENQA nie przygotowała i nie przedłożyła Komisji sprawozdania w kontekście sporów sądowych w Finlandii, ale przedstawiła je w kontekście procedur administracyjnych między ENQA a Komisją. Wyjątek dotyczący publicznego dostępu do dokumentów w związku z postępowaniem sądowym (art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia 1049/2001 [6]) nie pozwoliłby Komisji na uchylenie się od obowiązku ujawnienia dokumentów sporządzonych w związku ze sprawą czysto administracyjną.

17. Skarżący twierdził również, że działalność handlowa organizacji nienastawionej na zysk nie jest tożsama z „obiektywnymi interesami handlowymi zamierzonymi w rozporządzeniu”. Jego zdaniem Komisja nie wykazała istnienia jakichkolwiek obiektywnych interesów handlowych wymagających ochrony. Rozumienie przez Komisję podlegającego ochronie interesu handlowego oznaczało, że działalność każdego podmiotu nabywającego usługi na otwartym rynku podlegałaby wyjątkowi określonemu w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze. Skarżący wskazał również, że wyjątki od prawa dostępu do dokumentów muszą być interpretowane i stosowane ściśle.

18. Skarżący sprzeciwił się wreszcie decyzji Komisji o nieujawnianiu linku znajdującego się na stronie 13 sprawozdania końcowego pod tytułem „8– Rozpowszechnianie & Wykorzystywanie”, zgodnie ze zdaniem o następującym brzmieniu: „Strona internetowa EQAR zawiera obszar zarezerwowany dla członków EQAR i oficjalnych obserwatorów Zgromadzenia Ogólnego, w tym Komisji. Dostęp do niego można uzyskać za pomocą formularza logowania pod adresem [deleted]”.

19. W odniesieniu do biznesplanu EQAR Komisja odniosła się do treści swojej odpowiedzi na ponowny wniosek skarżącego. Biorąc pod uwagę, że skarżący był w posiadaniu biznesplanu, Komisja uzasadniła, że ze względu na oszczędność zasobów nie musi badać, czy można go podać do wiadomości publicznej na podstawie rozporządzenia 1049/2001.

20. Jeżeli chodzi o utajnienie nazwisk uczestniczących pracowników w części 6 sprawozdania końcowego, Komisja podtrzymała rozumowanie przedstawione w odpowiedzi na ponowny wniosek. Twierdził on, że utajnienie samych nazwisk nie byłoby wystarczające do ochrony prywatności zainteresowanych osób, ponieważ te ostatnie byłyby możliwe do zidentyfikowania na podstawie pozostałych informacji zawartych w tej części, a mianowicie kategorii ich personelu i okresu zatrudnienia.

21. W odniesieniu do zastrzeżenia skarżącego do argumentu, zgodnie z którym ewentualne negatywne konsekwencje jednej ze stron w postępowaniu sądowym stanowią interesy handlowe, Komisja ponownie stwierdziła, że chociaż ENQA nie jest podmiotem nastawionym na zysk, działa jak każdy inny podmiot gospodarczy na otwartym rynku, prowadząc szereg swoich działań, takich jak zatrudnianie pracowników oraz zakup sprzętu i usług niezbędnych do jego funkcjonowania. Upublicznienie odpowiednich części sprawozdania byłoby szkodliwe dla interesów handlowych ENQA ,, która jest autorem przedmiotowego dokumentu. Fakt, że ENQA sprzeciwiła się ujawnieniu niektórych części tego sprawozdania, stwierdzając, że informacje zawarte w tych częściach są istotne w toczącym się sporze, jest jednym z elementów oceny Komisji dotyczącej interesów handlowych ENQA. Komisja przypomniała swoje oświadczenie zawarte w odpowiedzi potwierdzającej, że ujawnienie utajnionych części sprawozdania końcowego na podstawie systemu publicznego dostępu zagroziłoby zdolności ENQA do skutecznego przedstawienia swojej sprawy na równi z innymi stronami niniejszego postępowania sądowego. Taka ewentualność zaszkodziłaby z kolei interesom handlowym ENQA w odniesieniu do wyniku sporu.

22. Komisja uznała, że status danego podmiotu, a mianowicie fakt, że ENQA jest organizacją o celu niezarobkowym, nie ma znaczenia dla ochrony interesów handlowych. Komisja argumentowała, że z brzmienia art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia 1049/2001 wynika, że przepis ten ma zastosowanie do interesów handlowych każdej osoby prawnej, zarówno publicznej, jak i prywatnej.

23. W odniesieniu do potencjalnego istnienia nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem Komisja przedstawiła te same argumenty co argumenty zawarte w odpowiedzi na ponowny wniosek skarżącego.

24. W odniesieniu do argumentu skarżącego, zgodnie z którym link na s. 13 sprawozdania końcowego powinien zostać podany do wiadomości publicznej, jeżeli Komisja nie jest w stanie przedstawić podstawy prawnej do jego utajnienia, Komisja stwierdziła, że jest to zewnętrzna strona internetowa, do której ma dostęp ze względu na jej jakość jako obserwatora danego walnego zgromadzenia. Nie jest to dokument będący w jego posiadaniu w rozumieniu art. 3 rozporządzenia 1049/2001. Z tego powodu hasło logowania do zarezerwowanego obszaru na stronie internetowej EQAR zostało usunięte.

25. Z powyższych powodów Komisja podtrzymała swoje stanowisko, że części dokumentów, które nie zostały ujawnione, są wyraźnie objęte wyjątkami określonymi w rozporządzeniu 1049/2001.

Wstępna ocena Rzecznika Praw Obywatelskich prowadząca do propozycji polubownego rozwiązania

Biznesplan EQAR

26. W odniesieniu do wniosku o dostęp do biznesplanu EQAR Rzecznik zwraca uwagę, że skarżący złożył wniosek o publiczny dostęp do biznesplanu na podstawie rozporządzenia 1049/2001. Fakt, że skarżący mógł uzyskać dostęp do biznesplanu EQAR w innym miejscu, nie oznacza, że biznesplan EQAR został podany do wiadomości publicznej. Każdy wniosek o publiczny dostęp do dokumentów na mocy rozporządzenia 1049/2001 musi być rozpatrywany zgodnie z określonymi w nim przepisami. Dana instytucja może odmówić publicznego dostępu tylko wtedy, gdy ma zastosowanie jeden z wyjątków od publicznego dostępu wymienionych w art. 4 [7]. W przedmiotowej sprawie Rzecznik nie jest przekonany, że przedstawione przez Komisję powody odmowy rozpatrzenia wniosku skarżącego o dostęp do biznesplanu EQAR są zgodne z przepisami określonymi w rozporządzeniu 1049/2001. Odmowa ta zostanie uwzględniona w poniższej propozycji Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącej polubownego rozwiązania.

Część 6 sprawozdania końcowego

27. W odniesieniu do części 6 sprawozdania końcowego i wymienionych w niej nazw Rzecznik zauważa, że Trybunał Sprawiedliwości orzekł w sprawie wzajemnych zależności między przepisami UE dotyczącymi publicznego dostępu a przepisami UE dotyczącymi ochrony danych w sprawie Bavarian Lager [8]. Europejski Inspektor Ochrony Danych („EIOD”) dokonał dalszej analizy sprawy Bavarian Lager w dokumencie informacyjnym z dnia 24 marca 2011 r. zatytułowanym „Publiczny dostęp do dokumentów zawierających dane osobowe po wydaniu wyroku w sprawie Bavarian Lager”[9]. Zgodnie z protokołem ustaleń [10] między Rzecznikiem a EIOD, w którym obie instytucje zobowiązują się do przyjęcia spójnego podejścia do prawnych i administracyjnych aspektów ochrony danych, Rzecznik uważa, że należy przeanalizować niniejszą sprawę w świetle wytycznych i wniosków EIOD zawartych w jego dokumencie informacyjnym z dnia 24 marca 2011 r. ("dokument informacyjny").

28. W dokumencie informacyjnym EIOD stwierdza, że orzeczenie w sprawie Bavarian Lager stanowi, że nazwiska i imiona można uznać za "dane osobowe" oraz że przekazywanie takich danych wchodzi w zakres definicji "przetwarzania" do celów rozporządzenia 45/2001 [11] (rozporządzenie o ochronie danych)[12]. W przypadku gdy wniosek o publiczny dostęp na podstawie rozporządzenia 1049/2001 ma na celu uzyskanie dostępu do dokumentów zawierających dane osobowe, przepisy rozporządzenia 45/2001 mają zastosowanie w całości [13]. Taki wniosek o publiczny dostęp musi zostać rozpatrzony przez zaangażowane instytucje zgodnie z art. 8 lit. b) rozporządzenia 45/2001 [14]. Aby udzielić dostępu do danych osobowych na podstawie art. 8 lit. b) rozporządzenia 45/2001, odbiorca musi wykazać konieczność przekazania danych, a instytucja musi rozważyć, czy nie ma powodu, by zakładać, że uzasadnione interesy osoby, której dane dotyczą, mogłyby zostać naruszone. Oznacza to, że dana instytucja musi dokonać wyważenia wchodzących w grę interesów, a ujawnienie informacji jest dozwolone tylko wtedy, gdy spełnione są oba warunki.

29. EIOD stwierdza, że art. 8 lit. b) rozporządzenia 45/2001 wymaga, aby osoba wnioskująca o dostęp przedstawiła wyraźne i uzasadnione uzasadnienie lub przekonujące argumenty w celu wykazania konieczności przekazania danych osobowych [15]. W odniesieniu do uzasadnionych interesów osoby, której dane dotyczą, EIOD stwierdza, że w przypadku wątpliwości co do tego, czy przekazanie zaszkodziłoby tym interesom, rozsądne wydaje się, aby osoba, której dane dotyczą, została poproszona o przedstawienie swojej opinii na temat ewentualnego przekazania. Zaproszenia do przedstawienia swoich poglądów nie należy jednak postrzegać jako wniosku o wyrażenie zgody na przekazanie, lecz jako środek umożliwiający instytucji podjęcie świadomej decyzji.

30. Na podstawie powyższego Rzecznik stwierdza, że Komisja słusznie uznała, iż nazwiska osób wymienionych w części 6 sprawozdania końcowego stanowiły dane osobowe. Fakt ten powinien był jednak skłonić Komisję do przeprowadzenia pełnej analizy wniosku o dostęp do tych nazw zgodnie z art. 8 lit. b) rozporządzenia 45/2001 [16]. Wydaje się, że Komisja tego nie uczyniła. Nieprzeprowadzenie pełnej analizy wniosku o udzielenie dostępu zostanie omówione w poniższej propozycji Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącej polubownego rozwiązania.

31. Rzecznik Praw Obywatelskich zwraca również uwagę na argument Komisji, że utajnienie nazwisk nie byłoby wystarczające do ochrony prywatności zainteresowanych osób, ponieważ takie osoby byłyby możliwe do zidentyfikowania na podstawie pozostałych informacji zawartych w części 6 sprawozdania końcowego, tj. kategorii ich pracowników i okresu zatrudnienia. Zdaniem Komisji informacje te również nie mogły zostać ujawnione.

32. W tym względzie Rzecznik zauważa, że art. 2 rozporządzenia 45/2001 stanowi, że „[f] lub cele niniejszego rozporządzenia: a) „dane osobowe” oznaczają wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej, zwanej dalej „osobą, której dane dotyczą”; osoba możliwa do zidentyfikowania to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie numeru identyfikacyjnego lub jednego lub większej liczby szczególnych czynników określających jej fizyczną, fizjologiczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość; …„

33. Rzecznik nie uważa jednak, aby Komisja wyjaśniła, w jaki sposób informacje na temat kategorii pracowników i okresów zatrudnienia umożliwiłyby identyfikację osób wymienionych w części 6 sprawozdania końcowego.

34. Wynika z tego, że Komisja nie przeanalizowała w wystarczającym stopniu tego aspektu wniosku o udzielenie dostępu w odniesieniu do części 6 sprawozdania końcowego, w szczególności na podstawie art. 2, a ostatecznie, w stosownych przypadkach, art. 8 lit. b) rozporządzenia 45/2001. Nieprzeanalizowanie tego aspektu wniosku o udzielenie dostępu zostanie uwzględnione w poniższej propozycji Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącej polubownego rozwiązania.

Tabela sprawozdawczości finansowej

35. W odniesieniu do argumentów Komisji na poparcie odmowy dostępu do tabeli sprawozdawczości finansowej Rzecznik nie jest przekonany, że ostateczny wynik sporu może stanowić interes handlowy w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia 1049/2001.

36. W swojej opinii w sprawie skargi Komisja twierdzi jednak również, że publiczne ujawnienie tabeli sprawozdawczości finansowej samo w sobie byłoby szkodliwe dla interesów handlowych ENQA. Zdaniem Komisji, mimo że ENQA jest podmiotem dążącym do osiągnięcia zysku, działa ona jak każdy inny podmiot gospodarczy na otwartym rynku, prowadząc wiele swoich działań. Obejmują one zatrudnienie personelu oraz zakup sprzętu i usług niezbędnych do jego funkcjonowania. Po zapoznaniu się z przedmiotowym dokumentem Rzecznik Praw Obywatelskich uznaje ten argument za zasadny. Rzecznik Praw Obywatelskich uważa również za zasadny argument Komisji, że nie istnieje nadrzędny interes publiczny przemawiający za ujawnieniem informacji.

37. Na podstawie wniosków przedstawionych w pkt 36 powyżej Rzecznik stwierdza, że odmowa udzielenia publicznego dostępu do tabeli sprawozdawczości finansowej była uzasadniona.

Link do strony internetowej na stronie 13 sprawozdania końcowego

38. Po zapoznaniu się z przedmiotowym dokumentem Rzecznik zauważa, że Komisja usunęła z ujawnionego dokumentu nie tylko hasło logowania członków EQAR w celu uzyskania dostępu do zastrzeżonego obszaru, ale także link do strony internetowej zawierającej formularz logowania. Rzecznik zauważa ponadto, że skarżący sprzeciwia się jedynie nieujawnieniu związku. Nie kwestionuje on usunięcia hasła logowania.

39. Komisja odmówiła dostępu do linku do strony internetowej, argumentując, że strona ta nie jest "dokumentem będącym w jej posiadaniu". Rzecznik zwraca w tym względzie uwagę, że skarżący zwrócił się o dostęp do dokumentu, w którym znajduje się link, a nie do rzeczywistej strony internetowej, do której link ten prowadzi. Dokument, w którym wspomniany jest związek, jest w sposób oczywisty dokumentem będącym w posiadaniu Komisji, a związek ten stanowi element składowy tego dokumentu.

40. Rzecznik zauważa, że gdyby rozumowanie Komisji zostało uznane za zasadne, doprowadziłoby to do absurdalnej sytuacji, w której wszystkie linki do zewnętrznych stron internetowych, które są cytowane w dokumencie będącym w posiadaniu Komisji, w tym linki do publicznych stron internetowych, musiałyby zostać usunięte przed udostępnieniem dokumentu.

41. Chociaż przedmiotowy związek jest wyraźnie częścią dokumentu będącego w posiadaniu Komisji, należy jeszcze zbadać, czy ta część dokumentu powinna zostać usunięta, zgodnie z wyjątkami dotyczącymi dostępu określonymi w art. 4 rozporządzenia 1049/2001. Biorąc pod uwagę, że Komisja po prostu twierdziła, że wniosek dotyczył dokumentu, który nie był w jej posiadaniu, Rzecznik uważa, że Komisja nie uzasadniła należycie odmowy udzielenia dostępu do powiązania. Niewłaściwe uzasadnienie odmowy udostępnienia linku zostanie uwzględnione w poniższej propozycji Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącej polubownego rozwiązania.

Propozycja rozwiązania polubownego

42. Na podstawie powyższej analizy i ustaleń zawartych w pkt 26, 30, 34 i 41 Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił następującą propozycję rozwiązania polubownego:

Komisja mogłaby ponownie rozważyć udzielenie dostępu do biznesplanu EQAR, do części 6 sprawozdania końcowego oraz do linku na stronie 13 sprawozdania końcowego.

Argumenty przedstawione Rzecznikowi po jego propozycji polubownego rozwiązania

43. W odpowiedzi skierowanej do Rzecznika Komisja stwierdziła, że jej zdaniem zaakceptowała propozycję polubownego rozwiązania. Komisja ponownie zbadała możliwość udzielenia publicznego dostępu do biznesplanu EQAR, konsultując się z autorem dokumentu, który nie sprzeciwił się jego ujawnieniu. W związku z tym Komisja podjęła decyzję o ujawnieniu biznesplanu EQAR, który jest obecnie publicznie dostępny.

44. Komisja nie uznała za konieczne ponownego zbadania możliwości udzielenia publicznego dostępu do części 6 sprawozdania końcowego, biorąc pod uwagę niedawny wyrok Sądu w sprawie T-82/09 [17] oraz fakt, że skarżący nie przedstawił żadnych konkretnych powodów uzasadniających wniosek o przekazanie danych osobowych.

45. Komisja przyznała, że nie ma powodu, aby chronić link na s. 13 sprawozdania końcowego. Usunięto „login” i „hasło” na stronie 13 sprawozdania końcowego, aby uniemożliwić dostęp do wewnętrznej strony EQAR. Jednak sam formularz logowania, do którego prowadzi link, nie zawiera treści merytorycznych.

Ocena Rzecznika po przedstawieniu przez niego propozycji polubownego rozwiązania

46. Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje decyzję Komisji o publicznym udostępnieniu biznesplanu EQAR. Rzecznik pochwala również gotowość Komisji do przyjęcia jego rozumowania w odniesieniu do linku na s. 13 sprawozdania końcowego, przyznając, że nie ma powodu, aby go chronić. Rzecznik stwierdza zatem, że Komisja podjęła kroki w celu rozstrzygnięcia tych aspektów skargi.

47. Rzecznik zauważa ponadto, że pomimo stwierdzenia, iż link na stronie 13 sprawozdania końcowego powinien zostać ujawniony, wydaje się, że Komisja nie dostarczyła skarżącemu zaktualizowanej wersji strony 13 sprawozdania końcowego zawierającej link. Jednak po sprawdzeniu przedmiotowego dokumentu i odwiedzeniu formularza logowania, do którego prowadzi link, Rzecznik zgadza się z Komisją, że formularz logowania nie zawiera żadnej treści merytorycznej. Rzecznik nie będzie zatem dalej zajmować się tą sprawą.

48. W odniesieniu do części 6 sprawozdania końcowego Rzecznik przyjmuje do wiadomości oświadczenie Komisji zawarte w jej odpowiedzi na propozycję polubownego rozwiązania, zgodnie z którym nie musiała ona ponownie rozpatrywać wniosku o dostęp w tym zakresie. Rzecznik zauważa jednak, że Komisja przedstawiła dodatkowe powody, dla których uważa, że zapewnienie publicznego dostępu do tego dokumentu nie jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Podsumowując, Komisja argumentowała, że skarżący nie przedstawił żadnych konkretnych powodów uzasadniających wniosek o przekazanie danych osobowych.

49. Jak zauważono we wniosku dotyczącym rozwiązania polubownego, orzecznictwo sądów UE stanowi, że wniosek o publiczny dostęp do dokumentu zawierającego dane osobowe należy rozpatrywać na podstawie art. 8 lit. b) rozporządzenia 45/2001 [18], co oznacza, że w pierwszej kolejności wnioskodawca musi wykazać konieczność przekazania danych [19]. W niniejszej sprawie wydaje się, że skarżący tego nie uczynił, a zatem Komisja jest co do zasady uprawniona do odmowy dostępu na podstawie art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1049/2001.

50. Rzecznik zauważa jednak, że skarżący złożył wniosek o dostęp do części 6 sprawozdania końcowego przed doprecyzowaniem przez sądy UE wyjątku od prawa publicznego dostępu do danych osobowych określonego w art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1049/2001. Skarżący mógł zatem nie wiedzieć w tym czasie o ciążącym na nim obowiązku wykazania konieczności przekazania danych. Skarżący mógłby jednak rozważyć złożenie nowego wniosku o udzielenie dostępu, wykazując taką konieczność poprzez przedstawienie wyraźnych i uzasadnionych uzasadnień.

51. Jeżeli instytucja stwierdzi, że rozporządzenie 45/2001 ma zastosowanie do wniosku o publiczny dostęp do dokumentu, a odmówiono dostępu do danego dokumentu, ponieważ wnioskodawca nie starał się wykazać konieczności przekazania danych osobowych, Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że instytucja, informując wnioskodawcę o jego prawie do złożenia ponownego wniosku zgodnie z art. 7 rozporządzenia 1049/2001, powinna również poinformować wnioskodawcę o obowiązku wykazania takiej konieczności. Byłoby to zgodne z zasadami dobrej administracji i kultury służby, a w szczególności z art. 10 ust. 3 Europejskiego kodeksu dobrej administracji, dotyczącym porad udzielanych obywatelom. Rzecznik Praw Obywatelskich poczyni jeszcze jedną uwagę w tym względzie.

52. W odniesieniu do kwestii, czy możliwe byłoby udzielenie częściowego dostępu do części 6 sprawozdania końcowego [20], Rzecznik podtrzymuje obawę przedstawioną w pkt 31–33 powyżej, a mianowicie, że Komisja nie wyjaśniła, w jaki sposób informacje o kategoriach pracowników i okresach zatrudnienia umożliwiłyby identyfikację osób w rozumieniu art. 2 rozporządzenia 45/2001. Rzecznik zauważa w tym względzie, że jeżeli informacji nie uznaje się za dane osobowe do celów rozporządzenia 45/2001, wymóg, zgodnie z którym wnioskodawca musi wykazać konieczność przekazania danych, jak opisano w pkt 48 powyżej, nie ma zastosowania. W związku z powyższym odmowa ujawnienia tego dokumentu przez Komisję po zaciemnieniu nazwisk stanowi przypadek niewłaściwego administrowania, a Rzecznik Praw Obywatelskich zwróci krytyczną uwagę w odniesieniu do tego aspektu skargi.

53. Przed podjęciem decyzji w niniejszej sprawie Rzecznik uważnie zapoznał się z niedawnym wyrokiem Sądu w sprawie T-190/10 [21]. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa, że wyrok ten został wydany po tym, jak Rzecznik Praw Obywatelskich sformułował swoją propozycję polubownego rozwiązania w niniejszej sprawie i po tym, jak Komisja udzieliła odpowiedzi na tę propozycję. W sprawie T-190/10 Sąd orzekł, że instytucja może odmówić publicznego dostępu do dokumentu zawierającego dane osobowe tylko wtedy, gdy w pierwszej kolejności wyjaśniła, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby konkretnie i skutecznie naruszyć prywatność zainteresowanych osób w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1049/2001 [22].

B. Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka ją następującym wnioskiem i uwagą krytyczną:

W odniesieniu do wniosku o dostęp do biznesplanu EQAR oraz linku na stronie 13 sprawozdania końcowego Komisja podjęła kroki w celu rozstrzygnięcia tej kwestii.

Uwaga krytyczna:

W odniesieniu do części 6 sprawozdania końcowego Komisja nie wyjaśniła, w jaki sposób informacje o kategoriach pracowników i okresach zatrudnienia umożliwiłyby identyfikację osób w rozumieniu art. 2 rozporządzenia 45/2001. W związku z tym odmowa ujawnienia tego dokumentu przez Komisję po zaciemnieniu nazwisk stanowi przypadek niewłaściwego administrowania.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o tej decyzji.

Dalsza uwaga

Jeżeli instytucja stwierdzi, że rozporządzenie 45/2001 ma zastosowanie do wniosku o publiczny dostęp do dokumentu, a dostęp do danego dokumentu zostanie odrzucony, ponieważ wnioskodawca nie wykazał konieczności przekazania danych osobowych, Rzecznik Praw Obywatelskich podkreśla znaczenie stosowania zasad dobrej administracji i zaangażowania na rzecz kultury służby obywatelom. Uważa on, że informując wnioskodawcę o przysługującym mu prawie do złożenia ponownego wniosku zgodnie z art. 7 rozporządzenia 1049/2001, byłoby zgodne z tymi zasadami i z taką kulturą służby instytucji również informowanie wnioskodawcy o obowiązku wykazania takiej konieczności.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Sporządzono w Strasburgu dnia 9 lipca 2012 r.

---

[1] Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, Dz.U. L 145, s. 43.

[2] EQAR jest międzynarodową organizacją non-profit utworzoną przez "Grupę E4" obejmującą Europejskie Stowarzyszenie na rzecz Zapewnienia Jakości w Szkolnictwie Wyższym (ENQA), Europejską Unię Studentów (ESU), Europejskie Stowarzyszenie Uniwersytetów (EUA) i Europejskie Stowarzyszenie Instytucji Szkolnictwa Wyższego (EURASHE). Celem EQAR jest poprawa jakości europejskiego szkolnictwa wyższego i promowanie większej mobilności studentów poprzez dostarczanie jasnych i obiektywnych informacji na temat wiarygodnych agencji zapewniania jakości, które działają w Europie. Nowy rejestr ma również na celu ułatwienie wzajemnego uznawania decyzji w sprawie zapewnienia jakości.

[3] "Instytucje odmawiają dostępu do dokumentu, jeżeli ujawnienie go naruszyłoby ochronę: …prywatność i integralność osoby fizycznej, w szczególności zgodnie z prawodawstwem wspólnotowym dotyczącym ochrony danych osobowych.”

[4] "Instytucje odmawiają dostępu do dokumentu, jeżeli ujawnienie go naruszyłoby ochronę

interesy handlowe osoby fizycznej lub prawnej, w tym własność intelektualna

…, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny.”

[5] Komisja przedstawiła również następujące szczegółowe wyjaśnienia:

„Sprawozdania z rachunków (część i) sekcja zawiera sprawozdanie na temat zestawień poniesionych wydatków na potrzeby przygotowania EQAR; przedstawia całkowity budżet, kwoty kwalifikujące się do finansowania przez Komisję oraz inne źródła finansowania (fundusze własne partnerstwa). W sekcji dotyczącej wydatków według rodzaju kosztów i według partnerów (część ii) przedstawiono podział kosztów według partnerów (opisana powyżej grupa E4), a tym samym przedstawiono podział dotacji Komisji między partnerów w odniesieniu do kosztów personelu, podróży i pobytu, wyposażenia, podwykonawstwa i innych kosztów. Sekcja dotycząca zrealizowanych kosztów personelu w podziale na partnerów (część iii) zawiera szczegółowe zestawienie kosztów personelu w podziale na kategorie osób zatrudnionych w projekcie (kierownik, naukowiec, nauczyciel i/lub trener, personel techniczny i personel administracyjny). W każdej kategorii personelu w tej części przedstawiono liczbę dni przepracowanych w ramach projektu, koszt na dzień i całkowity koszt personelu na kategorię. W sekcji dotyczącej zrealizowanych kosztów podróży i pobytu (część iv) przedstawiono te koszty (w podziale na osoby) oraz zrealizowane raporty kosztów sprzętu (również w części iv) na sprzęcie, takim jak komputery, zakupionym na potrzeby projektu. Koszty podwykonawstwa i inne koszty (część v) dotyczą konsultacji z prawnikami w celu opracowania statutu EQAR i utworzenia organizacji. Ponadto inne koszty dotyczą projektu korporacyjnego (takiego jak logo), kosztów telefonu, projektu strony internetowej, projektu ulotki informacyjnej EQAR i jej druku itp. Jak wspomniałem w poprzednim piśmie, Komisja skonsultowała się z ENQA, autorem przedmiotowych dokumentów, aby ocenić, czy wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 1 lub 2 rozporządzenia 1049/2001 ma zastosowanie do dokumentów, których dotyczy Pana wniosek. W wyniku tych konsultacji ENQA zgłosiła zastrzeżenia dotyczące ujawnienia poufnej części sprawozdania końcowego z projektu EQAR, powołując się na toczące się postępowanie sądowe przed sądem krajowym jako powód swojego sprzeciwu.”

[6] Art. 4 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001 stanowi, że „instytucje odmawiają dostępu do dokumentu, jeżeli ujawnienie go naruszyłoby ochronę: … — postępowanie sądowe i doradztwo prawne, …”

[7] Rozpatrując taki wniosek na podstawie rozporządzenia 1049/2001, instytucja musi uwzględnić w swoim uzasadnieniu konsekwencje uzyskania publicznego dostępu do danego dokumentu. Chociaż osoba fizyczna lub niektóre osoby fizyczne mogły już uzyskać dostęp do danego dokumentu, jeden z wyjątków od publicznego dostępu na mocy art. 4 może nadal mieć zastosowanie do wniosku o publiczny dostęp.

[8] Sprawa C-28/08 P Komisja przeciwko Bavarian Lager, wyrok z dnia 29 czerwca 2010 r., dotychczas nieopublikowany w Zbiorze.

[9] Dostępne na stronie internetowej EIOD: www.edps.europa.eu

[10] Dz.U. 2007, C 27, s. 21.

[11] Rozporządzenie (WE) nr 45/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2000 r. o ochronie osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez instytucje i organy wspólnotowe i o swobodnym przepływie takich danych.

[12] Sprawa C-28/08 P Komisja przeciwko Bavarian Lager, pkt 68–69.

[13] Sprawa C-28/08 P Komisja przeciwko Bavarian Lager, pkt 63.

[14] Art. 8 lit. b) rozporządzenia 45/2001 stanowi, że „[b]ez uszczerbku dla art. 4, 5, 6 i 10 dane osobowe są przekazywane [...] b) tylko wtedy, gdy odbiorca wykaże konieczność przekazania danych i gdy nie ma powodu, by przypuszczać, że uzasadnione interesy osoby, której dane dotyczą, mogą zostać naruszone”.

[15] Sprawa C-28/08 P Komisja przeciwko Bavarian Lager, pkt 78.

[16] Wyrok w sprawie Bavarian Lager został wydany w dniu 29 czerwca 2010 r., co sugeruje, że Komisja mogła nie wziąć go pod uwagę przy sporządzaniu opinii w niniejszej sprawie z dnia 27 lipca 2010 r.

[17] Sprawa T-82/09 G.J. Dennekamp przeciwko Parlamentowi Europejskiemu, wyrok z dnia 23 listopada 2011 r., dotychczas nieopublikowany.

[18] Jeżeli wniosek o publiczny dostęp na podstawie rozporządzenia 1049/2001 ma na celu uzyskanie dostępu do dokumentów zawierających dane osobowe, przepisy rozporządzenia 45/2001 mają zastosowanie w całości. Zob. sprawa C-28/08 P Komisja przeciwko Bavarian Lager, wyrok z dnia 29 czerwca 2010 r., dotychczas nieopublikowany, pkt 63.

[19] Sprawa C-28/08 P Komisja przeciwko Bavarian Lager, wyrok z dnia 29 czerwca 2010 r., dotychczas nieopublikowany, pkt 59, 63 i 77, sprawa T-82/09 G.J. Dennekamp przeciwko Parlamentowi Europejskiemu, wyrok z dnia 23 listopada 2011 r., dotychczas nieopublikowany, pkt 26 i 30.

[20] Art. 4 ust. 6 rozporządzenia 1049/2001.

[21] Sprawa T-190/10 Egan i Hackett przeciwko Parlamentowi, wyrok z dnia 28 marca 2012 r., dotychczas nieopublikowany.

[22] Ibidem, pkt 90–91.