Kontekst skargi

1. Skarżący jest posłem do Parlamentu Europejskiego. Skarżył się on przed Komisją Europejską, że władze węgierskie naruszyły unijne przepisy dotyczące zamówień publicznych, udzielając zamówienia na szeroko zakrojone prace w elektrowni jądrowej („projekt Paks II”) bez publikacji zaproszenia do składania ofert. Kontrakt na budowę dwóch nowych reaktorów i remont dwóch istniejących w zakładzie w pobliżu Paks na Węgrzech został przyznany rosyjskiej firmie.

2. Komisja wszczęła „postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego” przeciwko Węgrom ^[1]. Po otrzymaniu uwag władz węgierskich Komisja poinformowała skarżącego w dniu 8 sierpnia 2016 r. o zamiarze zamknięcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Wyjaśniła powody, dla których tak się stało. W dniu 17 listopada 2016 r. Komisja zamknęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

3. Równolegle z postępowaniem w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja przeprowadziła odrębne postępowanie wyjaśniające w sprawie pomocy państwa dotyczące finansowania budowy tych samych reaktorów przez władze węgierskie („sprawa dotycząca pomocy państwa”)^[2].

4. W dniu 31 stycznia 2017 r. skarżący zwrócił się do Komisji o udzielenie odpowiedzi na osiem pytań dotyczących argumentów prawnych, na których oparł się w celu zamknięcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, a także szczegółowych kwestii technicznych.

5. W dniu 5 maja 2017 r. Komisja poinformowała skarżącego, że przed udzieleniem odpowiedzi na jego pytania będzie musiała rozpatrzyć złożony przez niego w międzyczasie wniosek o publiczny dostęp do dokumentów ^[3].

6. Skarżący przesłał Komisji dwa przypomnienia (w dniach 21 września 2017 r. i 8 stycznia 2018 r.). W drugim przypomnieniu wskazał, że chociaż Komisja odpowiedziała (w dniu 30 października 2017 r.) na jego wniosek o publiczny dostęp do dokumentów, nadal nie udzieliła odpowiedzi na jego pytania.

7. Wobec braku odpowiedzi ze strony Komisji i niezadowolenia z powodów podanych przez Komisję w celu zamknięcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Węgrom skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich w dniu 15 marca 2018 r.

W przedmiocie dochodzenia

8. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie decyzji Komisji o zamknięciu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Węgrom oraz braku odpowiedzi na wszystkie pytania zadane przez skarżącego w piśmie z dnia 31 stycznia 2017 r.

9. Zespół dochodzeniowy Rzecznika dwukrotnie zwrócił się do Komisji o udzielenie odpowiedzi na pytania skarżącego. Komisja udzieliła odpowiedzi w dniach 19 czerwca i 10 sierpnia 2018 r. Rzecznik Praw Obywatelskich otrzymał również uwagi skarżącego dotyczące odpowiedzi Komisji.

10. W trakcie dochodzenia Rzecznik dowiedział się, że kwestia, czy władze węgierskie przestrzegały unijnych przepisów dotyczących zamówień publicznych w tej sprawie, jest obecnie rozpatrywana przez Sąd ^[4].

Decyzja Komisji o zamknięciu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

11. Komisja wyjaśniła, że organy publiczne mogą udzielać zamówień bez publikacji zaproszenia do składania ofert, jeżeli ze względów technicznych zamówienie może zostać zrealizowane tylko przez jedno konkretne przedsiębiorstwo („wyłączność techniczna”)^[5]. W tym przypadku władze węgierskie argumentowały, że rosyjskie przedsiębiorstwo było jedynym, które mogło zapewnić technologię zgodną ze wszystkimi specyfikacjami technicznymi.

12. Komisja zauważyła również, że specyfikacje techniczne dotyczące tego projektu opierały się na mających zastosowanie normach ^[6] i uwzględniały ścisłe obawy dotyczące bezpieczeństwa i operacyjności ^[7]. Stwierdził on, że władze węgierskie przedstawiły wystarczające uzasadnienia, aby wykazać, że przepisy dotyczące „wyłączności technicznej” w odniesieniu do głównych części projektu zostały spełnione. W związku z tym bezpośrednie udzielenie zamówienia na te części rosyjskiemu przedsiębiorstwu było zgodne z przepisami UE dotyczącymi zamówień publicznych.

13. Komisja wskazała również, że władze węgierskie zobowiązały się do zapewnienia, aby zleciły podwykonawstwo innych części projektu, zgodnie z unijnymi przepisami dotyczącymi zamówień publicznych oraz zasadami przejrzystości, równego traktowania i niedyskryminacji. Komisja oświadczyła, że będzie ściśle monitorować przestrzeganie tego zobowiązania przez władze węgierskie. Komisja wzięła również pod uwagę fakt, że projekt Paks II był ważny dla zabezpieczenia dostaw energii na Węgrzech. Ponadto rząd węgierski zapewnił Komisję, że sytuacja jest wyjątkowa i że nie zamierza bezpośrednio przyznawać żadnych innych porównywalnych projektów. Na tej podstawie Komisja nie uznała za stosowne kontynuowania postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

14. Skarżący twierdził, że Komisja oparła swoją decyzję o zamknięciu jego skargi na względach politycznych, mimo że w toku postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wyraziła poważne wątpliwości co do zgodności projektu z prawem UE. Jego zdaniem Komisja a) nie oceniła, czy argumenty przedstawione przez władze węgierskie w celu uzasadnienia braku procedury przetargowej były zgodne ze stanem faktycznym, oraz b) nigdy nie skonsultowała się w tej sprawie z żadnym podmiotem gospodarczym, organizacją społeczeństwa obywatelskiego ani ze skarżącym. W związku z tym Komisja powinna ponownie otworzyć jego skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i przeprowadzić dogłębną ocenę.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

15. Komisja jest odpowiedzialna za nadzorowanie skutecznego stosowania, wdrażania i egzekwowania prawa UE przez państwa członkowskie. Jeżeli państwo członkowskie nie wywiąże się z obowiązku wynikającego z traktatów UE, Komisja, jako strażniczka traktatów, może podjąć środki (postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego) w celu położenia kresu temu naruszeniu. Pełniąc tę rolę, Komisja działa w oparciu o pewne priorytety polityczne, decydując się na strategiczne podejście do swoich działań w zakresie egzekwowania prawa. W tym względzie Komisja dysponuje szerokim zakresem uznania przy podejmowaniu decyzji o tym, które sprawy należy prowadzić, i wyraźnie stwierdziła, że jej zdaniem niektóre kategorie spraw mogą być często rozpatrywane w sposób zadowalający za pomocą innych, bardziej odpowiednich mechanizmów na szczeblu krajowym. Dotyczy to w szczególności indywidualnych przypadków, w których nie ma wystarczających dowodów na powszechną praktykę lub systemowe nieprzestrzeganie prawa UE. 

16. Do Trybunału Sprawiedliwości należy ocena, czy państwo członkowskie uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy Traktatu.

17. Dochodzenia i wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich są w pełni zgodne z uprawnieniami dyskrecjonalnymi Komisji, uznanymi w Traktatach i orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości. Rzecznik Praw Obywatelskich nie może zatem ingerować w wykonywanie uprawnień dyskrecjonalnych Komisji, może jednak, w ramach dobrej administracji, starać się zapewnić, aby Komisja właściwie wyjaśniła, w jaki sposób i dlaczego skorzystała ze swoich uprawnień dyskrecjonalnych.

18. W tym przypadku Komisja stwierdziła, że nie doszło do naruszenia unijnych przepisów dotyczących zamówień publicznych. Wyjaśniła, dlaczego uznała argumenty przedstawione przez władze węgierskie za wystarczające do uzasadnienia bezpośredniego udzielenia zamówienia na główne części projektu i dlaczego w związku z tym stwierdziła, że władze węgierskie nie naruszyły prawa Unii. Wyjaśniła również, że w świetle zobowiązań podjętych przez władze węgierskie nie uznała za stosowne kontynuowania postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

19. Komisja ujawniła skarżącemu ponad 200 stron dokumentów pokazujących, w jaki sposób, po przeanalizowaniu dostępnych jej dowodów, doszła do tych wniosków. Zgodnie z tymi dokumentami Komisja należycie zbadała argumenty przedstawione przez władze węgierskie, wyjaśniając, dlaczego tylko rosyjskie przedsiębiorstwo mogło zapewnić wymaganą technologię i zrealizować przedmiotowy projekt ^[8].

20. Skarżący nie zgodził się z wnioskiem Komisji, że władze węgierskie przestrzegały obowiązujących unijnych przepisów dotyczących zamówień publicznych. W szczególności twierdzi on, że Komisja nie oceniła, czy argumenty przedstawione przez władze węgierskie w celu uzasadnienia braku postępowania przetargowego były zgodne ze stanem faktycznym.

21. Jeżeli chodzi o standard kontroli, który Rzecznik Praw Obywatelskich stosuje w tych sprawach (zob. powyżej), Rzecznik rozumie, że skarżący twierdzi, iż stanowisko Komisji nie jest rozsądne i niespójne.

22.  W tym względzie Rzecznik zauważa, że kwestia, czy władze węgierskie naruszyły unijne przepisy dotyczące zamówień publicznych, jest zawisła przed Sądem w kontekście skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej przez Austrię na decyzję Komisji w sprawie pomocy państwa ^[9]. Gdyby Trybunał zgodził się z argumentami przedstawionymi przez Austrię i stwierdził, że władze węgierskie naruszyły unijne przepisy dotyczące zamówień publicznych, ustalenie to mogłoby podważyć powody, dla których Komisja zamknęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

23. W związku z tym i zgodnie z zasadami regulującymi jej pracę Rzecznik Praw Obywatelskich nie może dalej badać istoty tej sprawy ^[10].

24. Skarżący zakwestionował również fakt, że Komisja nie przeprowadziła konsultacji z podmiotami gospodarczymi, przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego ani z samym skarżącym.

25. W odniesieniu do skarżącego Rzecznik zauważa, że Komisja przestrzegała procedury określonej w „Komunikacie w sprawie postępowania w stosunkach ze skarżącym w odniesieniu do stosowania prawa Unii”^[11]. W dniu 8 sierpnia 2016 r. Komisja poinformowała skarżącego o zamiarze zamknięcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Wyjaśniła powody, dla których tak się stało. W dniu 17 listopada 2016 r. Komisja zamknęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

26. Jeżeli chodzi o podmioty działające na rynku i przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego, Rzecznik zauważa, że chociaż zgodnie z obowiązującymi przepisami zainteresowane strony trzecie nie mają prawa do udziału, wysłuchania ani formalnych konsultacji w kontekście postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, Komisja postanowiła jednak zbadać uwagi przedstawione przez przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego.

27. W związku z powyższym Rzecznik Praw Obywatelskich kończy dochodzenie w sprawie tego aspektu skargi.

Brak odpowiedzi na pytania skarżącego

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

28. Skarżący stwierdził, że Komisja nie odpowiedziała na jego pytania z dnia 31 stycznia 2017 r.

29. W pierwszej odpowiedzi skierowanej do skarżącego (19 czerwca 2018 r.) Komisja przeprosiła za opóźnienie w udzieleniu mu odpowiedzi. Zauważył on, że jego pytania są ściśle związane z jego wnioskiem o publiczny dostęp do dokumentów i że w związku z tym odpowiedzi na jego pytania znajdują się w ujawnionych dokumentach. W drugiej odpowiedzi (10 sierpnia 2018 r.) Komisja przedstawiła dodatkowe wyjaśnienia w odpowiedzi na pytania skarżącego.

30. Chociaż Komisja udzieliła mu dostępu do dokumentów, o które wnioskował, skarżący twierdzi, że odpowiedzi na jego pytania nie można znaleźć w tych dokumentach. Skarżący był również niezadowolony z czasu potrzebnego Komisji na udzielenie odpowiedzi oraz z wyjaśnień przedstawionych w drugiej odpowiedzi Komisji. Stwierdził, że zwrócił się o „spójną odpowiedź” obejmującą interpretację dostarczonych danych oraz „pełne uzasadnienie prawne decyzji” o zamknięciu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

31. Rzecznik zauważa, że w swojej pierwszej odpowiedzi skierowanej do skarżącego Komisja po prostu odniosła się do dokumentów, które ujawniła mu w następstwie jego wniosku o publiczny dostęp do dokumentów. Dopiero w drugiej odpowiedzi Komisja przedstawiła dodatkowe wyjaśnienia. Rzecznik zauważa również, że w drugiej odpowiedzi Komisja nie udzieliła konkretnej odpowiedzi na każde z ośmiu pytań zadanych przez skarżącego, lecz pogrupowała je według ich podobieństw, udzielając ogólnych odpowiedzi i odwołując się do dokumentów, które mu ujawniła ^[12].

32. Chociaż Komisja jest zdania, że odpowiedziała na pytania skarżącego, nie zmienia to faktu, że nie odpowiadając na każde z pytań oddzielnie, skarżący miał wrażenie, że nie wszystkie jego pytania zostały odpowiednio rozpatrzone ^[13]. Rzecznik Praw Obywatelskich zwróci się zatem do Komisji o udzielenie skarżącemu jaśniejszej odpowiedzi, odpowiadając odrębnie na każde z jego pytań i, w stosownych przypadkach, odnosząc się konkretnie do dokumentów potwierdzających, które już mu udostępnił.

33. Jeżeli chodzi o czas potrzebny Komisji na udzielenie odpowiedzi na pytania skarżącego (półtora roku), Rzecznik przyjmuje za uzasadnione stanowisko Komisji, zgodnie z którym musi ona najpierw rozpatrzyć wniosek skarżącego o dostęp do dokumentów. Zauważa jednak również, że po rozpatrzeniu tego wniosku nadal nie udzieliła odpowiedzi na jego pytania. Komisja uczyniła to dopiero w trakcie dochodzenia prowadzonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich i dopiero w drugiej odpowiedzi.

34. Rzecznik uważa te niedociągnięcia za godne ubolewania. Zauważa jednak, że Komisja już przeprosiła za opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi skarżącemu.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującymi wnioskami:

Rzecznik Praw Obywatelskich kończy dochodzenie w sprawie decyzji Komisji o zamknięciu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Węgrom.

Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził niedociągnięcia w sposobie, w jaki Komisja rozpatrywała pytania skarżącego z dnia 31 stycznia 2017 r. Składająca petycję zauważa, że Komisja przeprosiła za zaistniałe opóźnienie.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o tej decyzji.

Propozycja

Rzecznik sugeruje, aby Komisja udzieliła skarżącemu jaśniejszej odpowiedzi, odpowiadając odrębnie na każde z jego pytań i, w stosownych przypadkach, odnosząc się konkretnie do dokumentów potwierdzających, które już mu ujawniła.

Emily O'Reilly

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, dnia 15.04.2019 r.

[1] Więcej informacji na temat postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego można znaleźć na stronie internetowej Komisji: https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/applying-eu-law/infringement-procedure_en. Więcej informacji na temat postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Węgrom można znaleźć w komunikacie prasowym Komisji (pkt 4), dostępnym pod adresem: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-15-6006_EN.htm

[2] W tym kontekście Komisja zbadała, w jakim stopniu (ewentualny) brak zgodności z unijnymi przepisami dotyczącymi zamówień publicznych mógłby wpłynąć na ocenę w sprawie dotyczącej pomocy państwa. W decyzji z dnia 6 marca 2017 r. zamykającej postępowanie w sprawie pomocy państwa Komisja nie stwierdziła żadnego dodatkowego zakłócenia konkurencji i wymiany handlowej na rynku energii elektrycznej, które wynikałoby z ewentualnego nieprzestrzegania przepisów UE dotyczących zamówień publicznych w odniesieniu do bezpośredniego udzielenia zamówienia na roboty budowlane rosyjskiemu przedsiębiorstwu (zob. pkt 279–287 decyzji, dostępne pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32017D2112).

[3] Rzecznik zbadała również, w jaki sposób Komisja rozpatrzyła wniosek skarżącego o publiczny dostęp do dokumentów (zob. decyzja Rzecznika w sprawach 1227/2017/THH i 1715/2017/THH, dostępna pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/108863).

[4] Sprawa T‑101/18, Austria przeciwko Komisji. Austria zwróciła się do Trybunału o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji z dnia 6 marca 2017 r. w sprawie pomocy państwa. Jednym z zarzutów podniesionych przez Austrię jest stwierdzenie nieważności decyzji Komisji ze względu na naruszenie przez władze węgierskie unijnych przepisów dotyczących zamówień publicznych. Szczegóły dotyczące zarzutów opublikowano w Dzienniku Urzędowym w dniu 30 kwietnia 2018 r. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62018TN0101).

[5] Zgodnie z art. 40 ust. 3 lit. c) dyrektywy 2004/17/WE koordynującej procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32004L0017). Dyrektywa ta została uchylona dyrektywą 2014/25/UE ze skutkiem od dnia 18 kwietnia 2016 r.( https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:32014L0025).

[6] Komisja odniosła się do norm określonych w „Europejskich wymogach dotyczących użyteczności” (http://www.europeanutilityrequirements.org/Welcome.aspx) oraz węgierskim kodeksie bezpieczeństwa jądrowego.

[7] Władze węgierskie wyjaśniły, że celem projektu było utrzymanie mocy istniejącej elektrowni jądrowej Paks I. Jego jednostki operacyjne trwałyby tylko do połowy lat 30. XX wieku i musiałyby zostać zamknięte w latach 2032–2037. W związku z tym konieczne było ich zastąpienie w celu zapewnienia bezpieczeństwa dostaw poprzez budowę dwóch nowych bloków elektrowni jądrowej.

[8] Z decyzji Komisji z dnia 30 października 2017 r. ujawniającej skarżącemu dokumenty dotyczące postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego oraz z dokumentów nr 7, 8, 14 i 15 częściowo ujawnionych skarżącemu.

[9] Zob. przypis 4 powyżej.

[10] Zob. art. 2 ust. 7 statutu Rzecznika Praw Obywatelskich: „Jeżeli Rzecznik Praw Obywatelskich, z powodu toczącego się lub zakończonego postępowania sądowego dotyczącego przedstawionych faktów, musi uznać skargę za niedopuszczalną lub zakończyć jej rozpatrywanie, wynik wszelkich dochodzeń, które przeprowadził do tej pory, zostaje ostatecznie złożony”.

[11] Komunikat Komisji – Prawo Unii: lepsze wyniki dzięki lepszemu stosowaniu, C/2016/8600 (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.ENG&toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC)

[12] Komisja pogrupowała pytania nr 1, 2, 3, 5 i 8 i udzieliła ogólnej odpowiedzi, odnosząc się do dokumentu nr 15 ujawnionego skarżącemu. Komisja pogrupowała również pytania nr 4, 7 i 9 (sic!) i udzieliła na nie odpowiedzi, nie odnosząc się jednak do żadnego z dokumentów ujawnionych skarżącemu. Ponadto Komisja odpowiedziała na pytanie nr 6 i odniosła się do dokumentu nr 23 ujawnionego skarżącemu.

[13] Na przykład odpowiedź na pytanie nr 6 jest w rzeczywistości odpowiedzią na pytanie nr 5. Odpowiedź na pytania nr 4, 7 i 9 wydaje się raczej odpowiedzią na pytanie nr 8. Ponadto nie ma pytania 9.