Okoliczności powstania skargi

1. Skarżącym jest Migration Policy Group („MPG”), organizacja pozarządowa nienastawiona na zysk z siedzibą w Brukseli, reprezentowana przez dyrektora zarządzającego.

2. W dniu 31 marca 2004 r. Komisja i skarżący podpisali umowę o udzielenie dotacji na projekt JAI/2003/INTI/013, zatytułowany „Europejski dialog w sprawie migracji – połączenie krajowych i europejskich debat na temat polityki integracji i integracji”(„projekt”).

3. Skarżący z powodzeniem zrealizował projekt we współpracy z 20 innymi organizacjami pozarządowymi („organizacjami partnerskimi”) z całej UE. Projekt trwał 18 miesięcy, od dnia 1 kwietnia 2004 r. do dnia 30 września 2005 r., a jego całkowity koszt wyniósł 611 610 EUR. W dniu 30 listopada 2005 r. Komisja otrzymała końcowe sprawozdanie z projektu skarżącego. W dniu 17 sierpnia 2006 r., po kilku dodatkowych kontaktach ze skarżącym, Komisja dokonała płatności końcowej na rzecz projektu.

4. W dniu 10 września 2007 r. Komisja poinformowała skarżącego, że projekt został wybrany do kontroli ex post w rocznym standardowym programie kontroli ówczesnej Dyrekcji Generalnej ds. Sprawiedliwości, Wolności i Bezpieczeństwa („DG JLS”) oraz że kontrola zostanie przeprowadzona sześć tygodni później. Poinformowała również skarżącego, że dwóch audytorów Komisji odwiedzi jego siedzibę w celu skontrolowania dokumentów księgowych związanych z projektem. W celu przeprowadzenia audytu Komisja zwróciła się do skarżącego o udostępnienie audytorom szeregu dokumentów księgowych, na podstawie których możliwe byłoby zweryfikowanie wydatków i dochodów projektu. Komisja chciała również, aby odcinki wypłaty stanowiły dowód kosztów personelu.

5. Kontrola miała miejsce w dniu 24 października 2007 r. Podczas kontroli na miejscu stwierdzono brak niektórych dokumentów projektowych. Zgodnie z wnioskiem Komisji skarżący przedłożył następnie więcej dokumentów.

6. W dniu 11 sierpnia 2008 r. Komisja przesłała skarżącemu pismo, do którego załączyła projekt sprawozdania z audytu. W swoim piśmie Komisja zwróciła się do skarżącego o przedstawienie uwag na temat ustaleń audytorów w ciągu kolejnych 15 dni roboczych. Pkt 4.5 powyższego pierwszego projektu sprawozdania z audytu („Śledzenie wydatków na podstawie dokumentów potwierdzających”) ma następujące brzmienie:

„Kontrolerzy zauważyli, że w przypadku kosztów wynagrodzeń partnerów projektu brakowało wyciągów z wynagrodzeń [odcinków wypłaty]. Ponadto diety dzienne nie były poparte dowodem płatności. W niektórych przypadkach nie dostarczono biletów i kart pokładowych. Koszty, w odniesieniu do których dostarczono niewystarczającą dokumentację potwierdzającą, uznano za niekwalifikowalne w kwocie 307 931 EUR.”

7. W dniu 19 sierpnia 2008 r. skarżący przesłał Komisji szereg dodatkowych dokumentów i oświadczył, że nie zgadza się z wnioskami zawartymi w projekcie sprawozdania z audytu. Stwierdziła, że pragnie przedłożyć brakującą dokumentację i w związku z tym zwróciła się o przedłużenie terminu o trzy miesiące, co uznała za konieczne w celu skontaktowania się z organizacjami partnerskimi. Skarżący zapytał również, czy odcinki wypłaty, które MPG wystawiła pracownikom swoich organizacji partnerskich w okresie realizacji projektu, byłyby wystarczające, czy też musiałaby zwrócić się do zainteresowanych organizacji partnerskich o przedłożenie odcinków wypłaty bezpośrednio Komisji.

8. W dniu 12 września 2008 r. Komisja przesłała skarżącemu zmieniony projekt sprawozdania z audytu, nie zmieniając kwoty kosztów niekwalifikowalnych. Komisja wyznaczyła nowy dwumiesięczny termin, upływający w dniu 12 listopada 2008 r., w którym skarżący mógł przedstawić swoje uwagi. Komisja stwierdziła również, że termin ten nie może być dalej odkładany, ponieważ „należy przestrzegać jej rocznego harmonogramu”. Komisja dodała: „Biorąc pod uwagę Pana wstępne uwagi, musimy wspomnieć, że na mocy art. 1.9.1 umowy o udzielenie dotacji jest Pan zobowiązany do zapewnienia dostępności dokumentów potwierdzających na wniosek Komisji, w szczególności tych, których brakowało na miejscu (odcinki wynagrodzenia lub listy płac, dowody płatności i faktury). Deklaracje dotyczące kosztów wynagrodzeń zgodnie z umowami partnerstwa uznaje się za niewystarczające do weryfikacji wydatków …”

9. W dniu 7 listopada 2008 r. skarżący przekazał Komisji dalsze dokumenty [1].

10. Na podstawie nowych dowodów przedstawionych przez skarżącego Komisja zmieniła projekt sprawozdania z audytu i zmniejszyła kwotę kosztów niekwalifikowalnych do 220 086,59 EUR, co doprowadziło do korekty finansowej w wysokości 138 328 EUR. W dniu 18 lutego 2009 r. Komisja przesłała skarżącemu końcowe sprawozdanie z audytu. Zawierał on szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których niektóre z dokumentów przedstawionych przez skarżącego zostały przyjęte, a niektóre uznano za niewystarczający dowód wydatków związanych z projektem. Komisja zauważyła na przykład, że nie ma dowodów w postaci dokumentów potwierdzających 51 % kwot zadeklarowanych w pozycji „Koszty osobowe”. W większości przypadków Komisja uznała koszty personelu za niekwalifikowalne ze względu na "brak listy płac"[2].

11. Pismem z dnia 25 lutego 2009 r. skarżący zakwestionował wynik końcowego sprawozdania z audytu i zwrócił się o spotkanie z Komisją. Wskazała ona, że nie uważa, iż Komisja odpowiedziała na pytanie, które zadał jej skarżący w piśmie z dnia 19 sierpnia 2008 r., a mianowicie, czy niektóre przykłady odcinków wypłaty byłyby wystarczające, czy też należy przedstawić wszystkie odpowiednie odcinki wypłaty.

12. W dniu 16 marca 2009 r. Komisja odpowiedziała, że jej pismo z dnia 12 września 2008 r. zawiera odpowiedź na konkretne pytanie zadane przez skarżącego w piśmie z dnia 19 sierpnia 2008 r. Komisja stwierdziła ponadto, że pomimo dwumiesięcznego przedłużenia terminu skarżący nie był w stanie dostarczyć brakujących dokumentów. W związku z tym Komisja uznała audyt za zamknięty, a sprawozdanie z audytu przesłane skarżącemu w dniu 18 lutego 2009 r. za ostateczne.

13. W dniu 27 marca 2009 r. skarżący ponownie zwrócił się o spotkanie z Komisją, powtarzając, że instytucja nadal nie odpowiedziała na pytanie zadane w piśmie z dnia 19 sierpnia 2008 r.

14. W dniu 27 maja 2009 r. Komisja odpowiedziała, że odpowiedź na konkretne pytanie skarżącego z dnia 19 sierpnia 2008 r. została udzielona pismem z dnia 12 września 2008 r. Instytucja przypomniała również skarżącemu, że pismo z dnia 25 lutego 2009 r. nie zawierało żadnych nowych informacji, które pozwoliłyby na zmianę wniosków z audytu, oraz że MPG miała już wystarczająco dużo czasu na dostarczenie dokumentacji.

15. W piśmie z dnia 5 czerwca 2009 r. Komisja oświadczyła, że wyśle skarżącemu nakaz odzyskania środków na kwotę 138 328 EUR.

16. W dniu 29 czerwca 2009 r. skarżący i Komisja spotkali się w Brukseli.

17. Po tym spotkaniu w dniu 7 lipca 2009 r. skarżący przesłał Komisji kopie żądanych dokumentów. W piśmie przewodnim skarżący napisał do Komisji:

„Jak wspomniano podczas naszego spotkania, od czasu ostatniego kontaktu z kontrolerem w dniu 18 lutego 2009 r. otrzymaliśmy ostatecznie większość brakujących dokumentów potwierdzających, o które prosiliśmy naszych partnerów w trybie pilnym przez kilka miesięcy. Całkowitą kwotę, która może zostać przyznana jako kwota kwalifikowalna dzięki tym nowym dokumentom o wartości przekraczającej 130 000 EUR, będziemy bardzo wdzięczni za Państwa zgodę na ich uwzględnienie”.

18. W odpowiedzi z dnia 16 lipca 2009 r. Komisja stwierdziła, że przeanalizowała dokumenty przedstawione przez skarżącego, ale poinformowała go, że dokumenty te nie mogą zostać przyjęte na tak późnym etapie procedury audytu, ponieważ powinny były być dostępne w momencie audytu, jak przewidziano w umowie o udzielenie dotacji. W związku z tym Komisja postanowiła, że wnioski wyciągnięte przez instytucję z końcowego sprawozdania z audytu z dnia 18 lutego 2009 r. nie powinny zostać zmienione.

19. W dniu 31 lipca 2009 r. skarżący złożył wniosek o kolejne spotkanie z Komisją. Stwierdziła ona, że uzyskanie żądanych dokumentów było bardzo trudne. W projekcie uczestniczyły organizacje "28"[3] z całej Europy, z których jedna zakończyła działalność, podczas gdy inne nie były w stanie dostarczyć niezbędnych informacji. Dla wielu z nich był to pierwszy raz, kiedy uczestniczyli w takim projekcie. Skarżący stwierdził zatem, że spotkanie z Komisją „pomogłoby zrozumieć, jakie są dokładne zasady dotyczące kontroli i co kierownik projektu mógłby zrobić, aby pomóc partnerom w dostarczeniu niezbędnych informacji”.

20. W dniu 10 września 2009 r. Komisja odpowiedziała, powtarzając argumenty zawarte w piśmie z dnia 27 maja 2009 r.

21. W dniu 14 października 2009 r. Komisja wydała nakaz odzyskania środków w wysokości 138 328 EUR.

22. Skarżący złożył skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich w dniu 21 października 2009 r.

Przedmiot dochodzenia

23. W swojej skardze skarżący przedstawił następujące zarzuty:

(1) Komisja działała niesprawiedliwie w trakcie działań następczych w związku z kontrolą, oraz

(2) W procedurze audytu wystąpiły uchybienia proceduralne.

24. Skarżący przedstawił następujące argumenty:

(1) Komisja powinna rozważyć dodatkowe dokumenty przedłożone przez skarżącego, oraz

(2) Komisja powinna rozliczyć saldo i wystawić notę kredytową.

25. Rzecznik uznał, że nie ma wystarczających podstaw do uwzględnienia drugiego zarzutu w jego dochodzeniu, ponieważ skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na jego poparcie. W związku z tym postanowił nie uwzględniać tego zarzutu w swoim dochodzeniu na podstawie art. 228 TFUE [4] i poinformował o tym skarżącego. Wszczął dochodzenie w sprawie pierwszego zarzutu skarżącego i dwóch zarzutów.

W przedmiocie dochodzenia

26. W dniu 21 grudnia 2009 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Komisji o przedstawienie opinii do dnia 31 marca 2010 r.

27. W dniu 5 maja 2010 r. Komisja przesłała swoją opinię.

28. Rzecznik przekazał opinię Komisji skarżącemu wraz z wezwaniem do przedstawienia uwag, które przesłano w dniu 30 czerwca 2010 r.

29. Po dokładnym rozważeniu opinii Komisji i uwag skarżącego Rzecznik wstępnie stwierdził niewłaściwe administrowanie. Zgodnie z art. 3 ust. 5 swojego statutu w dniu 8 lutego 2011 r. przedstawił on zatem Komisji propozycję polubownego rozwiązania.

30. Pismem z dnia 11 maja 2011 r. Komisja przyjęła propozycję rozwiązania polubownego. Kopia tego pisma została przekazana skarżącemu. W wiadomości e-mail z dnia 13 maja 2011 r. skarżący poinformował Rzecznika, że jest zadowolony z odpowiedzi Komisji.

Analiza i wstępne wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich

A. Domniemane nieuczciwe zachowanie w trakcie działań następczych w związku z audytem i odnośne roszczenia

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

31. Na poparcie swojego zarzutu skarżący przedstawił następujące trzy argumenty:

(1) Po pierwsze, Komisja nie przedłużyła terminu, a tym samym nie wzięła pod uwagę trudności skarżącego w uzyskaniu wymaganych dokumentów poufnych od organizacji partnerskich.

(2) Po drugie, Komisja nie uwzględniła dowodów z dokumentów, które skarżący ostatecznie przedstawił w dniu 7 lipca 2009 r.

(3) Po trzecie, wniosek o odzyskanie kwoty 138 328 EUR był nieproporcjonalny, biorąc pod uwagę, że w dniu 7 lipca 2009 r. skarżący przedłożył Komisji 94 % żądanych dokumentów.

32. W odniesieniu do pierwszego argumentu Komisja stwierdziła w swojej opinii, że cała dokumentacja powinna była zostać przedstawiona przed datą przedłożenia sprawozdań z projektów. Opóźnione przyjęcie dokumentów potwierdzających, a mianowicie po przedłużonym terminie 12 listopada 2008 r., stanowiłoby „naruszenie zasady równego traktowania beneficjentów w ramach programu dotacji”.

33. Umowa o udzielenie dotacji wyraźnie przewidywała, że aby wszystkie koszty zostały uznane za kwalifikowalne, muszą być poparte odpowiednią dokumentacją, która powinna być dostępna w dowolnym momencie, a nie tylko na potrzeby audytów. Artykuł II. W art. 14.1 umowy o udzielenie dotacji stwierdzono, że koszty kwalifikowalne działania muszą być „możliwe do zidentyfikowania i zweryfikowania”. Artykuł II. 19.2 umowy o udzielenie dotacji wyraźnie przewidywała, że „beneficjent przechowuje do dyspozycji Komisji wszystkie oryginalne dokumenty, w szczególności dokumentację księgową i podatkową, lub, w wyjątkowych i należycie uzasadnionych przypadkach, uwierzytelnione kopie oryginalnych dokumentów związanych z umową przez okres pięciu lat od daty płatności salda …”. Umowa o udzielenie dotacji przewidywała również, że audyt może zostać przeprowadzony do „... pięciu lat od daty płatności salda oraz że dokumentacja uzupełniająca jest przechowywana w tym okresie”.

34. Audytorzy zauważyli jednak brak następującej dokumentacji: (i) księgi wszystkich wydatków; (ii) dowód przelewów na rzecz organizacji partnerskich (kwoty w zestawieniu poniesionych wydatków nie odpowiadały w pełni kwotom wskazanym w wyciągach bankowych); (iii) wystarczające dokumenty potwierdzające koszty personelu (odcinki wypłaty lub listy płac) oraz diety dzienne (dowód wypłaty); (iv) wystarczające dokumenty potwierdzające koszty podróży (bilety lub karty pokładowe).

35. Komisja stwierdziła, że na wniosek skarżącego przyznała mu znaczne przedłużenie terminu na przedłożenie brakujących dokumentów, a mianowicie wydłużyła go z dnia 11 sierpnia 2008 r. do dnia 12 listopada 2008 r. Ponadto w piśmie z dnia 12 września 2008 r., w którym przyznano przedłużenie terminu, Komisja poinformowała skarżącego, że „za kwalifikowalne można uznać jedynie wydatki, w odniesieniu do których dostępne są odpowiednie dokumenty potwierdzające (zwłaszcza odcinki wynagrodzenia dotyczące kosztów personelu).”

36. Mimo że pismo skarżącego z dnia 7 listopada 2008 r. zawierało pewną dodatkową dokumentację, Komisja uznała, że z pisma tego nie wynika jasno, że trwają prace nad uzyskaniem większej ilości dokumentacji od organizacji partnerskich lub że napotkano trudności w gromadzeniu takiej dokumentacji. Skarżący ograniczył się w tym piśmie do stwierdzenia, że: "Wrócimy również do partnerów i poprosimy o odcinki wynagrodzenia, gdy tylko będą dostępne". Ponadto przedłożona dodatkowa dokumentacja dotyczyła prawie wszystkich organizacji partnerskich, co doprowadziło do przekonania, że skarżącemu udało się skontaktować z prawie wszystkimi organizacjami partnerskimi i zebrać niektóre dokumenty potwierdzające dotyczące „kosztów personelu”,„dodatków na podróże służbowe i diety dla pracowników projektu” oraz „konferencji i seminariów”.

37. Z powyższych powodów dodatkowa dokumentacja dostarczona przez skarżącego w dniu 7 listopada 2008 r. została uznana przez Komisję za absolutnie ostateczną i wykorzystana jako podstawa końcowego sprawozdania z audytu przesłanego skarżącemu w dniu 18 lutego 2009 r.

38. Na zakończenie Komisja stwierdziła, że dopiero na ostatnim etapie postępowania skarżący wspomniał, że ma trudności z uzyskaniem wymaganych informacji.

39. W odniesieniu do drugiego argumentu Komisja stwierdziła, że skarżący dostarczył ostateczne dokumenty zbyt późno i „z własnej inicjatywy”.

40. W odniesieniu do trzeciego argumentu Komisja przypomniała, że kwota 138 328 EUR odpowiadała ściśle kosztom, których nie można było uznać za kwalifikowalne, ponieważ nie zostały one w terminie uzasadnione odpowiednimi dokumentami potwierdzającymi, które w większości przypadków byłyby odcinkami wypłaty. W związku z tym Komisja uważa, że kwota nakazu odzyskania środków nie była nieproporcjonalna.

41. W odniesieniu do twierdzeń skarżącego Komisja stwierdziła, że jej zdaniem decyzja o nieuwzględnianiu dodatkowych dokumentów przedstawionych przez skarżącego była uzasadniona. W związku z tym zdaniem Komisji nie było potrzeby zmiany ostatecznej kwoty dotacji po audycie ani wystawienia noty uznaniowej.

42. W swoich uwagach skarżący argumentował, że chociaż odcinki wypłaty dla pracowników organizacji partnerskich nie były dostępne podczas kontroli, wśród dokumentów potwierdzających znalazły się odcinki wypłaty dla pracowników MPG, którzy uczestniczyli w projekcie. Skarżący podkreślił, że w żadnym momencie kontroli nie było żadnych przesłanek wskazujących na to, że niedostępność odcinków wypłaty stanowiłaby poważną przeszkodę w uzyskaniu zatwierdzenia sprawozdania finansowego dotyczącego projektu.

43. Skarżący stwierdził ponadto, że we wszystkich latach pracy nad projektami realizowanymi w imieniu Komisji arkusze czasu pracy, które są dokumentami potwierdzającymi wydatki związane z wynagrodzeniami wymagane przez Komisję, były zawsze akceptowane jako wystarczający dowód wydatków. Ponadto podkreślono, że odcinki wypłaty są dokumentami poufnymi, ponieważ odnoszą się do prywatnego życia ludzi. Skarżący stwierdził, że nie przechowuje szczegółowych informacji na temat list płac lub odcinków wypłaty pracowników zatrudnionych przez organizacje partnerskie, ponieważ uważa, że nie ma prawa naruszać prawa tych osób do poufności poprzez przechowywanie dokumentów o charakterze wrażliwym i osobistym.

44. Niemniej jednak po otrzymaniu projektu sprawozdania z audytu z dnia 11 sierpnia 2008 r. skarżący dołożył wszelkich starań, aby uzyskać odcinki wypłaty dotyczące pracowników organizacji partnerskich. Liczne przeszkody, z którymi musiał się zmierzyć skarżący, aby uzyskać kopie tych dokumentów osobistych i poufnych (których ujawnienie nieupoważnionym osobom trzecim jest w wielu krajach niezgodne z prawem), jasno pokazały, że dwumiesięczne przedłużenie przyznane przez Komisję (od dnia 12 września 2008 r. do dnia 12 listopada 2008 r.) było rażąco niewystarczające.

45. Skarżący zwrócił uwagę na fakt, że Komisja uznała to przedłużenie o dwa miesiące za „hojną” ofertę i odmówiła przyznania jakiegokolwiek dalszego przedłużenia, mimo że nie istniał żaden przepis, który stanowiłby, że nie można przyznać więcej niż jednego przedłużenia.

46. W wyniku licznych wezwań skarżącego do osobistego wyjaśnienia sytuacji Komisja ostatecznie zgodziła się spotkać ze skarżącym. Zorganizowano spotkanie w dniu 29 czerwca 2009 r., podczas którego skarżący poinformował Komisję, że (i) ostatecznie udało mu się zebrać większość brakujących dokumentów „kilka miesięcy wcześniej” oraz (ii) „w rzeczywistości [MPG] była już w stanie wyprodukować większość żądanych odcinków wynagrodzenia w lutym 2009 r., ale [MPG] nie mogła skontaktować się z żadnym odpowiedzialnym rozmówcą. „Skarżący stwierdził również, że podczas tego spotkania przedstawiciel Komisji zalecił jej „przesłanie mu tych dokumentów, co [skarżący] uczynił w dniu 7 lipca”.

47. Do uwag skarżącego dołączono następujące kopie: e-mail z dnia 20 stycznia 2004 r., w którym jeden z ekspertów MPG oświadczył, że skontaktował się ze swoimi księgowymi i został poinformowany, że „nie przekazują oni odcinków wynagrodzenia osobom trzecim”; (ii) pismo belgijskiej organizacji partnerskiej z dnia 2 lutego 2004 r., w którym organizacja ta stwierdziła, że „do dyspozycji Komisji pozostaje przedstawienie dokumentów potwierdzających”, oraz (iii) odpowiedź organizacji partnerskiej z dnia 24 października 2008 r. na pismo skarżącego z dnia 26 września 2008 r., do której dołączono cztery paski wynagrodzenia jednego wymienionego eksperta, obejmujące okres od dnia 31 maja 2004 r. do dnia 30 kwietnia 2005 r. W piśmie tym złożono następujące oświadczenie: Śledzenie odcinków płac oznaczało przeglądanie dokumentów przechowywanych w garażu i było to dość trudne zadanie!

Wstępna ocena Rzecznika Praw Obywatelskich prowadząca do propozycji polubownego rozwiązania

48. Na wstępie Rzecznik przypomniał, że odzyskana kwota 138 328 EUR odpowiadała kosztom, których nie można było uznać za kwalifikowalne, ponieważ nie były one poparte odpowiednimi dokumentami potwierdzającymi, w większości przypadków odcinkami wypłaty pracowników wydanymi przez organizacje partnerskie („odnośne odcinki wypłaty”). Rzecznik zrozumiał, że przedmiotem sporu jest odzyskanie tej kwoty, ustalonej w wyniku audytu.

49. Ponadto Rzecznik wskazał, że art. II.14.2 warunków ogólnych umowy o udzielenie dotacji stanowi, że kwalifikowalnymi kosztami bezpośrednimi są „koszty personelu przydzielonego do działania, obejmujące rzeczywiste wynagrodzenia”. W umowie o udzielenie dotacji nie zawarto jednak żadnego postanowienia, które stanowiłoby, że odcinki wypłaty są siłą rzeczy jedynym dowodem powyższych wydatków. Art. I.4.3 umowy o udzielenie dotacji „Wypłata salda końcowego” odnosi się wyłącznie do „dokumentów potwierdzających”[5].

50. Rzecznik zauważył ponadto, że dokument Komisji „Fiche de control” z dnia 31 lipca 2006 r., załączony do decyzji Komisji w sprawie płatności końcowej z dnia 17 sierpnia 2006 r., wymienia odcinki wypłaty jako dokumenty potwierdzające. W „karcie kontroli” dotyczącej kosztów koordynatora ze Zjednoczonego Królestwa i organizatora konferencji ze Zjednoczonego Królestwa Komisja stwierdziła, co następuje: „Otrzymane arkusze czasu pracy, ale nie kopia odcinków wypłaty wynagrodzenia i płatności dokonanych na rzecz tej osoby (nie na rzecz pracowników skarżącego) – zawierają informacje na temat sposobu obliczania stawek dziennych”.

51. Oprócz powyższego przykładu sposobu obliczania kosztów ponoszonych przez koordynatora ze Zjednoczonego Królestwa i organizatora konferencji ze Zjednoczonego Królestwa Komisja najwyraźniej, wiedząc, że w niektórych przypadkach nie były dostępne odcinki wypłaty, wypłaciła jednak saldo kosztów personelu na podstawie „deklaracji”(przypuszczalnie deklaracji dotyczących kosztów wynagrodzeń zgodnie z umowami o partnerstwie [6]), a w innych przypadkach na podstawie kopii arkuszy czasu pracy.

52. W związku z powyższym nie wydaje się, aby niedostępność przedmiotowych odcinków wynagrodzenia w dokumentacji projektu stanowiła naruszenie umowy o udzielenie dotacji.

53. Rzecznik rozumiał argument skarżącego, że jako lider projektu obejmującego ponad 20 różnych organizacji partnerskich z wielu krajów UE miał trudności z odzyskaniem oryginałów lub kopii indywidualnych odcinków wypłaty ekspertów, którzy nie byli bezpośrednio zaangażowani przez MPG, ale przez organizacje partnerskie. Rzecznik uznał również za zasadne założenie, że trudności te nieuchronnie narastają wraz z upływem czasu. Wydaje się, że tak właśnie było, ponieważ skarżący nie był w stanie zastosować się do wniosku Komisji z dnia 10 września 2007 r., a mianowicie udostępnić wszystkich przedmiotowych odcinków wypłaty podczas audytu, który miał się odbyć zaledwie sześć tygodni później, tj. w dniu 24 października 2007 r.

54. Kiedy w dniu 11 sierpnia 2008 r. skarżący został poinformowany o ustaleniu audytorów, że niektóre koszty były niekwalifikowalne ze względu na brak odcinków wypłaty, dołożył wszelkich możliwych starań, aby uzyskać odcinki wypłaty. Komisja zgodziła się odczekać dwa (faktycznie trzy) miesiące, czyli do dnia 12 listopada 2008 r., na odpowiednie dokumenty. Zdaniem skarżącego przedłużenie terminu o dwa miesiące nie było jednak wystarczające do uzyskania przedmiotowych dokumentów na czas i uznał on, że Komisja działała niesprawiedliwie, odmawiając dalszego przedłużenia terminu. Ponadto skarżący uznał, że Komisja nie odpowiedziała na jego pytanie, czy „wystarczy jeden przykład odcinka wynagrodzenia wydanego w okresie realizacji projektu, czy też należy przedstawić odcinki wynagrodzenia obejmujące cały okres”.

55. Rzecznik wyraził ubolewanie, że Komisja nie udzieliła skarżącemu jasnej odpowiedzi w piśmie z dnia 12 września 2008 r. Rzecznik nie podziela opinii Komisji, że następujące stwierdzenie, które zostało złożone w piśmie z dnia 12 września 2008 r., jest jasną odpowiedzią na pytanie skarżącego: „… są Państwo zobowiązani na mocy art. 1.9.1 umowy o udzielenie dotacji do zapewnienia dostępności dokumentów potwierdzających na wniosek Komisji, w szczególności tych, których brakowało na miejscu (odcinki wynagrodzenia lub listy płac, dowody płatności i faktury). Deklaracje dotyczące kosztów wynagrodzeń zgodnie z umowami partnerstwa uznaje się za niewystarczające do weryfikacji wydatków”.

56. Rzecznik nie mógł jednak wykluczyć, że gdyby skarżący wyraźnie poinformował Komisję o trudnościach w uzyskaniu odcinków wypłaty przed przyjęciem przez Komisję końcowego sprawozdania z audytu z dnia 18 lutego 2009 r., instytucja mogłaby rzeczywiście zgodzić się na dalsze przedłużenie terminu. Skarżący nie uczynił tego jednak w odpowiednim czasie. Skarżący nie zawarł takiego wyraźnego odniesienia w swoich komunikatach skierowanych do Komisji do dnia 31 lipca 2009 r. i nie zwrócił się o dalsze przedłużenie terminu. W piśmie z dnia 19 sierpnia 2008 r. skierowanym do Komisji skarżący stwierdził jedynie, że „[p]rzedsiębiorstwa nie są zawierane na podstawie dowodów potwierdzających odcinki wynagrodzenia, które wiele organizacji/osób uznaje za informacje prywatne. Dokumenty dostarczone przez partnerów mogą zostać udostępnione. Wrócimy również do partnerów i poprosimy o odcinki wynagrodzenia, gdy tylko będą dostępne."[7]

57. W tym względzie Rzecznik zauważył również, że skarżący wielokrotnie zwracał się o spotkanie z Komisją w celu omówienia trudności z uzyskaniem odcinków wypłaty od organizacji partnerskich. Jej wnioski okazały się bezskuteczne do dnia 29 czerwca 2009 r. Rzecznik nie rozumie jednak, dlaczego skarżący nie przedstawił Komisji jasnego, pisemnego oświadczenia o tych trudnościach.

56. W związku z powyższym Rzecznik nie mógł zgodzić się z pierwszym argumentem skarżącego, że Komisja działała niesprawiedliwie, nie przedłużając terminu po raz drugi, nie uwzględniając w ten sposób trudności, jakie skarżący napotkał przy uzyskiwaniu wymaganych dokumentów poufnych od organizacji partnerskich.

57. Następnie Rzecznik rozpatrzył drugi argument skarżącego, a mianowicie, że Komisja niesłusznie odrzuciła dokumenty, które skarżący mógł ostatecznie przedłożyć w dniu 7 lipca 2009 r.

58. Po pierwsze, Rzecznik Praw Obywatelskich odnotował rozbieżne opinie skarżącego i Komisji na temat tego, co zostało powiedziane podczas spotkania w dniu 29 czerwca 2009 r., które poprzedzało przedłożenie dokumentów. Według skarżącego Komisja poradziła mu podczas tego spotkania, aby przedłożył wymagane dokumenty. Komisja stwierdziła jednak, że skarżący przedłożył dokumenty „z własnej inicjatywy”. Rzecznik nie uznał za konieczne prowadzenia dalszych dochodzeń w celu podjęcia decyzji, która wersja wydarzeń jest prawidłowa, ponieważ niezależnie od tego, co zostało powiedziane na spotkaniu, wydaje się, że Komisja przeanalizowała wspomniane dokumenty. W piśmie do skarżącego z dnia 16 lipca 2009 r. Komisja stwierdziła: „Komisja zakończyła analizę otrzymanych informacji pismem z dnia 7 lipca 2009 r.” Rzecznik uważa, że analizując dokumenty, pomimo ich spóźnionego przedłożenia, nie ma wątpliwości, że Komisja działała rzetelnie.

59. Jeżeli dokumenty przedstawione przez skarżącego zostały rzeczywiście przeanalizowane, Rzecznik nie rozumiał, dlaczego Komisja nie uzasadniła swojej decyzji z dnia 16 lipca 2009 r. (a mianowicie, że końcowe sprawozdanie z audytu z dnia 18 lutego 2009 r. nie powinno zostać zmienione), powołując się na tę analizę, zamiast poprzestać na stwierdzeniu, że dokumenty zostały przedłożone zbyt późno. Nie było to konsekwentne postępowanie administracyjne.

60. W związku z powyższym Rzecznik zwrócił się do Komisji, na podstawie dokumentów przedłożonych przez skarżącego w dniu 7 lipca 2009 r., o wyjaśnienie, dlaczego wnioski instytucji wyciągnięte ze sprawozdania z audytu z dnia 18 lutego 2009 r. mogą lub nie mogą zostać zmienione. Takie wyjaśnienie pomogłoby Rzecznikowi w podjęciu decyzji, czy Komisja zachowała się racjonalnie w odniesieniu do trzeciego argumentu skarżącego, który dotyczył proporcjonalności odzyskania pomocy przez Komisję.

61. W związku z powyższym Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił następującą propozycję polubownego rozwiązania zgodnie z art. 3 ust. 5 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

„Biorąc pod uwagę ustalenia Rzecznika Praw Obywatelskich, Komisja mogłaby rozważyć przedstawienie wyjaśnienia, na podstawie dokumentów przedłożonych przez skarżącego w dniu 7 lipca 2009 r., dlaczego wnioski instytucji wyciągnięte ze sprawozdania z audytu z dnia 18 lutego 2009 r. mogą lub nie mogą zostać zmienione.”

Argumenty przedstawione Rzecznikowi po jego propozycji polubownego rozwiązania

62. W swojej odpowiedzi Komisja zaakceptowała propozycję Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącą polubownego rozwiązania.

63. Komisja stwierdziła, że „na rozwagę” przyznała, że jej odmowa przyjęcia dodatkowych informacji tylko dlatego, że zostały one przedłożone zbyt późno, może zostać uznana za nieproporcjonalną. Komisja oświadczyła, że jest zatem gotowa zakończyć analizę dostarczonych informacji i zbadać kwalifikowalność przedłożonych dokumentów.

64. Komisja stwierdziła, że po zakończeniu analizy informacji dostarczonych przez skarżącego poinformuje go o kwocie uznanej za kwalifikowalną i że może to skutkować dokonaniem przez Komisję płatności na rzecz skarżącego.

65. Skarżący poinformował służby Rzecznika Praw Obywatelskich, że jest zadowolony z odpowiedzi Komisji na wniosek dotyczący polubownego rozwiązania. Skarżący był zadowolony, że Komisja zgodziła się rozpatrzyć wszystkie przedłożone przez niego dokumenty. Podziękował Rzecznikowi Praw Obywatelskich za jego wysiłki i cierpliwość. Skarżący oświadczył, że byłby wdzięczny, gdyby Komisja poinformowała go o terminie, w którym zamierza zakończyć ocenę dokumentów, i że ma nadzieję, że termin ten przypada w ciągu najbliższych dwóch miesięcy.

B. Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka je następującym wnioskiem:

Polubowne rozwiązanie zostało osiągnięte w sposób w pełni zadowalający skarżącego.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o tej decyzji.

Dalsza uwaga

Komisja mogłaby rozważyć bezpośrednie poinformowanie skarżącego o dacie, w której zamierza zakończyć ocenę przedłożonych przez siebie dokumentów. Rzecznik ma nadzieję, że termin ten upłynie w ciągu dwóch miesięcy od daty jego decyzji o zamknięciu dochodzenia w sprawie tej skargi.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Sporządzono w Strasburgu dnia 7 czerwca 2011 r.

---

[1] Ten krótki list brzmiał następująco: „W nawiązaniu do Pana pism z dnia 11 sierpnia i 12 września 2008 r. przesyłam w załączeniu nasze uwagi, wyjaśnienia, dowody płatności i inne dokumenty potwierdzające wydatki poniesione w ramach tego projektu, które zostały uznane za niekwalifikowalne w Pana sprawozdaniu z audytu z sierpnia 2008 r. Mamy nadzieję, że udzieliliśmy Państwu satysfakcjonujących odpowiedzi na Państwa pytania". Powyższe załączniki nie zostały złożone wraz ze skargą do Rzecznika Praw Obywatelskich.

[2] Zob. odpowiednie fragmenty pisma Komisji z dnia 18 lutego 2009 r.: „Kwotę 7 398 EUR (pozycja A1) dotyczącą kierownika projektu uznano za niekwalifikowalną. Kwota 2 565,45 EUR (pozycja A3) jest niekwalifikowalna ze względu na różnice między listą płac a zestawieniami poniesionych wydatków. Szacunkowe koszty poniesione przez beneficjenta na podstawie stycznia 2004 r. przekraczają rzeczywiste koszty określone w listach płac za okres realizacji projektu; w związku z tym wydatki te pozostają niekwalifikowalne. Pozycje A6-A14 i A16-A33 uznaje się za niekwalifikowalne w projekcie sprawozdania z audytu, ponieważ nie dostarczono dokumentów potwierdzających”.

[3] W swoich uwagach skarżący odniósł się do 20 organizacji.

[4] Artykuł 228 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej ma następujące brzmienie:

„Zgodnie ze swoimi obowiązkami Rzecznik Praw Obywatelskich prowadzi dochodzenia, co do których uważa, że są uzasadnione …”.

[5] Artykuł I.4.3 umowy o udzielenie dotacji ma następujące brzmienie: „Wnioskowi o płatność salda końcowego towarzyszą końcowe sprawozdania merytoryczne i finansowe z realizacji określone w art. II.15. Komisja ma 45 dni na zatwierdzenie lub odrzucenie przedmiotowych dokumentów lub zażądanie dodatkowych dokumentów uzupełniających lub informacji zgodnie z procedurą określoną w art. ii.15.4. W takim przypadku beneficjent ma 30 dni na przedłożenie dodatkowych informacji lub nowych wymaganych dokumentów. Płatność stanowiąca saldo dotacji określone zgodnie z art. Ii.17 jest dokonywana na rzecz beneficjenta w terminie 45 dni od zatwierdzenia przez Komisję dokumentów towarzyszących wnioskowi o płatność salda.”(podkreślenie dodane)

[6] Zob. pismo Komisji z dnia 12 września 2008 r.: „Biorąc pod uwagę Pana wstępne uwagi, musimy wspomnieć, że na mocy art. 1.9.1 umowy o udzielenie dotacji jest Pan zobowiązany do zapewnienia dostępności dokumentów potwierdzających na wniosek Komisji, w szczególności tych, których brakowało na miejscu (odcinki wynagrodzenia lub listy płac, dowody płatności i faktury). Deklaracje dotyczące kosztów wynagrodzeń zgodnie z umowami partnerstwa uznaje się za niewystarczające do weryfikacji wydatków. Dodatki pobytowe muszą zostać udowodnione, że kwota została otrzymana przez osobę podróżującą, w związku z czym konieczny jest odpowiedni dowód płatności (przelew bankowy lub pokwitowanie w gotówce).”(podkreślenie dodane).

[7] W kolejnym piśmie z dnia 7 listopada 2008 r. skarżący stwierdził jedynie, co następuje: „W nawiązaniu do Pańskich pism z dnia 11 sierpnia 2008 r. i 12 września 2008 r. przesyłam w załączeniu nasze uwagi, wyjaśnienia, dowody płatności i inne dokumenty potwierdzające wydatki poniesione w ramach tego projektu, które w sprawozdaniu z kontroli z sierpnia 2008 r. zostały uznane za niekwalifikowalne. Mamy nadzieję, że udzieliliśmy Państwu satysfakcjonujących odpowiedzi na Państwa pytania".