Gemaakt overeenkomstig artikel 2, lid 10, van het Statuut van de Europese Ombudsman [1]

Achtergrond van de klacht

1. Op 25 februari 2023 heeft klager Europol verzocht om toegang van het publiek tot alle documenten met betrekking tot:

1. Uitwisselingen tussen Europol en de in de VS gevestigde stichting Thorn voor de periode van 1 januari 2021 tot en met 24 februari 2023.

2. Uitwisselingen tussen Europol en de WeProtect-alliantie voor de periode van 1 januari 2021 tot en met 24 februari 2023.

3. Uitwisselingen met de Europese Commissie over online seksueel misbruik/uitbuiting van kinderen en/of de voorgestelde CSAM-verordening voor de periode van 1 januari 2022 tot en met 24 februari 2023.

4. Uitwisselingen met de Amerikaanse autoriteiten en/of het in de VS gevestigde National Center for Missing and Exploited Children (NCMEC) over online materiaal van seksueel misbruik van kinderen voor de periode van 1 januari 2022 tot en met 24 februari 2023.

2. Europol concludeerde dat dit verzoek complex was en dat de verwerking ervan een aanzienlijke werklast met zich mee zou brengen. Daarom heeft zij op 28 februari 2023 contact opgenomen met de klager om een “billijke oplossing” te vinden. In het bijzonder vroeg zij klager hoe hij de verschillende delen van zijn verzoek zou prioriteren en deze zou opsplitsen in individuele verzoeken die hij vervolgens één voor één zou kunnen behandelen.[2] Zij deelde klager mee dat de termijn voor het beantwoorden van zijn verzoek pas zou beginnen te lopen vanaf het moment dat zij “over deze informatie beschikt”.

3. Klager antwoordde dat Europol hem geen informatie had verstrekt aan de hand waarvan hij kon vaststellen of zijn verzoek inderdaad „complex” was dan wel of het betrekking had op een groot aantal documenten. Hij kon daarom niet instemmen met de door Europol voorgestelde aanpak. Hij bood echter aan om het tijdsbestek van zijn verzoek te verkorten. Europol heeft niet geantwoord. Vervolgens heeft zij hem meegedeeld dat zij met de behandeling van zijn verzoek was begonnen.

4. Op 27 maart 2023 heeft Europol klager meegedeeld dat het de termijn van 15 werkdagen met nog eens 15 werkdagen verlengde. Zij verklaarde dat dit door bepaalde aanvullende kwesties noodzakelijk was geworden, waaronder overleg met belanghebbenden van derden.  

5. Op 20 april 2023 heeft Europol klager meegedeeld dat het zes documenten had geïdentificeerd die binnen het toepassingsgebied van zijn verzoek vielen. Zij omschreef deze documenten als volgt: twee verslagen van vergaderingen; één briefingnota; één stroomschema met betrekking tot verwijzingen in het kader van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van kinderen; en twee documenten met betrekking tot het voorstel voor een verordening betreffende materiaal van seksueel misbruik van kinderen. Europol heeft om de volgende redenen besloten geen van deze documenten openbaar te maken:

“De openbaarmaking van dergelijke informatie zou de bescherming van het openbaar belang op het gebied van de openbare veiligheid ondermijnen, zoals de correcte uitvoering van de taken van Europol, aangezien dit het vertrouwen en de wederzijdse samenwerking tussen Europol en zijn partners, die essentieel zijn voor de activiteiten van Europol, in gevaar zou kunnen brengen, waardoor het vermogen van Europol om zijn taken doeltreffend uit te voeren, zou worden belemmerd. De openbaarmaking van de informatie in de documenten zou ook de besluitvorming met betrekking tot het lopende politieke debat, met inbegrip van het parlementaire debat over het wetgevingsvoorstel voor de voorgestelde CSAM-verordening, kunnen ondermijnen. Er wordt geen hoger openbaar belang vastgesteld."[3]

6. Op 2 mei 2023 heeft klager Europol verzocht zijn besluit te herzien (door een “bevestigend verzoek” in te dienen). Klager voerde aan dat:

• Europol had niet voldaan aan zijn verplichting om hem een behoorlijke lijst van de betrokken documenten te verstrekken, met op zijn minst titels, data en andere informatie die hem in staat zouden stellen de aard en de inhoud van de documenten te begrijpen.
• Europol had nagelaten de gedeeltelijke openbaarmaking van de documenten in overweging te nemen.
• Europol had de uitzonderingen op de toegang van het publiek niet toegepast met betrekking tot elk specifiek document en de inhoud ervan. In plaats daarvan had zij een algemene weigering van toegang gedaan tot wat een vermeende categorie documenten leek te zijn die naar verluidt systematische bescherming tegen openbaarmaking vereisen. Zij had op veel te ruime wijze de wettelijke uitzonderingen toegepast of verondersteld toe te passen.
• Europol had er geen rekening mee gehouden dat de betrokken documenten betrekking hadden op een wetgevingsvoorstel en dat in Verordening (EG) nr. 1049/2001 in deze omstandigheden bijzonder belang wordt gehecht aan transparantie.
• Europol had kennelijk geen rekening gehouden met een mogelijk “hoger openbaar belang”. Klager heeft in detail uiteengezet waarom er belangrijke kwesties van algemeen belang op het spel staan.

7. Klager herinnerde Europol ook aan zijn verplichting om elk van zijn argumenten afzonderlijk te behandelen.

8. In zijn confirmatief antwoord van 20 juni 2023 verklaarde Europol dat het “geen redenen [vindt] om af te wijken van de oorspronkelijke beoordeling van Europol, zoals verwoord in het antwoord van 20 april 2023, dat geldig blijft”. Europol heeft zijn standpunt niet nader gemotiveerd of toegelicht en heeft evenmin ingegaan op de specifieke punten van zorg die klager in zijn confirmatief verzoek aan de orde heeft gesteld.

9. Klager wendde zich vervolgens tot de Ombudsman.

Het onderzoek

10. De Ombudsman heeft een onderzoek ingesteld naar de weigering van Europol om de gevraagde documenten openbaar te maken.

11. Het onderzoeksteam van de Ombudsman heeft kopieën van de documenten die Europol had geweigerd openbaar te maken, geïnspecteerd en vervolgens op 3 augustus 2023 een ontmoeting gehad met Europol om nadere informatie en uitleg te ontvangen.

12. De Ombudsman heeft het verslag van de vergadering voor commentaar naar klager gestuurd, dat hij op 28 augustus 2023 heeft verstrekt.

Beoordeling door de Ombudsman

Inleidende opmerkingen over het vermeende ontbreken van documenten

13. In een parallelle zaak [4] die door dezelfde klager werd ingediend, heeft de Ombudsman Europol verzocht een verzoek om toegang van het publiek tot documenten die overlappen met deel 2 van de vier categorieën documenten die in deze zaak worden verlangd [5], opnieuw te beoordelen. Ook in die parallelle zaak deelde Europol klager mee dat het geen documenten bezat die overeenkwamen met zijn verzoek. Nadat de Ombudsman een onderzoek naar de kwestie had geopend, heeft Europol een nieuwe zoekopdracht uitgevoerd en een aantal documenten geïdentificeerd die overeenkwamen met dat deel van het verzoek. Zij heeft deze documenten onderzocht en gedeeltelijke toegang verleend. De kwestie is derhalve opgelost en behoeft in het kader van dit onderzoek geen verdere aandacht.

14. Gezien het aanvankelijk ontoereikende onderzoek dat Europol met betrekking tot deel 2 van het verzoek heeft verricht, acht de Ombudsman het passend voor te stellen dat Europol ook opnieuw en zorgvuldig zoekt naar documenten die binnen het toepassingsgebied van de delen 1, 3 en 4 van het verzoek van klager vallen.

15. In dit verband benadrukt de Ombudsman in de eerste plaats dat de delen 1 en 4 van het verzoek van klager verschillende elementen bevatten: Het verzoek heeft niet alleen betrekking op kopieën van correspondentie, maar ook op kopieën van alle documenten die betrekking hebben op dergelijke correspondentie (waaronder bijvoorbeeld voorbereidende of vervolgdocumenten). Ten tweede heeft deel 4 betrekking op uitwisselingen met twee afzonderlijke actoren, namelijk de Amerikaanse autoriteiten en de organisatie NCMEC.

16. Wat het toepassingsgebied van deel 3 betreft, is de Ombudsman van mening dat een hernieuwde zoekopdracht en beoordeling betrekking moet hebben op dat hele deel van het verzoek, namelijk niet alleen uitwisselingen met de Europese Commissie over de CSAM-verordening, maar “alle documenten (...) met betrekking tot de uitwisseling van Europol met de Europese Commissie over online seksueel misbruik/uitbuiting van kinderen ...” voor de genoemde periode.

17. De Ombudsman merkt op dat Europol momenteel zijn regels, procedures en interne opleiding voor de behandeling van verzoeken om toegang van het publiek tot documenten verbetert. Op basis van de bijeenkomst die in het kader van dit onderzoek heeft plaatsgevonden, heeft de Ombudsman reden om aan te nemen dat dit werk al vruchten afwerpt en een positief effect kan hebben op lopende zaken. Deze zaak zou dus een kans kunnen zijn voor Europol om de verbeteringen door te voeren die reeds zijn ingevoerd of in de nabije toekomst zullen worden ingevoerd. Om Europol bij te staan in zijn inspanningen op dit gebied, zet de Ombudsman hieronder de kwesties uiteen die zij heeft opgemerkt bij de behandeling door Europol van het in dit onderzoek aan de orde zijnde verzoek.  

Het ontbreken van een lijst van geïdentificeerde documenten

18. Europol was aanvankelijk van mening dat het verzoek van klager complex was en betrekking had op een groot aantal documenten. Daarom heeft zij getracht een „billijke oplossing” te vinden en voorgesteld het verzoek van klager op te splitsen in vier afzonderlijke verzoeken en deze achtereenvolgens te behandelen. Klager was van mening dat Europol hem geen informatie had verstrekt die hem in staat zou stellen zich een oordeel te vormen over de vraag of zijn voorstel passend was.

19. Wanneer een EU-orgaan probeert een “billijke oplossing” te vinden, is het goed bestuur om de verzoeker een lijst te verstrekken van de documenten waarvan is vastgesteld dat zij mogelijk binnen het toepassingsgebied van het verzoek vallen.[6] Dit helpt de verzoeker om het toepassingsgebied van het verzoek te beperken. Het stelt de verzoeker ook in staat om zich een oordeel te vormen over de vraag of de poging om een „billijke oplossing” te vinden gerechtvaardigd is. Evenzo is de overlegging van een lijst van documenten een nuttige exercitie voor de instelling zelf, waardoor zij de documenten die binnen het toepassingsgebied van een verzoek vallen, naar behoren kan identificeren en kan bepalen of een „billijke oplossing” noodzakelijk is.

20. Meer in het algemeen heeft de Ombudsman herhaaldelijk verklaard [7] dat het een kwestie van behoorlijk bestuur is om aanvragers een lijst te verstrekken van de documenten waarvan is vastgesteld dat zij onder het toepassingsgebied van een verzoek om toegang van het publiek vallen, tenzij de openbaarmaking zelf van de lijst de te beschermen belangen ondermijnt. Wanneer geen lijst van geïdentificeerde documenten kan worden verstrekt, moet de betrokken instelling ervoor zorgen dat de documenten zodanig worden beschreven dat de verzoeker het aantal en de aard van de betrokken documenten kan begrijpen.

21. In dit geval heeft Europol in zijn oorspronkelijke besluit naar de geïdentificeerde documenten verwezen op een wijze die voor klager niet informatief was. Zij verwees op zeer algemene wijze naar de documenten (“2 verslagen van vergaderingen, 1 briefingnota, ...”). De Ombudsman is van mening dat documenten ten minste moeten worden vermeld met een titel, een datum en - indien beschikbaar - een referentienummer voor het bijhouden van registers. Als een instelling goede praktijken van “transparantie door ontwerp” hanteert, onthullen de titels van documenten over het algemeen geen vertrouwelijke informatie en kunnen ze vervolgens snel in een lijst worden opgenomen. Dit had in dit geval moeten gebeuren.

De vertraging bij de activering van de termijn

22. Toen Europol aanvankelijk contact opnam met klager om een “billijke oplossing” te vinden, deelde het hem mee dat de wettelijke termijn in Verordening (EG) nr. 1049/2001 pas zou beginnen te lopen zodra klager zijn feedback had gegeven over hoe verder te gaan [8].

23. Het is niet in overeenstemming met Verordening (EG) nr. 1049/2001 om de activering van de termijn uit te stellen.[9] Alleen in geval van verzoeken die niet voldoende nauwkeurig zijn, kan de betrokken instelling de registratie van het verzoek voor de periode uitstellen totdat de verzoeker het verzoek naar behoren heeft verduidelijkt. Het verzoek wordt dan geregistreerd en de wettelijke termijn begint te lopen. Vanaf dat moment kan de instelling overwegen een „billijke oplossing” te zoeken voor een breed of omvangrijk verzoek om toegang van het publiek.[10]

Verlenging van de termijn

24. Verordening (EG) nr. 1049/2001 kent 15 werkdagen toe om een verzoek om documenten te verwerken.

In uitzonderlijke gevallen, bijvoorbeeld in het geval van een verzoek betreffende een zeer lang document of een zeer groot aantal documenten, kan deze termijn met nog eens 15 werkdagen worden verlengd, op voorwaarde dat de verzoeker vooraf in kennis wordt gesteld en uitvoerig wordt gemotiveerd.

25. In dit geval deelde Europol klager mee dat “[i]n afwachting van de behandeling van uw verzoek om toegang van het publiek, aanvullende aspecten, zoals lopende raadplegingen van belanghebbenden, het proces hebben verlengd. Daarom, en in overeenstemming met artikel 3, lid 2, van de regels van de raad van bestuur inzake de toegang van het publiek tot Europol-documenten, waarvan u een kopie heeft ontvangen, is een verlenging met maximaal 15 werkdagen noodzakelijk."

26. Zoals hierboven is opgemerkt, heeft Europol echter zelf geconcludeerd dat het voor drie van de vier delen van het verzoek van klager geen documenten bezat. De documenten die zij uiteindelijk voor deel 3 heeft geïdentificeerd, bestonden uit zes korte documenten. Europol heeft bovendien slechts één derde partij geraadpleegd (de Europese Commissie [11]), en dit via één onlinevergadering (er was geen ingewikkeld schriftelijk proces).

27. Deze omstandigheden wijzen erop dat de verlenging van de termijn in dit geval niet gerechtvaardigd was. De Ombudsman vertrouwt erop dat de huidige maatregel van Europol om de behandeling van verzoeken om toegang van het publiek te verbeteren, intern betere richtsnoeren zal bieden.

Toepassing van de uitzonderingen van Verordening (EG) nr. 1049/2001

28. De zes documenten die Europol in het kader van deel 3 van het verzoek van klager heeft geïdentificeerd, hebben betrekking op informatie en advies die Europol aan de Commissie heeft verstrekt bij de voorbereiding van zijn wetgevingsvoorstel.

29. Europol concludeerde dat de openbaarmaking van dergelijke informatie en advies en de daarmee verband houdende interne documenten de betrekkingen van Europol met de Commissie en andere belanghebbenden zou schaden. Het was van mening dat dit op zijn beurt zijn vermogen om zijn taken uit te voeren in gevaar zou brengen en dat dit een kwestie van openbare veiligheid is.[12]

30. Europol concludeerde bovendien dat openbaarmaking de besluitvorming met betrekking tot de lopende politieke (met inbegrip van parlementaire) besprekingen [13] over het betrokken wetgevingsvoorstel zou kunnen ondermijnen. Europol heeft geen openbaar belang vastgesteld dat de toepassing van deze uitzondering terzijde zou schuiven.

31. De Ombudsman is van mening dat het beroep van Europol op de twee bovengenoemde uitzonderingen niet met redenen was omkleed.

32. Europol paste de uitzonderingen toe in de vorm van korte voorstellen die op aannames lijken te zijn gebaseerd. Zij heeft niet uitgelegd waarom en op welke wijze de openbaarmaking van de betrokken specifieke documenten haar betrekkingen met derden daadwerkelijk en specifiek zou schaden, noch heeft zij op enigerlei wijze uitgelegd welke besluitvormingsprocessen ernstig zouden kunnen worden ondermijnd en hoe.

33. Wat met name de Commissie betreft, stelde de Ombudsman vast dat de Commissie zelf reeds toegang had verleend tot een aantal van haar eigen verslagen van vergaderingen die zij met Europol had gehad in verband met de voorbereiding van het wetgevingsvoorstel in kwestie.[14] Dit zou erop wijzen dat er weinig reden is tot bezorgdheid over mogelijke schade aan de betrekkingen met institutionele belanghebbenden of de besluitvorming met betrekking tot de wetgeving in kwestie.

34. Bovendien is Europol niet ingegaan op de argumenten in het confirmatief verzoek van klager met betrekking tot het bestaan van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking gebiedt, wanneer het gaat om zijn beroep op de uitzondering van artikel 4, lid 3, van Verordening 1049/2001. De klager verwees met name naar de hogere transparantienormen die van toepassing zijn op wetgevende besluitvorming, zoals vastgesteld bij Verordening (EG) nr. 1049/2001 en de desbetreffende jurisprudentie. In zijn confirmatief besluit had Europol deze argumenten uitdrukkelijk moeten behandelen - door de verschillende belangen die op het spel staan tegen elkaar af te wegen - in het licht van het feit dat de documenten in kwestie betrekking hebben op een wetgevingsproces.

Het voorstel voor een oplossing

De Ombudsman stelt voor dat Europol zijn standpunt heroverweegt ten aanzien van het verzoek om toegang van het publiek tot de documenten die binnen het toepassingsgebied van de delen 1, 3 en 4 van het verzoek van klager vallen, met inbegrip van die welke voortvloeien uit een nieuwe zoekopdracht naar documenten die binnen het toepassingsgebied vallen, teneinde een zo ruim mogelijke toegang te verlenen. Bij het heroverwegen van zijn standpunt moet Europol zich baseren op de hierboven uiteengezette beoordeling van de Ombudsman en de klager in elk geval een lijst van de documenten verstrekken, met voor elk document de datum, de titel en, indien van toepassing, het referentienummer voor het bijhouden van registers.

Europol wordt verzocht de Ombudsman uiterlijk op 15 januari 2024 in kennis te stellen van zijn follow-up van dit voorstel voor een oplossing.

Emily O'Reilly
Europese Ombudsman

Straatsburg, 29/11/2023

 

[1] Beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] “Gezien de administratieve werklast die nodig is voor de behandeling van uw complexe aanvraag, verzoeken wij u vriendelijk aan te geven hoe u de punten in het verzoek zou prioriteren en uw aanvraag zou opsplitsen in afzonderlijke verzoeken, die achtereenvolgens zullen worden behandeld.” 

[3] Europol verwees naar een besluit van zijn raad van bestuur als relevante rechtsgrondslag (Besluit van het beheerscomité van Europol tot vaststelling van de regels voor de toepassing van Verordening (EG) nr. 1049/2001 met betrekking tot Europol-documenten - https://www.europol.europa.eu/sites/default/files/documents/decision_of_the_mb_rules_applying_reg_1049_2001.pdf).

[4] 1168/2023/PB.

[5] d.w.z. “[2] – alle documenten (met inbegrip van, maar niet beperkt tot, e-mailuitwisselingen, notulen van vergaderingen, powerpointpresentaties enz.) met betrekking tot uitwisselingen tussen Europol en de WeProtect [Global] Alliance voor de periode van 1 januari 2021 tot en met 24 februari 2023”)”

[6] Aanbeveling over de tijd die de Europese Commissie nodig heeft om verzoeken om toegang van het publiek tot documenten te behandelen (strategisch onderzoek OI/2/2022/OAM), paragraaf 50, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/167661. De Ombudsman merkte op dat “[t]erwijl het veel voordelen biedt om op een open en constructieve manier contact op te nemen met verzoekers zodra een verzoek is ontvangen. Dit kan aanvragers in staat stellen de nodige verduidelijkingen te verstrekken of de reikwijdte van hun verzoek te beperken, indien van toepassing. Rechtstreeks spreken met aanvragers kan helpen bepalen in welke informatie ze daadwerkelijk geïnteresseerd zijn. Het verstrekken van een lijst van documenten aan aanvragers in een vroeg stadium bij het zoeken naar een “eerlijke oplossing” kan het proces voor beide partijen ook duidelijk verbeteren.”

[7] Besluit over de weigering van de Europese Autoriteit voor effecten en markten om het publiek toegang te verlenen tot uitwisselingen met de Europese Commissie over de voorbereiding van gelijkwaardigheidsbesluiten met betrekking tot het Verenigd Koninkrijk (zaak 1278/2022/JK), beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/171366

[8] "De termijn waarbinnen Europol op uw verzoek kan reageren, loopt pas vanaf het tijdstip waarop Europol over deze informatie beschikt overeenkomstig de bovengenoemde regels van de raad van bestuur."

[9] Zie de analyse van de Ombudsman in OI/4/2022: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/170366

[10] Zie in dit verband het arrest van het Hof van Justitie van 2 oktober 2014, Strack/Commissie, C‐127/13 P, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62013CJ012, punt 26:” In het geval van een verzoek betreffende een zeer lang document of een zeer groot aantal documenten is in uitzonderlijke gevallen een verlenging van de termijn van artikel 8, lid 1, van die verordening met 15 werkdagen toegestaan. In een dergelijk geval biedt artikel 6, lid 3, de betrokken instelling weliswaar de mogelijkheid om een billijke oplossing te vinden met de verzoeker die om toegang tot de documenten in zijn bezit verzoekt, maar deze oplossing kan alleen betrekking hebben op de inhoud of het aantal gevraagde documenten.”

[11] Met "belanghebbenden" kunnen geen collega's binnen de organisatie worden bedoeld, en de Ombudsman begrijpt dat Europol niet van plan was naar dergelijke interne besprekingen te verwijzen.

[12] Zie de uitzondering in artikel 4, lid 1, onder a), van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[13] Zie de uitzondering in artikel 4, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[14] https://www.asktheeu.org/nl/request/11608/response/39128/attach/3/5%20Note%20of%20DG%20HOME%20Europol%20meeting%20of%204%20March%202022.pdf?cookie_passthrough=1

en: https://www.asktheeu.org/en/request/11608/response/39128/attach/4/6%20Meeting%20with%20Europol%206%20April%202022%20REDACTED%20Final.pdf?cookie_passthrough=1

https://www.asktheeu.org/en/request/input_provided_by_dg_justice_and

De vertegenwoordigers van de EO hebben deze links tijdens de vergadering aan Europol toegezonden.