Gemaakt overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman [1]

De achtergrond

1. Deze zaak betreft een klacht van een oudervereniging van de Europese Scholen tegen een besluit van de Europese Commissie om middelen van de Europese Scholen terug te vorderen.

2. Het statuut van de Europese scholen, dat in 1957 is aangenomen, is gewijzigd bij een in 1994 tussen de lidstaten en de EU gesloten overeenkomst [2]. Volgens het statuut van de Europese scholen hebben de scholen tot doel kinderen van het personeel van de EU-instellingen samen op te leiden. Andere kinderen kunnen ook naar de Europese scholen gaan onder de door de raad van bestuur vastgestelde voorwaarden [3].

3. De raad van bestuur bestaat uit vertegenwoordigers van elke lidstaat, de Commissie, het personeelscomité en de ouderverenigingen.[4] De raad heeft beslissingsbevoegdheden op het gebied van onderwijs, begroting en administratie [5].

4. Volgens de uitvoeringsvoorschriften zijn er drie categorieën leerlingen die tot de Europese scholen worden toegelaten: i) kinderen van het personeel van de EU-instellingen (categorie I), ii) kinderen van het personeel van organisaties of instellingen die een overeenkomst hebben gesloten met de Europese scholen (categorie II) en iii) kinderen van particuliere ouders die een vergoeding betalen (categorie III).

5. Met betrekking tot studenten zonder taalsectie [6] ("SWALS") bepaalt artikel 16 van het besluit van de Raad van gouverneurs van 28 en 29 april 1998 ("het besluit van de Raad van gouverneurs van 1998") het volgende: "Indien een van de taalafdelingen van de Europese scholen die overeenkomt met de moedertaal van een leerling van categorie I of II niet open is in de school, heeft deze leerling recht op onderwijs in de taal die zijn moedertaal is (L1) [...]. " In dezelfde bepaling wordt voorts het volgende bepaald: "Bovenstaande bepalingen zijn alleen van toepassing op leerlingen van categorie III indien de desbetreffende cursus reeds is opgezet."

6. Tijdens zijn vergadering van 14-16 april 2010 heeft de Raad van gouverneurs zijn goedkeuring gehecht aan de kwijting voor de uitvoering van de begroting 2008, waarbij de Commissie tegenstemde.

7. Op 29 april 2010 heeft de Commissie tegen verschillende scholen een terugvorderingsprocedure ingeleid voor de periode 2008-2010. Volgens de Commissie hadden de betrokken scholen SWALS in strijd met het besluit van de raad van bestuur van 1998 moedertaalcursussen (L1) aangeboden.

8. Op 30 september 2010 heeft de secretaris-generaal van de Europese scholen de Commissie schriftelijk meegedeeld dat de inleiding van de terugvorderingsprocedure door de Commissie was gebaseerd op een restrictieve interpretatie van het besluit van de raad van bestuur van 1998. Hij stelt voor de bestaande cursussen geleidelijk af te sluiten om de legitieme verwachtingen van de leerlingen en hun ouders te beschermen en schadelijke situaties voor de leerlingen te voorkomen.

9. Op 20 oktober 2010 schreef klager de Commissie een brief met het argument dat de eenzijdig ingeleide terugvorderingsprocedure een ernstige bedreiging vormde voor het bestuur van de Europese scholen.

10. Op 22 november 2010 heeft de Commissie klager geantwoord dat zij binnen de Europese scholen een dubbele rol vervult, namelijk als lid van de raad van bestuur en ook als verstrekker van middelen die ongeveer 60 % van de begroting van de Europese scholen vertegenwoordigen. Zij voegde daaraan toe, dat zij verplicht was een terugvorderingsprocedure in te leiden, aangezien de betrokken cursussen waren gegeven in strijd met het besluit van de Raad van Gouverneurs van 1998.

Het onderzoek

13. De Ombudsman opende een onderzoek naar de volgende beschuldigingen en beweringen:

Beschuldigingen

(1) De Commissie beschikte niet over de wettelijke bevoegdheid om de Europese scholen om terugbetaling te verzoeken voor moedertaallessen voor SWALS.

(2) Zelfs indien de Commissie de Europese scholen om terugbetaling van de moedertaallessen voor SWALS kon verzoeken, was haar besluit in strijd met i) het besluit van de raad van bestuur van de Europese scholen om kwijting te verlenen voor de begroting 2008, en ii) de beginselen van rechtszekerheid en gewettigd vertrouwen, aangezien de Commissie in wezen met terugwerkende kracht bezuinigingen oplegde.

Vordering:

De Commissie moet zich ertoe verbinden het (de) besluit(en) van de Raad van gouverneurs met betrekking tot dergelijke aangelegenheden na te leven.

16. In de loop van het onderzoek ontving de Ombudsman het advies van de Commissie over de klacht en vervolgens de opmerkingen van klager naar aanleiding van het advies van de Commissie. De Ombudsman heeft ook verdere onderzoeken ingesteld na ontvangst van het antwoord van de Commissie.

17. Op 8 november 2013 deed de Ombudsman een voorstel voor een minnelijke schikking. In haar antwoord van 20 januari 2014 verwierp de Commissie de minnelijke schikking van de Ombudsman. Op 28 februari 2014 heeft de klager zijn opmerkingen ingediend [7].

Analyse en conclusies van de Ombudsman

Opmerkingen vooraf

18. In eerdere besluiten [8] heeft de Ombudsman zich op het standpunt gesteld dat de Europese scholen geen instelling of orgaan van de Unie zijn, maar dat de Commissie een zekere verantwoordelijkheid heeft voor de werking ervan omdat zij vertegenwoordigd is in de raad van bestuur en grotendeels bijdraagt aan de financiering ervan.

19. Deze ontwerpaanbeveling heeft alleen betrekking op het gedrag van de Commissie en niet op dat van de Europese scholen, aangezien deze geen instelling, orgaan of instantie van de EU zijn in de zin van artikel 228 VWEU. De beoordeling van de Ombudsman zal dus beperkt blijven tot het vermeende verkeerde besluit van de Commissie om terugbetaling te vragen van de Europese scholen voor moedertaalcursussen die voor SWALS worden aangeboden.

20. Wat de tweede bewering van klager betreft (d.w.z. dat het besluit om terugbetaling te vragen in strijd was met het besluit van de Raad van Gouverneurs over de kwijting voor de begroting 2008 en de beginselen van rechtszekerheid en gewettigd vertrouwen), acht de Ombudsman het in dit stadium niet nodig een standpunt in te nemen, gezien haar andere bevindingen in deze ontwerpaanbeveling. Daarom is deze ontwerpaanbeveling alleen gericht op de eerste bewering en bewering.

Bewering dat de Commissie niet wettelijk bevoegd was om terugbetaling van de Europese scholen en de daarmee verband houdende vordering te vorderen

Het voorstel van de Ombudsman voor een minnelijke schikking

21. Bij het voorstellen van de minnelijke schikking heeft de Ombudsman rekening gehouden met de argumenten en standpunten van de partijen. De Ombudsman merkte met name op dat de raad van bestuur overeenkomstig de artikelen 10 tot en met 13 van het statuut van de Europese scholen is belast met de nodige besluitvormingsbevoegdheden op het gebied van onderwijs, begroting en administratie. Op onderwijsgebied bepaalt de raad van bestuur welke studies worden aangeboden en hoe deze worden georganiseerd (artikel 11). Bovendien keurt het de begroting van de Europese scholen voor elk begrotingsjaar goed (artikel 13).

22. Het was dus duidelijk dat de Commissie, handelend namens de EU, niet kan worden beschouwd als het uiteindelijke besluitvormingsorgaan in onderwijs- en begrotingszaken in het kader van het governancesysteem van de Europese scholen.

23. De Ombudsman merkte voorts op dat artikel 3 van het Financieel Reglement van de EU [9] bepaalt dat "[d]e begroting wordt vastgesteld en uitgevoerd in overeenstemming met de beginselen van [...] goed financieel beheer, die een doeltreffende en efficiënte interne controle [...] vereisen". Voorts bepaalt artikel 27, lid 1, van het Financieel Reglement van de EU: "De begrotingskredieten worden gebruikt overeenkomstig het beginsel van goed financieel beheer, dat wil zeggen overeenkomstig de beginselen van zuinigheid, efficiëntie en doeltreffendheid."

24. Bovendien is in artikel 48, lid 1, van het Financieel Reglement van de EU het volgende bepaald: "De Commissie voert de begroting aan de ontvangsten- en uitgavenzijde uit overeenkomstig deze verordening, onder haar eigen verantwoordelijkheid en binnen de grenzen van de toegestane kredieten."

25. De Ombudsman aanvaardde dat de Commissie verplicht is ervoor te zorgen dat de EU-middelen worden gebruikt in overeenstemming met de desbetreffende regels. In feite zou de Commissie het EU-recht en de beginselen van behoorlijk bestuur schenden als zij geen passende maatregelen zou nemen om ervoor te zorgen dat de EU-middelen naar behoren worden gebruikt.

26. In dit verband moest de Ombudsman nagaan of de Commissie, door een terugvorderingsprocedure tegen de Europese scholen in te leiden, op passende wijze had gehandeld.

27. De Ombudsman merkte op dat artikel 26 van het Verdrag duidelijk maakt dat het Hof van Justitie "uitsluitend bevoegd is voor geschillen tussen verdragsluitende partijen met betrekking tot de uitlegging en toepassing van dit Verdrag die niet door de Raad van Beheer zijn beslecht ".[10] Het is derhalve niet aan een van de verdragsluitende partijen om eenzijdig op te treden wanneer zich een geschil voordoet over kwesties in verband met de uitlegging en toepassing van de regels.

28. De Ombudsman was van mening dat wanneer de Commissie van oordeel was dat bepaalde Europese scholen overheidsmiddelen misbruikten in strijd met de regels (namelijk het besluit van de Raad van Gouverneurs van 1998) of dat de Raad van Gouverneurs zelf dergelijke regels had geschonden (met name door de kwijting voor de begroting 2008 goed te keuren), zij verplicht was op te treden om de financiële belangen van de Unie te beschermen.

29. Daarbij moest de Commissie de kwestie van het vermeende misbruik van de middelen echter aan de orde stellen bij de raad van bestuur, het uiteindelijke besluitvormingsorgaan op het gebied van onderwijs en begroting met betrekking tot het governancesysteem van de Europese scholen (artikel 10 van het verdrag). Het was duidelijk dat de Commissie deze kwestie aan de orde stelde bij de Raad van Gouverneurs.

30. Bij de kwijting voor de begroting 2008 heeft de Raad van Gouverneurs duidelijk gemaakt dat hij het niet eens was met het standpunt van de Commissie ten aanzien van het misbruik van middelen. In dergelijke omstandigheden had de Commissie dit besluit moeten eerbiedigen of de zaak moeten voorleggen aan het Hof van Justitie, zoals bepaald in artikel 26 van het statuut van de Europese scholen. Zij had niet eenzijdig mogen besluiten een terugvorderingsprocedure in te leiden.

31. Dienovereenkomstig concludeerde de Ombudsman dat de eerste bewering en de daarmee verband houdende claim gegrond waren en deed hij het volgende voorstel voor een minnelijke schikking:

"Op basis van de bevindingen van de Ombudsman kan de Commissie ermee instemmen dat zij, indien dergelijke gevallen zich in de toekomst voordoen, geen unilaterale maatregelen zal nemen om middelen van de Europese scholen terug te vorderen. In plaats daarvan zal zij de kwestie aan de orde stellen bij de raad van bestuur en, indien zij besluit de zaak verder te behandelen, dit doen door middel van een verwijzing naar het Hof van Justitie overeenkomstig artikel 26 van het statuut van de Europese scholen."

Beoordeling door de Ombudsman na het voorstel voor een minnelijke schikking

31. In haar antwoord op het voorstel voor een minnelijke schikking herhaalde de Commissie dat zij, om de financiële belangen van de EU te beschermen, alle passende maatregelen moet kunnen nemen (met inbegrip van het uitvaardigen van invorderingsopdrachten) indien EU-middelen op onregelmatige wijze worden gebruikt.

32. De Commissie heeft ook verklaard dat zij kennis heeft genomen van haar verplichting om te handelen in overeenstemming met de desbetreffende bepalingen van het statuut van de Europese scholen, waarbij de EU partij is, en heeft zich ertoe verbonden alle redelijke inspanningen te leveren om problemen in het kader van het systeem van de Europese scholen op te lossen.

33. In zijn opmerkingen uitte klager zijn ontevredenheid over de weigering van de Commissie om het voorstel voor een minnelijke schikking van de Ombudsman te aanvaarden.

34. De Ombudsman betreurt de weigering van de Commissie om het voorstel voor een minnelijke schikking te aanvaarden. Bovendien is de Ombudsman teleurgesteld over het beknopte antwoord van de Commissie.

35. In wezen bevestigt de Commissie dat zij invorderingsopdrachten zal blijven geven als zij begrotingsproblemen vaststelt. Hoewel de Commissie heeft verklaard dat zij nota neemt van haar verplichting om het statuut van de Europese scholen te eerbiedigen en zich ertoe heeft verbonden de raad van bestuur vooraf in kennis te stellen van eventuele toekomstige meningsverschillen die tot terugvorderingsprocedures zouden kunnen leiden, heeft zij het argument van de Ombudsman niet naar behoren behandeld. In feite heeft de Commissie geweigerd te erkennen dat wanneer haar redelijke inspanningen om problemen in het kader van het systeem van de Europese scholen op te lossen mislukken, zij artikel 26 van het statuut van de Europese scholen in acht moet nemen in plaats van unilateraal invorderingsopdrachten te geven.

36. In het licht van het bovenstaande is de Ombudsman van oordeel dat de niet-naleving door de Commissie van het statuut van de Europese scholen een geval van wanbeheer vormde. Daarom doet zij hieronder een overeenkomstige ontwerpaanbeveling, overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman.

De ontwerpaanbeveling

Op basis van het onderzoek naar deze klacht doet de Ombudsman de volgende ontwerpaanbeveling aan de Commissie:

De Commissie moet bevestigen dat zij, indien dergelijke gevallen zich in de toekomst voordoen, geen unilaterale maatregelen zal nemen om middelen van de Europese scholen terug te vorderen. In plaats daarvan zal zij de zaak aan de Raad van Bestuur voorleggen en, indien geen oplossing wordt gevonden, in plaats van eenzijdig op te treden, zal de Commissie de zaak voorleggen aan het Hof van Justitie, dat krachtens artikel 26 van het Statuut van de Europese Scholen bij uitsluiting bevoegd is om kennis te nemen van geschillen tussen verdragsluitende partijen betreffende de uitlegging en toepassing van dit Verdrag die niet door de Raad van Bestuur zijn beslecht.

De Ombudsman acht het nuttig de aandacht van de Commissie te vestigen op het feit dat indien de Commissie haar ontwerpaanbeveling niet zou aanvaarden, zij zou overwegen of een speciaal verslag over deze kwestie aan het Europees Parlement moet worden voorgelegd.

De Commissie en de klager zullen van deze ontwerpaanbeveling in kennis worden gesteld. Overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman zendt de Commissie uiterlijk op 31 juli 2014 een omstandig advies toe.

 

Emily O'Reilly

Gedaan te Straatsburg op 20 mei 2014

---

[1] Besluit van het Europees Parlement van 9 maart 1994 inzake het statuut van de Europese Ombudsman en de algemene voorwaarden voor de uitoefening van zijn ambt (94/262/EGKS, EG, Euratom), PB L 113, blz. 15.

[2] Verdrag tot vaststelling van het statuut van de Europese scholen (PB 1994, L 212, blz. 3).

[3] Zie artikel 1 van het statuut.

[4] Zie artikel 8 van het Statuut.

[5] Zie de artikelen 10 tot en met 13 van het statuut.

[6] De Europese scholen geven onderwijs in de officiële talen van de EU, wat de uitdrukking "taalafdeling" verklaart.

[7] Voor meer informatie over de achtergrond van de klacht, de argumenten van de partijen en het onderzoek van de Ombudsman wordt verwezen naar de volledige tekst van het voorstel voor een minnelijke schikking van de Ombudsman, beschikbaar op: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/54349/html.bookmark

[8] Zie bijvoorbeeld het besluit van de Ombudsman tot afsluiting van zijn onderzoek naar klacht 1088/2011/TN tegen de Europese Commissie, punt 13, en het besluit van de Ombudsman tot afsluiting van zijn onderzoek naar klacht 11/2012/(ZV)AN tegen de Europese Commissie, punt 12.

[9] Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (PB 2002, L 248, blz. 1; hierna: "Financieel Reglement"). Deze verordening is thans vervangen door verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie en tot intrekking van verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 (PB 2012, L 298, blz. 1).

[10] Zie bijvoorbeeld zaak C-545/09, Commissie/Verenigd Koninkrijk, arrest van 2 februari 2012, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie.