Gemaakt overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman [1]

Achtergrond van de klacht

1. De klacht betreft de behandeling door de Europese Commissie van een inbreukklacht die is ingediend door een Frans staatsburger die vanaf 2000 als architect in Ierland heeft gewerkt. Na de inwerkingtreding van de Irish Building Control Act 2007 (hierna "de wet" genoemd), die onder meer het gebruik van de titel "architect" regelde, moest klager stoppen met het gebruik van de titel in afwachting van zijn registratie op grond van de wet [2]. Dit, zei hij, plaatste hem in een concurrentienadeel ten opzichte van degenen die het recht hadden om de titel 'architect' te blijven gebruiken.

2. Op 17 september 2010 diende de klager bij de Commissie een inbreukprocedure (CHAP(2010)02912 - IERLAND) in met betrekking tot de wet, en met name de artikelen 21-22 [3]. In de artikelen 21 tot en met 22 wordt een procedure van de technische beoordelingsraad vastgesteld voor aanvragers zonder formele kwalificaties die vóór de inwerkingtreding van de artikelen 21 tot en met 22 beschikken over ten minste tien jaar ervaring " in de staat" (d.w.z. in de Republiek Ierland)[4]. Volgens de klager discrimineert de ervaringseis werknemers uit andere EU-lidstaten door nationale beperkingen op te leggen aan de vereiste ervaring. Klager legde uit dat de hem voorgestelde route voor registratie, namelijk artikel 14, lid 2, onder f), van de wet, zwaarder is dan de artikelen 21-22, met een bedrag van 13 500 EUR in plaats van 5 500 EUR en een examen dat is gespreid over tien maanden en "een zeer academische procedure"vormt.

3. De Commissie heeft de inbreukprocedure van klager behandeld in het kader van de EU Pilot-procedure (zaak 1486/10/MARK)[5]. In een e-mail van 30 mei 2011 aan klager verwees de Commissie naar het antwoord op de EU Pilot-klacht van de Ierse autoriteiten, waarin de Ierse autoriteiten verklaarden dat de bepalingen van de artikelen 21 tot en met 22 in de wet werden opgenomen als een louter tijdelijke maatregel met het specifieke doel om de positie van een beperkt aantal personen (ongeacht hun nationaliteit) die ten tijde van de invoering van de wet ten minste tien jaar op het gebied van architectuur in Ierland waren gevestigd, eenmalig te regulariseren. De Ierse autoriteiten hebben voorts aangegeven dat zij, aangezien de artikelen 21 tot en met 22 specifiek op deze beperkte groep beroepsbeoefenaars waren gericht, ervoor zouden kiezen deze bepalingen volledig te schrappen in plaats van ze uit te breiden tot personen die hun ervaring buiten Ierland hebben opgedaan. De Ierse autoriteiten hebben voorts uitgelegd dat artikel 14, lid 2, onder f), van de wet van toepassing is op personen met ervaring die taken verricht die in verhouding staan tot die welke door een architect in Ierland worden verricht, maar niet noodzakelijkerwijs in Ierland worden verricht [6]. Alle relevante ervaring die buiten Ierland is opgedaan, wordt dus in aanmerking genomen, aldus hen. Ten slotte betwistten de Ierse autoriteiten de bewering van klager dat de procedure van artikel 14, lid 2, onder f), van de wet van academische aard is en het meest geschikt is voor afgestudeerden. Ze verklaarden dat het speciaal is ontworpen voor ervaren beoefenaars. Zij stelden voor dat dit de geschikte route zou zijn voor de klager om registratie te verkrijgen.

4. De Commissie deelde klager mee dat er op basis van deze opmerkingen geen overtuigend bewijs leek te zijn van een schending van het EU-recht door Ierland. Bijgevolg stelde zij voor de zaak te sluiten, tenzij de klager binnen vier weken nieuwe informatie verstrekte.

5. Daarna volgde een uitgebreide briefwisseling tussen klager en de Commissie. In de loop van die gedachtewisseling heeft de Commissie de volgende argumenten aangevoerd ter rechtvaardiging van haar voorstel om de zaak af te sluiten.

6. Ten eerste heeft de Commissie uitgelegd dat indien de artikelen 21-22 van de wet voorzien in een registratiemechanisme dat parallel loopt aan het traject van artikel 14, lid 2, onder f), waarbij het ene van toepassing is op architecten die al hun ervaring in Ierland hebben opgedaan en het andere op architecten die uit andere lidstaten afkomstig zijn, er redenen kunnen zijn om te concluderen dat deze bepalingen in strijd zijn met het Unierecht, met name de artikelen 45 VWEU (over het vrije verkeer van werknemers) en 49 VWEU (over de vrijheid van vestiging), door strengere eisen te stellen aan beroepsbeoefenaren die hun kwalificaties in een andere lidstaat dan Ierland hebben verworven. Op basis van de door de Ierse autoriteiten verstrekte uitleg en een analyse van de bepalingen van de wet zelf lijkt dit echter niet het geval te zijn. Lid 1 van artikel 22 sluit elke "periode van een dergelijke prestatie die zich voordoet op of na het begin van dit artikel" uit. Anders dan artikel 14, voorzien de artikelen 21 tot en met 22 dus in een mechanisme waarvan de toepasselijkheid in de tijd beperkt is (een " regeling voor verworven rechten"). De Commissie gaat ervan uit dat deze maatregel tot doel heeft de registratie mogelijk te maken van een eindig aantal personen die nadeel hebben ondervonden van de reglementering van het gebruik van de titel "architect". Deze overgangsmaatregelen zijn noodzakelijkerwijs onderworpen aan voorwaarden die willekeurig en discriminerend kunnen lijken. Hoewel klager er geen voordeel uit kan halen, ook al werd hij door de verordening benadeeld, zou hetzelfde gelden voor een architect die ten tijde van de inwerkingtreding van de wetgeving negen en een half jaar in Ierland had gewerkt.

7. Ten tweede heeft de Commissie verklaard dat de Ierse autoriteiten, hoewel zij de grondgedachte achter de huidige formulering van de betrokken bepalingen verdedigden, hebben verklaard dat zij, indien nodig, bereid zouden zijn om de artikelen 21 tot en met 22 van de wet te schrappen, zodat alle aanvragen tot registratie voor het gebruik van de titel van architect, met inbegrip van die van bestaande beroepsbeoefenaars met een niet-academische achtergrond die op het moment van de invoering van de wet in Ierland actief waren, zouden worden behandeld via de verschillende routes waarin de artikelen 14, 15 en 16 van de wet voorzien. Gezien het strikt gerichte en tijdelijke karakter van de afdelingen 21-22 legde de Commissie uit dat zij van mening was dat het onevenredig zou zijn om aan te dringen op de schrapping ervan, met name omdat dit resultaat de klager of andere beroepsbeoefenaren in zijn positie niet ten goede zou komen.

8. Ten derde verwees de Commissie naar de door de Ierse autoriteiten gegeven geruststelling dat het mogelijk is dat de klager wordt geregistreerd via de in artikel 14, lid 2, onder f), bedoelde route. Dit is het basismiddel voor het verkrijgen van registratie in Ierland zonder formele kwalificaties en geldt zowel voor Ierse onderdanen als voor niet-Ierse EU-burgers, ongeacht waar zij hun ervaring hebben opgedaan. Zij voegde daaraan toe dat, hoewel klager deze route kostbaar acht, het niet tot de bevoegdheid van de Commissie behoort om te bepalen hoe de toegang tot een beroep (of een beroepstitel) binnen een lidstaat wordt georganiseerd.

9. Op 20 december 2011 heeft de Commissie klager meegedeeld dat zijn EU Pilot-zaak 1486/10/MARK op 25 november 2011 was afgesloten. De Commissie legde uit dat zij de wet in kwestie en de gevolgen ervan voor het vrije verkeer van beroepsbeoefenaren als geheel heeft beoordeeld, zonder zich op één specifiek onderdeel afzonderlijk te concentreren. Volgens de Commissie hebben de punten 14 e.v. en 21 e.v. betrekking op verschillende situaties, maar vullen zij elkaar aan. Gecombineerd maken zij het mogelijk om alle beroepsbeoefenaren die in Ierland werkzaam waren onder het vorige, ongereguleerde, systeem onder het nieuwe rechtsstelsel te brengen. In dit licht verschilt het doel van de artikelen 14, 15 en 16 van de wet van dat van de artikelen 21-22. De eerstgenoemde bepalingen zijn van toepassing op personen die zich in Ierland als architect willen vestigen op basis van in Ierland en/of elders verworven kwalificaties, zoals beroepservaring bij de uitoefening van de werkzaamheden van architect; de laatstgenoemde bepalingen zijn bedoeld om de rechtspositie van personen die volgens de Ierse regering reeds lange tijd als architect in de staat zijn gevestigd, eenmalig te"regulariseren". De Commissie was van mening dat de Ierse wetgever moest bepalen wie moest worden opgenomen in de definitie van gevestigde architecten waarop deze uitzonderlijke maatregel betrekking heeft. Omdat de beroepstitel in Ierland vóór de wet niet was geregeld, leek het enige mogelijke criterium de duur te zijn van de periode waarin een persoon het beroep in de staat had uitgeoefend. Tien jaar werd geschikt geacht voor dit doel.

10. De Commissie heeft vervolgens verklaard dat dit soort besluiten altijd tot op zekere hoogte noodzakelijkerwijs willekeurig zijn. Zij moeten een evenwicht vinden tussen enerzijds de belangen van personen die zich voorafgaand aan de wet te goeder trouw hebben gevestigd en anderzijds de rechten en belangen van consumenten en het grote publiek, gezien de gezondheids- en veiligheidsimplicaties van de activiteiten van architecten. Uiteindelijk, aldus de Commissie, worden dit soort beslissingen overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel overgelaten aan de lidstaten die het best in staat zijn om het oordeel te vellen.

11. De Commissie legde verder uit dat zij de Ierse regering niet in twijfel heeft getrokken over nationale beperkingen omdat zij geen bewijs van nationale beperkingen heeft gevonden in afdeling 14 of in de afdelingen 21-22 [7]. Alle registratieroutes uit hoofde van de wet zijn in gelijke mate van toepassing op Ierse onderdanen en niet-Ierse EU-burgers en onder precies dezelfde voorwaarden. Niet-Ierse EU-burgers worden dus niet anders behandeld dan Ierse onderdanen. Bovendien lijkt er geen verschil in behandeling te bestaan tussen personen die al hun beroepservaring in Ierland hebben verworven en personen die deze beroepservaring in andere lidstaten hebben verworven, aangezien de afdelingen 14 en 21-22 geen parallelle mechanismen zijn, maar aanvullende bepalingen van verschillende aard die zijn bedoeld om verschillende situaties aan te pakken. De Commissie concludeerde dat het gerustgesteld was dat de wet klager een route bood om zich als architect te laten registreren en dat al zijn ervaring, ook die buiten Ierland, in aanmerking zou worden genomen indien hij via die route zou solliciteren.

12. Klager betwistte deze conclusie voor de Commissie. Hij voerde aan dat de Commissie weigerde de noodzaak en het doel van de nationale registratiebeperkingen in twijfel te trekken door middel van de artikelen 21-22 van de wet. Hoewel hij begreep dat de discriminatie waarschijnlijk betrekking had op niet meer dan een dozijn in Ierland gevestigde Europese burgers, stelde hij dat de Commissie de voor de hand liggende feiten niet mag negeren. Aanvragers met meer dan 10 jaar ervaring, die een deel van die ervaring binnen de EU maar buiten Ierland hebben opgedaan, betalen 7 000 EUR meer om een veel moeilijker examen af te leggen dan hun tegenhangers die nog nooit binnen de EU zijn gemigreerd. Deze twee verschillende registratieroutes discrimineren duidelijk werknemers die gebruik hebben gemaakt van hun recht van vrij verkeer binnen de EU. Volgens klager zijn in de Ierse wetgeving deze nationale beperkingen op ervaring vastgesteld als gevolg van het toegenomen verkeer van buitenlandse werknemers binnen Ierland sinds het jaar 2000. De ervaring die in andere EU-landen is opgedaan, moet worden beschouwd als een troef, zei hij, gezien de slechte bouw- en ontwerpnormen die vóór 2005 in Ierland van toepassing waren.

13. Klager besloot vervolgens zijn klacht in te dienen bij de Europese Ombudsman.

Onderwerp van het onderzoek

14. Klager beweerde dat de Commissie een fout had gemaakt door zijn klacht af te sluiten zonder volledig te onderzoeken of de artikelen 21-22 van de Irish Building Control Act 2007 in overeenstemming zijn met het EU-recht.

Tot staving van zijn bewering voerde klager in wezen aan dat de ogenschijnlijk neutrale eis in kwestie, namelijk dat de relevante ervaring "in de staat " moet worden opgedaan, in de eerste plaats een groter aantal niet-Ierse burgers zou kunnen treffen en in hun nadeel zou kunnen werken.

15. Klager voerde aan dat de Commissie moest erkennen dat de bepalingen in kwestie discriminerend zijn en dat zij zijn klacht had afgesloten op grond van het feit dat het onevenredig zou zijn om de zaak voort te zetten.

16. In verdere correspondentie aan de Ombudsman van 28 november 2012 verklaarde klager dat hij potentiële projecten verliest omdat hij zich niet als architect kon registreren. Dit is volgens hem te wijten aan de Ierse wet, die in strijd is met het EU-recht. Klager vroeg de Ombudsman wie aansprakelijk zou zijn voor de financiële schade die zijn praktijk doormaakt omdat de Commissie zijn zaak niet naar behoren heeft onderzocht, wat de situatie volgens hem heeft verergerd.

17. De Ombudsman merkt op dat klager lijkt te suggereren dat in dit onderzoek een aanvullende vordering wordt opgenomen, namelijk een vordering tot financiële compensatie. Aangezien dit argument bij het begin van het onderzoek echter niet was opgenomen, is de Ombudsman van mening dat het niet passend zou zijn om het in dit stadium op te nemen.

Het onderzoek

18. Klager diende zijn klacht op 6 maart 2012 in bij de Ombudsman. Op 28 maart opende de Ombudsman een onderzoek door de Commissie om advies te vragen. Hij heeft de Commissie ook verzocht in haar advies een toelichting op te nemen op de opmerking in haar e-mail van 20 juni 2011 aan klager dat de voorwaarden van de Ierse wetgeving "willekeurig en discriminerend kunnen lijken" en met name of die opmerking betrekking heeft op discriminatie op grond van nationaliteit.

19. Op 2 augustus 2012 heeft de Commissie haar advies toegezonden, dat met een uitnodiging om opmerkingen in te dienen aan klager is toegezonden. Klager heeft op 5 september 2012 opmerkingen ingediend.

Analyse en conclusies van de Ombudsman

A. Bewering dat de Commissie een fout heeft gemaakt door de klacht wegens inbreuk en de daarmee verband houdende vordering af te sluiten

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

20. In zijn klacht bij de Ombudsman voerde klager aan dat de Commissie weigerde op te treden omdat dit onevenredig zou zijn. Hoewel hij verklaarde dit vonnis volledig te hebben aanvaard, was hij het oneens met het feit dat de Commissie weigerde de discriminatie van werknemers uit EU-lidstaten buiten Ierland te erkennen. Hij voerde verder aan dat de persoon in de Commissie die zijn klacht beoordeelde, niet op de hoogte was van het onderwerp.

21. In haar advies heeft de Commissie opnieuw uitgelegd dat de overgangsroute naar registratie, namelijk de afdelingen 21-22, van een andere aard lijkt te zijn dan afdeling 14: overwegende dat artikel 14 voorziet in een alomvattend langetermijnsysteem voor de registratie van gekwalificeerde personen als architect, en dat de artikelen 21 tot en met 22 erop gericht zijn de gevolgen van de reglementering van de beroepstitel voor een eindig aantal personen die, ongeacht hun nationaliteit, ten tijde van de inwerkingtreding van de wet tien jaar of langer als architect in Ierland waren gevestigd, te verzachten; Dit zijn dus overgangsbepalingen die voorzien in de eenmalige registratie van personen die volgens de Ierse wetgever het recht daartoe hadden verkregen omdat zij het beroep lange tijd in Ierland hadden uitgeoefend.

22. Met betrekking tot het argument van klager dat de Commissie de inbreukklacht heeft afgesloten zonder een volledig onderzoek te hebben verricht, heeft de Commissie geantwoord dat haar diensten alle door klager in zijn oorspronkelijke klacht verstrekte informatie en alle daaropvolgende mededelingen hebben geanalyseerd en hem uitgebreide schriftelijke en telefonische feedback hebben gegeven. Naar aanleiding van zijn bewering dat de Irish Building Control Act 2007 bepalingen bevatte die tot discriminatie op grond van nationaliteit leidden, werd bovendien een EU Pilot-procedure ingeleid om zowel de bepalingen van de wet als de praktische organisatie van de erkenning van beroepskwalificaties van architecten in Ierland te verduidelijken. De Commissie heeft met de Ierse autoriteiten overleg gepleegd om aanvullende informatie te verkrijgen teneinde een zo volledig mogelijk beeld van de situatie te krijgen alvorens een besluit te nemen. De Commissie heeft zelfs verzocht om verduidelijking van bepaalde punten van potentieel belang voor klager in het kader van zijn verzoekschrift die niet rechtstreeks relevant waren voor zijn inbreukklacht. Ten slotte heeft de Commissie klager volledig op de hoogte gehouden van de verschillende stadia van haar onderzoek en beoordeling van de situatie.

23. Met betrekking tot het argument van klager in zijn klacht bij de Ombudsman dat zijn klacht was toegewezen aan de verkeerde eenheid binnen de Commissie, heeft deze laatste verklaard dat, voor zover zijn klacht betrekking had op de toegang tot een beroep in een andere lidstaat dan die waar hij zijn kwalificaties had verworven, de eenheid "Beroepskwalificaties" bevoegd was om de klacht te behandelen. Naar aanleiding van de interne reorganisatie van het directoraat-generaal Interne markt en diensten werd de eenheid omgedoopt tot "Vrij verkeer van beroepsbeoefenaren", zonder op enigerlei wijze haar bevoegdheden of personeel te wijzigen.

24. Wat het argument van klager betreft, heeft de Commissie uitgelegd dat haar bewering dat noch sectie 14 noch sectie 21-22 tot discriminatie op grond van nationaliteit heeft geleid, was gebaseerd op het feit dat geen van deze bepalingen de registratie als architect in Ierland afhankelijk stelt van het Ierse staatsburgerschap. De Commissie deelde het standpunt van klager, dat ook de vaste rechtspraak weerspiegelt, dat maatregelen van nationaal recht discriminerend kunnen zijn zonder expliciet naar nationaliteit te verwijzen, indien zij een groter nadelig effect hebben op niet-onderdanen dan op onderdanen. Zij voegde er echter aan toe dat dit niet het geval lijkt te zijn met betrekking tot de wet in kwestie. In zijn geheel beschouwd lijkt de wet de vestiging in Ierland van architecten met in een andere lidstaat behaalde kwalificaties niet te belemmeren of minder aantrekkelijk te maken, aangezien artikel 14 het systeem voor de registratie van architecten invoert. Afdeling 14 waarborgt de gelijke behandeling van alle architecten, ongeacht of zij onderdaan zijn van Ierland of van een andere lidstaat en ongeacht of zij hun kwalificaties in Ierland of in een andere lidstaat hebben verworven. De toepasselijkheid van de afdelingen 21-22 is zo beperkt — zowel in de tijd als in zeer specifieke omstandigheden — dat deze niet kunnen worden geacht het bij afdeling 14 ingevoerde systeem te ondermijnen.

25. De Commissie legde verder uit dat haar opmerking dat de bepalingen van de afdelingen 21-22 "willekeurig en discriminerend kunnen lijken" geen betrekking heeft op discriminatie op grond van nationaliteit. Het verwijst naar het feit dat elke belangrijke wijziging in de organisatie van een beroep, of belangrijke nieuwe wetgeving op welk gebied dan ook, nadelige gevolgen kan hebben voor sommige personen of groepen personen. In dit verband mogen de inspanningen van de wetgever om de ongewenste effecten te beperken zich niet uitstrekken tot alle belanghebbenden. Het eindresultaat kan discriminerend lijken voor personen die niet in aanmerking komen voor de verzachtende overgangsmaatregelen en die bijgevolg negatief worden beïnvloed door de wetswijziging. Dit lijkt het geval te zijn in het geval van klager, wiens werk als architect is beïnvloed door de Irish Building Control Act 2007. Het feit dat de overgangsbepalingen inzake" verworven rechten" van de artikelen 21 tot en met 22 niet op hem van toepassing zijn, houdt echter geen verband met zijn nationaliteit of zijn in het verleden in verschillende lidstaten opgedane ervaring, maar met het feit dat hij niet behoort tot de beperkte groep personen die ten tijde van de inwerkingtreding van de wet gedurende ten minste tien jaar in Ierland waren gevestigd. Dit kan voor hem willekeurig en discriminerend lijken, net zoals het willekeurig en discriminerend kan lijken voor een Ierse onderdaan die het beroep alleen in Ierland heeft uitgeoefend, maar die slechts negen jaar en elf maanden ervaring kan aantonen.

26. De Commissie wees erop dat de beweringen van klager haar ertoe hadden kunnen brengen actie te ondernemen tegen Ierland, indien er overtuigend bewijs was dat de artikelen 21-22 en de individuele omstandigheden van klager indicatief waren voor een algemene poging van de Ierse autoriteiten om de vestiging als architect in Ierland te belemmeren van niet-Ierse onderdanen of personen die hun kwalificaties, hetzij formeel diploma, hetzij beroepservaring, in een andere lidstaat hebben verworven. Daaraan is echter toegevoegd dat dit niet het geval lijkt te zijn. De Commissie heeft verklaard dat zij zich er ook van bewust is dat de Ierse autoriteiten in de praktijk hun verplichtingen uit hoofde van het Unierecht hebben overschreden door de toegang tot het beroep te vergemakkelijken voor bepaalde aanvragers, met name uit de lidstaten die in 2004 tot de Unie zijn toegetreden, die met flexibiliteit werden behandeld, ondanks het feit dat zij niet aan de formele vereisten voldeden. Dit komt op tegen het standpunt van klager dat de Ierse regering niet-Ierse architecten probeerde te discrimineren door middel van de bepalingen van de Building Control Act 2007.

27. De Commissie kwam tot de conclusie dat er geen juridische gronden waren om te verzoeken om de inleiding van een inbreukprocedure tegen Ierland op grond van de inbreukklacht. Het argument van klager dat de Commissie discriminatie op grond van nationaliteit door de Ierse autoriteiten had moeten erkennen, was ongegrond, aangezien er geen overtuigend bewijs was dat de Ierse autoriteiten de toegang tot het beroep van architect wilden beperken voor personen die onderdaan zijn van andere lidstaten of die hun kwalificaties in een andere lidstaat hebben verworven.

28. In zijn opmerkingen voerde klager aan dat de Commissie al dan niet opzettelijk voorbijging aan de kwestie die hij aan de orde stelde. Hij geeft er de voorkeur aan advies uit te brengen over artikel 14 van de wet, zonder in te gaan op de specifieke kwestie van de artikelen 21-22 en de dubbele norm voor autodidactische architecten met tien jaar ervaring in Ierland en architecten met tien jaar ervaring in Ierland en andere lidstaten [8]. Klager benadrukte de zeer negatieve impact die het standpunt van de Commissie op zijn situatie heeft gehad, in die zin dat de Ierse autoriteiten naar het besluit van de Commissie verwijzen wanneer hij hen over deze zaak benadert.

29. Klager betwistte de verklaring van de Commissie dat "... een persoon de functies van architect kan blijven uitoefenen zonder zich te laten registreren, zolang hij/zij zich geen architect noemt", met het argument dat men de activiteit van architect niet volledig kan uitoefenen zonder zich te laten registreren [9]. De situatie zal voor hem alleen maar verslechteren, zei hij, wanneer de Building Control (amendement) Regulations 2012 in werking treden.

30. Met betrekking tot de verklaring van de Commissie dat artikel 14 van de wet de rechtsgrondslag vormt voor een systeem dat alle EU-burgers gelijk behandelt, ongeacht waar zij hun kwalificaties hebben verworven, voerde de klager aan dat dit juist kan zijn voor houders van beroepskwalificaties die zijn vermeld in Richtlijn 2005/36/EG betreffende de erkenning van beroepskwalificaties [10]; Dit geldt echter niet voor autodidactische architecten. Klager voerde verder aan dat de bepalingen in kwestie ook Ierse burgers discrimineren die ervaring hebben opgedaan als architect in het buitenland.

31. Klager was van mening dat de nationale beperking van de ervaring bedoeld was om immigranten buiten de overgangsregeling te houden. Hij vroeg wat het doel van deze nationale beperking was en gaf drie redenen waarom de Commissie deze kwestie niet had onderzocht: i) gebrek aan deskundigheid — de verantwoordelijke eenheid in de Commissie hield zich bezig met personen met beroepskwalificaties of geregistreerde beroepsbeoefenaren en met name met de richtlijn betreffende de erkenning van beroepskwalificaties, die niet relevant was voor zijn situatie; ii) gebrek aan coördinatie — klager verwees opnieuw naar het geval van leerkrachten in Griekenland, dat volgens hem momenteel wordt nagestreefd door het directoraat-generaal Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Ambtenarenzaken van de Commissie; inclusie; en iii) het kleine aantal getroffen personen — de klager voerde aan dat de Commissie het onevenredig achtte om actie te ondernemen tegen de Ierse staat. Als gevolg hiervan negeerde het opzettelijk de feiten omdat het erkennen van discriminatie "actie kan impliceren".

Beoordeling door de Ombudsman

Opmerking vooraf

32. Een van de belangrijkste taken van de Commissie is het dienen als hoedster van de Verdragen [11]. Artikel 258 VWEU voorziet in een algemene procedure volgens welke de Commissie mogelijke inbreuken op het EU-recht door de lidstaten kan onderzoeken en voor het Hof van Justitie van de Europese Unie kan brengen. Wat de door de Commissie gevoerde inbreukprocedure betreft, zijn er twee verschillende fasen: de Commissie tracht vast te stellen of er al dan niet sprake is van een inbreuk (fase 1); indien de Commissie een inbreuk vaststelt, beslist zij of zij de inbreuk al dan niet aan het Hof voorlegt (fase 2)[12].

33. De Ombudsman houdt toezicht op de Commissie in haar rol van hoedster van de Verdragen. De Europese Ombudsman heeft echter geen mandaat om het optreden van de autoriteiten van de lidstaten te onderzoeken. Het doel van zijn onderzoek in zaken als de onderhavige is dus niet te onderzoeken of er sprake is van een inbreuk door de betrokken lidstaat. Het onderzoek van de Ombudsman is veeleer gericht op het onderzoeken van het gedrag van de Commissie bij het analyseren en behandelen van de inbreukklacht. Dit kan zich uitstrekken tot een inhoudelijke evaluatie van de analyses en conclusies van de Commissie [13]. De onderzoeken en conclusies van de Ombudsman zijn echter volledig in overeenstemming met de discretionaire bevoegdheid van de Commissie, zoals erkend in de Verdragen en de jurisprudentie van het Hof van Justitie, om te beslissen of een inbreuk al dan niet naar het Hof wordt verwezen (fase 2 van de bovengenoemde procedure).

Het non-discriminatiebeginsel

34. Artikel 21, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie bepaalt dat binnen de werkingssfeer van de Verdragen elke discriminatie op grond van nationaliteit verboden is. Evenzo verbiedt artikel 18 VWEU elke discriminatie op grond van nationaliteit binnen de werkingssfeer van de Verdragen. Wat het vrije verkeer van werknemers betreft, bepaalt artikel 45, lid 2, VWEU dat discriminatie op grond van nationaliteit wordt afgeschaft wat betreft werkgelegenheid, beloning en andere arbeidsvoorwaarden. In artikel 49 VWEU is bepaald dat beperkingen van de vrijheid van vestiging van onderdanen van een lidstaat in een andere lidstaat verboden zijn. De vrijheid van vestiging omvat de toegang tot werkzaamheden anders dan in loondienst en de uitoefening daarvan, onder de voorwaarden die voor de eigen onderdanen zijn vastgesteld bij de wetgeving van het land waar deze werkzaamheden worden verricht.

35. Volgens vaste rechtspraak vereist het non-discriminatiebeginsel, ongeacht of het zijn oorsprong vindt in artikel 18 VWEU (voorheen artikel 12 EG) of de artikelen 45 en 49 VWEU (voorheen respectievelijk de artikelen 39 en 43 EG), dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld. Een dergelijke behandeling kan slechts gerechtvaardigd zijn indien zij berust op objectieve overwegingen die losstaan van de nationaliteit van de betrokken personen en evenredig is aan het rechtmatig nagestreefde doel [14].

36. Een verschil in behandeling dat uitdrukkelijk en uitsluitend op nationaliteit is gebaseerd, vormt directe discriminatie. Volgens vaste rechtspraak van het Hof verbieden de regels inzake gelijke behandeling echter niet alleen openlijke discriminatie op grond van nationaliteit, maar ook alle verkapte vormen van discriminatie die door toepassing van andere onderscheidingscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leiden [15].

De toepassing van het non-discriminatiebeginsel in deze zaak

37. Klager beweerde dat de Commissie een fout had gemaakt door zijn klacht af te sluiten zonder volledig te onderzoeken of de artikelen 21-22 van de Irish Building Control Act 2007 in overeenstemming zijn met het EU-recht. Volgens hem discrimineren deze bepalingen niet-Ierse onderdanen.

38. De Commissie heeft terecht gesteld dat de artikelen 14 en 21-22 geen directe discriminatie op grond van nationaliteit opleveren, aangezien deze bepalingen de inschrijving als architect in Ierland niet afhankelijk stellen van het bezit van de Ierse nationaliteit.

39. De Commissie was het er echter ook over eens dat het nationale recht discriminerend kan zijn als het een groter nadelig effect heeft op niet-onderdanen dan op onderdanen. De wet belemmert noch maakt de vestiging in Ierland van architecten met in een andere lidstaat behaalde kwalificaties minder aantrekkelijk.

40. De wet stelt twee voorwaarden om in aanmerking te komen voor registratie op grond van de artikelen 21-22 van de wet, namelijk (i) tien jaar ervaring (ii) verworven "in de staat"[16].

41. Met betrekking tot voorwaarde i) merkt de Ombudsman op dat er in beginsel niets problematischs is aan het vaststellen van een grenswaarde om in aanmerking te komen voor een bepaald voordeel of, in dit geval, de wijze van registratie. Hij erkent dat termijnen moeten worden vastgesteld in allerlei administratieve en wetgevingsprocedures.

42. Wat voorwaarde ii) betreft, herinnert de Ombudsman eraan dat er sprake is van indirecte discriminatie wanneer een ogenschijnlijk neutrale bepaling nadelig is voor een groter aantal personen dan andere (in dit geval niet-Ierse onderdanen in vergelijking met Ierse onderdanen). Wanneer een groep personen wordt benadeeld, kan de maatregel nog steeds aanvaardbaar zijn indien a) de eis objectief kan worden gerechtvaardigd door een legitiem doel dat geen verband houdt met discriminatie op grond van nationaliteit, en b) de middelen om dat doel te bereiken passend en noodzakelijk zijn.

43. Rekening houdend met de definitie van indirecte discriminatie is de Ombudsman van mening dat het vereiste dat de relevante ervaring" in de staat " wordt opgedaan, in de eerste plaats van invloed kan zijn op een groter aantal niet-Ierse onderdanen dan op Ierse onderdanen.

44. De Commissie heeft niet aangetoond dat zij de Ierse autoriteiten heeft gevraagd a) of het vereiste dat de betrokken ervaring in de staat moet worden opgedaan, objectief kan worden gerechtvaardigd door een legitiem doel dat geen verband houdt met discriminatie op grond van nationaliteit, en b) of de middelen om dat doel te bereiken passend en noodzakelijk zijn.

45. Met betrekking tot punt a) is er geen verklaring waarom klager en anderen in zijn situatie, namelijk met tien jaar ervaring die niet noodzakelijkerwijs in Ierland is opgedaan, niet ook zouden kunnen profiteren van de artikelen 21-22, die tot doel hebben de situatie van een bepaald aantal personen te regulariseren. De Commissie heeft geen bewijs van de Ierse autoriteiten overgelegd tot staving van hun standpunt dat de ervaring noodzakelijkerwijs "in de staat" moet zijn opgedaan om een bijzondere reden die verband houdt met de aard van de uit te voeren taken. Zij heeft evenmin uitvoerig gemotiveerd waarom de buiten Ierland opgedane ervaring niet even relevant is. Het feit dat de Ierse autoriteiten dergelijke ervaring erkennen op grond van artikel 14, lid 2, onder f), maar weigeren deze te erkennen op grond van de artikelen 21 tot en met 22, maakt dit verschil in behandeling des te moeilijker te begrijpen [17]. Evenmin lijkt de Commissie de Ierse autoriteiten te hebben ondervraagd om een indicatie te krijgen van het aantal extra personen dat zich in een situatie zou kunnen bevinden die vergelijkbaar is met die van klager en waarom het bijvoorbeeld onevenredig zou kunnen zijn om ook hen in staat te stellen gebruik te maken van de artikelen 21-22.

46. Wat punt b) betreft, heeft de Commissie met de Ierse autoriteiten helemaal niet onderzocht in hoeverre de zwaardere eisen die aan personen, zoals klager, worden gesteld met betrekking tot het afleggen van een examen, passend en noodzakelijk zijn.

47. In het licht van het bovenstaande is de Ombudsman van mening dat de bewering van klager, namelijk dat de Commissie een fout heeft gemaakt door zijn klacht af te sluiten zonder volledig te onderzoeken of de artikelen 21-22 van de Irish Building Control Act 2007 in overeenstemming zijn met het EU-recht, gegrond is.

48. Zoals in punt 15 hierboven is uiteengezet, was het argument van klager dat de Commissie moest erkennen dat de bepalingen in kwestie discriminerend zijn en dat zij zijn klacht moest afsluiten op grond van het feit dat het onevenredig zou zijn om de zaak voort te zetten.

49. De Commissie heeft uitgelegd dat de beweringen van klager haar ertoe hadden kunnen brengen actie te ondernemen tegen Ierland, indien er overtuigend bewijs was dat de artikelen 21-22 van de Irish Building Control Act 2007 en het individuele geschil van klager in verband daarmee indicatief waren voor een algemene poging van de Ierse autoriteiten om niet-Ierse onderdanen te beletten zich in Ierland als architect in te schrijven. De Commissie was van mening dat er geen sprake was van een dergelijke algemene poging. Zij legde uit dat de Ierse autoriteiten hun verplichtingen uit hoofde van het EU-recht hebben overschreden door de toegang tot het beroep te vergemakkelijken voor bepaalde aanvragers, met name uit de lidstaten die in 2004 tot de Unie zijn toegetreden. Dergelijke zaken werden flexibel behandeld, ondanks het feit dat zij niet aan de formele vereisten voldeden. Tot slot legde de Commissie uit dat de Ierse autoriteiten bereid zouden zijn de artikelen 21 tot en met 22 van de wet te schrappen indien de Commissie deze betwistte. Dit zou betekenen dat alle aanvragen tot registratie voor het gebruik van de titel van architect, met inbegrip van die van bestaande beroepsbeoefenaars met een niet-academische achtergrond die op het moment van de invoering van de wet in Ierland actief waren, vervolgens via de verschillende in de artikelen 14, 15 en 16 van de wet vastgestelde routes zouden worden behandeld. Gezien het strikt gerichte en tijdelijke karakter van de afdelingen 21-22 legde de Commissie uit dat zij van mening was dat het onevenredig zou zijn om aan te dringen op de schrapping ervan, met name omdat dit resultaat de klager of andere beroepsbeoefenaren in zijn positie niet ten goede zou komen.

50. De Ombudsman benadrukt dat indien de Commissie de zaak had afgesloten met de bevinding dat de wet indirect discriminerend was, maar dat het niet gerechtvaardigd was om een inbreukprocedure tegen Ierland in te leiden (om de hierboven uiteengezette redenen), klager beter in staat zou zijn geweest om bij de Ierse autoriteiten verhaal te halen op zijn individuele situatie. Door echter ten onrechte te oordelen dat er in deze zaak geen sprake was van schending van het EU-recht, heeft de Commissie de mogelijkheden van klager om een dergelijk beroep in te stellen beperkt. Het is belangrijk om dat falen te verhelpen.

51. In het licht van het bovenstaande stelt de Ombudsman vast dat de Commissie een fout heeft gemaakt door de inbreukklacht van klager af te sluiten zonder volledig te onderzoeken of de artikelen 21-22 van de Irish Building Control Act 2007 in overeenstemming zijn met het EU-recht. Dit kwam neer op een geval van wanbeheer. Daarom doet hij hieronder een ontwerpaanbeveling, overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman.

B. De ontwerpaanbeveling

Op basis van zijn onderzoek naar deze klacht doet de Ombudsman de volgende ontwerpaanbeveling aan de Commissie:

Rekening houdend met de bevindingen van de Ombudsman moet de Commissie erkennen dat de artikelen 21-22 van de Irish Building Control Act 2007 discriminerend zijn en moet zij erkennen dat de enige rechtvaardiging voor het sluiten van de inbreukklacht was dat het onevenredig zou zijn om de zaak voort te zetten.

De Commissie en de klager zullen van deze ontwerpaanbeveling in kennis worden gesteld. Overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman zendt de Commissie uiterlijk op 30 september 2013 een omstandig advies toe. Het uitvoerig gemotiveerde advies kan bestaan uit de aanvaarding van deze ontwerpaanbeveling en een beschrijving van de wijze waarop deze is uitgevoerd.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Gedaan te Straatsburg op 7 mei 2013

[1] Besluit van het Europees Parlement van 9 maart 1994 inzake het statuut van de Europese Ombudsman en de algemene voorwaarden voor de uitoefening van zijn ambt (94/262/EGKS, EG, Euratom), PB L 113, blz. 15.

[2] Volgens de Commissie is bij de wet voor het eerst in Ierland een registratieplicht ingevoerd voor personen die de beroepstitel "architect" wensen te voeren. Aan de inschrijving zijn bepaalde voorwaarden verbonden, met name het bezit van beroepskwalificaties. Naast houders van opleidingstitels van een architectuurschool in Ierland of in een andere EU-lidstaat, kunnen personen die ervaring hebben opgedaan in het beroep ook een registratieaanvraag indienen, zonder enige opleidingstitel. In tegenstelling tot de meeste andere EU-lidstaten zijn de activiteiten in verband met het beroep van architect in Ierland niet aan regelgeving onderworpen. Met andere woorden, een persoon mag de functies van architect blijven uitoefenen zonder geregistreerd te zijn, zolang hij/zij zichzelf geen architect noemt.

[3] Artikel 21 van de wet heeft als opschrift "Technische beoordelingsraad". Artikel 22 heeft als opschrift "Procedure van de technische beoordelingsraad". De Ombudsman merkt op dat klager en de Commissie soms verwijzen naar afdeling 22, terwijl zij op andere momenten verwijzen naar de afdelingen 21-22. Omwille van de consistentie verwijst de Ombudsman overal naar de afdelingen 21-22.

[4] Artikel 22, lid 1, luidt als volgt: "De volgende persoon kan bij de technische beoordelingsraad een verzoek indienen om te besluiten dat hij of zij in aanmerking komt voor inschrijving in het register op grond van deze afdeling, namelijk een persoon die gedurende een periode van 10 jaar of meer in de staat werkzaamheden heeft verricht die in verhouding staan tot die van een architect (maar voor de toepassing van deze onderafdeling wordt geen periode van dergelijke prestaties in aanmerking genomen die zich bij of na het begin van deze afdeling voordoet)" (onderstreping toegevoegd).

[5] EU Pilot is een werkmethode die in 2007 tussen de Commissie en de lidstaten is ontwikkeld om inbreuken op het EU-recht in een zo vroeg mogelijk stadium te corrigeren, zonder een inbreukprocedure in te leiden. Zie de mededeling van de Commissie "Een Europa van resultaten – Toepassing van het Gemeenschapsrecht", COM(2007) 502.

[6] De relevante bepaling, artikel 14, lid 2, onder f), luidt als volgt: "een persoon die i) ten minste zeven jaar praktijkervaring heeft met het verrichten van taken die in verhouding staan tot die van een architect in de staat, ii) ten minste 35 jaar oud is en iii) geslaagd is voor een voorgeschreven toelatingsexamen in het register" (cursivering van mij). De Commissie heeft de klager in een e-mail van 10 juni 2012 bevestigd dat op grond van artikel 14, lid 2, onder f), de ervaring van zeven jaar niet noodzakelijkerwijs in Ierland hoeft te worden opgedaan, terwijl de in artikel 22, lid 1, bedoelde ervaring van tien jaar in Ierland moet worden opgedaan.

[7] De Commissie gaf het voorbeeld van een Frans staatsburger die ten tijde van de inwerkingtreding van de Building Control Act 2007 ten minste tien jaar als architect in Ierland was gevestigd. Deze persoon zou kunnen profiteren van de artikelen 21-22, terwijl een Iers onderdaan die het beroep slechts negen jaar had uitgeoefend dat niet zou doen.

[8] Klager verwees bij wijze van voorbeeld naar een inbreukprocedure die de Commissie voert met betrekking tot leerkrachten in Griekenland die worden gediscrimineerd omdat zij in het buitenland hebben gewerkt. Zie: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=457&newsId=1379&furtherNews=yes

[9] De klager gaf enkele voorbeelden, met name dat bij openbare aanbestedingen alle deelnemende architecten moeten worden geregistreerd. De inschrijvingen zijn toegankelijk via: www.etenders.gov.ie In verdere correspondentie van 28 november 2012 verstrekte klager de Ombudsman drie voorbeelden van gevallen sinds juli 2012, waarin potentiële klanten geen gebruik hadden gemaakt van zijn diensten vanwege, wat hij noemde, zijn onvermogen om zich als architect te registreren.

[10] Richtlijn 2005/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties; PB L 255, blz. 22. Het lijkt erop dat er bepalingen in de wet zijn opgenomen, met name artikel 16 van de wet, op grond waarvan men zich kan registreren op basis van beroepskwalificaties.

[11] Krachtens artikel 17 VEU moet de Commissie "de toepassing van de Verdragen en van de door de instellingen uit hoofde daarvan vastgestelde maatregelen waarborgen".

[12] De Ombudsman merkt in dit verband op dat het feit dat er sprake is van een inbreuk op het EU-recht niet automatisch inhoudt dat de Commissie een inbreukprocedure moet inleiden. De Commissie moet echter rechtvaardigen hoe zij haar ruime beoordelingsmarge uitoefent.

[13] Er zij echter aan herinnerd dat het Hof van Justitie de hoogste autoriteit is bij de uitlegging van het EU-recht.

[14] Arrest van 11 juli 2011, Commissie/Griekenland (C-155/09, Jurispr. blz. I-65, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

[15] Idem, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak. Zie ook punt 46 van dat arrest, dat luidt als volgt: ‚Dit geldt in het bijzonder voor een maatregel waarbij een onderscheid wordt gemaakt op grond van woonplaats of gewone verblijfplaats, aangezien dit vereiste hoofdzakelijk ten nadele van onderdanen van andere lidstaten kan werken, aangezien personen die niet op het nationale grondgebied wonen of daar gewoonlijk verblijven, in de meeste gevallen buitenlanders zijn’.

[16] De Ombudsman merkt op dat klager de aandacht vestigde op de soortgelijke formulering die wordt gebruikt in artikel 14, lid 2, onder f), en artikel 22, lid 1, met betrekking tot de term "in de staat". De eerste verwijst naar "een persoon die i) ten minste zeven jaar praktische ervaring heeft met het verrichten van taken die in verhouding staan tot die van een architect in de staat", terwijl de tweede verwijst naar "een persoon die gedurende een periode van tien jaar of meer in verhouding staan tot die van een architect in de staat ". De Commissie heeft bevestigd dat de wet in artikel 14, lid 2, onder f), in het buitenland opgedane ervaring erkent, maar dat zij in artikel 22, lid 1, in het buitenland opgedane ervaring niet erkent. De Ombudsman merkt op dat de formulering weliswaar vergelijkbaar is, maar niet identiek is en dat de twee bepalingen op de door de Commissie uitgelegde wijze kunnen worden begrepen.

[17] Zie voetnoot 6 hierboven.