DE TERUGGROND NAAR HET KLACHT

1. Klager was een plaatselijke functionaris die ongeveer tien jaar bij het Bureau van de Europese Commissie in Hongkong (het "Bureau") als pers- en voorlichtingsfunctionaris had gewerkt.

2. Op 20 december 2005 heeft het hoofd van het bureau de arbeidsovereenkomst van klager met onmiddellijke ingang beëindigd. Vervolgens heeft zij tegen dit besluit beroep ingesteld bij de directeur-generaal van het directoraat-generaal Externe Betrekkingen (DG RELEX) van de Commissie. De directeur-generaal bevestigde echter het besluit om haar contract op te zeggen.

3. Op 11 juli 2006 diende klager een klacht in bij de Europese Ombudsman.

Het onderwerp van het onderzoek

4. Klager beweerde dat de Commissie haar op onmenselijke en vernederende wijze had ontslagen.

Zij verzocht de Commissie:

1. excuses voor bovenstaande behandeling;
2. erkent haar bijdragen aan het Bureau gedurende tien jaar van toegewijd werk; en
3. te voorkomen dat haar ambtenaren zich in de toekomst op soortgelijke wijze gedragen.

Het onderzoek

5. De Ombudsman opende een onderzoek op eigen initiatief en verzocht de Commissie een advies uit te brengen over de bovengenoemde beweringen en beweringen van klager.

6. De Ombudsman ontving het advies van de Commissie op 22 maart 2007, na de instelling een verlenging van de termijn te hebben verleend. Vervolgens heeft hij het advies doorgestuurd naar klager, met een uitnodiging om opmerkingen in te dienen, die zij op 7 april 2007 heeft ingediend.

7. Na een zorgvuldige analyse van het advies en de opmerkingen was de Ombudsman er niet van overtuigd dat de Commissie adequaat had gereageerd op zijn onderzoek op eigen initiatief. Hij heeft derhalve voorlopig vastgesteld dat er sprake was van wanbeheer en heeft de Commissie overeenkomstig artikel 3, lid 5, van zijn statuut een minnelijke schikking voorgesteld.

8. Op 16 januari 2008 ontving de Ombudsman het antwoord van de Commissie. Het antwoord werd doorgestuurd naar klager voor haar opmerkingen, die zij op 22 februari 2008 indiende.

De analyse en conclusies van de OMBUDSMAN

A. Beschuldiging van onmenselijk en vernederend ontslag en daarmee samenhangende vorderingen

Argumenten voorgelegd aan de Ombudsman

9. Klager beweerde dat de Commissie haar op onmenselijke en vernederende wijze had ontslagen. Ter ondersteuning van haar bewering voerde zij aan dat zij:

1. nooit de redenen voor haar ontslag heeft toegelicht;
2. haar uit het Bureau heeft gezet en haar heeft verboden haar kantoorcomputer en telefoon te gebruiken; en
3. haar meedeelde dat zij haar ontslagvergoeding en salaris pas zou ontvangen na de ondertekening van haar brief met de titel "Beëindiging van het dienstverband".

10. Zij stelde dat de Commissie zich moet verontschuldigen voor de bovengenoemde behandeling; erkent haar bijdragen aan het Bureau gedurende tien jaar van toegewijd werk; en te voorkomen dat haar ambtenaren zich in de toekomst op soortgelijke wijze gedragen.

11. In haar advies verklaarde de Commissie dat zij had gehandeld in overeenstemming met de toepasselijke bindende bepalingen. Zij had met name het met klager ondertekende contract in acht genomen, waarin werd verklaard dat er geen redenen hoefden te worden opgegeven indien het werd beëindigd. De Commissie voerde voorts aan dat zij alle formaliteiten, met inbegrip van de opzegtermijn van twee maanden, in acht had genomen; en de regels inzake compensatie, zoals de betaling van noodzakelijke schadevergoedingen.

Voorlopige beoordeling van de Ombudsman die tot een minnelijke schikking leidt

12. Volgens de Commissie staat artikel 30, lid 2 ter, van de bijzondere arbeidsvoorwaarden voor plaatselijke functionarissen die in Hongkong werkzaam zijn, de autoriteit die bevoegd is om overeenkomsten te sluiten, toe om een overeenkomst voor onbepaalde tijd te allen tijde op te zeggen, mits zij de plaatselijke functionaris daarvan schriftelijk in kennis stelt. Daarnaast voerde de Commissie aan dat klager het "managementbesluit" om haar contract te beëindigen verkeerd had geïnterpreteerd als gebaseerd op persoonlijke motieven.

13. In antwoord op de verklaring van de Commissie dat zij overeenkomstig de toepasselijke regels heeft gehandeld, herinnerde de Ombudsman aan het arrest van het Gerecht voor ambtenarenzaken, waarin het Hof de algemene opvatting bevestigde dat arbeidsverhoudingen voor onbepaalde tijd bijzondere bescherming moeten genieten tegen onredelijk ontslag (2).

14. Klager betwistte niet dat de beëindiging van haar dienstverband plaatsvond in overeenstemming met de toepasselijke contractuele en wettelijke bepalingen, maar klaagde veeleer over de manier waarop zij tijdens de ontslagprocedure werd behandeld. De Commissie heeft haar verzocht de kantoren van het Bureau te verlaten, omdat zij had besloten dat zij gedurende de periode van 60 dagen na de kennisgeving van de beëindiging van haar dienstverband niet zou worden opgeroepen om te werken (3). Het legde uit dat het niet werken tijdens de opzegtermijn "klassieke gevolgen"met zich meebracht, zoals de intrekking van de toegang tot kantoorapparatuur. Het verklaarde verder dat de klager werd "uitgenodigd om haar bezittingen enkele dagen later op te halen, na een financiële regeling".

15. De Ombudsman aanvaardde niet dat de beëindiging van het dienstverband van klager, die volgens de eigen mening van de Commissie geen verband hield met een specifieke reden, noodzakelijkerwijs de onmiddellijke intrekking van haar toegang tot kantoorapparatuur inhield. Evenmin hoefde zij haar te beletten haar bezittingen te verwijderen totdat zij daartoe was uitgenodigd, of haar eigen ontslag te bespreken (4). Er was geen sprake van ernstig wangedrag van klager ter rechtvaardiging van de voorwaarden die haar na haar ontslag waren opgelegd. Dit maakte deze voorwaarden en gevolgen buitenproportioneel. Bovendien werpen zij ernstige twijfels op over de objectiviteit van het "beheersbesluit" van de Commissie om haar te ontslaan.

16. Weliswaar vormt onrechtmatig gedrag noodzakelijkerwijs wanbeheer, maar het is ook waar dat de beginselen van behoorlijk bestuur veel meer van de Europese instellingen en organen vergen dan alleen het voorkomen van onrechtmatig gedrag. De Commissie heeft enkel gesteld dat er geen wetteksten zijn geschonden, maar heeft niet onderzocht of de wijze van ontslag van klager in overeenstemming was met het beginsel dat de gemeenschapsinstellingen rekening moeten houden met het welzijn van haar personeel (5), los van de vraag of de arbeidsverhouding van het betrokken personeelslid onder de bevoegdheid van het plaatselijke of het gemeenschapsrecht valt.

17. In de bovengenoemde omstandigheden kwam de Ombudsman tot de voorlopige bevinding dat het ontslag van klager op de hierboven beschreven wijze een geval van wanbeheer vormde. Hij stelde daarom een minnelijke schikking voor die:

"de Commissie zou kunnen overwegen i) zich bij de klager te verontschuldigen voor de wijze waarop zij is ontslagen; ii) erkenning van de bijdrage van de klager aan zijn kantoor in Hongkong gedurende de tien jaar dat zij in dienst was; en iii) of zij maatregelen moet nemen om te voorkomen dat haar ambtenaren zich in de toekomst op soortgelijke wijze gedragen."

De argumenten die aan de Ombudsman zijn voorgelegd na zijn voorstel voor een minnelijke schikking

18. De Commissie benadrukte dat de door de directeur-generaal van DG RELEX opgestelde beëindigingsnota van 27 oktober 2005 volledig in overeenstemming was met de beëindigingsprocedures en -praktijken. Het verzoek aan de klager om alle met de Commissie verband houdende documenten, identiteitskaart en eigendommen terug te sturen, voldeed volledig aan de voorwaarden van die beëindigingsnota. Het is ook gebruikelijk om een vertrekcheque op te stellen en om een handtekening van ontvangst voor het respectieve bedrag te vragen.

19. Op 2 februari 2006 heeft het Bureau, in opdracht van DG RELEX, aan klager een dienstbrief doen toekomen (6) en op 22 augustus 2006, dat wil zeggen nadat klager haar klacht bij de Ombudsman had ingediend, een gedetailleerde verklaring waarin haar taken werden beschreven (7).

20. De Commissie voerde aan dat het personeel van het Bureau klager te allen tijde met het grootste respect had behandeld en volledig met haar had meegewerkt aan de verwijdering van haar persoonlijke bezittingen. Toen de opzeggingsbrief aan haar werd betekend, verzekerde het Bureau de klager dat zijn personeel haar zou helpen om haar persoonlijke spullen in te pakken, indien zij dat wenste. Ze weigerde dit aanbod en verliet het Bureau uit eigen beweging, zonder verder commentaar op de zaak. Ze weigerde te bevestigen wanneer ze zou terugkeren om haar persoonlijke bezittingen op te halen.

21. Op 9 januari 2006, toen klager terugkeerde naar het Bureau om haar bezittingen op te halen, werd zij in deze taak bijgestaan door leden van het Bureau. Hoewel het waar is dat een trolley werd gebruikt om haar te helpen deze items te vervoeren van haar kantoor op de 19e verdieping (waar het kantoor is gevestigd) naar de uitgang van het gebouw, werd dit gedaan om haar volledig tegemoet te komen en was het op geen enkele manier opvallend.

22. De Commissie was derhalve van mening dat het Bureau had gehandeld op een wijze die geen verontschuldiging aan klager vereiste.

23. In haar opmerkingen was klager het niet eens met de bovenstaande bewering en herhaalde zij haar beweringen en beweringen. Zij benadrukte ook dat zij geen kennis had van de brief van 22 augustus 2006, aangezien zij noch van het Bureau, noch van het consulaat-generaal van Canada een afschrift daarvan had ontvangen.

Beoordeling van de Ombudsman na zijn voorstel voor een minnelijke schikking

24. Het voorstel van de Ombudsman voor een vriendelijke oplossing was drieledig.

25. Wat de erkenning van de bijdragen van klager aan het Bureau betreft, is de Ombudsman het niet eens met de Commissie dat de brief die het toenmalige waarnemend hoofd van het Bureau op 22 augustus 2006 aan "het consulaat-generaal van Canada" heeft gestuurd, op enigerlei wijze dergelijke bijdragen erkende. In die brief werden alleen de taken van klager beschreven. Er werden geen opmerkingen gemaakt over de prestaties van klager. Een dergelijke brief kan redelijkerwijs niet worden geacht te voldoen aan de overeenkomstige component van het voorstel van de Ombudsman voor een vriendelijke oplossing. Bovendien begrijpt de Ombudsman het nut van een dergelijke brief voor de klager niet, toen het Bureau deze naar een derde stuurde en niet naar haar. Zonder het onderzoek van de Ombudsman zou klager nooit op de hoogte zijn geweest van het bestaan van de brief. Een erkenning is alleen redelijk als de erkende persoon er naar behoren over is geïnformeerd.

26. Wat betreft een mogelijke verontschuldiging en maatregelen om te voorkomen dat haar ambtenaren zich schuldig maken aan soortgelijk wanbeheer, was de Commissie van mening dat het niet nodig was om zich bij klager te verontschuldigen. Preventieve maatregelen waren dus ook niet nodig.

27. In haar oorspronkelijke standpunt over de klacht had de Commissie verklaard dat klager "door het hoofd van het bureau (...) was verzocht de gebouwen van de delegatie te verlaten (...)" en "(...) was uitgenodigd om enkele dagen later, na een financiële regeling, haar bezittingen op te halen." Het is betreurenswaardig en vooral zeer onaanvaardbaar dat de Commissie nu stelt dat klager " het EC-bureau uit eigen beweging heeft verlaten (...) en weigerde te bevestigen wanneer zij zou terugkeren om haar persoonlijke bezittingen op te halen."

28. De Ombudsman vindt het verbazingwekkend hoe de Commissie het gevoel kon hebben dat zij volledig met klager heeft meegewerkt door haar hulp aan te bieden bij het inpakken van haar persoonlijke bezittingen. Dit aanbod voor "hulp" kan objectief worden opgevat als bedoeld om te controleren wat de bezittingen van de klager waren. Onder de relevante omstandigheden ten tijde van het ontslag van klager is de Ombudsman dan ook helemaal niet verbaasd dat klager deze "hulp"weigerde. Hoewel het gebruik van de trolley het vervoer van de voorwerpen van klager bij het Bureau inderdaad had kunnen vergemakkelijken, merkt de Ombudsman op dat dit vervoer niet discreet werd uitgevoerd en bevestigt hij volledig de bewering van klager dat zij niet naar binnen mocht om haar persoonlijke bezittingen op te halen en dat deze aan haar werden overhandigd bij de ingang van het gebouw.

29. Het is ook niet verwonderlijk dat klager bitter heeft gereageerd op het antwoord van de Commissie op het voorstel voor een minnelijke schikking. Volgens haar mag het Bureau, dat ook tot taak heeft de mensenrechtennormen in China te beoordelen, zich niet verschuilen achter wettelijke regels en procedures om ontslagen zoals die van haar mogelijk te maken. In dit verband herinnert de Ombudsman de Commissie eraan dat haar delegaties in het algemeen, of, zoals in het onderhavige geval, haar kantoor in Hongkong, zich uiterst bewust moeten zijn van de noodzaak om haar imago als vertegenwoordiger van de Gemeenschappen in het buitenland te beschermen.

30. Bijgevolg laat het antwoord van de Commissie op het voorstel van de Ombudsman voor een vriendelijke oplossing zijn bevindingen in de punten 15 en 16 hierboven ongewijzigd. De Ombudsman acht het antwoord van de Commissie op zijn voorstel voor een minnelijke schikking het meest teleurstellend en niet-coöperatief.

31. In het licht van het voorgaande is de Ombudsman van mening dat de Commissie i) haar excuses had moeten aanbieden aan klager; ii) erkende haar bijdragen aan het Bureau gedurende de tien jaar dat zij in dienst was; en iii) maatregelen heeft genomen om te voorkomen dat haar ambtenaren zich in de toekomst op soortgelijke wijze gedragen. Aangezien de Commissie dit niet heeft gedaan, heeft zij zich schuldig gemaakt aan wanbeheer. Bijgevolg doet de Ombudsman hieronder een overeenkomstige ontwerpaanbeveling.

B. De ontwerpaanbeveling

Op basis van zijn onderzoek op eigen initiatief doet de Ombudsman de volgende ontwerpaanbeveling aan de Commissie:

De Commissie moet i) zich bij de klager verontschuldigen voor de wijze waarop zij is ontslagen; ii) haar bijdragen aan haar kantoor in Hongkong gedurende de tien jaar van haar dienstverband duidelijk te erkennen; en iii) maatregelen te nemen om te voorkomen dat zijn ambtenaren zich in de toekomst op soortgelijke wijze gedragen.

De Commissie en de klager zullen van deze ontwerpaanbeveling in kennis worden gesteld. Overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Ombudsman zendt de Commissie uiterlijk op 28 februari 2009 een omstandig advies toe. Het omstandig advies zou kunnen bestaan uit de aanvaarding van het besluit van de Ombudsman en een beschrijving van de maatregelen die zijn genomen om de ontwerpaanbeveling uit te voeren.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Gedaan te Straatsburg op 1 december 2008

---

(1) Besluit 94/262 van het Europees Parlement van 9 maart 1994 betreffende het statuut van de Europese ombudsman en de algemene voorwaarden voor de uitoefening van zijn ambt, PB L 113, blz. 15.

(2) Zie zaak F-1/05, Landgren/Europese Stichting voor opleiding, arrest van 26 oktober 2006, nog niet gepubliceerd, punten 68-71 en 74, volgens hetwelk (in het oorspronkelijke Frans): "(...) permettre à l’employeur de mettre fin, sans énoncer les motifs de la résiliation, à une relation de travail à durée indéterminée, avec pour seule restriction le respect d’une période de préavis, reviendrait à méconnaître la nature même des contrats de travail à durée indéterminée, en ce qu’ils garantissent une certaine sécurité d’emploi, et à diluer la distinction entre cette catégorie de contrats et celle des contrats à durée déterminée. (...) [I]l convient de prendre en considération l’existence de standards internationaux visant à indiquer les conditions minimales nécessaires dans un État de droit pour éviter des licenciements abusifs de travailleurs. Ainsi, aux termes de l’article 4 de la convention n° 158 de l’Organisation internationale du travail (ci-après l’« OIT ») concernant la cessation de la relation de travail à l’initiative de l’employeur, adoptée le 22 juin 1982, « [u]n travailleur ne devra pas être licencié sans qu’il existe un motif valable de licenciement lié à l’aptitude ou à la conduite du travailleur ou fondé sur les nécessités du fonctionnement de l’entreprise, de l’établissement ou du service ». De même, l’article 24, sous a), de la Charte sociale européenne révisée du Conseil de l’Europe (nr. 163), adoptée le 3 mai 1996, lequel, selon le rapport explicatif de celle-ci, « s’inspire de la convention n° 158 de l’OIT », garantit « le droit des travailleurs à ne pas être licenciés sans motif valable lié à leur aptitude ou conduite, ou fondé sur les nécessités de fonctionnement de l’entreprise, de l’établissement ou du service. Ledit article 24, sous a), a lui-même servi de source d’inspiration pour la rédaction de l’article 30 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, proclamée à Nice le 7 septembre 2000 (PB C 364, blz. 1). Artikel « [t]out travailleur a droit à une protection contre tout licenciement injustifié, conformément au droit de l’Union et aux législations et pratiques nationales ». L’article 41, paragraphe 1, sous c), de cette charte prévoit également, de façon générale, au titre du droit à une bonne administration, « l’obligation pour l’administration de motiver ses décisions. Of, ainsi qu’il ressort de son préambule, l’objectif principal de ladite charte est de réaffirmer « les droits qui résultent notamment des traditions constitutionnelles et des obligations internationales communes aux États membres, du traité sur l’Union européenne et des traités communautaires, de la […] [CEDH], des Chartes sociales adoptées par la Communauté et par le Conseil de l’Europe, ainsi que de la jurisprudence de la Cour […] et de la Cour européenne des droits de l’homme » (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 27 juin 2006, Parlement/Conseil, C-540/03, non encore publié auueil Recueil, punt 38). (...) [P]our garantir une protection suffisante en ce sens, il importe de permettre, d’une part, aux intéressés de s’assurer si leurs intérêts légitimes ont été respectés ou lésés ainsi que d’apprécier l’opportunité de saisir le juge et, d’autre part, à ce dernier d’exercer son contrôle, ce qui revient à reconnaître l’existence d’une obligation de motivation à la charge de l’autorité compétente".

(3) Volgens de brief "Beëindiging van het dienstverband" van klager, die op eigen initiatief door het personeelscomité aan de Ombudsman is verstrekt en aan de Commissie is toegezonden: "Uw dienstverband bij de Commissie eindigt op 20 december 2005. De opzegtermijn van twee maanden zal worden betaald."

(4) Volgens de brief "Beëindiging van het dienstverband" van klager, die op eigen initiatief door het personeelscomité aan de Ombudsman is verstrekt en aan de Commissie is toegezonden: "Vertrouwelijkheid (...) De voorwaarden van deze brief en alle discussies over dit onderwerp worden door u als vertrouwelijk behandeld en worden niet bekendgemaakt aan een andere persoon (behalve indien wettelijk vereist of aan een professionele adviseur) (...) Gelieve de ontvangst van de bijgevoegde cheque te bevestigen als volledige en definitieve afwikkeling van uw rechten na de beëindiging van uw arbeidsovereenkomst."

(5) Zie zaak T-7/01, Pyres/Commissie, JurAmbt. 2003, blz. I-A-37 en II-239, punt 51, waarin het volgende is bepaald: "[a]ls het gaat om de beoordeling van het dienstbelang, is het eveneens vaste rechtspraak dat het bevoegde gezag bij het nemen van een besluit over de situatie van een personeelslid rekening moet houden met alle factoren die van invloed kunnen zijn op zijn besluit en met name met de belangen van de betrokken functionaris. Dit vloeit voort uit de zorgplicht van de administratie, die een afspiegeling vormt van het evenwicht tussen de wederzijdse rechten en plichten van het Statuut en, naar analogie, van de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden, in de betrekkingen tussen het openbaar gezag en zijn personeel (zie in die zin arrest Hof van 14 juli 1994, Klinke/Hof van Justitie, C-298/93 P, Jurispr. blz. I-3009, punt 38; Zaak T-13/95, Kyrpitsis/ESC, JurAmbt. 1996, blz. I-A-167 en II-503, punt 52, en zaak T-223/99, Dejaiffe/BHIM, JurAmbt. 2000, blz. I-A-277 en II-1267, punt 53.

(6) De Commissie heeft bij haar antwoord een kopie van de brief gevoegd, die voor haar opmerkingen aan klager is toegezonden. Dit document, ondertekend door het hoofd administratie van het Bureau, bevat het volgende:

"Werkcertificaat

Voor wie het zorgen kan baren:

Hierbij wordt verklaard dat [klager] voor de periode van 2 januari 1996 tot en met 20 december 2005 in dienst was van het Bureau van de Europese Commissie van de Europese Unie in Hongkong. [Klager] werd in deze periode aangesteld als persvoorlichtingsfunctionaris."

De kopie die samen met het antwoord van de Commissie op het voorstel voor een minnelijke schikking van de Ombudsman werd ingediend, bevatte de handgeschreven zin " original was given to [the complainant] by hand 2/2/2006".

(7) De Commissie heeft bij haar antwoord een afschrift gevoegd van de verklaring die zij blijkbaar aan het "Algemeen Consulaat in Canada"had gezonden. Dit document, ondertekend door het toenmalige waarnemend hoofd van het bureau, bevat het volgende:

"Hierbij wordt verklaard dat [klager] van 2 januari 1996 tot en met 20 december 2005 (datum van beëindiging van het contract) bij dit bureau in dienst was als informatiefunctionaris.

Gedetailleerde beschrijving van de taken:

Verantwoordelijk voor de persrelaties op kantoor. Behandelt relaties en organiseert contacten met pers en media. Beheert speciale evenementen en publiciteit rond deze evenementen (persconferenties voor het Bureau, voor bezoekers uit Brussel en interviews).

Monitort de lokale pers in het algemeen en is verantwoordelijk voor de dagelijkse perssamenvattingen.

Vertegenwoordigt het bureau van de EU-groep culturele zaken. Contacten met universiteiten en onderwijs- en beroepsopleidingsinstellingen in Hongkong.

Houdt de agenda bij van culturele en andere evenementen die van belang zijn voor het bureau en niet-gouvernementele organisaties om de zichtbaarheid van de EU in Hongkong te vergroten.

Heeft de algemene verantwoordelijkheid voor het produceren en bewerken van de nieuwsbrief van het Bureau, gericht op invloedrijke kringen in Hongkong/Macao en geselecteerde delen van het publiek.

houdt toezicht op de werking van de documentatiefaciliteiten."