Achtergrond van de klacht

1. De "Kadervoorschriften inzake de arbeidsvoorwaarden voor plaatselijk personeel van de Commissie van de Europese Gemeenschappen dat in dienst is in derde landen"[1] (de "Kadervoorschriften") en de "Regels inzake de specifieke arbeidsvoorwaarden voor plaatselijk personeel dat in dienst is in [stad X]"[2] (de "Specifieke Regels") bieden een juridisch kader voor de arbeidsvoorwaarden, rechten en verplichtingen van het plaatselijk personeel van de permanente delegatie van de Europese Unie bij de internationale organisaties in [stad X] ("de delegatie").

2. Plaatselijke functionarissen van de delegatie hadden een geschil met de Commissie over twee kwesties: a) de uitbreiding van de toestemming om deeltijds te werken, b) hun recht op gezinstoelagen.

De relevante feiten met betrekking tot de eerste vraag zijn de volgende:

3. [date], machtigt het hoofd van de delegatie drie plaatselijke functionarissen om deeltijds te werken. De lokale agenten in kwestie waren drie vrouwen met kinderen ten laste; de ene had een kind dat aan een ernstige ziekte leed [3], de tweede was een moeder van een tweeling en de derde was een alleenstaande moeder.

4. Op [datum] hebben de bovengenoemde plaatselijke functionarissen het hoofd van de delegatie verzocht om verlenging van de machtiging om deeltijds te werken. Het hoofd van de delegatie heeft de zaak voorgelegd aan de directeur van het toenmalige DG Relex [4] van de Europese Commissie (de "directeur"). In zijn antwoord van [datum] verklaarde de directeur dat "noch de kadervoorschriften, noch de specifieke voorschriften een rechtsgrondslag kunnen vormen voor het toekennen van arbeidstijdverkorting aan plaatselijke functionarissen". Daarom besloot hij het verzoek van de plaatselijke functionarissen om verlenging af te wijzen. De directeur voegde eraan toe dat "[i] n om deze praktijk niet abrupt te beëindigen, een uitfasering van het deeltijdwerk tot [datum][de lokale agenten] in staat zou stellen andere regelingen te vinden".

5. Op [datum] heeft klager, optredend als vertegenwoordiger van het personeelscomité van de delegatie [5], namens de drie plaatselijke functionarissen beroep aangetekend tegen het besluit van de directeur. Hij voerde aan dat, overeenkomstig artikel 9, lid 1, van de specifieke regels [6], het plaatselijke personeel kan profiteren van de rechten en verplichtingen waarin de desbetreffende wetgeving van [land Y] voorziet, alsook van de rechten en verplichtingen waarin de "Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Economische Gemeenschap en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie"("RAP") voorziet.[7] Aangezien de wetgeving van [land Y] voorziet in de mogelijkheid dat functionarissen in deeltijd werken, moeten de drie plaatselijke functionarissen van deze mogelijkheid gebruik kunnen maken om hun arbeidstijd doeltreffend te organiseren.

6. In zijn antwoord tot afwijzing van het beroep van klager verklaarde de directeur dat een ambtenaar van de Commissie van [datum] tot [datum] op dienstreis was geweest in [stad X] om de juridische status van het plaatselijke personeel van de delegatie te controleren. Deze ambtenaar had geconcludeerd dat "de deeltijdregeling geen praktijk was die grotendeels ten uitvoer kon worden gelegd als wet in [land Y] of in [stad X]". De directeur voerde aan dat de machtigingen om de drie plaatselijke functionarissen in deeltijd te laten werken, bij wijze van uitzondering voor een beperkte periode waren verleend. Deze machtigingen konden geen feitelijke wijziging van de specifieke regels vormen.

7. Vervolgens heeft klager de zaak voorgelegd aan de personeelsbemiddelaar van de Commissie [8]. Op [datum] heeft de personeelsbemiddelaar van de Commissie de directeur aanbevolen om bij wijze van uitzondering de periode van geleidelijke afschaffing te verlengen tot [datum]. De directeur aanvaardde de aanbeveling.

De relevante feiten met betrekking tot de tweede kwestie zijn de volgende:

8. Artikel 19, lid 1, van de bijzondere regels [9] bepaalt dat een plaatselijke functionaris die een kind ten laste heeft in de zin van het toepasselijke recht van [land Y] inzake gezinstoelagen, recht heeft op de bij die wet vastgestelde toelagen.

9. Op [datum] deelde het hoofd van de delegatie de bovengenoemde leden van het plaatselijke personeel, die geen burgers van [land Y] waren, maar permanent in [land Y] verbleven en derhalve in het bezit waren van een legitimatiekaart van [land Y]"E" ("houders van de e-legitimatiekaart"), mee dat de Commissie had besloten de gezinstoelagen met ingang van [datum] niet meer aan hen te betalen. Dit was te wijten aan het feit dat zij niet waren aangesloten bij het socialezekerheidsstelsel (naam van de verzekeringsmaatschappij [10]) van [land Y], in tegenstelling tot: i) de plaatselijke functionarissen van de delegatie die [land Y]-onderdanen waren; en ii) degenen die in het bezit waren van een verblijfsvergunning [land Y], categorie A of B. Het in de punten i) en ii) bedoelde personeel was reeds bij [naam van de verzekeringsmaatschappij] aangesloten onder de status van "zelfstandige ".

10. Op [datum] wendde klager zich tot de directeur en verzette hij zich tegen bovengenoemd besluit van het hoofd van de delegatie. Hij verwees naar artikel 8 van de kaderregeling, waarin is bepaald dat de plaatselijke functionarissen in de EU-delegaties recht hebben op een maandelijks basissalaris en vergoedingen, zoals bepaald in de plaatselijke wetgeving en/of praktijk [11]. Volgens klager hadden de betwiste vergoedingen een contractueel karakter en waren zij door de delegatie verschuldigd aan de leden van haar plaatselijke personeel die in het bezit waren van de e-legitimatiekaart.

11. Vervolgens heeft de Commissie op [datum] een advocatenkantoor van [land Y] om juridisch advies verzocht met betrekking tot het toepasselijke recht van [land Y] inzake de gezinstoelagen voor houders van een e-legitimatiekaart. Zij vraagt of het gebruikelijk is om de betrokken plaatselijke functionarissen om terugbetaling van de reeds betaalde gezinstoelagen te vragen. Het advocatenkantoor van [land Y] was van mening dat de delegatie volgens de wetgeving van [land Y] de houders van de e-legitimatiekaart gezinstoelagen moest betalen omdat deze van contractuele aard waren. Het plaatselijke personeel mag dus niet worden gevraagd de vergoedingen terug te betalen die de delegatie reeds aan hen had betaald.

12. Op [datum] besloot de directeur dat de gezinstoelagen verder zouden worden betaald aan de houders van de e-legitimatiekaart, op voorwaarde dat zij konden aantonen dat zij de door de delegatie in het verleden aan hen betaalde bedragen daadwerkelijk hadden overgemaakt naar de desbetreffende compensatiefondsen van [land Y] die gelijkwaardig zijn aan [naam van de verzekeringsmaatschappij] (de "specifieke voorwaarde"). Daarbij zouden deze personeelsleden zich in dezelfde positie bevinden als de andere categorie plaatselijke functionarissen (de plaatselijke functionarissen met de nationaliteit van [land Y] of houders van een verblijfsvergunning A of B van [land Y]).

13. Met ingang van [datum] heeft de delegatie, in overeenstemming met de wetgeving van [land Y], op grond waarvan elke plaatselijke functionaris zich bij een socialezekerheidsstelsel moest aansluiten, een nieuwe praktijk ingevoerd. Zij begon de gezinstoelagen van haar plaatselijke functionarissen (met inbegrip van de gezinstoelagen van de houders van de E-legitimatiekaart) rechtstreeks aan de "Caisse [stad X] de compensation " te betalen.

14. Op 8 maart 2010 wendde klager zich tot de Ombudsman.

Onderwerp van het onderzoek

15. In zijn klacht beweerde klager dat de Commissie geen overtuigende redenen had gegeven:

(1) haar besluit om de betrokken plaatselijke functionarissen de toestemming te ontzeggen om deeltijds te werken; en

(2) Voor zijn besluit: i) geen gezinstoelagen uit te keren aan plaatselijke functionarissen van de EU-delegatie die in [datum] in het bezit waren van een e-legitimatiekaart, tenzij zij voldoen aan een door de delegatie opgelegde "specifieke voorwaarde" ; en ii) deze plaatselijke functionarissen te verzoeken de reeds betaalde gezinstoelagen terug te betalen.

16. Hij verzocht de Commissie:

(1) de betrokken plaatselijke functionarissen toestemming te geven om deeltijds te blijven werken;

(2) Betaal de gezinstoelagen aan de plaatselijke functionarissen die houder zijn van een e-legitimatiekaart.

Het onderzoek

17. Op 26 mei 2010 opende de Ombudsman een onderzoek naar de bovengenoemde beweringen en beweringen van klager.

18. Op 25 augustus 2010 heeft de Commissie haar advies toegezonden. De Ombudsman zond het naar klager met een uitnodiging om opmerkingen te maken, die hij op 27 september 2010 zond.

19. Op 4 oktober 2011 heeft de Ombudsman een voorstel voor een minnelijke schikking ingediend, waarop de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO)[12] op 30 november 2011 heeft geantwoord. Het antwoord werd voor opmerkingen naar klager gestuurd. Klager heeft op 30 januari 2012 opmerkingen ingediend.

Analyse en conclusies van de Ombudsman

A. Vermeend verzuim om overtuigende redenen op te geven voor de ontzegging van het recht om deeltijds te werken en de desbetreffende vordering

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

20. Tot staving van zijn bewering voerde klager aan dat het plaatselijke personeel overeenkomstig artikel 9 van de specifieke regels [13] kon profiteren van de rechten en verplichtingen waarin de RAP en de desbetreffende wetgeving van [land Y] voorzien. Bovendien had de Commissie redelijkerwijs op de hoogte moeten zijn van de gangbare praktijk in [land Y] dat werknemers toestemming kunnen krijgen om deeltijds te werken. Hij voegde bij zijn klacht officiële statistieken van [land Y] voor 2008. Aangezien volgens de relevante statistieken meer dan de helft van de werkende vrouwen een deeltijdbaan had, in vergelijking met een achtste van de werkende mannen, was hij van mening dat deeltijdwerk een "typisch kenmerk van het beroepsleven van vrouwen in [land Y]"was.

21. In haar advies verklaarde de Commissie dat zij had besloten deeltijdwerk niet toe te staan omdat de RAP, de kaderregeling of de specifieke regeling niet voorzagen in de mogelijkheid voor plaatselijke functionarissen in delegaties om deeltijds te werken. Bovendien bevestigde zij dat de wetgeving van [land Y] geen bindende bepalingen bevat op grond waarvan deeltijdwerk moet worden toegekend. De Commissie merkte ook op dat er geen algemene praktijk bestond voor een dergelijke vorm van arbeid die juridisch bindend is in [land Y] en/of in de regio [stad X]. Rekening houdend met het ontbreken van een rechtsgrondslag en "het belang van de dienst" verklaarde de Commissie dat zij lokale functionarissen van de delegatie niet in deeltijd kon laten werken.

22. In zijn opmerkingen wees klager erop dat in juni 2008 56,9 % van de werkende vrouwen in [land Y] in deeltijd werkte. Hij was ook van mening dat de kaderregeling en de bijzondere regeling plaatselijke functionarissen niet verbieden deeltijds te werken.

Voorlopige beoordeling van de Ombudsman die leidt tot een voorstel voor een minnelijke schikking

23. In haar advies gaf de Commissie haar redenen voor de schorsing van de vergunning die zij aan de drie plaatselijke functionarissen had verleend om deeltijds te werken, en wel om de volgende redenen: i) er is in [land Y] geen gangbare praktijk dat werkende vrouwen in deeltijd werken; ii) er zijn in dit verband geen bindende bepalingen in de wetgeving van [land Y] en de RAP, de kaderregeling of de specifieke regels bevatten geen bepalingen inzake de toekenning van deeltijdarbeid; en iii) er is geen "belang van de dienst" dat deeltijdwerk toestaat. De Ombudsman beoordeelde derhalve de bovenstaande rechtvaardigingen.

24. Wat punt i) betreft, was de Ombudsman van mening dat het niet onredelijk is om aan te nemen dat, gezien het door klager verstrekte cijfer (56,9 % van de werkende vrouwen in [land Y] werkt in deeltijd), deeltijdwerk op zijn minst een gebruikelijke optie is voor vrouwen in [land Y].

25. Wat punt ii) betreft, begreep de Ombudsman niet duidelijk naar welk soort wettelijke bepalingen de Commissie wilde verwijzen, toen zij verklaarde dat de wetgeving van [land Y] inzake deeltijdarbeid geen "bindende bepalingen" bevatte. Naar nationaal recht wordt een regeling voor deeltijdarbeid gewoonlijk geregeld door collectieve arbeidsovereenkomsten of door individuele overeenkomsten tussen de werkgever en de werknemer, die beide alleen tussen de partijen juridisch bindend zijn. Daarom is deeltijdwerk een optie die de werkgever zijn werknemers in hun contracten aanbiedt. Zelfs indien er in het recht van [land Y] geen algemene "bindende bepalingen" zijn op grond waarvan deeltijdarbeid op verzoek verplicht moet worden toegestaan, staat het de partijen bij de collectieve of individuele arbeidsovereenkomsten vrij om over deze mogelijkheid te onderhandelen en deze toe te staan.

26. Volgens vaste rechtspraak worden de rechten en plichten van plaatselijke functionarissen geregeld door hun arbeidsovereenkomst, die op de plaatselijke wetgeving is gebaseerd [14]. Het lijkt erop dat in [date] de lokale agenten, die allemaal moeders zijn (de eerste moet voor haar zieke kind zorgen, de tweede is een moeder van een tweeling en de derde is een alleenstaande moeder), met succes deeltijds met de delegatie hebben onderhandeld en dat hun contracten een dergelijke vorm van werk gedurende vele jaren mogelijk maakten.

27. Zoals klager in zijn opmerkingen terecht heeft opgemerkt, verbieden de RAP, de kaderregeling en de bijzondere regeling, ook al zwijgen zij over deeltijdarbeid, niet dat een dergelijke vorm van arbeid wordt overeengekomen.

28. Het middel ii) van de Commissie kon derhalve niet worden aanvaard.

29. Wat punt iii) betreft, was de Ombudsman van mening dat de term " belang van de dienst" geen voor zichzelf sprekende term was, maar nadere uitleg vereist over wat dergelijke belangen van de dienst in de gegeven omstandigheden zouden kunnen zijn. Volgens de rechtspraak van de rechterlijke instanties van de Unie beschikt het tot aanstelling bevoegde gezag over een discretionaire bevoegdheid bij de beoordeling van het dienstbelang [15]. Deze beoordelingsmarge mag echter niet willekeurig zijn en de instelling moet naar behoren uitleggen waarom het relevante besluit op basis van het belang van de dienst is genomen. Dit zou in overeenstemming zijn met de beginselen van behoorlijk bestuur en met de zorgplicht van de instelling [16].

30. In het onderhavige geval heeft de Commissie echter geen enkele verklaring gegeven voor haar besluit dat er geen "belang van de dienst" was om de betrokken plaatselijke functionarissen in staat te stellen deeltijds te werken. Bovendien heeft de Commissie niet gemotiveerd waarom een dergelijke vorm van werk binnen de delegatie voor al haar plaatselijke werknemers moet worden verboden. Artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie [17] en artikel 18 van de Europese code van goed administratief gedrag [18] vereisen echter een dergelijke motivering.

31. De Ombudsman was daarom van mening dat de Commissie opnieuw moest onderzoeken of het belang van de dienst echt vereist dat deeltijdwerk binnen de delegatie in het algemeen wordt verboden, en zo ja, dat belang moest afwegen tegen het welzijn van de drie betrokken plaatselijke functionarissen, die allemaal objectief gecompliceerde gezinssituaties hebben. Daarbij moet de Commissie er rekening mee houden dat artikel 33 van het Handvest van de grondrechten voorziet in juridische, economische en sociale bescherming van het gezin en dat deeltijdwerk de betrokken personen in staat zou stellen hun privéleven en beroepsleven doeltreffend te beheren.

32. De Ombudsman deed aldus een voorstel voor een minnelijke schikking, overeenkomstig artikel 3, lid 5, van zijn statuut. Dit voorstel luidde als volgt: "Rekening houdend met de bevindingen van de Ombudsman kan de Commissie: (1) opnieuw te onderzoeken of het belang van de dienst de weigering rechtvaardigt om deeltijdarbeid door plaatselijk personeel in de delegatie toe te staan, hetzij in het algemeen, hetzij in de specifieke gevallen in kwestie; en 2) indien het nieuwe onderzoek de Commissie ertoe brengt haar standpunt te handhaven dat deeltijdarbeid onverenigbaar is met het belang van de dienst, een toereikende motivering te geven waarin alle betrokken belangen worden behartigd."

De argumenten die aan de Ombudsman zijn voorgelegd na zijn voorstel voor een minnelijke schikking

33. De EDEO [19] verwierp het voorstel van de Ombudsman voor een minnelijke schikking. Hij herhaalde dat de Commissie heeft besloten de machtiging voor de drie betrokken plaatselijke functionarissen om deeltijds te werken niet te verlengen omdat i) de wetgeving van [land Y] geen bindende bepalingen bevat voor werkende vrouwen om deeltijds te werken, en ii) de RAP, de kaderregeling of de specifieke regels geen bepalingen bevatten over het verlenen van deeltijdwerk. De EDEO voegde daaraan toe dat dit besluit gebaseerd is op een advies van de Juridische Dienst van de Commissie van februari 2010 [20]. Volgens dit advies kan de Commissie lokale functionarissen geen toestemming geven om deeltijds te werken bij gebrek aan een rechtsgrondslag in de RAP. Naar analogie moest het Statuut in 2004 worden gewijzigd om ambtenaren ouderschapsverlof toe te staan. De besluiten om geen toestemming te verlenen om deeltijds te werken, hebben dus een beoordelingsfout van de Commissie gecorrigeerd. In het licht van het voorgaande was de EDEO van mening dat de Commissie haar besluit om de machtiging voor de drie plaatselijke functionarissen niet te verlengen om deeltijds te werken, naar behoren had gemotiveerd.

34. De EDEO herinnerde er ook aan dat het deeltijdwerk van de drie plaatselijke functionarissen volgens de planning tot [datum] zou worden uitgefaseerd en tot [datum] zou worden verlengd. Bovendien verwierp de EDEO de opmerking van de Ombudsman dat de plaatselijke functionarissen met succes deeltijds met de delegatie onderhandelden en dat hun contracten een dergelijke vorm van werk gedurende vele jaren mogelijk maakten. In dit verband benadrukte de EDEO dat toestemming om deeltijds te werken bij wijze van uitzondering werd verleend aan de drie plaatselijke functionarissen, voor beperkte perioden en niet op basis van hun arbeidsovereenkomsten.

35. De EDEO was het erover eens dat, hoewel de RAP, de kaderregeling en de specifieke regels niets zeggen over deeltijdwerk, zij niet verbieden dat een dergelijke vorm van werk wordt overeengekomen. Het ontbreken van een rechtsgrondslag staat echter in de weg aan een besluit om deeltijdarbeid toe te kennen. Deeltijdwerk is volgens de EDEO geen optie waarover tussen partijen kan worden onderhandeld en die de werkgever bij gebreke van een bindende rechtsgrondslag kan toestaan.

36. De EDEO was voorts van mening dat het door klager verstrekte cijfer van 56,9 % (dat werkende vrouwen in [land Y] vertegenwoordigt die in deeltijd werken) slechts wijst op een trend, maar geen "bindende rechtsgrondslag of gangbare praktijk in [land Y] voor werkende vrouwen om in deeltijd te werken" vormt.

37. De EDEO wees er ook op dat het besluit van de Commissie om de machtiging voor deeltijdwerk niet te verlengen niet was ingegeven door overwegingen in verband met het belang van de dienst. De verwijzing van de Commissie naar het belang van de dienst in haar advies was een algemene opmerking, die geen verband houdt met het geval van de drie plaatselijke agenten. Het doel van deze opmerking was erop te wijzen dat het belang van de dienst ook een criterium is dat, naast het bestaan van een bindende rechtsgrondslag, in aanmerking moet worden genomen bij de beslissing om al dan niet toestemming te verlenen voor deeltijdarbeid. In het geval van lokaal personeel dat als initiatiefnemer bij het financiële circuit betrokken is, moet bijvoorbeeld ook rekening worden gehouden met het belang van de dienst (naast het criterium van de rechtsgrondslag) alvorens een besluit te nemen over het verlenen van toestemming voor deeltijdwerk.

38. De EDEO moet de gelijke behandeling van alle plaatselijke functionarissen in zijn delegaties waarborgen. In dit verband heeft de EDEO talrijke verzoeken om toestemming om deeltijds te werken afgewezen wegens het ontbreken van een adequate rechtsgrondslag. De EDEO verleende de drie plaatselijke functionarissen bij wijze van uitzondering de mogelijkheid om twee jaar deeltijds te werken, teneinde de overgang naar voltijds werk beter te organiseren. Een verdere verlenging van deze termijn zou echter de facto de rechtsgrondslag wijzigen en in strijd zijn met het beginsel van gelijke behandeling.

39. Tot slot verklaarde de EDEO dat "flexibele tijd" een optie is die het personeel in alle delegaties in staat stelt tegemoet te komen aan de eisen van zowel het beroeps- als het privéleven.

40. In zijn opmerkingen herhaalde klager dat er in [land Y] weliswaar geen juridisch bindende regels inzake deeltijdarbeid bestaan, maar dat er in dit verband een gangbare praktijk bestaat, die door de nationale autoriteiten wordt erkend. De klager gaf voorbeelden van de praktijk van deeltijdwerk die in verschillende ondernemingen in [land Y] bestaat.

Beoordeling van de Ombudsman die tot een ontwerpaanbeveling heeft geleid

41. De Ombudsman betreurt het dat de EDEO, in antwoord op zijn voorstel voor een minnelijke schikking, kortom dezelfde argumenten heeft aangevoerd als die welke de Commissie in haar advies over de onderhavige klacht had aangevoerd.

42. Voorts herhaalt de Ombudsman dat, hoewel de wetgeving van [land Y] geen juridisch bindende bepalingen bevat op grond waarvan werkgevers toestemming zouden moeten verlenen voor deeltijdwerk, de door de klager verstrekte statistische gegevens met betrekking tot deeltijdwerk van vrouwen in [land Y] aantonen dat deeltijdwerk een gangbare praktijk is op de arbeidsmarkt van [land Y] en niet slechts een trend. Statistische gegevens kunnen immers als betrouwbaar bewijs dienen [21]. Bovendien, en zoals klager in zijn opmerkingen heeft aangetoond [22], wordt deze praktijk grotendeels onderschreven door de relevante administratieve autoriteiten.

43. Ten tweede merkt de Ombudsman op dat de EDEO heeft aangevoerd dat i) de relevante EU-wetgeving [23] geen rechtsgrondslag bevatte voor de behandeling (positief of negatief) van verzoeken om deeltijdwerk in het geval van plaatselijke functionarissen; ii) de betrokken in 2001 verleende vergunningen niet voortvloeiden uit de afzonderlijke contracten; en iii) het plaatselijke personeel in andere delegaties beschikt niet over een systeem voor deeltijdwerk.

44. De Ombudsman herinnert er echter aan dat, overeenkomstig artikel 9, lid 1, van de specifieke regels [24], de rechten en plichten van de plaatselijke functionarissen in kwestie moeten voortvloeien uit het toepasselijke lokale recht (schriftelijk en gebruikelijk), naast het toepasselijke EU-recht. Volgens het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer [25] moeten de delegaties de plaatselijke wetgeving naleven. Hieruit volgt dat, indien het Unierecht de kwestie niet regelt, het lokale recht en de gewoonte de leemte redelijkerwijs moeten opvullen. In dit verband moet ook worden opgemerkt dat de arbeidsvoorwaarden van plaatselijke functionarissen in elke EU-delegatie worden geregeld door een specifiek lokaal recht dat van land tot land verschilt (hoewel alle personeelsleden aan dezelfde EU-regels zijn onderworpen) en dat de vergelijking tussen plaatselijke functionarissen die voor verschillende delegaties werken, om die reden in het onderhavige geval niet relevant is. Volgens vaste rechtspraak vereist het beginsel van gelijke behandeling dat twee categorieën personen wier relevante juridische en feitelijke situatie in wezen dezelfde is, gelijk worden behandeld en dat twee categorieën personen die zich in verschillende juridische en feitelijke situaties bevinden, verschillend worden behandeld. De EDEO heeft niet aangetoond dat de juridische situatie van plaatselijke functionarissen in andere delegaties dezelfde is als die van de drie betrokken plaatselijke functionarissen.

45. Op basis van de toelichtingen van de EDEO begrijpt de Ombudsman ook dat het belang van de dienst geen rol speelt bij het besluit om de drie personeelsleden al dan niet toestemming te verlenen om deeltijds te werken, of althans niet in de weg staat aan een dergelijk besluit.

46. Wat het argument van de EDEO inzake "flexi-time" betreft, deelt de Ombudsman niet het standpunt dat flexibele tijd en deeltijdwerk kortom één en hetzelfde zijn, omdat zij niet even geschikt zijn om te voorzien in dezelfde behoeften (zowel in het beroeps- als in het privéleven) van werknemers met gezinstaken.

47. De Ombudsman benadrukt dat flexibele tijd deeltijdwerk niet kan aanvullen of vervangen. Hoewel flexibele tijd in een beperkt aantal situaties tegemoet kan komen aan de vereisten van het personeel met betrekking tot zowel het beroeps- als het privéleven, heeft dit geen invloed op het aantal werkuren en blijft het een mogelijkheid om een voltijdse baan te vinden. Een dergelijke optie voorziet niet noodzakelijkerwijs in alle behoeften van werknemers met gezinsverantwoordelijkheden.

48. Bovendien begrijpt de Ombudsman de opmerking van de EDEO over de wijziging van het Statuut niet. Het lijkt er inderdaad op dat deeltijdwerk van plaatselijke functionarissen nog steeds niet zal worden vermeld in de nieuwste versie van het Statuut, waarover nog wordt gediscussieerd. Dit bevestigt opnieuw dat het toepasselijke plaatselijke geschreven recht of gewoonterecht het enige relevante recht in de onderhavige zaak zal zijn.

49. In het licht van het voorgaande concludeert de Ombudsman dat, zelfs indien de wetgeving van [land Y] geen verplichting oplegt om toestemming te verlenen om deeltijds te werken, deeltijdwerk een gangbare rechtspraktijk is in [land Y] en dat deze praktijk derhalve door de delegatie in [stad X] moet worden gevolgd bij ontstentenis van relevante bepalingen in de toepasselijke EU-wetgeving. Bovendien volstaan de argumenten van de EDEO niet om tot een andere conclusie te komen.

50. Daarnaast is de Ombudsman van mening dat de EDEO niet alleen zijn besluit met betrekking tot de drie lokale functionarissen in [land Y] moet herzien, maar ook kan overwegen zijn beleid inzake deeltijdwerk voor lokaal personeel in zijn delegaties over de hele wereld te herzien.

51. De Ombudsman merkt op dat artikel 1 quinquies van het Statuut de EU-instellingen aanmoedigt maatregelen te nemen die voorzien in specifieke voordelen om de uitoefening van een beroepsactiviteit door het ondervertegenwoordigde geslacht te vergemakkelijken of om nadelen in de beroepsloopbaan te voorkomen of te compenseren. Bovendien erkende de Commissie zelf [26] dat deeltijdwerk een optie is die kan bijdragen tot het evenwicht tussen werk, privéleven en gezinsleven.

52. Bovendien zou de EDEO zich kunnen laten inspireren door de beste praktijken die zijn vastgesteld en de desbetreffende regels die zijn vastgesteld door de Internationale Arbeidsorganisatie. Deze organisatie erkende de specifieke behoeften van werknemers met gezinsverantwoordelijkheden door een specifiek verdrag [27] aan te nemen. In de preambule van dit verdrag wordt gesteld dat "veel van de problemen waarmee alle werknemers worden geconfronteerd, worden verergerd in het geval van werknemers met gezinstaken" en wordt erkend "dat de omstandigheden van laatstgenoemden moeten worden verbeterd ... door maatregelen die tegemoetkomen aan hun bijzondere behoeften" (cursivering van mij). Het verdrag bepaalt dat de lidstaten personen met gezinsverantwoordelijkheden die werk verrichten of wensen te verrichten, in staat moeten stellen hun recht om dit te doen uit te oefenen zonder te worden gediscrimineerd en, voor zover mogelijk, zonder conflict tussen hun werk en gezinsverantwoordelijkheden [28].

53. De Internationale Arbeidsorganisatie heeft een stap verder gezet en erkend dat deeltijdwerk [29] een geschikte vorm van werk is die werknemers met gezinstaken in staat zou kunnen stellen hun privé- en beroepsleven doeltreffend te beheren. Krachtens het Verdrag inzake deeltijdarbeid moeten de ratificerende staten "de wet- en regelgeving herzien die het gebruik of de aanvaarding van deeltijdwerk kan verhinderen of ontmoedigen"en rekening houden met de "behoeften en voorkeuren van specifieke groepen", zoals werknemers met gezinsverantwoordelijkheden [30].

54. In het licht van het bovenstaande is de Ombudsman van mening dat de EDEO zijn besluit om de drie betrokken plaatselijke functionarissen de toestemming om deeltijds te werken te ontzeggen, onvoldoende heeft gemotiveerd. Dit is een geval van wanbeheer. Hij zal daarom hieronder een ontwerpaanbeveling doen, overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman.

B. Vermeende ontoereikende motivering van zijn besluit om geen gezinstoelagen uit te keren aan de betrokken plaatselijke functionarissen

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

55. Tot staving van zijn bewering verklaarde klager het volgende: i) De Commissie heeft geen gevolg gegeven aan het advies van het advocatenkantoor van [land Y], dat van mening was dat de betrokken gezinstoelagen van contractuele aard waren en door de delegatie aan de houders van de e-legitimatiekaart moesten worden betaald. Hij verklaarde verder dat: ii) de delegatie heeft jarenlang gezinstoelagen rechtstreeks aan de houders van de e-legitimatiekaart betaald. De delegatie besloot plotseling haar praktijk in te trekken, zonder de betrokken plaatselijke functionarissen daarvan in kennis te stellen.

56. In haar advies lichtte de Commissie toe dat de delegatie vóór [datum] door de autoriteiten van [land Y] werd beschouwd als een werkgever die was vrijgesteld van inschrijving bij de [verzekeringsmaatschappij]. De delegatie betaalde zelf de gezinstoelagen aan de betrokken plaatselijke functionarissen. Deze situatie was niet in overeenstemming met de wetgeving inzake sociale zekerheid van [land Y]. Daarom heeft de delegatie de houders van de e-legitimatiekaart verzocht zich in te schrijven bij [verzekeringsmaatschappij] (of bij een soortgelijk stelsel) en hun eigen bijdragen aan dergelijke stelsels te betalen om de voordelen rechtstreeks van de stelsels te ontvangen. Op die manier zou de Commissie deze bijdragen vervolgens aan het personeel kunnen terugbetalen, zoals zij dat doet voor de personeelsleden die zich bij de [verzekeringsmaatschappij] moeten inschrijven (de onderdanen van [land Y] en de houders van de verblijfsvergunning A of B van [land Y]). De Commissie heeft verklaard dat uit de controles van DG Relex is gebleken dat de betrokken plaatselijke agenten zich niet hebben aangesloten bij de [verzekeringsmaatschappij] of bij een soortgelijke regeling. De Commissie is daarom met ingang van [datum] gestopt met het betalen van de desbetreffende emissierechten aan hen. Vanaf [datum] is de wet van [land Y] gewijzigd en moest de delegatie de bijdragen aan de gezinstoelagen van haar gehele personeel rechtstreeks aan de "Caisse [ville X] de compensation" betalen.

57. De Commissie heeft verklaard dat gezinstoelagen deel uitmaken van de door de [verzekeringsmaatschappij] toegekende uitkeringen en dat de instelling de [verzekeringsmaatschappij] in deze rol niet kan vervangen. Artikel 19, lid 1, van de specifieke regels [31] verwijst niet naar een vereiste dat de Commissie de gezinstoelagen rechtstreeks aan haar plaatselijke functionarissen moet betalen, ongeacht of er sprake is van soortgelijke overheidstoelagen. Het bepaalt duidelijk dat gezinstoelagen die aan plaatselijke functionarissen worden toegekend, toelagen zijn die worden betaald door de sociale regeling van [land Y].

58. De Commissie concludeerde dat aan plaatselijke functionarissen gedurende een bepaalde periode ten onrechte gezinstoelagen werden toegekend. In het licht van zowel haar verplichting om de wetgeving van [land Y] ten uitvoer te leggen als het verzoek van de lokale autoriteiten in dit verband, alsook de noodzaak om de financiële en budgettaire regels in acht te nemen op grond waarvan elke uitgave naar behoren moet worden gemotiveerd, heeft de Commissie besloten te stoppen met het betalen van de vergoedingen. Zij heeft echter besloten de onverschuldigde betaling van de reeds betaalde gezinstoelagen niet terug te vorderen van de betrokken plaatselijke functionarissen. Het besluit van de Commissie om het onverschuldigd betaalde niet terug te vorderen, is een indicatie van haar inzicht in de situatie van de betrokken plaatselijke functionarissen.

59. In zijn opmerkingen herhaalde klager zijn standpunt dat het advocatenkantoor van [land Y] tot de conclusie was gekomen dat de gezinstoelagen van contractuele aard waren en dat van de plaatselijke functionarissen geen terugbetaling van de reeds betaalde bedragen moest worden verlangd.

Beoordeling van de Ombudsman

60. Naar het inzicht van de Ombudsman moet een werknemer in [land Y] die krachtens de wetgeving van [land Y] verplicht is in te schrijven op de [verzekeringsmaatschappij], zijn bijdragen aan de [verzekeringsmaatschappij] betalen om daarna door de [verzekeringsmaatschappij] te worden betaald. Tot 2010 waren de houders van de e-legitimatiekaart echter niet ingeschreven, omdat hun werkgever, de delegatie, was vrijgesteld van de betaling van de bijdragen aan de [verzekeringsmaatschappij] voor hen. Als gevolg daarvan betaalde de delegatie hun rechtstreeks de bedragen die overeenkwamen met de desbetreffende vergoedingen.

61. De Commissie voerde echter aan dat deze bedragen volgens haar niet konden worden behandeld als gezinstoelagen in de zin van de wetgeving van [land Y], omdat de toelagen alleen uit de fondsen van [land Y] mochten worden betaald. Daarom hadden de houders van de e-legitimatiekaart de door de Commissie betaalde bedragen moeten overdragen aan de desbetreffende regelingen en zouden zij alleen de betaling van de gezinstoelagen van deze regelingen mogen ontvangen.

62. De Ombudsman merkte op dat de Commissie niet had aangegeven op welk recht van [land Y] zij zich baseerde ter rechtvaardiging van haar argument dat zij was vrijgesteld van het betalen van de bijdragen aan [de verzekeringsmaatschappij].

63. Een dergelijke verwijzing naar een specifieke wet van [land Y] zou voor de Ombudsman een noodzakelijk element zijn geweest om dit aspect van de zaak te beoordelen, gezien de inhoud van het juridisch advies van het advocatenkantoor van [land Y] dat de door de Commissie betaalde bedragen verschuldigd waren omdat de toelagen van contractuele aard waren. Bovendien moet worden opgemerkt dat artikel 19, lid 1, van de specifieke regels niet vermeldt welke autoriteit de gezinstoelagen aan de plaatselijke functionarissen moet betalen.

64. De Ombudsman merkt echter op dat de Commissie ermee heeft ingestemd geen vergoeding te vragen van de vergoedingen die in [datum] aan het betrokken personeel zijn betaald. Bovendien betaalt zij sinds [datum] de desbetreffende bijdragen aan de "Caisse [ville X] de compensation" voor de houders van de E-legitimatiekaart. Bijgevolg hoeft het onderzoek naar deze kwestie niet verder te worden voortgezet.

C. De ontwerpaanbeveling

Op basis van zijn onderzoek naar deze klacht doet de Ombudsman de volgende ontwerpaanbeveling aan de EDEO:

De EDEO dient zijn besluit om de drie betrokken plaatselijke functionarissen de toestemming te ontzeggen om deeltijds te werken, te herzien of, indien hij besluit de toestemming te handhaven, dit besluit naar behoren te motiveren.

De EDEO en de klager zullen van deze ontwerpaanbeveling in kennis worden gesteld. Overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het statuut van de Europese Ombudsman zendt de EDEO uiterlijk op 30 september 2012 een uitvoerig gemotiveerde mening. Het uitvoerig gemotiveerde advies kan bestaan uit de aanvaarding van de ontwerpaanbeveling en een beschrijving van de wijze waarop deze is uitgevoerd.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Gedaan te Straatsburg op 25 juni 2012

---

[1] Administratieve informatie, speciale uitgave, 22 juni 1990.

[2] Intern document van de delegatie van de Commissie in [stad X] - 27 juni 1994.

[3] De ziekte was [ziekte]

[4] In 2010 werd DG Relex samengevoegd tot de "Europese Dienst voor extern optreden".

[5] In de loop van het onderzoek van de Ombudsman heeft een ander lid van het personeelscomité van de delegatie in [stad X] de rol op zich genomen om de drie plaatselijke functionarissen te vertegenwoordigen in hun klacht tegen de Commissie. Om praktische redenen wordt in het mannelijke formulier naar de klager verwezen.

[6] Artikel 9, lid 1, van de bijzondere regels luidt als volgt (Franse oorspronkelijke versie): "L'agent local en service à la Délégation permanente de la Commission des Communautés européennes à [ville X] est soumis et se voit reconnaitre l'ensemble des droits et obligations prévus par le RAA et la législation de [pays Y] applicable en la matière."

[7] Verordening nr. 31 (EEG), 11 (EGA), tot vaststelling van het Statuut van de ambtenaren en de regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Economische Gemeenschap en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (PB 1962, P 45, blz. 1385).

[8] Volgens de informatie op de website van de Europese Commissie (http://ec.europa.eu/reform/2002) heeft de personeelsbemiddelaar van de Commissie tot doel snelle oplossingen te bieden door geschillen tussen de Commissie en haar personeel te helpen oplossen.

[9] Artikel 19, lid 1, van de bijzondere regels luidt als volgt (Franse oorspronkelijke versie): "L'agent local ayant des enfants à charge, au sens de la législation de [pays Y] en matière d'allocations familiales, bénéficie des allocations prévues à ce régime."

[10]

[11] Artikel 8 van de kaderregeling luidt als volgt: "La rémunération de l'agent local comprend un salaire mensuel de base, les allocations et/ou indemnités prévues par la réglementation et/ou les usages locaux. (...)"

[12] Zie voetnoot 1.

[13] Artikel 9, lid 1, van de "Specifieke Regels" luidt als volgt (Franse oorspronkelijke versie): "L'agent local en service à la Délégation permanente de la Commission des Communautés européennes à [ville X] est soumis et se voit reconnaitre l'ensemble des droits et obligations prévus par le RAA et la législation de [pays Y] applicable en la matière."

[14] Zie zaak 105/80, Hugues Desmedt/Commissie, Jurispr. 1981, blz. 1701, punten 12, 13 en 14.

[15] Zie bijvoorbeeld de discretionaire bevoegdheid van het tot aanstelling bevoegde gezag bij de beoordeling van het dienstbelang met betrekking tot de overplaatsing van een ambtenaar naar een andere functie: Zaak T-50/92, Fiorani tegen Parlement, Jurispr. 1993, blz. I-1035, punt 35; Zaak C-23 en C-24/87, Aldinger en Virgili tegen Parlement, Jurispr. 1988, blz. 2841, punten 17 en 18.

[16] Zaak F-21/06, Joao da Silva/Commissie van de Europese Gemeenschappen, JurAmbt. 2007, blz. I-A-1-179, II-A-1-981, punt 80: "Een dergelijke oplossing is des te noodzakelijker omdat zij in overeenstemming is met de zorgplicht van de administratie, die volgens vaste rechtspraak met name inhoudt dat de bevoegde autoriteit bij het nemen van een besluit over de positie van een ambtenaar rekening houdt met alle factoren die haar besluit kunnen beïnvloeden en daarbij niet alleen rekening houdt met het belang van de dienst, maar ook met dat van de betrokken ambtenaar".

[17] Artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie luidt als volgt:

"Recht op behoorlijk bestuur

1. Eenieder heeft er recht op dat zijn zaken onpartijdig, billijk en binnen een redelijke termijn door de instellingen, organen en instanties van de Unie worden behandeld.

2. Dit recht omvat: (...)

c) de verplichting van de administratie om haar besluiten met redenen te omkleden. (...)"

[18] Artikel 18 ("Rechtsgronden") van de Europese Code van goed administratief gedrag: (http://www.ombudsman.europa.eu)

"1. Elk besluit van de instelling waardoor de rechten of belangen van een particulier kunnen worden geschaad, wordt met redenen omkleed onder duidelijke vermelding van de relevante feiten en de rechtsgrondslag van het besluit."

[19] Zie voetnoot 1.

[20] De EDEO heeft geen kopie van dit document verstrekt.

[21] Zaak C-415/10, Meister tegen Speech Design Carrier System GmbH, arrest van 19 april 2012, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 43.

[22] Klager verstrekte een kopie van een door de autoriteiten van [land Y] afgegeven document met de titel "Manuel PME - Travail et famille - Mesures visant à concilier vie professionnelle et vie familiale dans les petites et moyennes entreprises".

[23] De RAP, de kaderregels en de specifieke regels.

[24] Artikel 9, lid 1, van de bijzondere regels luidt als volgt (Franse oorspronkelijke versie): "L'agent local en service à la Délégation permanente de la Commission des Communautés européennes [ville Y] est soumis et se voit reconnaitre l'ensemble des droits et obligations prévus par le RAA et la législation de [pays Y] applicable en la matière."

[25] Zie artikel 41, lid 1, van het Verdrag inzake diplomatiek verkeer: "Onverminderd hun voorrechten en immuniteiten is het de plicht van alle personen die dergelijke voorrechten en immuniteiten genieten, de wetten en voorschriften van de ontvangende Staat te eerbiedigen".

[26] Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's van 3 oktober 2008 – Een beter evenwicht tussen werk en privéleven: meer steun voor het combineren van beroeps-, privé- en gezinsleven [COM(2008) 635 – Niet in het Publicatieblad verschenen].

[27] IAO-Verdrag nr. 156 betreffende gelijke kansen en gelijke behandeling van mannelijke en vrouwelijke werknemers: Werknemers met gezinsverantwoordelijkheden, aangenomen in 1981.

[28] Artikel 3 van het verdrag.

[29] Verdrag betreffende deeltijdarbeid, aangenomen in 1994.

[30] Artikel 9 van het verdrag.

[31] Zie voetnoot 9.