Achtergrond van de klacht

1. De "Kaderregeling inzake de arbeidsvoorwaarden van plaatselijke functionarissen van de Commissie van de Europese Gemeenschappen die in dienst zijn in derde landen"[1] (hierna "de kaderregeling" genoemd) en de "Regels betreffende de specifieke arbeidsvoorwaarden van plaatselijke functionarissen die in dienst zijn in [stad X] "[2] (hierna "de specifieke regeling" genoemd) voorzien in een juridisch kader voor de arbeidsvoorwaarden, rechten en verplichtingen van plaatselijke functionarissen van de permanente delegatie van de Europese Unie bij de internationale organisaties in [stad X] (hierna "de delegatie" genoemd).

2. Lokale functionarissen van de delegatie hadden een geschil met de Commissie over twee kwesties: a) de verlenging van de machtiging om deeltijds te werken, b) hun recht op gezinstoelagen.

De relevante feiten met betrekking tot het eerste punt zijn de volgende:

3. [date] heeft het hoofd van de delegatie drie plaatselijke functionarissen gemachtigd om deeltijds te werken. De betrokken plaatselijke agenten waren drie vrouwen met kinderen ten laste; een van hen had een kind dat aan een ernstige ziekte leed [3], de tweede was moeder van een tweeling en de derde was alleenstaande moeder.

4. Op [datum] hebben de bovengenoemde plaatselijke functionarissen het hoofd van de delegatie verzocht om verlenging van de machtiging om deeltijds te werken. Het hoofd van de delegatie heeft de zaak voorgelegd aan de directeur van het toenmalige DG Relex [4] van de Europese Commissie (de "directeur"). In zijn antwoord van [datum] verklaarde de directeur dat "noch de kaderregeling, noch de specifieke voorschriften een rechtsgrondslag kunnen vormen voor de toekenning van verkorte werktijden aan plaatselijke functionarissen". Hij heeft daarom besloten het verzoek van de lokale agenten om verlenging af te wijzen. De directeur voegde eraan toe dat "[i]n opdracht om deze praktijk niet abrupt te beëindigen, een uitfasering van de deeltijdarbeid tot [datum], [de lokale agenten] in staat zou stellen andere regelingen te vinden".

5. Op [datum] heeft klager, optredend als vertegenwoordiger van het personeelscomité van de delegatie [5], namens de drie plaatselijke functionarissen beroep ingesteld tegen het besluit van de bovengenoemde directeur. Hij voerde aan dat het plaatselijke personeel overeenkomstig artikel 9, lid 1, van de specifieke regels [6] in aanmerking zou kunnen komen voor de rechten en verplichtingen waarin het toepasselijke recht van [land Y] voorziet, alsook voor de rechten en verplichtingen waarin de " Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Economische Gemeenschap en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie" ("RAP") voorziet.[7] Aangezien het recht van [land Y] voorziet in de mogelijkheid dat personeelsleden in deeltijd werken, moeten de drie plaatselijke functionarissen van deze mogelijkheid gebruik kunnen maken om hun arbeidstijd doeltreffend te organiseren.

6. In zijn antwoord tot afwijzing van het beroep van klager verklaarde de directeur dat een ambtenaar van de Commissie van [datum] tot [datum] op een missie in [stad X] was geweest om de juridische werkstatus van het plaatselijke personeel van de delegatie te controleren. Deze ambtenaar had geconcludeerd dat "de deeltijdregeling geen praktijk was die grotendeels als wet kon worden gehandhaafd in [land Y] of in [stad X]". De directeur voerde aan dat de machtigingen om de drie plaatselijke functionarissen deeltijds te laten werken, bij wijze van uitzondering voor een beperkte periode waren verleend. Deze machtigingen konden geen feitelijke wijziging van de specifieke regels inhouden.

7. Vervolgens heeft klager de zaak voorgelegd aan de personeelsbemiddelaar van de Commissie [8]. Op [datum] heeft de personeelsbemiddelaar van de Commissie de directeur aanbevolen de duur van de uitfaseringsperiode bij wijze van uitzondering te verlengen tot [datum]. De directeur heeft de aanbeveling aanvaard.

De relevante feiten met betrekking tot het tweede punt zijn de volgende:

8. Artikel 19, lid 1, van de bijzondere regeling [9] bepaalt dat een plaatselijke functionaris die een kind ten laste heeft in de zin van het toepasselijke recht van [land Y] inzake gezinsbijslagen, recht heeft op de bij die wet voorziene bijslagen.

9. Op [datum] heeft het hoofd van de delegatie de bovengenoemde plaatselijke functionarissen, die geen burgers van [land Y] waren, maar permanent in [land Y] verbleven en derhalve in het bezit waren van een legitimatiekaart [land Y]"E" ("de houders van de E-legitimatiekaart"), meegedeeld dat de Commissie had besloten met ingang van [datum] te stoppen met het betalen van de gezinstoelagen aan hen. Dit was te wijten aan het feit dat zij niet waren aangesloten bij het socialezekerheidsstelsel (naam van de verzekeringsmaatschappij [10]) van [land Y], in tegenstelling tot: i) de plaatselijke functionarissen van de delegatie die onderdanen van [land Y] waren; en ii) degenen die in het bezit waren van een [land Y]-verblijfsvergunning, categorie A of B. Het in de bovenstaande punten i) en ii) bedoelde personeel was reeds aangesloten bij [naam van de verzekeringsmaatschappij] onder de status van "zelfstandigen".

10. Op [datum] wendde klager zich tot de directeur en verzette zich tegen bovengenoemd besluit van het hoofd van de delegatie. Hij verwees naar artikel 8 van de kaderregeling, op grond waarvan het plaatselijke personeel in de EU-delegaties recht heeft op een maandelijks basissalaris en op vergoedingen, zoals bepaald in de plaatselijke wetgeving en/of praktijk [11]. Volgens klager hadden de betwiste vergoedingen een contractueel karakter en waren zij door de delegatie verschuldigd aan de plaatselijke functionarissen die in het bezit waren van de e-legitimatiekaart.

11. Vervolgens heeft de Commissie op [datum] een advocatenkantoor van [land Y] om juridisch advies verzocht met betrekking tot het toepasselijke recht van [land Y] inzake de gezinstoelagen voor houders van een E-legitimatiekaart. Hij vraagt of het gebruikelijk is om de betrokken plaatselijke functionarissen te verzoeken om terugbetaling van de reeds betaalde gezinstoelagen. Het advocatenkantoor van [land Y] heeft vastgesteld dat de delegatie volgens de wetgeving van [land Y] de gezinstoelagen voor houders van een E-legitimatiekaart moet betalen omdat zij een contractueel karakter hebben. Het plaatselijke personeel mag dus niet worden verzocht de vergoedingen terug te betalen die de delegatie reeds aan hen had betaald.

12. Op [datum] besloot de directeur dat de gezinstoelagen verder zouden worden uitbetaald aan de houders van een E-legitimatiekaart, op voorwaarde dat zij konden aantonen dat zij de bedragen die de delegatie in het verleden aan hen had betaald, daadwerkelijk hadden overgemaakt naar de desbetreffende compensatiefondsen van [land Y] die gelijkwaardig waren aan [naam van de verzekeringsmaatschappij] (de "specifieke voorwaarde"). Daarbij zouden deze personeelsleden zich in dezelfde positie bevinden als de andere categorie plaatselijke functionarissen (de plaatselijke functionarissen met de nationaliteit van [land Y] of houders van een verblijfsvergunning A of B van [land Y]).

13. Met ingang van [datum], in overeenstemming met de wetgeving van [land Y], waarbij elke plaatselijke agent zich moest aansluiten bij een socialezekerheidsstelsel, heeft de delegatie een nieuwe praktijk ingevoerd. Het begon de gezinstoelagen van zijn lokale ambtenaren (met inbegrip van de gezinstoelagen van de houders van de E-legitimatiekaart) rechtstreeks aan de "Caisse [city X] de compensation" te betalen.

14. Op 8 maart 2010 wendde klager zich tot de Ombudsman.

Onderwerp van het onderzoek

15. In zijn klacht voerde klager aan dat de Commissie geen overtuigende redenen had gegeven:

(1) haar besluit om de betrokken plaatselijke functionarissen geen toestemming te verlenen om deeltijds te werken; en

(2) Voor zijn besluit: i) geen gezinstoelagen te betalen aan plaatselijke functionarissen van de EU-delegatie die in het bezit zijn van een e-legitimatiekaart in [datum], tenzij zij voldoen aan een door haar opgelegde "specifieke voorwaarde"; en ii) deze plaatselijke functionarissen te verzoeken de reeds betaalde gezinstoelagen terug te betalen.

16. Hij verzocht de Commissie:

(1) de betrokken plaatselijke functionarissen toestemming te geven om deeltijds te blijven werken;

(2) Betaal de gezinstoelagen aan de lokale agenten die houder zijn van een e-legitimatiekaart.

Het onderzoek

17. Op 26 mei 2010 opende de Ombudsman een onderzoek naar de bovengenoemde aantijgingen en beweringen van klager.

18. Op 25 augustus 2010 heeft de Commissie haar advies uitgebracht. De Ombudsman zond deze toe aan klager met een uitnodiging om opmerkingen te maken, die hij op 27 september 2010 toezond.

19. Op 4 oktober 2011 heeft de Ombudsman een voorstel voor een minnelijke schikking gedaan, waarop de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO)[12] op 30 november 2011 heeft geantwoord. Het antwoord werd voor opmerkingen naar klager gestuurd. Klager heeft op 30 januari 2012 opmerkingen ingediend.

Analyse en conclusies van de Ombudsman

A. Vermeend verzuim om overtuigende redenen aan te voeren voor de ontzegging van het recht om deeltijds te werken en de desbetreffende vordering

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

20. Ter ondersteuning van zijn bewering voerde klager aan dat het plaatselijke personeel overeenkomstig artikel 9 van de specifieke regels [13] in aanmerking zou kunnen komen voor de rechten en verplichtingen waarin de RAP en de desbetreffende wetgeving van [land Y] voorzien. Bovendien had de Commissie redelijkerwijs op de hoogte moeten zijn van de gangbare praktijk in [land Y] dat werknemers toestemming kunnen krijgen om deeltijds te werken. Hij heeft bij zijn klacht officiële statistieken van [land Y] voor 2008 gevoegd. Aangezien volgens de relevante statistieken meer dan de helft van de werkende vrouwen een deeltijdbaan had, vergeleken met een achtste van de werkende mannen, was hij van mening dat deeltijdwerk een "typisch kenmerk van het beroepsleven van vrouwen in [land Y]"was.

21. In haar advies verklaarde de Commissie dat zij had besloten deeltijdwerk niet toe te staan omdat de RAP, de kaderregeling of de specifieke regels geen bepaling bevatten op grond waarvan plaatselijke functionarissen in delegaties deeltijds konden werken. Bovendien bevestigde zij dat de wetgeving van [land Y] "geen bindende bepalingen" bevat op grond waarvan deeltijdarbeid moet worden toegekend. De Commissie merkte ook op dat er geen algemene praktijk bestond voor een dergelijke vorm van werkgelegenheid met juridisch bindende werking in [land Y] en/of in de regio [stad X]. Rekening houdend met het ontbreken van een rechtsgrondslag en" het belang van de dienst" verklaarde de Commissie dat zij lokale functionarissen van de delegatie niet kon toestaan deeltijds te werken.

22. In zijn opmerkingen wees klager erop dat in juni 2008 56,9 % van de werkende vrouwen in [land Y] deeltijds werkte. Hij is ook van mening dat de kaderregeling en de specifieke regeling lokale functionarissen niet verbieden deeltijds te werken.

Voorlopige beoordeling van de Ombudsman die tot een minnelijke schikking leidt

23. In haar advies motiveerde de Commissie de schorsing van de aan de drie plaatselijke functionarissen verleende toestemming om deeltijds te werken om de volgende redenen: i) er is in [land Y] geen gangbare praktijk dat werkende vrouwen in deeltijd werken; ii) het recht van [land Y] bevat in dit verband "geen bindende bepalingen" en de RAP, de kaderregeling of de specifieke regeling bevatten geen bepalingen inzake de toekenning van deeltijdwerk; en iii) er is geen "dienstbelang "dat deeltijdwerk mogelijk maakt. De Ombudsman beoordeelde derhalve de bovengenoemde rechtvaardigingen.

24. Wat punt i) betreft, was de Ombudsman van mening dat het niet onredelijk is om te oordelen dat, in het licht van het door klager verstrekte cijfer (56,9 % van de werkende vrouwen in [land Y] werkt in deeltijd), deeltijdwerk ten minste een gemeenschappelijke optie is voor vrouwen in [land Y].

25. Wat punt ii) betreft, begreep de Ombudsman niet duidelijk naar welk soort wettelijke bepalingen de Commissie wenste te verwijzen, toen zij verklaarde dat de wetgeving van [land Y] inzake deeltijdarbeid geen "bindende bepalingen " bevatte. Naar nationaal recht wordt een deeltijdarbeidsregeling gewoonlijk beheerst door collectieve arbeidsovereenkomsten of door individueel tussen de werkgever en de werknemer gesloten overeenkomsten, die beide alleen tussen de partijen juridisch bindend zijn. Daarom is deeltijdwerk een optie die de werkgever zijn werknemers in hun contracten aanbiedt. Zelfs als er geen algemene "bindende bepalingen" in het recht van [land Y] zijn dat deeltijdwerk op verzoek verplicht moet worden toegekend, staan de partijen bij de collectieve of individuele arbeidsovereenkomsten vrij om te onderhandelen en een dergelijke mogelijkheid toe te staan.

26. Volgens vaste rechtspraak worden de rechten en verplichtingen van plaatselijke functionarissen geregeld door hun arbeidsovereenkomst, die is gebaseerd op de plaatselijke wetgeving [14]. Het lijkt erop dat de lokale agenten, die allemaal moeders zijn (de eerste moet voor haar zieke kind zorgen, de tweede is een moeder van een tweeling en de derde is een alleenstaande moeder), in [date] inderdaad met succes deeltijdfuncties met de delegatie hebben onderhandeld en dat hun contracten een dergelijke vorm van werk gedurende vele jaren hebben toegestaan.

27. Bovendien, zoals klager in zijn opmerkingen terecht opmerkt, verbieden de RAP, de kaderregeling en de specifieke regeling, ook al zwijgt zij met betrekking tot deeltijdarbeid, niet dat een dergelijke vorm van arbeid wordt overeengekomen.

28. Het argument van de Commissie (ii) kon derhalve niet worden aanvaard.

29. Wat punt iii) betreft, was de Ombudsman van mening dat de term " dienstbelang "geen voor de hand liggende term was, maar nadere uitleg vereist over wat dergelijke belangen van de dienst in de gegeven omstandigheden zouden kunnen zijn. Volgens de rechtspraak van de rechterlijke instanties van de Unie beschikt het tot aanstelling bevoegde gezag over een discretionaire bevoegdheid bij de beoordeling van het dienstbelang [15]. Bovengenoemde beoordelingsmarge kan echter niet willekeurig zijn en de instelling moet naar behoren uitleggen waarom het relevante besluit op basis van het belang van de dienst is genomen. Dit zou in overeenstemming zijn met de beginselen van behoorlijk bestuur en de zorgplicht van de instelling [16].

30. In het onderhavige geval heeft de Commissie echter geen verklaring gegeven voor haar besluit dat er geen "belang van de dienst" was om de betrokken plaatselijke functionarissen in staat te stellen deeltijds te werken. Bovendien heeft de Commissie niet aangegeven waarom een dergelijke vorm van werk binnen de delegatie voor al haar plaatselijke werknemers zou moeten worden verboden. Artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie [17] en artikel 18 van de Europese code van goed administratief gedrag [18] vereisen echter een dergelijke motivering.

31. De Ombudsman was derhalve van mening dat de Commissie de vraag of het belang van de dienst werkelijk een verbod op deeltijdwerk binnen de delegatie in het algemeen vereist, opnieuw moest onderzoeken, en zo ja, dat belang moest afwegen tegen het welzijn van de drie betrokken plaatselijke functionarissen, die allemaal objectief ingewikkelde gezinssituaties hebben. Daarbij moet de Commissie er rekening mee houden dat artikel 33 van het Handvest van de grondrechten voorziet in juridische, economische en sociale bescherming van het gezin en dat deeltijds werken de betrokken personen in staat zou stellen hun privéleven en beroepsleven doeltreffend te beheren.

32. De Ombudsman deed derhalve een voorstel voor een minnelijke schikking, overeenkomstig artikel 3, lid 5, van zijn Statuut. Dit voorstel luidt als volgt: "Gelet op de bevindingen van de Ombudsman kan de Commissie: (1) opnieuw te onderzoeken of het belang van de dienst de weigering rechtvaardigt om deeltijdwerk door plaatselijk personeel in de delegatie toe te staan, hetzij in het algemeen, hetzij in de specifieke betrokken gevallen; en 2) indien het nieuwe onderzoek de Commissie ertoe brengt haar standpunt te handhaven dat deeltijdarbeid onverenigbaar is met het belang van de dienst, een toereikende motivering te geven waarin alle betrokken belangen aan bod komen."

De argumenten die aan de Ombudsman zijn voorgelegd na zijn voorstel voor een minnelijke schikking

33. De EDEO [19] verwierp het voorstel van de Ombudsman voor een minnelijke schikking. Het herhaalde dat de Commissie heeft besloten de machtiging voor de drie betrokken plaatselijke functionarissen om deeltijds te werken niet te verlengen, omdat i) de wetgeving van [land Y] geen bindende bepalingen bevat voor vrouwelijke werknemers om deeltijds te werken, en ii) de RAP, de kaderregeling of de specifieke regels geen bepalingen bevatten over de toekenning van deeltijds werk. De EDEO voegde daaraan toe dat dit besluit gebaseerd is op een advies van de Juridische Dienst van de Commissie van februari 2010 [20]. Volgens dit advies kan de Commissie lokale functionarissen geen toestemming verlenen om deeltijds te werken bij ontstentenis van een rechtsgrondslag in de RAP. Naar analogie moest het Statuut in 2004 worden gewijzigd om de toekenning van ouderschapsverlof aan ambtenaren mogelijk te maken. De besluiten om geen toestemming te verlenen om deeltijds te werken, hebben dus een beoordelingsfout van de Commissie gecorrigeerd. In het licht van het voorgaande was de EDEO van mening dat de Commissie haar besluit om de toestemming voor de drie plaatselijke functionarissen om deeltijds te werken niet te verlengen, naar behoren had gemotiveerd.

34. De EDEO herinnerde er ook aan dat de deeltijdarbeid van de drie plaatselijke functionarissen naar verwachting tot [datum] zal worden uitgefaseerd en tot [datum] zal worden verlengd. Bovendien verwierp de EDEO de opmerking van de Ombudsman dat de lokale functionarissen met succes deeltijdfuncties met de delegatie hebben onderhandeld en dat hun contracten een dergelijke vorm van werk gedurende vele jaren mogelijk maakten. In dit verband benadrukte de EDEO dat de drie plaatselijke functionarissen bij wijze van uitzondering toestemming kregen om deeltijds te werken, voor beperkte perioden en niet op basis van hun arbeidsovereenkomsten.

35. De EDEO was het ermee eens dat, hoewel de RAP, de kaderregeling en de specifieke regels niets zeggen over deeltijdwerk, zij niet verbieden dat een dergelijke vorm van werk wordt overeengekomen. Het ontbreken van een rechtsgrondslag staat echter in de weg aan een besluit om deeltijdarbeid toe te kennen. Volgens de EDEO is deeltijdwerk geen optie waarover tussen partijen kan worden onderhandeld en die de werkgever bij gebreke van een bindende rechtsgrondslag kan toekennen.

36. De EDEO was voorts van mening dat het door klager verstrekte cijfer van 56,9 % (dat werkende vrouwen in [land Y] vertegenwoordigt die in deeltijd werken) slechts een trend aangeeft, maar geen "bindende rechtsgrondslag of een gangbare praktijk in [land Y] vormt voor werkende vrouwen om in deeltijd te werken".

37. De EDEO wees er ook op dat het besluit van de Commissie om de machtiging voor deeltijdwerk niet te verlengen niet was ingegeven door overwegingen in verband met het belang van de dienst. De verwijzing van de Commissie naar het belang van de dienst in haar advies was een algemene opmerking, die geen verband houdt met het geval van de drie plaatselijke functionarissen. Het doel van deze opmerking was erop te wijzen dat het belang van de dienst ook een criterium is dat, naast het bestaan van een bindende rechtsgrondslag, in aanmerking moet worden genomen bij de beslissing om al dan niet toestemming te verlenen voor deeltijdarbeid. In het geval van plaatselijke functionarissen die als initiatiefnemers bij het financiële circuit betrokken zijn, moet bijvoorbeeld ook rekening worden gehouden met het belang van de dienst (naast het criterium van de rechtsgrondslag) alvorens een besluit te nemen over het verlenen van toestemming voor deeltijdwerk.

38. De EDEO moet de gelijke behandeling van alle plaatselijke functionarissen in zijn delegaties waarborgen. In dit verband heeft de EDEO talrijke verzoeken om toestemming om deeltijds te werken afgewezen wegens het ontbreken van een passende rechtsgrondslag. De EDEO heeft de drie lokale functionarissen bij wijze van uitzondering de mogelijkheid geboden om twee jaar deeltijds te werken, teneinde de overgang naar voltijds werk beter te organiseren. Een andere verlenging van deze termijn zou echter de facto de rechtsgrondslag wijzigen en in strijd zijn met het beginsel van gelijke behandeling.

39. Tot slot verklaarde de EDEO dat "flexibele tijd" een optie is die het personeel in alle delegaties in staat stelt tegemoet te komen aan de vereisten van zowel het beroeps- als het privéleven.

40. In zijn opmerkingen herhaalde klager dat er in [land Y] weliswaar geen juridisch bindende regels inzake deeltijdarbeid bestaan, maar dat er in dit verband een gangbare praktijk bestaat, die door de nationale autoriteiten wordt erkend. De klager gaf voorbeelden van de praktijk van deeltijdwerk in verschillende ondernemingen in [land Y].

Beoordeling van de Ombudsman die tot een ontwerpaanbeveling heeft geleid

41. De Ombudsman betreurt dat de EDEO in antwoord op zijn voorstel voor een minnelijke schikking samenvattend dezelfde argumenten heeft aangevoerd als die welke de Commissie in haar advies over de onderhavige klacht had aangevoerd.

42. Voorts herhaalt de Ombudsman dat, hoewel het recht van [land Y] geen juridisch bindende bepalingen bevat op grond waarvan werkgevers toestemming moeten verlenen voor deeltijdwerk, uit de door klager verstrekte statistische gegevens over deeltijdwerk van vrouwen in [land Y] blijkt dat deeltijdwerk een gangbare praktijk is op de arbeidsmarkt van [land Y] en niet slechts een trend. Statistische gegevens kunnen immers als betrouwbaar bewijs dienen [21]. Bovendien, en zoals de klager in zijn opmerkingen [22] heeft aangetoond, wordt deze praktijk grotendeels onderschreven door de betrokken administratieve autoriteiten.

43. Ten tweede merkt de Ombudsman op dat de EDEO heeft aangevoerd dat i) er in de relevante EU-wetgeving [23] geen rechtsgrondslag was voor het in overweging nemen van (positief of negatief) verzoeken om deeltijdwerk in het geval van lokale functionarissen; ii) de betrokken vergunningen die in 2001 zijn verleend, niet het resultaat waren van de afzonderlijke contracten; en iii) plaatselijk personeel in andere delegaties heeft geen regeling voor deeltijdwerk.

44. De Ombudsman herinnert er echter aan dat overeenkomstig artikel 9, lid 1, van de specifieke regels [24] de rechten en verplichtingen van het plaatselijke personeel in kwestie moeten voortvloeien uit het toepasselijke (schriftelijke en gebruikelijke) lokale recht, naast het toepasselijke EU-recht. Het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer [25] vereist immers dat de delegaties de plaatselijke wetgeving naleven. Hieruit volgt dat, indien het Unierecht de zaak niet regelt, het lokale recht en het gewoonterecht de leemte redelijkerwijs moeten opvullen. In dit verband moet ook worden opgemerkt dat de arbeidsvoorwaarden van plaatselijke functionarissen in elke EU-delegatie worden geregeld door een specifieke plaatselijke wet die van land tot land verschilt (ook al zijn alle personeelsleden onderworpen aan dezelfde EU-regels) en dat de vergelijking tussen plaatselijke functionarissen die voor verschillende delegaties werken daarom in casu niet relevant is. Volgens vaste rechtspraak vereist het beginsel van gelijke behandeling dat twee categorieën personen wier relevante juridische en feitelijke situatie in wezen gelijk is, gelijk worden behandeld en dat twee categorieën personen die zich in verschillende juridische en feitelijke situaties bevinden, verschillend worden behandeld. De EDEO heeft niet aangetoond dat de juridische situatie van plaatselijke functionarissen in andere delegaties dezelfde is als die van de drie betrokken plaatselijke functionarissen.

45. Op basis van de door de EDEO verstrekte toelichtingen begrijpt de Ombudsman ook dat het belang van de dienst geen rol speelt bij het besluit om de drie functionarissen al dan niet toestemming te verlenen om deeltijds te werken, of althans niet in de weg staat aan een dergelijk besluit.

46. Wat het argument van de EDEO over "flexitime" betreft, deelt de Ombudsman niet het standpunt dat flexibele tijd en deeltijdwerk samen één en hetzelfde zijn, omdat zij niet even geschikt zijn om te voorzien in dezelfde behoeften (van zowel het beroeps- als het privéleven) van werknemers met gezinstaken.

47. De Ombudsman benadrukt dat flexibele werktijden deeltijdwerk niet kunnen aanvullen of vervangen. Flexibele tijd kan weliswaar in een beperkt aantal situaties tegemoetkomen aan de behoeften van personeelsleden op het gebied van zowel werk als privéleven, maar heeft geen invloed op het aantal werkuren en blijft een arbeidsoptie voor een voltijdse baan. Een dergelijke optie voldoet niet noodzakelijkerwijs aan alle behoeften van werknemers met gezinsverantwoordelijkheden.

48. Voorts begrijpt de Ombudsman de opmerking van de EDEO over de wijziging van het Statuut niet. Het lijkt er inderdaad op dat deeltijdwerk van plaatselijke functionarissen nog steeds niet zal worden genoemd in de nieuwste versie van het Statuut, waarover nog wordt gediscussieerd. Dit bevestigt opnieuw dat het toepasselijke lokale geschreven of gewoonterecht het enige relevante recht in de onderhavige zaak zal zijn.

49. In het licht van het voorgaande concludeert de Ombudsman dat, zelfs indien het recht van [land Y] geen verplichting oplegt om toestemming te verlenen om deeltijds te werken, deeltijdwerk een gangbare rechtspraktijk in [land Y] is en dat deze praktijk derhalve door de delegatie in [stad X] moet worden gevolgd bij gebreke van relevante bepalingen in de toepasselijke EU-wetgeving. Bovendien volstaan de argumenten van de EDEO niet om tot een andere conclusie te komen.

50. Daarnaast is de Ombudsman van mening dat de EDEO niet alleen zijn besluit betreffende de drie plaatselijke functionarissen in [land Y] moet herzien, maar ook zou kunnen overwegen zijn beleid inzake deeltijdwerk voor plaatselijk personeel in zijn delegaties over de hele wereld te herzien.

51. De Ombudsman merkt op dat artikel 1 quinquies van het Statuut de EU-instellingen aanmoedigt maatregelen te nemen die voorzien in specifieke voordelen om het voor het ondervertegenwoordigde geslacht gemakkelijker te maken een beroepsactiviteit uit te oefenen of om nadelen in de beroepsloopbaan te voorkomen of te compenseren. Bovendien heeft de Commissie zelf erkend [26] dat deeltijds werken een optie is die kan bijdragen tot een evenwicht tussen werk, privéleven en gezinsleven.

52. Bovendien zou de EDEO inspiratie kunnen putten uit de vastgestelde beste praktijken en de desbetreffende regels van de Internationale Arbeidsorganisatie. Deze organisatie erkende de specifieke behoeften van werknemers met gezinsverantwoordelijkheden door een specifiek verdrag aan te nemen [27]. De preambule van dit verdrag stelt dat "veel van de problemen waarmee alle werknemers worden geconfronteerd, worden verergerd in het geval van werknemers met gezinsverantwoordelijkheden" en erkent "de noodzaak om de omstandigheden van laatstgenoemden te verbeteren ... door maatregelen die inspelen op hun bijzondere behoeften" (cursivering van mij). Het verdrag bepaalt dat de lidstaten personen met gezinsverantwoordelijkheden die arbeid verrichten of wensen te verrichten, in staat moeten stellen hun recht daartoe uit te oefenen zonder te worden gediscrimineerd en, voor zover mogelijk, zonder conflict tussen hun werk en gezinsverantwoordelijkheden [28].

53. De Internationale Arbeidsorganisatie heeft een stap verder gezet en erkend dat deeltijdwerk [29] een passende vorm van werk is die werknemers met gezinsverantwoordelijkheden in staat zou kunnen stellen hun privéleven en beroepsleven doeltreffend te beheren. Krachtens het Verdrag inzake deeltijdarbeid moeten de ratificerende staten "…-wet- en regelgeving herzien die het gebruik of de aanvaarding van deeltijdwerk kan voorkomen of ontmoedigen" en rekening houden met de "behoeften en voorkeuren van specifieke groepen", zoals werknemers met gezinsverantwoordelijkheden [30].

54. In het licht van het bovenstaande is de Ombudsman van mening dat de EDEO zijn besluit om de drie betrokken plaatselijke functionarissen de toestemming om deeltijds te werken te weigeren, niet afdoende heeft gemotiveerd. Dit is een geval van wanbeheer. Hij zal daarom hieronder een ontwerpaanbeveling doen, overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman.

B. Vermeende niet-overtuigende motivering van haar besluit om geen kinderbijslag aan de betrokken plaatselijke functionarissen uit te keren

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

55. Tot staving van zijn bewering verklaarde klager het volgende: i) De Commissie heeft het advies van het advocatenkantoor van [land Y] niet gevolgd, dat van oordeel was dat de betrokken gezinstoelagen van contractuele aard waren en door de delegatie aan de houders van de E-legitimatiekaart moesten worden betaald. Hij verklaarde voorts dat: ii) de delegatie heeft jarenlang rechtstreeks gezinstoelagen betaald aan de houders van een e-legitimatiekaart. De delegatie besloot plotseling haar praktijk in te trekken, zonder de betrokken plaatselijke functionarissen daarvan in kennis te stellen.

56. In haar advies heeft de Commissie uitgelegd dat de delegatie vóór [datum] door de autoriteiten van [land Y] werd beschouwd als een werkgever die was vrijgesteld van inschrijving op de [verzekeringsmaatschappij]. De delegatie zelf betaalde de gezinstoelagen aan het betrokken plaatselijke personeel. Deze situatie was niet in overeenstemming met de socialezekerheidswetgeving van [land Y]. Daarom heeft de delegatie de houders van een e-legitimatiekaart verzocht zich te registreren bij [verzekeringsmaatschappij] (of bij een soortgelijk stelsel) en hun eigen bijdragen aan dergelijke stelsels te betalen om de voordelen rechtstreeks uit de stelsels te ontvangen. Op die manier zou de Commissie deze bijdragen vervolgens aan het personeel kunnen terugbetalen, zoals het geval is voor de personeelsleden die zich moeten inschrijven bij de [verzekeringsmaatschappij] (de onderdanen van [land Y] en de houders van de verblijfsvergunning A of B van [land Y]). De Commissie heeft erop gewezen dat uit de door DG Relex verrichte controles bleek dat de betrokken plaatselijke functionarissen zich niet hadden aangesloten bij de [verzekeringsmaatschappij] of bij een soortgelijke regeling. De Commissie is derhalve met ingang van [datum] gestopt met de betaling van de desbetreffende emissierechten aan hen. Vanaf [datum] is het recht van [land Y] gewijzigd en moest de delegatie de bijdragen voor de gezinstoelagen van haar gehele personeel rechtstreeks aan de "Caisse [ville X] de compensation" betalen.

57. De Commissie heeft verklaard dat gezinstoelagen deel uitmaken van de door de [verzekeringsmaatschappij] toegekende uitkeringen en dat de instelling de [verzekeringsmaatschappij] in deze rol niet kan vervangen. Artikel 19, lid 1, van de bijzondere regeling [31] bevat geen enkele verplichting voor de Commissie om de gezinstoelagen rechtstreeks aan haar plaatselijke functionarissen te betalen, ongeacht het bestaan van soortgelijke overheidstoelagen. Daarin wordt duidelijk bepaald dat de gezinstoelagen die aan plaatselijke functionarissen worden toegekend, uitkeringen zijn die worden betaald uit hoofde van het sociale stelsel van [land Y].

58. De Commissie concludeerde dat plaatselijke functionarissen gedurende een bepaalde periode ten onrechte gezinstoelagen werden toegekend. Gezien zowel haar verplichting om de wetgeving van [land Y] uit te voeren als het verzoek van de lokale autoriteiten in dit verband, alsook de noodzaak om de financiële en begrotingsregels in acht te nemen volgens welke elke uitgave naar behoren moet worden gemotiveerd, heeft de Commissie besloten hun de vergoedingen niet langer te betalen. Zij heeft echter besloten de onverschuldigde betaling van de reeds betaalde gezinstoelagen niet terug te vorderen van de betrokken plaatselijke functionarissen. Het besluit van de Commissie om de onverschuldigde betaling niet terug te vorderen, is indicatief voor haar inzicht in de situatie van de betrokken plaatselijke functionarissen.

59. In zijn opmerkingen herhaalde klager zijn standpunt dat het advocatenkantoor van [land Y] tot de conclusie was gekomen dat de gezinstoelagen van contractuele aard waren en dat de plaatselijke functionarissen niet dienden te worden verzocht de reeds betaalde bedragen terug te betalen.

Beoordeling door de Ombudsman

60. Volgens de Ombudsman moet een werknemer in [land Y] die op grond van de wetgeving van [land Y] verplicht is in te schrijven op de [verzekeringsmaatschappij], zijn bijdragen aan de [verzekeringsmaatschappij] betalen om achteraf door de [verzekeringsmaatschappij] vergoedingen te ontvangen. Tot 2010 waren de houders van de e-legitimatiekaart echter niet ingeschreven, omdat hun werkgever, de delegatie, was vrijgesteld van betaling van de bijdragen aan de [verzekeringsmaatschappij] voor hen. Als gevolg daarvan betaalde de delegatie hen rechtstreeks de bedragen die overeenkwamen met de desbetreffende vergoedingen.

61. De Commissie voerde echter aan dat deze bedragen volgens haar niet konden worden beschouwd als gezinstoelagen in de zin van het recht van [land Y], omdat de toelagen alleen uit de middelen van [land Y] mogen worden betaald. Daarom moeten de houders van een e-legitimatiekaart de door de Commissie betaalde bedragen aan de betrokken regelingen hebben overgemaakt en mogen zij alleen de gezinstoelagen uit deze regelingen ontvangen.

62. De Ombudsman merkte op dat de Commissie niet heeft aangegeven op welk recht van [land Y] zij zich heeft gebaseerd ter rechtvaardiging van haar argument dat zij was vrijgesteld van de betaling van de bijdragen aan de [verzekeringsmaatschappij].

63. Een dergelijke verwijzing naar een specifieke wet van [land Y] zou voor de Ombudsman een noodzakelijk element zijn geweest om dit aspect van de zaak te beoordelen, gelet op de inhoud van het juridisch advies van het advocatenkantoor van [land Y] dat de door de Commissie betaalde bedragen verschuldigd waren omdat de vergoedingen van contractuele aard waren. Bovendien moet worden opgemerkt dat artikel 19, lid 1, van de bijzondere regeling niet vermeldt welk gezag de gezinstoelagen aan de plaatselijke functionarissen moet betalen.

64. De Ombudsman merkt echter op dat de Commissie ermee heeft ingestemd niet te verzoeken om terugbetaling van de vergoedingen die in [datum] aan het betrokken personeel zijn betaald. Bovendien betaalt zij sinds [datum] de desbetreffende bijdragen aan de "Caisse [ville X] de compensation" voor de houders van de E-legitimation card. Bijgevolg hoeft het onderzoek naar deze kwestie niet verder te worden voortgezet.

C. De ontwerpaanbeveling

Op basis van zijn onderzoek naar deze klacht doet de Ombudsman de volgende ontwerpaanbeveling aan de EDEO:

De EDEO moet zijn besluit om de drie betrokken plaatselijke functionarissen de toestemming om deeltijds te werken te weigeren, herzien of, indien hij besluit het besluit te handhaven, het besluit naar behoren motiveren.

De EDEO en de klager zullen van deze ontwerpaanbeveling in kennis worden gesteld. Overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het statuut van de Europese Ombudsman brengt de EDEO uiterlijk op 30 september 2012 een uitvoerig gemotiveerd advies uit. Het uitvoerig gemotiveerde advies kan bestaan uit de aanvaarding van de ontwerpaanbeveling en een beschrijving van de wijze waarop deze is uitgevoerd.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Gedaan te Straatsburg op 25 juni 2012

---

[1] Administratieve informatie, speciale uitgave, 22 juni 1990.

[2] Intern document van de delegatie van de Commissie in [stad X] - 27 juni 1994.

[3] De ziekte was [ziekte]

[4] In 2010 werd DG Relex samengevoegd tot de "Europese Dienst voor extern optreden".

[5] In de loop van het onderzoek van de Ombudsman heeft een ander lid van het personeelscomité van de delegatie in [stad X] de rol op zich genomen om de drie plaatselijke functionarissen te vertegenwoordigen in hun klacht tegen de Commissie. Om praktische redenen wordt naar de klager verwezen in de mannelijke vorm.

[6] Artikel 9, lid 1, van de bijzondere regeling luidt als volgt (oorspronkelijke Franse versie): "L'agent local en service à la Délégation permanente de la Commission des Communautés européennes à [ville X] est soumis et se voit reconnaitre l'ensemble des droits et obligations prévus par le RAA et la législation de [pays Y] applicable en la matière."

[7] Verordening nr. 31 (EEG), nr. 11 (EGA), tot vaststelling van het Statuut van de ambtenaren en de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Economische Gemeenschap en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (PB 1962, P 45, blz. 1385).

[8] Volgens de informatie op de website van de Europese Commissie (http://ec.europa.eu/reform/2002) heeft de personeelsbemiddelaar van de Commissie tot doel snelle oplossingen te bieden door geschillen tussen de Commissie en haar personeel te helpen beslechten.

[9] Artikel 19, lid 1, van de bijzondere regeling luidt als volgt (oorspronkelijke Franse versie): "L'agent local ayant des enfants à charge, au sens de la législation de [pays Y] en matière d'allocations familiales, bénéficie des allocations prévues à ce régime."

[10]

[11] Artikel 8 van de kaderregeling luidt als volgt: "La rémunération de l'agent local comprend un salaire mensuel de base, les allocations et/ou indemnités prévues par la réglementation et/ou les usages locaux. (...)"

[12] Zie voetnoot 1.

[13] Artikel 9, lid 1, van de "Specifieke regels" luidt als volgt (oorspronkelijke Franse versie): "L'agent local en service à la Délégation permanente de la Commission des Communautés européennes à [ville X] est soumis et se voit reconnaitre l'ensemble des droits et obligations prévus par le RAA et la législation de [pays Y] applicable en la matière."

[14] Zie zaak 105/80, Hugues Desmedt/Commissie, Jurispr. 1981, blz. 1701, punten 12, 13 en 14.

[15] Zie bijvoorbeeld de discretionaire bevoegdheden van het tot aanstelling bevoegde gezag bij de beoordeling van het dienstbelang met betrekking tot de aanstelling van een ambtenaar door overplaatsing naar een andere functie: Zaak T-50/92, Fiorani tegen Parlement, Jurispr. 1993, blz. I-1035, punt 35; Zaak C-23 en C-24/87, Aldinger en Virgili tegen Parlement, Jurispr. 1988, blz. 2841, punten 17 en 18.

[16] Zaak F-21/06, Joao da Silva/Commissie van de Europese Gemeenschappen, JurAmbt. 2007, blz. I-A-1-179, II-A-1-981, punt 80: "Een dergelijke oplossing is des te noodzakelijker omdat zij in overeenstemming is met de zorgplicht van de administratie, die volgens vaste rechtspraak met name inhoudt dat het bevoegde gezag bij het nemen van een besluit over de positie van een ambtenaar rekening moet houden met alle factoren die van invloed kunnen zijn op zijn besluit en daarbij niet alleen rekening moet houden met het belang van de dienst, maar ook met dat van de betrokken ambtenaar".

[17] Artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie luidt als volgt:

"Recht op behoorlijk bestuur

1. Eenieder heeft er recht op dat zijn zaken onpartijdig, billijk en binnen een redelijke termijn door de instellingen, organen en instanties van de Unie worden behandeld.

2. Dit recht omvat: (...)

c) de verplichting van de administratie om haar besluiten met redenen te omkleden. (...)"

[18] Artikel 18 ("Verplichting tot motivering van besluiten") van de Europese code van goed administratief gedrag: (http://www.ombudsman.europa.eu)

"1. Elk besluit van de instelling dat de rechten of belangen van een particulier kan schaden, wordt met redenen omkleed door de relevante feiten en de rechtsgrondslag van het besluit duidelijk te vermelden."

[19] Zie voetnoot 1.

[20] De EDEO heeft geen kopie van dit document verstrekt.

[21] Zaak C-415/10, Meister tegen Speech Design Carrier System GmbH, arrest van 19 april 2012, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 43.

[22] De klager verstrekte een kopie van een document van de autoriteiten van [land Y] getiteld "Manuel PME - Travail et famille - Mesures visant à concilier vie professionnelle et vie familiale dans les petites et moyennes entreprises".

[23] De RAP, de kaderregels en de specifieke regels.

[24] Artikel 9, lid 1, van de bijzondere regeling luidt als volgt (oorspronkelijke Franse versie): "L'agent local en service à la Délégation permanente de la Commission des Communautés européennes [ville Y] est soumis et se voit reconnaitre l'ensemble des droits et obligations prévus par le RAA et la législation de [pays Y] applicable en la matière."

[25] Zie artikel 41, lid 1, van het Verdrag inzake diplomatiek verkeer: "Onverminderd hun voorrechten en immuniteiten is het de plicht van alle personen die dergelijke voorrechten en immuniteiten genieten, de wetten en voorschriften van de ontvangende Staat te eerbiedigen".

[26] Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's van 3 oktober 2008 – Een beter evenwicht tussen werk en privéleven: meer steun voor het combineren van beroeps-, privé- en gezinsleven [COM(2008) 635 – Niet in het Publicatieblad verschenen].

[27] IAO-Verdrag nr. 156 betreffende gelijke kansen en gelijke behandeling van mannelijke en vrouwelijke werknemers: Werknemers met familiale verantwoordelijkheden, aangenomen in 1981.

[28] Artikel 3 van het Verdrag.

[29] Verdrag betreffende deeltijdarbeid, aangenomen in 1994.

[30] Artikel 9 van het Verdrag.

[31] Zie voetnoot 9 hierboven.