Gemaakt overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman ^[1]

Achtergrond van de klacht

1. De klacht werd ingediend door de European University Association (EUA), een niet-gouvernementele organisatie die meer dan 800 universiteiten in Europa vertegenwoordigt ^[2].

2. De EUA was coördinator van een consortium van 22 Latijns-Amerikaanse en Europese universitaire verenigingen voor het project ALFA-PUENTES: capaciteitsopbouw van universitaire verenigingen ter bevordering van de Latijns-Amerikaanse regionale integratie (ALFA III)”. Het ALFA-PUENTES-project ontving financiering van de EU in het kader van subsidieovereenkomst DCI-ALA/19.09.01/10/21526/245-593/ALFA III (2010)87 en werd uitgevoerd van 28 maart 2011 tot en met 27 maart 2014.

3. In de periode juni-juli 2014, nadat het project was afgerond, diende klager het eindverslag over het project in. Dit omvatte een controleverslag, een definitief narratief verslag, een toelichting en een tabel met de in Latijns-Amerika gemaakte kosten. Klager verzocht de Commissie de eindbetaling te verrichten die zij berekende op 162.645,72 EUR.

4. De Commissie heeft geweigerd deze betaling te verrichten. De daaropvolgende uitwisselingen tussen de Commissie en klager hebben de zaak niet opgelost.  Op 9 februari 2015 heeft de Commissie klager echter meegedeeld dat zij een eindbetaling van 63.713,49 EUR zou verrichten.

5. Op 27 februari 2015 heeft de Commissie verzocht om een audit van verschillende ALFA-projecten, waaronder de projecten in kwestie. Naar aanleiding van de controle ^[3] het eindverslag over de financiële controle van 3 november 2015 (hierna: “Auditverslag”) werd het volgende vastgesteld:

“• Het financieel verslag geeft op alle materiële punten een getrouw beeld van de werkelijk gedane uitgaven en ontvangen ontvangsten voor het project voor de periode van 28 maart 2011 tot en met 27 maart 2014, in overeenstemming met de toepasselijke contractvoorwaarden; en

• De door de Europese Commissie verstrekte projectmiddelen zijn in alle materiële opzichten gebruikt in overeenstemming met de toepasselijke contractvoorwaarden."

6. Aangezien in het auditverslag werd geconcludeerd dat het “saldo van de door de Commissie te betalen financiering” 84 472,43 EUR bedroeg, heeft klager de Commissie op 1 december 2015 verzocht het saldo te betalen.

7. In haar antwoord van 17 februari 2016 heeft de Commissie geweigerd het uitstaande bedrag te betalen ^[4].

8. Ontevreden over het antwoord van de Commissie wendde klager zich tot de Europese Ombudsman.

Het onderzoek

9. De Ombudsman opende een onderzoek naar de weigering van de Commissie om een betaling van 83 289,89 EUR aan klager te verrichten.

10. Hoewel klager een aantal andere kwesties aan de orde stelt, is zijn belangrijkste argument dat de Commissie heeft nagelaten te handelen in overeenstemming met de conclusies van het auditverslag waarin betaling van het betrokken bedrag werd voorgesteld. De klager wijst erop dat de projectuitgaven niet hoger waren dan de totale projectbegroting of de specifieke begrotingsonderdelen. Klager stelt in feite dat de Commissie de bevindingen van het auditverslag verkeerd heeft geïnterpreteerd, met name door te stellen dat zij bij de uitvoering van het project ernstige problemen op het gebied van financiële en interne controle had vastgesteld.

11. De Ombudsman ontving het antwoord van de Commissie over de in dit onderzoek aan de orde gestelde kwesties en vervolgens de opmerkingen van klager. De Ombudsman zond de Commissie ook een brief met haar voorlopige bevindingen (zie de paragrafen 20-23). De Ombudsman merkt op dat er verschillende vertragingen optreden bij de uitvoering van dit onderzoek en erkent dat sommige van deze vertragingen zijn veroorzaakt door het bureau van de Ombudsman. Voor deze vertragingen heeft het Bureau van de Ombudsman zijn excuses aangeboden aan klager.

Relevante bepalingen van de subsidieovereenkomst

12. Tijdens het onderzoek heeft de Commissie verduidelijkt dat de rechtsgrondslag voor haar besluit om de betwiste kosten niet-subsidiabel te verklaren artikel 14, lid 1, onder c) en e), van de algemene voorwaarden was:

"In aanmerking komende kosten zijn door de begunstigde(n) gemaakte werkelijke kosten die aan alle volgende criteria voldoen:

(...) c) [zij] moeten noodzakelijk zijn voor de uitvoering van de actie waarop de subsidie betrekking heeft, en (...)

e) zij moeten redelijk en gerechtvaardigd zijn en voldoen aan de vereisten van goed financieel beheer, met name wat zuinigheid en efficiëntie betreft."

13. De Commissie verklaarde derhalve dat de reden om de kosten niet-subsidiabel te verklaren was dat zij had besloten dat deze kosten waren gemaakt voor activiteiten die niet noodzakelijk, redelijk of gerechtvaardigd waren om het project met succes uit te voeren.

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

14. Klager voert aan dat de Commissie de bevindingen van het auditverslag verkeerd heeft geïnterpreteerd. Zij stelt dat de Commissie ten onrechte heeft verklaard dat in het auditverslag “een aantal ernstige kwesties op het gebied van financiële en interne controle [werd] beschreven die de verklaring met beperking van de accountant rechtvaardigden”. Klager merkt op dat in de controle daarentegen werd geconcludeerd dat de Commissie haar een bedrag van 84.472,43 EUR moest betalen.

15. Bovendien voert klager aan dat de redenen van de Commissie om de betaling te weigeren louter procedureel zijn en berusten op een arbitraire beslissing over de vraag of de uitgaven noodzakelijk waren. Klager verklaart dat hij niet kan begrijpen hoe en onder welke criteria de Commissie kon oordelen dat de betrokken uitgaven niet noodzakelijk waren om de projectresultaten te leveren. Klager is van mening dat alle uitgaven duidelijk projectgerelateerd waren. Het verwijst bijvoorbeeld naar een kostenoverschrijding om vergaderingen over het beheer van projectteams te organiseren die volledig in overeenstemming was met het doel van de subsidie, namelijk capaciteitsopbouw in Latijns-Amerikaanse universitaire verenigingen.

16. De Commissie is het ermee eens dat de algemene doelstellingen van het project zijn verwezenlijkt. Zij wijst er evenwel op dat zij zich zorgen maakte over de overschrijdingen van verschillende begrotingsonderdelen, met name wat het administratief ondersteunend personeel betreft, dat het grootste deel van de litigieuze kosten uitmaakte. Volgens haar heeft de klager de grote stijging van de kosten tegen het einde van het project niet naar behoren gerechtvaardigd.

17. De Commissie stelt dat het auditverslag slechts één bron is die wordt gebruikt om de projectuitgaven te verifiëren. Het geeft de klager niet automatisch het recht om een betaling te ontvangen. In dit geval heeft de Commissie haar beoordeling gebaseerd op de verslagen over de uitgavenverificatie, op de onafhankelijke operationele en financiële administratieve controles van het directoraat-generaal Internationale Samenwerking en Ontwikkeling (DG DEVCO) van de Commissie en op de onafhankelijke externe audit. In het geval van het auditverslag wijst de Commissie erop dat zij heeft vastgesteld dat 18 715,75 EUR van de gedeclareerde kosten niet-subsidiabel was. Hoewel dit bedrag onder de “materialiteitsdrempel”^[5] van 2 % lag, bracht de controle tekorten aan interne controle aan het licht, zoals ontbrekende of ontoereikende ondersteunende documentatie en inconsistentie tussen loonkosten en overeenkomstige roosters. Aangezien het project echter was beëindigd, achtte de Commissie het niet nodig om van klager corrigerende maatregelen te eisen.

18. De Commissie merkt op dat, overeenkomstig het mandaat van de audit, externe audits gericht zijn op de interne controle-, financiële en boekhoudkundige vereisten van het project en de noodzaak en redelijkheid van de gedeclareerde kosten niet onderzoeken.

19. De Commissie is van mening dat klager niet naar behoren heeft gemotiveerd waarom er sprake was van kostenoverschrijdingen onder verschillende begrotingsrubrieken. Zij heeft met name geen deugdelijke toelichting verstrekt die zou voldoen aan de vereisten van noodzakelijkheid, redelijkheid, rechtvaardiging en naleving van de vereisten van goed financieel beheer, met name wat zuinigheid en efficiëntie betreft. De Commissie verwijst naar kostenoverschrijdingen in begrotingsrubrieken met betrekking tot administratief ondersteunend personeel, evenementen, internationale reizen, vergaderingen en onderzoek, die zij om bovengenoemde redenen niet-subsidiabel heeft verklaard.

Voorlopige conclusie van de Ombudsman

20. Rekening houdend met de argumenten en standpunten van de partijen kwam de Ombudsman tot de voorlopige bevinding dat de Commissie geen toereikende grondslag heeft gegeven voor haar besluit om het auditverslag buiten beschouwing te laten en te weigeren een betaling van 83 289,89 EUR aan klager te verrichten.

21. Hoewel de Ombudsman erkende dat de Commissie niet verplicht was gevolg te geven aan het controleverslag, was zij met name van mening dat een besluit dat afwijkt van de controlebevindingen naar behoren en op overtuigende wijze moet worden onderbouwd met relevante feiten en argumenten. De Ombudsman merkte op dat in de context van subsidies termen als “noodzakelijkheid” en “redelijkheid” zeer openstaan voor interpretatie en dat de kwestie van “goed financieel beheer” specifiek binnen het domein van de externe controleur viel. De Ombudsman stelde zich op dat moment op het standpunt dat de Commissie haar besluit om het controleverslag buiten beschouwing te laten en de eindbetaling te weigeren, onvoldoende had onderbouwd.

22. De Ombudsman onderzocht voorts de mogelijke negatieve gevolgen voor de reputatie van klager, die Europese universiteiten vertegenwoordigt, die voortvloeien uit het besluit van de Commissie om te weigeren het betwiste bedrag te betalen. Deze mogelijke negatieve gevolgen maakten het des te noodzakelijker dat de Commissie een bijzonder overtuigende grondslag had voor het besluit om de betaling te weigeren.

23. Daarnaast merkte de Ombudsman op dat het project in kwestie, dat complex was en waarbij vele partners uit verschillende Latijns-Amerikaanse landen betrokken waren, met succes en binnen de begroting werd uitgevoerd. Meer in het algemeen was zij van mening dat het ALFA-PUENTES-programma van groot belang was voor de EU ^[6].

24. Op basis van deze voorlopige bevinding heeft de Ombudsman de Commissie op 12 juli 2018 verzocht haar besluit om de betaling in kwestie te weigeren vollediger te motiveren.  De Commissie werd verzocht deze volledigere motivering uiterlijk op 31 augustus 2018 te verstrekken. De Ombudsman merkte op dat zij, bij gebreke van een goede motivering van het besluit, tot de conclusie zou kunnen worden gebracht dat de Commissie het betwiste bedrag aan klager zou moeten betalen. Op verzoek van de Commissie heeft de Ombudsman de termijn vervolgens verlengd tot 30 september 2018.

25. Bij gebrek aan een antwoord van de Commissie binnen de verlengde termijn, en tot de datum van deze aanbeveling, heeft de Ombudsman haar onderzoek voortgezet op basis van de reeds beschikbare informatie.

Beoordeling door de Ombudsman die tot een aanbeveling heeft geleid

26. Het is duidelijk dat het project in kwestie een bijzonder complex project was waarbij, zoals het deed, een verscheidenheid aan partners (22 partners en vier geassocieerde partners) in Europa en Latijns-Amerika betrokken was. Klager heeft zelf erkend dat hij moeilijkheden heeft ondervonden om ervoor te zorgen dat hij binnen de algemene voorwaarden van de financieringsovereenkomst functioneerde. De externe controleur constateerde niet-subsidiabele uitgaven van 18 715,75 EUR voor een reeks rubrieken. Klager aanvaardde dat deze uitgaven, die 0,55 % van de totale gerapporteerde uitgaven bedroegen, niet moesten worden terugbetaald. De Ombudsman merkt op dat het nog betwiste bedrag (83 289,89 EUR) slechts 3% van de maximale te betalen subsidie uitmaakt.

27. De Ombudsman is het niet eens met het standpunt van de Commissie dat het niet de taak van de externe controleur was om de noodzaak en redelijkheid van de door klager gedeclareerde projectkosten te onderzoeken. De Ombudsman merkt op dat het de taak van de externe controleur was om na te gaan of de door de Commissie verstrekte projectfinanciering was gebruikt in overeenstemming met de contractuele voorwaarden. In het auditverslag zelf staat dat het was opgesteld “om zekerheid te verkrijgen dat de verstrekte projectfinanciering in alle materiële opzichten is gebruikt in overeenstemming met de toepasselijke contractvoorwaarden [...] en om het met [klager] gemakkelijker te maken om het saldo van de financiering vast te stellen dat verschuldigd of terugvorderbaar is”. Deze contractvoorwaarden omvatten artikel 14 van de algemene voorwaarden van de subsidieovereenkomst. De Ombudsman merkt op dat de externe controleur de subsidiabiliteit van de projectkosten heeft beoordeeld bij het maken van financiële bevindingen met betrekking tot deze kosten. De in artikel 14, lid 1, onder c) en e), genoemde vereisten van noodzakelijkheid, redelijkheid, rechtvaardiging en goed financieel beheer vormen een integrerend onderdeel van een dergelijke subsidiabiliteitsbeoordeling. Daarom moet de externe controleur bij de beoordeling van de door de klager gedeclareerde projectkosten per definitie deze kosten aan deze criteria hebben getoetst. Niets in het auditverslag wijst op het tegendeel.

28. De Ombudsman is van mening dat wanneer een EU-instelling of -orgaan afwijkt van de bevindingen van een auditverslag, zoals de Commissie in dit geval heeft gedaan, zij daarvoor voldoende en overtuigende verklaringen moet geven.

29. De kosten waar het in deze zaak om gaat, hebben in de eerste plaats betrekking op de kosten van administratief ondersteunend personeel en ander onderzoekspersoneel en zijn meestal gemaakt in de laatste maanden van de looptijd van het project. De Commissie stelt zich in het kort op het standpunt dat deze specifieke kosten hadden moeten worden voorzien en bij de Commissie hadden moeten worden aangemeld terwijl het project nog liep. De Commissie is ook van mening dat deze kosten geen betrekking hadden op activiteiten die onder het project vielen. Het standpunt van klager, opnieuw in het kort, is dat deze kosten voor het grootste deel geen extra kosten waren, maar een herverdeling van personeelskosten uit andere personeelscategorieën. De klager voert ook aan dat het bij een project met een totale begroting van meer dan 3 miljoen EUR en met meer dan 20 partnerorganisaties die actief zijn in Europa en Latijns-Amerika onvermijdelijk was dat er problemen zouden ontstaan met betrekking tot personeelskosten, aangezien personeel op basis van verschillende soorten contracten en op verschillende salarisniveaus in dienst was. Klager benadrukt dat de betwiste kosten zijn gemaakt voor activiteiten die onder het project vallen.

30. De Ombudsman blijft niet overtuigd van de uitleg van de Commissie waarom zij van mening is dat de kostenoverschrijdingen uitgaven omvatten die niet noodzakelijk, redelijk, gerechtvaardigd of in overeenstemming met het beginsel van goed financieel beheer waren. De Ombudsman merkt in dit verband op dat de Commissie heeft bevestigd dat klager de algemene projectdoelstellingen heeft gehaald en de belangrijkste activiteiten heeft uitgevoerd. De Ombudsman houdt er voorts rekening mee dat klager weliswaar te veel heeft uitgegeven aan bepaalde begrotingsonderdelen, maar dat hij de uitgaven binnen de totale begroting van het project heeft gehouden.

31. De Commissie karakteriseert het auditverslag als een verslag waarin bepaalde problemen op het gebied van financiële en interne controle bij het beheer van het project zijn vastgesteld. Hieruit lijkt te kunnen worden afgeleid dat er belangrijke punten van zorg waren die van invloed waren op het algemene beheer van het project door de klager. Op basis van deze kwesties heeft de externe controleur bepaalde kosten niet-subsidiabel verklaard. De Ombudsman merkt op dat de controleur deze niet-subsidiabele kosten in mindering heeft gebracht op het saldo dat hij als door de Commissie te betalen beschouwde. Deze niet-subsidiabele kosten (ten bedrage van 18 715,75 EUR, of 0,55 % van de totale gerapporteerde uitgaven) kunnen echter nauwelijks worden gezien als een aanwijzing voor aanzienlijk wanbeheer van het project door de klager. Bovendien stelde de controleur, ondanks deze bevindingen op het gebied van financiële en interne controle, de Commissie niettemin voor klager een bedrag van 84 472,43 EUR te betalen (nadien gecorrigeerd tot 83 289,89 EUR). De Ombudsman begrijpt derhalve dat het project grotendeels op bevredigende wijze en in overeenstemming met de beginselen van goed financieel beheer is uitgevoerd.

32. De Ombudsman concludeert dat de Commissie haar besluit om af te wijken van de bevinding van de externe controleur dat de klager een eindbetaling van 84 472,43 EUR zou moeten ontvangen (nadien gecorrigeerd tot 83 289,89 EUR), niet heeft gerechtvaardigd. De Ombudsman bevestigt derhalve haar voorlopige bevinding van 12 juli 2018.

33. In het licht van het bovenstaande is de Ombudsman van oordeel dat de weigering van de Commissie om een betaling van 83 289,89 EUR aan klager te verrichten, wanbeheer vormt. Daarom doet zij hieronder een overeenkomstige aanbeveling, overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman.

Aanbeveling

Op basis van het onderzoek naar deze klacht doet de Ombudsman de volgende aanbeveling aan de Commissie:

De Europese Commissie moet een bedrag van 83 289,89 EUR aan klager betalen.

De Europese Commissie en de klager zullen van deze aanbeveling in kennis worden gesteld. Overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman zendt de Commissie uiterlijk op 15 januari 2019 een omstandig advies toe.

 

Emily O'Reilly

Europese Ombudsman

Straatsburg, 15/10/2018

 

[1] Besluit van het Europees Parlement van 9 maart 1994 inzake het statuut van de Europese Ombudsman en de algemene voorwaarden voor de uitoefening van zijn ambt (94/262/EGKS, EG, Euratom), PB L 113, blz. 15.

[2] www.eua.be

[3] De laatste vergadering voor die controle vond plaats op 30 april 2015.

[4] De Commissie heeft een extra betaling van 1 182,54 EUR verricht om een fout in subrubriek 1.3.3 van het eindverslag te corrigeren. Het litigieuze bedrag bedroeg thans dus 83 289,89 EUR.

[5] Dit is een audit term. Een definitie van “materialiteitsdrempel” is dat “[dit] het maximumbedrag [is] waarmee de accountants menen dat de overzichten onjuist kunnen worden weergegeven, door bekende of onbekende fouten of fraude, en nog steeds geen invloed hebben op de beslissingen van gebruikers van redelijke financiële overzichten”.

[6] In de Verklaring van San Salvador van 2017 van de Europese Unie, Latijns-Amerika en het Caribisch gebied (EULAC) staat bijvoorbeeld het volgende: “De EU moet, als representatieve instelling van Europese universiteiten, naast de belangrijkste Latijns-Amerikaanse en Caribische rector- en universitaire verenigingen, een permanent platform voor samenwerking vormen, dat als precedent dient en gebruikmaakt van structurele projecten, zoals ALFA-PUENTES.”

https://ec.europa.eu/research/iscp/pdf/declaracion_de_san-salvador_en.pdf