Titel van de zaak: Hoe het Europees Grens- en kustwachtagentschap (Frontex) een verzoek om toegang van het publiek tot documenten over monitoring van sociale media heeft behandeld

Datum: Donderdag 27 juli 2023

Vergadering op afstand via WebEx

Aanwezig

Europees Grens- en kustwachtagentschap (Frontex)

Vijf vertegenwoordigers:

· Leider van het inspectieteam

· Teamleider van de betrokken Business Unit

· Juridisch specialist

· Juridisch Senior Assistent

· Geassocieerde functionaris voor gegevensbescherming

Europese Ombudsman (Directoraat Onderzoeken)

mevrouw Jennifer KING, juridisch deskundige

· mevrouw Paulien VAN DE VELDE-VAN RUMST, onderzoeksfunctionaris

· de heer Michal KRAJEWSKI, onderzoeksfunctionaris

· mevrouw Maria Eleni KOSMOPOULOU, Inquiries Trainee

Doel van de vergadering

Het doel van de vergadering was dat het onderzoeksteam van de Ombudsman enkele verduidelijkingen kreeg over de wijze waarop Frontex een verzoek om toegang van het publiek behandelde met betrekking tot:

“- alle notulen van vergaderingen en correspondentie (met inbegrip van bijlagen) tussen Frontex en Europol over monitoring van sociale media

- alle interne documenten betreffende het toezicht op sociale media door Frontex

Het verzoek heeft betrekking op de periode van 1 januari 2021 tot en met 27 september 2022”.

Relevante vragen zijn voorafgaand aan de vergadering op 12 juni 2023 in een vertrouwelijke bijlage samen met het vergaderverzoek naar Frontex gestuurd.

Vóór de vergadering, op 24 juli 2023, heeft Frontex het onderzoeksteam van de Ombudsman schriftelijk antwoord gegeven op de vragen in de bijlage bij het verzoek om vergadering.

Inleiding en procedurele informatie

Het onderzoeksteam van de Ombudsman stelde zich voor, bedankte de vertegenwoordigers van Frontex voor hun ontmoeting en zette het doel van de bijeenkomst uiteen. Zij schetsten het rechtskader dat van toepassing is op vergaderingen van de Ombudsman, met name dat de Ombudsman geen informatie die door Frontex als vertrouwelijk is aangemerkt, zonder voorafgaande toestemming van Frontex openbaar zou maken, noch aan de klager, noch aan enige andere persoon buiten het bureau van de Ombudsman ^[1].

Het onderzoeksteam legde uit dat zij een ontwerpverslag over de vergadering zullen opstellen dat aan Frontex zal worden toegezonden om ervoor te zorgen dat de inhoud feitelijk juist en volledig is. Het verslag van de vergadering zou dan worden afgerond, in het dossier worden opgenomen en aan de klager worden verstrekt. Er zou geen vertrouwelijke informatie in het verslag worden opgenomen of anderszins aan de klager of een derde worden verstrekt.

Uitgewisselde informatie

Behandeling van het verzoek om toegang van het publiek en identificatie van de documenten die binnen het toepassingsgebied vallen

In antwoord op een vraag van het onderzoeksteam van de Ombudsman over de wijze waarop Frontex het betrokken verzoek om toegang van het publiek had behandeld, legden de vertegenwoordigers van Frontex uit dat de functionaris die belast was met het verzoek om toegang van het publiek in eerste instantie contact had opgenomen met de vier eenheden die verondersteld werden de documenten te bewaren die binnen het toepassingsgebied van het verzoek vielen. De eenheden identificeerden slechts vijf documenten.

Frontex merkte op dat het project voor monitoring van sociale media (SMM) van eigenaar was veranderd en dat de vorige projectmanager Frontex enige tijd voordat het verzoek werd ontvangen, had verlaten. Als zodanig was het moeilijk om andere documenten te vinden. Het bleek dat verschillende documenten waren opgeslagen in de individuele e-mailaccount van die vorige projectmanager waartoe Frontex geen toegang had, tenzij een andere Frontex-functionaris in kopie of geadresseerde was.

De vertegenwoordigers van Frontex verduidelijkten verder dat in de confirmatieve fase meer actoren betrokken waren bij de identificatie van documenten en dat een hernieuwde grondige zoekopdracht werd uitgevoerd die leidde tot de identificatie van verdere documenten van extra bedrijfseenheden. Deze verdere documenten werden pas laat in het confirmatieve proces vastgesteld, rekening houdend met de korte termijn voor de behandeling van verzoeken om toegang van het publiek. Frontex-functionarissen hebben verschillende vergaderingen gehouden om de gevoeligheid van de geïdentificeerde documenten te bespreken en binnen de termijn van het confirmatief verzoek te antwoorden.

Naar aanleiding van een vraag van het onderzoeksteam van de Ombudsman over de wijze waarop Frontex soortgelijke problemen in de toekomst zou voorkomen (wanneer zich bijvoorbeeld een verandering van eigenaar van een project of een verandering van personeel voordoet), merkten de vertegenwoordigers van Frontex op dat zij een beleid voor gegevensbeheer hebben ingevoerd om de continuïteit te waarborgen door documenten meer centraal op te slaan. Zij voegden eraan toe dat er lopende besprekingen zijn over de vraag hoe ervoor kan worden gezorgd dat alle documenten binnen het toepassingsgebied in de beginfase worden geïdentificeerd. Die discussies zijn vooral gericht op het transparanter, centraler en gestructureerder archiveren van documenten.

De vertegenwoordigers van Frontex benadrukten ook dat het zeer zelden voorkomt dat het agentschap in de confirmatieve fase meer documenten heeft geïdentificeerd dan in de initiële fase. Daarnaast benadrukten zij dat het feit dat er in de confirmatieve fase meer documenten zijn geïdentificeerd, de volledige evaluatie en hernieuwde uitgebreide zoekopdracht door Frontex na ontvangst van een confirmatief verzoek onderstreept. Ze legden uit dat ze bij het identificeren van binnen het toepassingsgebied vallende documenten ook altijd op papier zoeken.

Toepassing van de uitzondering inzake openbare veiligheid - artikel 4, lid 1, onder a), van Verordening (EG) nr. 1049/2001

Het onderzoeksteam van de Ombudsman merkte op dat Frontex in zijn schriftelijke antwoord nader had toegelicht welke aspecten van de openbare veiligheid het probeerde te beschermen en hoe de informatie in de gevraagde documenten kon worden gebruikt door criminele organisaties en andere actoren die een bedreiging vormen voor de openbare veiligheid van de EU en/of de lidstaten. Het onderzoeksteam van de Ombudsman vroeg om opheldering over de wijze waarop de genoemde aspecten in bepaalde documenten tot uiting kwamen.

De vertegenwoordigers van Frontex verwezen naar socialemedia-accounts (bv. thematische Facebook-pagina’s) die migranten gebruiken om zich te organiseren voor de massale illegale binnenkomst in de EU (bv. Caravan of Hope, Caravan of Light, enz.). De vertegenwoordigers van Frontex legden uit dat deze gebeurtenissen grote gevolgen hebben voor de veiligheid van de buitengrenzen van de EU en daarom in een vroeg stadium moeten worden geïdentificeerd en gemonitord. Op deze manier worden de Europese Commissie en de lidstaten op de hoogte gebracht van deze gebeurtenissen en kunnen zij samen met Frontex passende grensbeheermaatregelen plannen en uitvoeren. Daartoe zou Frontex niet-persoonsgebonden gegevens over deze gebeurtenissen verzamelen. Niettemin zou Frontex, om deze niet-persoonsgebonden gegevens te verzamelen, inherent verplicht zijn om ook toegang te krijgen tot de persoonsgegevens van de gebruikers die de informatie op sociale media plaatsen (d.w.z. deze te bekijken zonder verdere verwerking), omdat de twee categorieën gegevens met elkaar verweven zijn.

Daarom heeft de Commissie Frontex verzocht een monitoringcapaciteit voor sociale media aan de buitengrenzen te ontwikkelen met het oog op het verzamelen van inlichtingen om illegale migratie en grensoverschrijdende criminaliteit te voorkomen.

De vertegenwoordigers van Frontex voegden eraan toe dat veel criminele organisaties hun illegale diensten adverteren op socialemediaplatforms (bv. illegale bootreizen naar het EU/SAC-gebied); en dit vergroot niet alleen de bedreiging voor de veiligheid van de buitengrenzen van de EU, maar ook het risico voor de migranten die hun leven kunnen verliezen wanneer zij de zee oversteken aan boord van niet-zeewaardige boten.

Frontex was van mening dat, indien meer informatie in deze specifieke documenten openbaar zou worden gemaakt, georganiseerde criminele groepen aanzienlijk inzicht zouden hebben in de methode die door de rechtshandhavingsactoren van de EU en de lidstaten wordt gevolgd om criminele en irreguliere activiteiten aan te pakken. De bij dergelijke activiteiten betrokken groepen zouden dan op hun beurt hun modus operandi veranderen en het gebruik van bepaalde socialemediaplatforms tot een minimum beperken. Dit zou de werkzaamheden van Frontex op het gebied van het toezicht op en de bestrijding van illegale activiteiten aanzienlijk bemoeilijken.

Naar aanleiding van vragen van het onderzoeksteam van de Ombudsman over het online bestaan van een deel van de informatie in de documenten legden de vertegenwoordigers van Frontex uit dat, hoewel de informatie in een of meer van de documenten generiek kan lijken, het specifieke inzichten kan geven aan iemand die gespecialiseerd is in dit gebied met betrekking tot de richting die Frontex zou volgen voor zijn specifieke SMM-activiteiten. Met andere woorden, als deze informatie openbaar zou worden, zou iemand met een redelijke kwalificatie op dit gebied naar verwachting zinvolle conclusies kunnen trekken over de modus operandi van Frontex. Op verzoek van het onderzoeksteam hebben de vertegenwoordigers van Frontex uitgelegd hoe dergelijke conclusies kunnen worden getrokken en hebben zij concrete voorbeelden gegeven. In dit verband benadrukten de vertegenwoordigers van Frontex dat rekening moet worden gehouden met het erga omnes-effect van de toegang van het publiek.

Frontex verduidelijkte verder dat criminele organisaties momenteel alleen niet-geverifieerde informatie van derden die online beschikbaar is, kunnen samenvoegen en dus alleen kunnen speculeren over de modus operandi van Frontex. Openbaarmaking van de gevraagde documenten zou deze organisaties voorzien van door Frontex gevalideerde informatie, waardoor zij een belangrijk inzicht krijgen in de operaties van Frontex. Bovendien zouden de documenten die in dit verzoek om toegang aan de orde zijn, ook een aanvulling vormen op andere operationele activiteiten van Frontex. Als zodanig zou het deze organisaties in staat stellen hun eigen risicobeoordeling en inlichtingenmozaïek van Frontex-activiteiten op te stellen op basis van uitgebreide en gedetailleerde informatie in Frontex-documenten die gemakkelijk kan worden gecombineerd met andere openbaar beschikbare en particuliere bronnen.

Meer in het algemeen verklaarden de vertegenwoordigers van Frontex dat het Agentschap altijd rekening houdt met de geverifieerde informatie die beschikbaar is in het publieke domein en met de wijze waarop de informatie in de gevraagde documenten, indien deze openbaar wordt gemaakt, kan worden gelezen in samenhang met dergelijke openbaar beschikbare informatie.

In antwoord op een vraag van het team van de Ombudsman heeft Frontex ook specifieke voorbeelden gegeven van hoe criminele organisaties hun modus operandi zouden veranderen wanneer zij kennis zouden nemen van specifieke informatie in de gevraagde documenten. De vertegenwoordigers van Frontex benadrukten dat het effect van de openbaarmaking van deze informatie afhangt van de ervaring, deskundigheid en aandacht van de leden van elke criminele organisatie. Criminele organisaties houden rekening met informatie die voor anderen generiek kan lijken en passen hun activiteiten dienovereenkomstig aan.

Daarnaast benadrukten de vertegenwoordigers van Frontex dat Frontex er bij de behandeling van verzoeken om toegang van het publiek ook voor zorgt dat geen documenten openbaar worden gemaakt die informatie bevatten die, indien deze openbaar wordt gemaakt, de door de lidstaten en Europol toegepaste systemen en de onderzoeken die zij in dit verband uitvoeren, zou kunnen verstoren.

Het onderzoeksteam van de Ombudsman verwees vervolgens naar een aantal documenten die zwaar waren bewerkt en vroeg of al deze bewerkingen noodzakelijk waren. De vertegenwoordigers van Frontex legden uit dat zij bij de beoordeling van een verzoek om toegang van het publiek altijd een afweging maakt tussen het grondrecht van toegang van het publiek en de noodzaak om bepaalde informatie te beschermen in het licht van overwegingen van openbare veiligheid. Het voert altijd een case-by-case en document-by-document analyse uit. Frontex was van mening dat delen van de litigieuze documenten onder de uitzonderingen van Verordening (EG) nr. 1049/2001 vallen. Indien zij openbaar zouden worden gemaakt, zouden de delen die niet onder uitzonderingen vallen, de aanvrager geen belangrijke informatie verstrekken. Ook rekening houdend met de administratieve lasten van het redigeren van alle informatie die onder de uitzonderingen valt, heeft Frontex, in overeenstemming met de vaste rechtspraak van het HvJ-EU, besloten deze niet gedeeltelijk openbaar te maken. De vertegenwoordigers van Frontex hebben aangegeven dat het Agentschap daarbij met name de jurisprudentie heeft gevolgd dat overheidsdiensten evenzeer verplicht zijn de beginselen van transparantie en behoorlijk bestuur in acht te nemen.

Toepassing van de uitzondering voor het lopende besluitvormingsproces - artikel 4, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001

Het onderzoeksteam van de Ombudsman verwees vervolgens naar het schriftelijke antwoord van Frontex over de wijze waarop het de uitzondering met betrekking tot zijn lopende besluitvormingsproces heeft toegepast. Het onderzoeksteam vroeg om opheldering over de herziening van de besluiten 68 en 69 van de raad van bestuur en over het verband tussen deze herziening en de SMM-plannen van Frontex; en hoe openbaarmaking van de gevraagde documenten het vermogen van Frontex om nieuwe besluiten van de raad van bestuur vast te stellen zou ondermijnen.

De vertegenwoordigers van Frontex verduidelijkten dat de besluiten 68 en 69 van de raad van bestuur het rechtskader voor de verwerking van persoonsgegevens door Frontex vormen. Als zodanig zouden zij bepalen welke vorm de SMM-activiteiten zouden aannemen. Het mandaat van Frontex om persoonsgegevens te verwerken vloeit voort uit de Frontex-verordening [2].

De vertegenwoordigers van Frontex legden verder uit dat Frontex de opstelling van de besluiten van de raad van bestuur eind 2021 had afgerond. In juni 2022 heeft de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming (EDPS) twee negatieve adviezen van de toezichthouder over besluiten 68 en 69 van de raad van bestuur aangenomen. Hoewel de adviezen van de EDPS de besluiten van de raad van bestuur niet nietig verklaarden, omdat de EDPS zijn bezorgdheid had geuit over de verwerking van persoonsgegevens door Frontex, is Frontex begonnen met de herformulering ervan. Zij legden uit dat de EDPS in oktober 2022 ook een audit van Frontex heeft uitgevoerd, waarbij de nadruk lag op het verzamelen en verwerken van persoonsgegevens, die is afgerond. Het proces-verbaal is op 24 mei 2023 gepubliceerd. Dat auditverslag heeft geleid tot een verdere herformulering van de besluiten van de raad van bestuur. In de week van de vergadering met het onderzoeksteam van de Ombudsman zullen nieuwe ontwerpen aan de EDPS worden toegezonden.

Als gevolg van de herformulering van de besluiten van de raad van bestuur van Frontex werd het desbetreffende SMM-project opgeschort. De vertegenwoordigers van Frontex legden uit dat openbaarmaking van de documenten met informatie over de staat van het project onvermijdelijk informatie zou onthullen over hoe de SMM-activiteiten in de toekomst zouden worden geconceptualiseerd, als de SMM ooit tot stand zou komen. De niet-openbaarmaking was noodzakelijk om de denkruimte van Frontex te beschermen, zoals erkend in de jurisprudentie van de EU, en om een besluit te nemen over dit gevoelige onderwerp.

Met betrekking tot een specifiek document heeft het onderzoeksteam van de Ombudsman Frontex vervolgens gevraagd uit te leggen wat de concrete gevolgen van de openbaarmaking van dit document voor zijn lopende besluitvormingsproces zouden zijn. Meer in het bijzonder vroeg hij wat de tastbare elementen waren die het besluitvormingsproces zouden ondermijnen, aangezien de besluitvorming feitelijk werd opgeschort [3].

De vertegenwoordigers van Frontex verduidelijkten dat het SMM-project weliswaar is opgeschort in afwachting van de herformulering van de twee besluiten van de raad van bestuur, maar dat het besluitvormingsproces momenteel aan de gang is. Openbaarmaking zou de herformulering van de besluiten van de raad van bestuur aanzienlijk kunnen ondermijnen, aangezien dit de denkruimte van Frontex, zoals bevestigd door en in de zin van de jurisprudentie van het HvJ-EU, ernstig zou verstoren. De vertegenwoordigers van Frontex benadrukten dat de uitzondering met betrekking tot de bescherming van het lopende besluitvormingsproces moet worden ingeroepen naast andere uitzonderingen, waaronder de uitzondering voor de bescherming van het openbaar belang met betrekking tot de openbare veiligheid. Zij merkten op dat voor de activiteiten van Frontex de besluitvorming vaak verband houdt met bezorgdheid over de openbare veiligheid. De geassocieerde functionaris voor gegevensbescherming (DPO) van Frontex benadrukte dat de herformulering van besluiten van de raad van bestuur wordt geleid door de DPO. Ten tijde van het verzoek om toegang van het publiek werkte de DPO aan de wijzigingen.

De geassocieerde functionaris voor gegevensbescherming heeft verder verduidelijkt dat er geen specifiek onderzoek van de EDPS in de zin van de verordening gegevensbescherming naar het SMM-onderwerp heeft plaatsgevonden. De teamleider van de betrokken Business Unit benadrukte nogmaals dat er op het moment dat de respectieve besluiten inzake toegang van het publiek werden vastgesteld, wel een onderzoek in de zin van artikel 4, lid 2, van Verordening 1049/2001 liep.

Met betrekking tot de documenten die onder de uitzondering voor het besluitvormingsproces vallen, vroeg het onderzoeksteam van de Ombudsman vervolgens hoe Frontex had overwogen of er een hoger openbaar belang was bij de openbaarmaking ervan. Het onderzoeksteam verwees naar het feit dat slechts enkele van de documenten die volgens Frontex onder deze uitzondering vallen, ook onder de uitzondering inzake openbare veiligheid vallen.

De vertegenwoordigers van Frontex antwoordden dat het altijd nagaat of er sprake is van een hoger openbaar belang. Dit hangt echter af van de argumenten van de betrokken verzoeker en in het licht van de hoge drempel die in de jurisprudentie van het HvJ-EU is vastgesteld, moeten deze argumenten gewoonlijk worden afgewezen. De vertegenwoordigers van Frontex voegden er ook aan toe dat de belangrijkste documenten met betrekking tot SMM inderdaad onder de uitzondering inzake openbare veiligheid vielen, zoals de conceptnota.

Volgens Frontex heeft verzoeker in zijn confirmatief verzoek aangevoerd dat de behoefte aan transparantie hoog is wanneer het besluitvormingsproces deel uitmaakt van een wetgevingsproces.[4] De vertegenwoordigers van Frontex hebben er echter op gewezen dat het onderhavige proces geen wetgevingsproces is in de zin van Verordening (EG) nr. 1049/2001, zoals overwogen in de jurisprudentie van het HvJ-EU. Wat betreft het beroep van de aanvrager op het belang van EU-burgers om over dit project te worden geïnformeerd en de noodzaak van publieke controle, legden de vertegenwoordigers van Frontex uit dat dit over het algemeen niet wordt aanvaard als een hoger openbaar belang in de jurisprudentie van het HvJ-EU, met name wanneer het in algemene termen wordt geformuleerd. Zij benadrukten verder dat in de vaste rechtspraak van het HvJ-EU wordt benadrukt dat het toezicht op het werk van Frontex en andere EU-actoren wordt toevertrouwd aan de respectieve EU-instellingen, zoals de Commissie en de EDPS, en dat een persoonlijk belang van een lid van het publiek in dit verband geen hoger openbaar belang vormt. Over het geheel genomen concludeerden de vertegenwoordigers van Frontex dat er een hoge drempel is voor een verzoeker om overeenkomstig vaste rechtspraak een hoger openbaar belang aan te tonen, en stelden zij dat de argumenten van de verzoeker in dit geval niet voldeden aan de door het HvJ-EU vastgestelde normen.

In antwoord op de vraag van het onderzoeksteam van de Ombudsman over de wijze waarop Frontex de vrijgave van een document dat verschillende elementen met betrekking tot zijn lopende besluitvorming bevat, beschouwt, merkten de vertegenwoordigers van Frontex op dat Frontex in beginsel openbaarmaking verleent indien de vrijgave van een dergelijk document een lopend besluitvormingsproces niet ernstig ondermijnt. Zij benadrukten echter dat dit specifieke besluitvormingsproces zeer gevoelig ligt en dat het onderwerp van intense belangstelling is, zoals blijkt uit de wijdverbreide berichtgeving in de media en pogingen om deze procedure onnodig te beïnvloeden. Frontex vreesde met name dat de openbaarmaking van de litigieuze documenten zou leiden tot ongepaste beïnvloeding van de verschillende actoren die betrokken waren bij het opstellen van de nieuwe besluiten van de raad van bestuur.

Het onderzoeksteam van de Ombudsman heeft de vertegenwoordigers van Frontex gevraagd om met betrekking tot twee specifieke documenten uit te leggen hoe de openbaarmaking ervan in concrete en specifieke termen een ernstig risico voor het besluitvormingsproces zou vormen dat niet hypothetisch en redelijkerwijs te voorzien is. De vertegenwoordigers van Frontex legden uit dat openbaarmaking het publiek informatie zou verschaffen over de stand van het interne redactieproces van de besluiten van de raad van bestuur en over de wijze waarop Frontex op een bepaald moment omging met de hervorming van het SMM-project. Zij herhaalden dat zij de stand van de onderhandelingen moeten beschermen terwijl het SMM-project werd opgeschort om ervoor te zorgen dat alle actoren kunnen deelnemen aan de herformulering binnen de beschermde ruimte om na te denken. Zij voegden daaraan toe dat het SMM-project in het algemeen zeer complex is geweest en als zodanig om veel verschillende overwegingen heeft gevraagd.

Toepassing van de uitzondering voor lopende onderzoeken - artikel 4, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001

De vertegenwoordigers van Frontex legden uit dat Frontex toegang tot bepaalde documenten had geweigerd op basis van de noodzaak om het doel van lopende onderzoeken te beschermen in combinatie met de noodzaak om de openbare veiligheid en het lopende interne besluitvormingsproces te beschermen. Zij verklaarden dat alle uitzonderingen van toepassing waren op alle delen van de documenten, aangezien het anders moeilijk zou zijn om de documenten in delen op te splitsen en te koppelen aan de overeenkomstige uitzonderingen, temeer daar vaak meer dan één uitzondering van toepassing was.

Frontex legde uit dat deze uitzondering moest worden ingeroepen vanwege de lopende EDPS-procedures en andere onderzoeken - dat wil zeggen de adviezen en audits van de EDPS - in de zin van Verordening (EG) nr. 1049/2001 en om ervoor te zorgen dat het doel ervan niet werd ondermijnd. Zij verduidelijkten dat Frontex de aanbevelingen die het in het kader van zijn lopende besluitvormingsproces van de EDPS heeft ontvangen, moet uitvoeren. Bijgevolg is de toepassing van alle uitzonderingen gerechtvaardigd.

Toepassing van de uitzondering voor juridisch advies - artikel 4, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001

Met betrekking tot een specifiek document vroeg het onderzoeksteam van de Ombudsman om opheldering over de redenen waarom Frontex het als “juridisch advies” beschouwde. De vertegenwoordigers van Frontex hebben uitgelegd dat zij het document niet openbaar hebben gemaakt omdat zij het vermogen van hun juridische en aanbestedingseenheid om eerlijk, objectief en uitgebreid juridisch advies te verstrekken en dergelijk advies van andere actoren te ontvangen, moesten beschermen. Indien het document openbaar zou worden gemaakt, zouden de toekomstige werkzaamheden van de eenheid en andere bij de opstelling betrokken entiteiten worden beïnvloed. Bovendien vermeldden de vertegenwoordigers van Frontex dat het Agentschap voortbouwde op het brede begrip juridisch advies zoals vastgesteld door het HvJ-EU: zelfs als veel van de informatie in het document openbaar beschikbaar was, kan het verzamelen van al deze informatie als juridisch advies worden beschouwd. Het betrokken document was dus het resultaat van een intellectuele inspanning die juridisch advies vormde, aldus het Hof.

Algemene overwegingen

Het onderzoeksteam van de Ombudsman heeft de vertegenwoordigers van Frontex gevraagd hoe Frontex denkt gedeeltelijke toegang te verlenen tot documenten die op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001 zijn opgevraagd. De vertegenwoordigers van Frontex legden uit dat er altijd een individuele beoordeling van elk document plaatsvindt, waarvan het resultaat aan de verzoeker wordt meegedeeld, ook al wordt deze beoordeling voor elk geïdentificeerd document niet specifiek toegelicht in het antwoord dat aan de verzoeker wordt verstrekt. Soms is duidelijk welke delen van de gevraagde documenten openbaar mogen worden gemaakt en welke delen niet. De vertegenwoordigers van Frontex herinnerden eraan dat voor documenten waarvoor vanwege het grote aantal elementen waarop een uitzondering van toepassing is, onleesbaar moet worden gemaakt, een afwijking van artikel 4, lid 6, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 moet worden overwogen op basis van de gevestigde jurisprudentie van het HvJ-EU door de belangen af te wegen, zoals hierboven uiteengezet. In dat geval onderzoekt Frontex of de openbaar gemaakte delen zinvolle informatie aan de verzoeker verstrekken, waarbij ook rekening wordt gehouden met de administratieve lasten die gepaard gaan met het wegwerken van een zo groot aantal elementen om uiteindelijk toegang te verlenen tot weggewerkte documenten.

Het onderzoeksteam van de Ombudsman vroeg op welke basis Frontex de administratieve lasten om gedeeltelijke toegang te verlenen in dit geval onevenredig achtte en hoe dit aan klager was aangetoond. Het onderzoeksteam van de Ombudsman merkte op dat zij geredigeerde versies van alle documenten in kwestie hadden ontvangen. De vertegenwoordigers van Frontex merkten op dat volgens vaste rechtspraak de hoeveelheid werk die gepaard gaat met de behandeling van een verzoek om toegang niet alleen afhangt van het aantal documenten waarnaar in het verzoek wordt verwezen en het volume ervan, maar ook van de aard ervan, en verklaarden dat dit voldoende was toegelicht en verduidelijkt in zijn confirmatief besluit.

De vertegenwoordigers van Frontex aanvaardden dat de verstrekte toelichtingen met betrekking tot hun weigering van volledige toegang tot de documenten die pas in de confirmatieve fase werden geïdentificeerd, beperkter waren. Zij erkenden dat de klacht bij de Ombudsman verwant was aan een confirmatief verzoek met betrekking tot deze documenten. Zij benadrukten echter dat dit een bijzonder geval is en dat er reeds in de beginfase lessen zijn getrokken met betrekking tot de identificatie van documenten. Tot slot hebben de vertegenwoordigers van Frontex in dit verband nogmaals benadrukt dat de grondige doorzoeking op confirmatief niveau en de daaropvolgende identificatie van meer documenten in het belang van verzoeker waren.

Het onderzoeksteam van de Ombudsman vroeg waarom Frontex de aanvrager geen lijst of korte beschrijving heeft verstrekt van de documenten die binnen het toepassingsgebied van het verzoek vallen. In dit geval was klager voor de niet-openbaar gemaakte documenten zelfs niet op de hoogte van de aard van de documenten, hun titel en datum, het aantal betrokken bladzijden en welke uitzondering op elk document van toepassing was.

De vertegenwoordigers van Frontex verklaarden dat zij altijd het aantal geïdentificeerde documenten en de redenen voor de niet-openbaarmaking ervan vermelden. De vertegenwoordigers van Frontex verklaarden echter dat zij de verstrekking van lijsten aan aanvragers in toekomstige gevallen van openbare toegang zal overwegen, op voorwaarde dat wordt gewaarborgd dat de lijst zelf de belangen die moeten worden beschermd, niet ondermijnt. De vertegenwoordigers van Frontex erkenden desalniettemin de verplichting om dergelijke documentenlijsten alleen over te leggen wanneer zij zich moesten beroepen op een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid. Zij voegden daaraan toe dat het verstrekken van nadere gegevens over het aantal bladzijden van de documenten niet altijd een indicatie is van de administratieve lasten en benadrukten nogmaals dat zowel in de initiële als in de confirmatieve besluiten de redenen werden uiteengezet waarom de toegang tot bepaalde documenten in hun geheel moest worden uitgesloten.

Afsluiting van de vergadering

Het onderzoeksteam bedankte de vertegenwoordigers van Frontex voor hun tijd en voor de verstrekte uitleg, en de vergadering eindigde.

 

Brussel, 27 juli 2023

Paulien Van de Velde-Van Rumst Jennifer King

Onderzoeksfunctionaris Juridisch Deskundige

 

[1] Artikel 4, lid 8, van de uitvoeringsbepalingen van de Europese Ombudsman.

[2] Hoofdstuk IV, afdeling 2, van Verordening (EU) 2019/1896 van het Europees Parlement en de Raad van 13 november 2019 betreffende de Europese grens- en kustwacht en tot intrekking van Verordeningen (EU) nr. 1052/2013 en (EU) 2016/1624.

[3] In het licht van de Pollinis-rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU.

[4] In het licht van de rechtspraak De Capitani en Pech van het Hof van Justitie van de EU.