Hoe het Europees Parlement een verzoek om toegang van het publiek tot een document met vier kolommen met betrekking tot trialoogonderhandelingen bij de vaststelling van de wet inzake digitale markten heeft behandeld

Aanwezig

Europees Parlement

· Teamleider, Bureau van de secretaris-generaal

directeur, directoraat Economisch en Wetenschappelijk Beleid, directoraat-generaal Intern Beleid van de Unie

· eenheidshoofd, eenheid Wetgevingszaken, directoraat Wetgevings- en Commissiecoördinatie, directoraat-generaal Intern Beleid van de Unie

directeur, directoraat Interinstitutionele Zaken en Wetgevingscoördinatie, DG PRES

· eenheidshoofd, eenheid Transparantie, directoraat Interinstitutionele Zaken en Wetgevingscoördinatie, DG PRES

· Juridisch administrateur, eenheid Transparantie, directoraat Interinstitutionele Zaken en Wetgevingscoördinatie, DG PRES

· Stagiair, eenheid Transparantie, directoraat Interinstitutionele Zaken en Wetgevingscoördinatie, DG PRES

Europese Ombudsman

· Michał Krajewski, onderzoeksfunctionaris

Jennifer King, juridisch expert

Tanja Ehnert, onderzoekscoördinator

Silvia Fuller, onderzoeksfunctionaris

· Leila Kentache, stagiair bij Inquiries

Doel van de vergadering

Het doel van de door de Ombudsman gevraagde vergadering was om de tijdigheid en specifieke stappen te verduidelijken die het Parlement heeft genomen om te antwoorden op het verzoek van klager om toegang van het publiek tot een document met vier kolommen met betrekking tot trialoogonderhandelingen bij de vaststelling van de wet inzake digitale markten (DMA). Het onderzoeksteam wilde met name verduidelijken of en waarom het Parlement verzoekster in haar eerste antwoord heeft verwezen naar een verouderde versie van het gevraagde document. Bovendien vroeg het onderzoeksteam waarom in dit geval extra tijd nodig was voor interinstitutioneel overleg.

Inleiding en procedurele informatie

Het onderzoeksteam van de Ombudsman stelde zich voor, bedankte de vertegenwoordigers van het Parlement voor hun ontmoeting en zette het doel van de bijeenkomst uiteen. Zij schetsten het rechtskader dat van toepassing is op vergaderingen van de Ombudsman, met name dat de Ombudsman geen informatie die door het Parlement als vertrouwelijk is aangemerkt, zonder voorafgaande toestemming van het Parlement openbaar zou maken, noch aan de klager, noch aan enige andere persoon buiten het Bureau van de Ombudsman ^[1].

Het onderzoeksteam legde uit dat zij een ontwerpverslag over de vergadering zullen opstellen dat aan het Parlement zal worden toegezonden om ervoor te zorgen dat de inhoud feitelijk juist en volledig is. Het verslag van de vergadering zou dan worden afgerond, in het dossier worden opgenomen en aan de klager worden verstrekt. Er zou geen vertrouwelijke informatie in het verslag worden opgenomen of anderszins aan de klager of een derde worden verstrekt.

Uitgewisselde informatie

De vertegenwoordigers van het Parlement presenteerden de context van het verzoek om toegang van het publiek tot het document in kwestie en erkenden enkele onbedoelde vertragingen bij de behandeling ervan. Zij merkten op dat, aangezien het verzoek deel uitmaakte van een door klager geïnitieerde campagne, tal van andere verzoeken om toegang tot documenten parallel werden ontvangen. Het betrokken comité van DG IPOL was overbelast door deze verzoeken en had te maken met schommelingen in zijn personeel, wat gevolgen had voor de behandeling van deze verzoeken om toegang tot documenten. Zij benadrukten ook de gedecentraliseerde structuur van het secretariaat van het Parlement en het feit dat dit soort verzoeken coördinatie op verschillende niveaus vereist. Bovendien had in dit geval een van de twee andere instellingen die over het verzoek werden geraadpleegd, een voorbehoud bij de openbaarmaking van het document zolang de trialoogonderhandelingen nog liepen.

De vertegenwoordigers van het Parlement verklaarden dat het Parlement reeds enkele horizontale stappen heeft ondernomen om op verschillende niveaus bekendheid te geven aan de recente ontwikkelingen op het gebied van de toegang van het publiek tot documenten, met name in het licht van de recente rechtspraak ter zake (het recente arrest De Capitani/Raad [2]), die hopelijk kunnen bijdragen tot het voorkomen van dergelijke vertragingen bij de behandeling van deze verzoeken in de toekomst. Het Parlement probeert met name proactiever om te gaan met deze verzoeken (bijvoorbeeld door secretariaten aan te moedigen documenten met vier kolommen in het register van het Parlement te uploaden). Het doel is te komen tot een aanpak die in overeenstemming is met de recente jurisprudentie, maar die toch het nodige overleg binnen het Parlement en met de andere betrokken instellingen mogelijk maakt. In die zin herinnerden de vertegenwoordigers van het Parlement eraan dat het Hof noch de mogelijkheid heeft uitgesloten om de uitzonderingen van artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1049/2001 toe te passen op wetgevingsdocumenten, noch een verplichting heeft vastgesteld om dergelijke documenten proactief te publiceren. Binnen het Parlement zou een dergelijke systematische proactieve publicatie van bijvoorbeeld alle documenten met vier kolommen in het openbaar register gebaseerd moeten zijn op een politiek besluit van het Bureau van het Parlement, aangezien de automatische publicatie van bepaalde documenten plaatsvindt overeenkomstig het besluit van het Bureau van het Europees Parlement van 8 maart 2010 tot vaststelling van een lijst van de categorieën documenten die rechtstreeks via het openbaar register voor het publiek toegankelijk zijn [3].

Het onderzoeksteam van de Ombudsman vroeg vervolgens waarom het gevraagde document in het stadium van het eerste antwoord niet was geïdentificeerd. De vertegenwoordigers van het Parlement antwoordden dat er een onbedoelde fout was gemaakt en dat zij niet konden achterhalen wat er precies mis was gegaan in de procedure.

Het onderzoeksteam vroeg ook naar de specifieke redenen die hadden geleid tot de vertraging van de reactie van het Parlement op confirmatief niveau tot na het verstrijken van de verlengde antwoordtermijn. De vertegenwoordigers van het Parlement hebben de volgende elementen uiteengezet:

· Het oorspronkelijke verzoek had betrekking op een document met betrekking tot een vergadering van 3 februari 2022, terwijl het confirmatief verzoek het Parlement verzocht het “meest recente” document met vier kolommen met betrekking tot de DMA-procedure te verstrekken. Bijgevolg, en aangezien werd aangenomen dat het oorspronkelijke verzoek positief was behandeld, moest worden onderzocht of het confirmatieve verzoek al dan niet als zodanig kon worden behandeld en om welk document het ging, d.w.z. ofwel het document dat op het oorspronkelijke niveau had moeten worden verstrekt, ofwel een later opgesteld document.

· De klager had een “campagne” opgezet door een tweet op sociale media te plaatsen en anderen aan te moedigen documenten in verband met de DMA-procedure op te vragen. Dit heeft geleid tot de indiening van talrijke verzoeken om toegang tot het betrokken document met vier kolommen en tot andere daarmee verband houdende documenten, waardoor de werklast van het personeel dat de toegang tot documentverzoeken behandelt, aanzienlijk is toegenomen. Op deze manier was de klager in de eerste plaats verantwoordelijk voor het genereren van de hoge mate van algemeen belang die in de klacht werd opgeroepen. In totaal ontving het Parlement 65 aanvragen in verband met de DMA-procedure. De vertegenwoordigers van het Parlement hebben ook gewezen op het specifieke tijdstip waarop dit verzoek is behandeld, dat wil zeggen tussen de wintervakantie en de paasvakantie.

· Het personeelstekort voor de behandeling van verzoeken om toegang van het publiek in de relevante periode en het aanzienlijke aantal verzoeken om toegang van het publiek dat het Parlement parallel aan de DMA-campagne had ontvangen (85 andere verzoeken, die hebben geleid tot de beoordeling en openbaarmaking van 236 documenten).

De constante instroom van aanvragen die deel uitmaken van de campagne strekte zich uit over negen dagen, waardoor het voor de eenheid moeilijk was om een aanpak te ontwikkelen zonder de oorsprong en de volledige omvang van de campagne te onderzoeken.

· De behandeling van dergelijke verzoeken met betrekking tot documenten die deel uitmaken van het wetgevingsproces vereist dubbele raadpleging: een interne raadpleging, binnen het secretariaat-generaal van het Parlement en met de betrokken commissies, en een externe raadpleging, op basis van een memorandum van overeenstemming met de Commissie en de Raad. In dit geval duurde de raadpleging tien werkdagen en vertoonden de antwoorden van de instellingen discrepanties. Onder verwijzing naar het beginsel van loyale samenwerking tussen de instellingen van de Unie verklaarden de vertegenwoordigers van het Parlement dat zij rekening moesten houden met de terughoudendheid van een van de geraadpleegde instellingen om het gevraagde document openbaar te maken. Daarnaast is raadpleging van de Juridische Dienst een vereiste in de standaardprocedure voor de behandeling van confirmatieve verzoeken, met name in gevallen waarin het besluit van het Parlement kan afwijken van de standpunten van een of meer geraadpleegde partijen.

De hierboven beschreven elementen, namelijk de door de klager geïnitieerde campagne, de noodzaak om de aard van het confirmatief verzoek te begrijpen, de hoge werklast en het gelijktijdige personeelstekort en de noodzaak om uitgebreid overleg te plegen, hebben uiteindelijk tot de vertraging geleid.

Met een vervolgvraag van het onderzoeksteam werd getracht te verduidelijken of het Parlement na overleg met andere instellingen in het algemeen de standpunten van de andere instellingen volgt of zijn eigen beoordeling van de zaak uitvoert, ook al zou dit leiden tot een „overruling” van de andere instellingen. De vertegenwoordigers van het Parlement antwoordden dat het Parlement zoveel mogelijk rekening probeert te houden met de zorgen die zowel tijdens interne als externe raadplegingen zijn geuit, maar dat het uiteindelijk aan het Parlement is om het definitieve besluit te nemen op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001. Zij benadrukten dat het raadplegingsproces belangrijk is omdat er omstandigheden kunnen zijn waarvan het Parlement niet op de hoogte is, maar dat het Parlement in de praktijk en op het moment van indiening van het confirmatief verzoek sinds 2018 de toegang van het publiek tot de betrokken documenten in wetgevingsonderhandelingen niet heeft geweigerd. Desalniettemin benadrukten zij dat documenten met vier kolommen gemeenschappelijke documenten zijn, die samen met de andere twee instellingen zijn opgesteld.

Een andere vervolgvraag betrof de vraag of het Parlement in gevallen als het onderhavige, waarin het talrijke verzoeken met betrekking tot hetzelfde document ontvangt, rekening houdt met de proactieve publicatie van het document. De vertegenwoordigers van het Parlement antwoordden dat elke publicatie in het licht van een verzoek om toegang van het publiek plaatsvindt in overeenstemming met Verordening (EG) nr. 1049/2001.

Het onderzoeksteam van de Ombudsman vroeg waarom het document niet eerder werd vrijgegeven, dat wil zeggen onmiddellijk na de laatste trialoog van 27 maart 2022, tijdens welke het definitieve akkoord over de digitalemarktenverordening werd bereikt, en onmiddellijk nadat de Commissie en de Raad hun standpunten tijdens het interinstitutioneel overleg van 24 maart 2022 kenbaar hadden gemaakt. De vertegenwoordigers van het Parlement antwoordden dat dit niet haalbaar was in het licht van het tijdschema voor de behandeling van het verzoek: de Raad zond zijn antwoord op 24 maart en de Commissie op 25 maart. Vervolgens heeft het drie dagen geduurd om het ontwerpbesluit op te stellen, dat op 30 maart aan de Juridische dienst is toegezonden. Op 6 april werd een antwoord ontvangen en het besluit werd op 7 april herzien alvorens te worden goedgekeurd.

In het licht van de informatie die tijdens de vergadering werd gedeeld, vroeg het onderzoeksteam of en, zo ja, hoe de bovengenoemde maatregelen die momenteel door het Parlement worden overwogen, de vertragingen als gevolg van intern en extern overleg kunnen verminderen. De vertegenwoordigers van het Parlement antwoordden dat de maatregelen voornamelijk gericht zijn op het stroomlijnen van de interne procedures voor de behandeling van verzoeken om toegang van het publiek en het verbeteren van het documentbeheersysteem. In dit verband uitten zij hun bezorgdheid over de in Verordening (EG) nr. 1049/2001 vastgestelde termijnen, die soms te strikt werden genoemd, met name in gevallen waarin sprake was van een groot document, zoals in de onderhavige zaak. Er zij aan herinnerd dat Verordening (EG) nr. 1049/2001 in 2001 is vastgesteld, voordat trialogen het belangrijkste forum voor wetgevingsonderhandelingen werden, en dat de voorgeschreven termijnen uiterst krap zijn als het gaat om trialoogdocumenten, die vaak zeer lang en van zeer technische aard zijn, maar waarvoor uitgebreid overleg nodig is voordat een besluit over de openbaarmaking ervan kan worden genomen. Desalniettemin verwezen zij naar statistieken waaruit blijkt dat verzoeken om toegang van het publiek tot documenten met vier kolommen buiten de campagnes minder vaak leiden tot een verlenging van de termijn dan andere gevallen, en dat verlengingen over het algemeen slechts in een beperkt aantal gevallen worden gebruikt. Als de twee belangrijkste campagnes, waaronder de door de aanvrager geïnitieerde campagne, opzij worden gezet, bedroeg het percentage verlengingen van de termijn voor aanvragen in 2022 in totaal 15 %, terwijl het percentage verlengingen van de termijn voor verzoeken in verband met de trialoog alleen al 8 % bedroeg.

Het onderzoeksteam vroeg ook naar de ontwikkeling van een gezamenlijk wetgevingsportaal voor de publicatie van documenten die deel uitmaken van het wetgevingsproces. De vertegenwoordigers van het Parlement bevestigden dat er aan dit project wordt gewerkt, maar dat is nog te vroeg om vast te stellen welke documenten beschikbaar zullen worden gesteld.

Afsluiting van de vergadering

Het onderzoeksteam bedankte de vertegenwoordigers van het Parlement voor hun tijd en voor de verstrekte uitleg, en de vergadering eindigde.

Brussel, 2 mei 2023

Michał Krajewski Silvia Fuller

Onderzoeken Officier Onderzoeken Officier

[1] Artikel 4, lid 8, van de uitvoeringsbepalingen van de Europese Ombudsman.

[2] Arrest van het Gerecht in zaak T-163/21, De Capitani/Raad, beschikbaar op: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=269684&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2367198.

[3] Besluit van het Bureau van het Europees Parlement van 8 maart 2010 tot vaststelling van een lijst van de categorieën documenten die rechtstreeks toegankelijk zijn voor het publiek via het openbaar register https://www.europarl.europa.eu/RegData/PDF/rev_801268_1_EN.pdf