De achtergrond van het onderzoek

1. De rechtsstaatmissie van de Europese Unie in Kosovo (EULEX) is een civiele missie die in 2008 in het kader van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid is opgezet om de Kosovaarse autoriteiten bij te staan op het gebied van de rechtsstaat. Overeenkomstig Besluit 2012/291/GBVB van de Raad zou het mandaat van EULEX in juni 2014 aflopen. In juni 2014 werd zijn mandaat echter verlengd tot juni 2016. In 2014 moest EULEX, gezien de liquidatie van haar activiteiten, het aantal personeelsleden dat zij in dienst had, verminderen. Zij heeft daartoe besloten door middel van een interne procedure voor de selectie van personeel, waarbij alleen de geslaagde personeelsleden contractverlengingen zouden worden aangeboden. De selectieprocedure was gebaseerd op vier elementen, namelijk een interview (40% van de totale score), een toets om de kennis van het Engels te verifiëren [1] (30% van de totale score), een Engels/Albanese schriftelijke vertaaltoets (20% van de totale score) en de vorige jaarlijkse beoordelingsscores voor de prestaties van het personeel (10% van de totale score).

2. De Ombudsman ontving een aantal klachten van voormalige EULEX-werknemers die niet succesvol waren in de interne personeelsselectieprocedure. De klachten bevatten allemaal soortgelijke aantijgingen met betrekking tot de wijze waarop EULEX had besloten deze procedure te organiseren. De beweringen kunnen als volgt worden samengevat:

1) De BULATS-test, die werd gebruikt om de bekwaamheid van personeelsleden in het Engels te testen, heeft bepaalde groepen EULEX-werknemers bevoordeeld ten opzichte van andere, namelijk de eenheid Onderzoek georganiseerde misdrijven ten opzichte van de eenheid Onderzoek oorlogsmisdaden. De eenheid voor onderzoek naar georganiseerde criminaliteit had meer kans om de geteste woordenschat in haar dagelijks werk te hebben gebruikt dan de eenheid voor onderzoek naar oorlogsmisdaden.

2) De Engels/Albanese vertaaltoetsen werden gecorrigeerd door personen die geen deskundigen waren op het gebied van testadministratie en wier moedertaal noch Engels, noch Albanees was. Sommige van de tests werden gecorrigeerd door een Duitse taalprofessor, die Albanees als zijn tweede en Engels als zijn derde taal had. De Duitse taalprofessor paste zijn eigen methode van scoren toe, die afweek van die van de andere twee beoordelaars. Een van de andere beoordelaars was Hongaars. Engels was zijn derde taal.

3) De interne selectieprocedure was oneerlijk omdat er meer nadruk werd gelegd op het interview dan op eerdere jaarlijkse evaluaties van de prestaties van het personeel of de BULATS-test, die nauwer verband houden met de werkrollen van het betrokken personeel.

4) De administratie van de tests was ontoereikend omdat het onmogelijk was om na te gaan of de juiste resultaten aan de juiste persoon waren toegewezen. De kandidaten mochten het registratienummer van hun BULATS-examens niet noteren en konden dus niet nagaan of de gegeven score daadwerkelijk overeenkwam met hun eigen examen. Bovendien gingen sommige tests verloren omdat ze op een ongepaste manier waren opgeslagen.

3. De Ombudsman besloot een onderzoek op eigen initiatief in te stellen om tegemoet te komen aan de in de verschillende klachten naar voren gebrachte bezwaren en om na te gaan of EULEX, gezien de omstandigheden, haar selectieprocedure op een eerlijke, transparante, evenredige en redelijke manier had georganiseerd.

Het onderzoek

4. De Ombudsman heeft de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) verzocht hierover advies uit te brengen en in dat verband de volgende specifieke vragen te beantwoorden:

Waarom kregen de interviews een aanzienlijk hogere weging (40%) dan de jaarlijkse evaluaties van de prestaties van het personeel (10%)?

Waarom is EULEX van mening dat de BULATS-test een geschikte test was voor de interne personeelsselectieprocedure, en hoe heeft het ervoor gezorgd dat de BULTAS-test bepaalde groepen werknemers niet ten onrechte zou bevoordelen ten opzichte van andere?

Een aantal klachten bij de Ombudsman heeft betrekking op de kwalificaties van de personen die de vertalingen beoordelen, met name omdat deze personen noch het Albanees, noch het Engels als moedertaal/eerste taal hadden. Hoe heeft EULEX ervoor gezorgd dat de personen die de BULATS-tests en de vertaaltests beoordeelden, naar behoren gekwalificeerd waren om dit te doen?

Kan EULEX toelichten welke maatregelen het heeft genomen om ervoor te zorgen dat alle tests en vertaalbladen naar behoren worden opgeslagen, en bevestigen dat geen van de tests verloren is gegaan?

In de loop van het onderzoek ontving de Ombudsman een advies van EULEX, waarin bovengenoemde punten van zorg werden behandeld [2].

Vermeende ongeschikte procedure voor de selectie van personeel

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

Algemeen overzicht van het reorganisatie- en selectieproces

5. In zijn advies lichtte EULEX toe dat het in 2014 een ingrijpende herconfiguratie onderging, waaronder een aanzienlijke personeelsinkrimping. Tot de institutionele wijzigingen werd besloten door de Raad van de Europese Unie, die het operationeel plan (OPLAN) voor de missie goedkeurde. De wijzigingen hadden gevolgen voor alle EULEX-eenheden. Sommige eenheden moesten worden samengevoegd, terwijl andere ophielden te bestaan. De principes van het OPLAN werden weerspiegeld in de Standard Operating Procedure (SOP) over de Principles and Process of Downsizing. De SOP voerde een afzonderlijk toetsingsmechanisme in naast het mechanisme waarin de arbeidsovereenkomsten voorzien. De SOP werd besproken met de vertegenwoordigers van het interim-personeelscomité, die zich alleen zorgen maakten over het feit dat de eerdere evaluaties van de prestaties van het personeel hoger hadden kunnen worden gewaardeerd.

6. EULEX verklaarde meer dan een jaar van tevoren te zijn begonnen met de planning van de herconfiguratie. De planning was gebaseerd op de noodzaak om het beste personeel onder het bedienend personeel te behouden en dus te kunnen selecteren. De methodologie van de selectie werd ruim van tevoren aan het personeel bekend gemaakt. Het wegingssysteem, dat gedurende het hele proces wordt toegepast, is aanbevolen door de deskundigen op het gebied van personele middelen van het civiel plannings- en uitvoeringsvermogen (CPCC)[3]. De deelname van deskundigen op het gebied van personeelszaken is gericht op het waarborgen van transparantie en objectiviteit.

Specifieke kwesties

7. Met betrekking tot het belang dat aan het interview wordt gehecht, verklaarde EULEX dat het de aanbevelingen van de deskundigen op het gebied van personele middelen van het CPCC heeft opgevolgd. Te veel belang hechten aan eerdere evaluaties van de prestaties van het personeel zou een oneerlijk voordeel opleveren voor personeel dat langer voor EULEX heeft gewerkt. Bovendien waren sommige eenheden al gefuseerd, wat betekende dat sommige werknemers, die om dezelfde functies concurreerden, eerder door verschillende managers waren geëvalueerd. EULEX wilde het effect van mogelijke verschillen in de beoordelingen door verschillende vorige managers tot een minimum beperken. Zij heeft daarom besloten dat de gesprekken op basis van competenties zwaarder moeten wegen dan de vorige verslagen over de evaluatie van de prestaties van het personeel. Wat de algemene selectieprocedure betreft, vertegenwoordigden taalgerelateerde vaardigheden 50 % van de score (30 % BULATS + 20 % vertaaltests), terwijl de andere 50 % een beoordeling van interpersoonlijke vaardigheden, kennis van andere aspecten van de baan en de vereiste competenties voor de functie vertegenwoordigde.

8. EULEX verklaarde dat het BULATS-product een algemeen erkende testmethode voor taalvaardigheden is. De methodologie ervan maakt het onmogelijk dat de tests enig voordeel zouden hebben opgeleverd voor werknemers van bepaalde eenheden. Het personeel is hoe dan ook van tevoren op de hoogte gesteld van de testmethode en heeft de gelegenheid gehad zich vertrouwd te maken met de methode en de structuur van de tests, die online beschikbaar zijn.

9. Er zijn geen commercieel beschikbare taaltests op maat beschikbaar voor de specifieke gebieden van EULEX-taken (zoals douanetoezicht en onderzoek naar oorlogsmisdaden). Daarom heeft EULEX besloten een van de op de markt verkrijgbare tests te kiezen. Het BULATS-product test algemene vaardigheden, waaronder lezen, luisteren en begrijpen, die als basis dienen voor vertaalopdrachten. De test is bedoeld om deze basisvaardigheden op verschillende niveaus te testen.

10. De BULATS-test wordt gecomputeriseerd en de scoring is door de testaanbieder uitgevoerd. Indien iemand twijfelt of de juiste score aan zijn of haar test is toegekend, kan EULEX de aanbieder raadplegen.

11. Wat de evaluatie van de vertalingen betreft, verklaarde EULEX dat de vertalingen anoniem werden gecorrigeerd door de internationale vertalers en gerechtstolken die destijds in dienst waren van EULEX. Ze waren allemaal native Albanese sprekers en hadden jarenlange ervaring in het vertalen voor internationale organisaties en tribunalen. Bovendien had het grootste deel van het personeel dat betrokken was bij de correctie van de vertaaltests een diploma in een van de geteste talen en gaven sommigen ook les in die taal, wat betekent dat zij ervaring hadden met het corrigeren van examens. Alle vertaaltesten zijn geanonimiseerd. Alle tests binnen dezelfde personeelsselectiegroep werden door dezelfde beoordelaar gecorrigeerd om een consistente score te waarborgen.

12. EULEX verklaarde dat een Duitse professor, die geen Albanees als moedertaal heeft, assistentie verleende aan de vertalers die de tests hebben gecorrigeerd. Hij corrigeerde echter zelf geen enkele test. Bovendien is hij een gerenommeerd expert in de Albanese taal. EULEX verklaarde dat het niet waar was dat sommige tests werden geëvalueerd door een Hongaars onderdaan. Hoewel EULEX Hongaarse onderdanen in dienst heeft, werkt geen van hen op vertaalgebied. Een personeelsfunctionaris van Hongaarse nationaliteit coördineerde echter het beheer van de personeelsselectieprocedure.

13. Wat het beheer en de opslag van de tests betreft, heeft EULEX verklaard dat de toepasselijke regels inzake gegevensbescherming van toepassing zijn op alle documenten die in het kader van de selectieprocedure voor personeel worden overgelegd. Personeelsleden die om toegang tot hun tests hebben verzocht, kregen de mogelijkheid om de gecorrigeerde versie en de score te herzien. Er is geen enkel geval van verlies van documenten gemeld aan EULEX en naar zijn beste weten zijn er geen tests verloren gegaan. Personeelsleden die een herzieningsprocedure in gang hebben gezet en om toegang hebben verzocht, kregen de gecorrigeerde tests en scoreformulieren.

Beoordeling door de Ombudsman

Algemeen overzicht

14. Het is duidelijk dat EULEX na een vermindering van de middelen voor de missie, in afwachting van het einde van haar mandaat, geen andere keuze had dan het aantal personeelsleden dat voor de missie werkte, te verminderen. Deze procedure had gevolgen voor veel personen van wie de contracten met EULEX niet werden verlengd. Het is volkomen begrijpelijk dat veel van deze mensen van streek waren. Sommige personeelsleden maakten zich zorgen over de objectiviteit van het inkrimpingsproces en brachten hun bezorgdheid naar voren bij de Ombudsman. Het onderzoek van de Ombudsman heeft tot doel een objectieve evaluatie te geven van de aanpak en de gebruikte methoden van EULEX bij haar "downsizing"-exercitie, rekening houdend met de specifieke kwesties die in een aantal klachten aan de orde zijn gesteld.

15. Wat het algemene kader van de exercitie betreft, is het opmerkelijk dat EULEX ruim van tevoren met de planning van het proces is begonnen. De Ombudsman erkent ook dat EULEX, door zowel het personeel als het interimpersoneelscomité op de hoogte te stellen van de personeelsselectieprocedure en de te gebruiken methodologie, een reële inspanning heeft geleverd om de algehele billijkheid en transparantie van het proces te waarborgen. Bovendien heeft EULEX bij de vaststelling van de te gebruiken methode externe deskundigen op het gebied van personele middelen geraadpleegd. Hierdoor werd niet alleen de relevante deskundigheid gewaarborgd, maar ook dat een objectief extern oog zou helpen om mogelijke onregelmatigheden in het proces te voorkomen.

Specifieke kwesties

16. EULEX heeft samen met de externe deskundigen op het gebied van personele middelen besloten dat de selectieprocedure op vier verschillende elementen zal worden gebaseerd: het interview, de BULATS-test, de vertaaltests en eerdere jaarlijkse evaluaties van de prestaties van het personeel. Volgens vaste rechtspraak beschikte EULEX over een ruime beoordelingsbevoegdheid bij de vaststelling van de criteria voor de te vervullen ambten en bij de vaststelling, in het licht van deze criteria en in het belang van de dienst, van de regels en voorwaarden voor de organisatie van een selectieprocedure.[4] Aangezien de keuze van de selectiecriteria, dat wil zeggen de vier bovengenoemde elementen, en het gewicht dat aan elk daarvan moet worden toegekend, dus onder de discretionaire bevoegdheid van EULEX valt, bestaat de rol van de Ombudsman erin te beoordelen of deze keuzes kennelijk oneerlijk of onjuist waren.

17. De Ombudsman merkt op dat EULEX heeft uitgelegd dat de verschillende elementen van de personeelsselectieprocedure ervoor zorgden dat zowel taalgerelateerde vaardigheden als andere vaardigheden en competenties werden getest en beoordeeld. EULEX heeft ook een redelijke verklaring gegeven waarom het niet te veel gewicht wenste te geven aan eerdere evaluaties van de prestaties van het personeel.

18. De Ombudsman acht de door EULEX verstrekte uitleg redelijk en vindt niets dat erop wijst dat de gekozen criteria en methodologie het selectieproces kennelijk oneerlijk of onjuist zouden maken.

19. Net als bij de hoofdlijnen van de personeelsselectieprocedure beschikte EULEX ook over een ruime beoordelingsmarge bij de keuze van de specifieke instrumenten voor de beoordeling van de relevante vaardigheden en competenties. EULEX besloot de kennis van het Engels te testen met de BULATS-tests.

20. De Ombudsman heeft geen overtuigende argumenten of bewijzen ontvangen ter ondersteuning van de conclusie dat de tests een oneerlijk voordeel voor bepaalde werknemers vormden. Zoals EULEX heeft opgemerkt, is de BULATS-test bedoeld om een breed spectrum van taalvaardigheden, zoals luister- en leesvaardigheid, te beoordelen. De Ombudsman acht ook het standpunt van EULEX redelijk dat de door BULATS geteste vaardigheden relevant zijn voor de te vervullen vertaalfuncties.

21. Wat de correctie van de vertaaltoetsen betreft, vindt de Ombudsman geen reden om de verduidelijkingen van EULEX met betrekking tot de rol van de Duitse professor en de Hongaarse onderdaan in het kader van de personeelsselectieprocedure in twijfel te trekken. De Ombudsman vindt ook geen reden om de verklaring van EULEX in twijfel te trekken dat de beoordelaars competente Albanese sprekers waren en dat zij gekwalificeerd waren om de vertaaltests te evalueren gezien hun eerdere ervaring en functies als vertalers. De Ombudsman is ook van mening dat de anonimiteit van de tests en het feit dat alle tests in één personeelsselectiegroep door dezelfde beoordelaar werden gecorrigeerd, de eerlijkheid van de procedure hebben gewaarborgd.

22. De Ombudsman heeft geen bewijs ontvangen ter ondersteuning van de bezorgdheid van klager dat tests verloren zijn gegaan of dat de scores door elkaar zijn gehaald. Bovendien kan op basis van de documentatie die is verstrekt door personeelsleden die een klacht hebben ingediend bij de Ombudsman, worden bevestigd dat op verzoek van het betrokken personeelslid toegang is verleend tot de vertaaltests. Dit creëerde een waarborg, waardoor het personeel kon verifiëren dat hun eigen tests niet verloren waren gegaan en dat de scores die aan hen waren toegekend redelijk waren. Wat betreft de bezorgdheid over een mogelijke mix-up van de scores van de BULATS-tests, legde EULEX uit dat de score werd uitgevoerd door de externe testaanbieder, die op verzoek van een personeelslid had kunnen controleren of er sprake was van een mix-up. De Ombudsman heeft geen informatie ontvangen waaruit blijkt dat deze kwestie ooit rechtstreeks bij EULEX aan de orde is gesteld. De Ombudsman erkent de door EULEX tot uitdrukking gebrachte bereidheid om in geval van individuele bezorgdheid rechtstreeks contact op te nemen met de externe testaanbieder. Zij is van mening dat deze toezegging een toereikend antwoord op de kwestie vormt.

23. In het licht van bovenstaande overwegingen concludeert de Ombudsman dat niets erop wijst dat de selectieprocedure voor personeel op ongepaste of oneerlijke wijze is georganiseerd en uitgevoerd. Daarom sluit zij de zaak af met de constatering dat er geen sprake is van wanbeheer.

Conclusie

De Ombudsman sluit het onderzoek op eigen initiatief af met de volgende conclusie:

De Ombudsman stelt geen wanbeheer van EULEX vast.

De EDEO zal van dit besluit in kennis worden gesteld.

Emily O'Reilly

Straatsburg, 23/02/2016

[1] Volgens haar website is de BULATS (Business Language Testing Service) een online test die door bedrijven of andere werkgevers kan worden aangeschaft om de relevante taalvaardigheden van de werknemers of potentiële werknemers te testen. Het test zowel het lees- en luisterbegrip als de spreek- en schrijfvaardigheid.

[2] EULEX is een missie in het kader van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid van de EU, die wordt uitgevoerd door de hoge vertegenwoordiger voor het buitenlands en veiligheidsbeleid, ondersteund door de EDEO. De Ombudsman benaderde de EDEO om advies te vragen. Het advies is rechtstreeks door het hoofd van de missie EULEX uitgebracht.

[3] Het directoraat Civiel plannings- en uitvoeringsvermogen (CPCC) is het directoraat van de EDEO, het operationele hoofdkwartier voor de civiele missies in het kader van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid.

[4] Arresten in zaak T-132/89, Gallone/Raad, EU:T:1990:60, punt 27; en zaak T-207/95, Ibarra Gil/Commissie, EU:T:1997:12, punt 66