Achtergrond van de klacht

1. De klagers zijn drie verenigingen die bedrijven vertegenwoordigen die genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders in de handel brengen.[1] Zij hebben herhaaldelijk bij de Europese Commissie hun bezorgdheid geuit over vertragingen bij het nemen van een besluit over de vergunning voor twintig genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders die tussen september 2012 en september 2014 zijn ingediend.

2. Verordening 1829/2003 ("FF-verordening")[2] en Verordening 182/2011 ("comitologieverordening")[3] bevatten de regels voor de verlening van vergunningen voor genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders. De FF-verordening verbiedt het in de handel brengen van genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders zonder voorafgaande vergunning.

3. Krachtens de FF-verordening is het de Commissie die genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders toestaat. Het besluit van de Commissie over het al dan niet verlenen van een vergunning komt na de publicatie van een wetenschappelijk advies van de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA). Het publiek heeft 30 dagen de tijd om opmerkingen in te dienen bij de Commissie vanaf de datum van publicatie van het EFSA-advies. De Commissie moet binnen twee maanden na afloop van deze raadplegingsperiode (d.w.z. binnen drie maanden na ontvangst van het advies van de EFSA) een ontwerp-besluit over de aanvraag indienen bij het Permanent Comité voor planten, dieren, levensmiddelen en diervoeders ("het Permanent Comité"). Dit comité bestaat uit vertegenwoordigers van alle lidstaten en wordt voorgezeten door een vertegenwoordiger van de Europese Commissie [4].

4. Wanneer de stemming in het Permanent Comité geen gekwalificeerde meerderheid voor of tegen het ontwerpbesluit oplevert, brengt het Permanent Comité geen advies uit. In dat geval kan de Commissie ofwel binnen twee maanden na de stemming een gewijzigde versie van dat ontwerpbesluit aan het Permanent Comité voorleggen, ofwel het ontwerpbesluit binnen een maand na de stemming ter verdere beraadslaging voorleggen aan het Comité van beroep [5].

5. De stemregels in de commissie van beroep zijn vergelijkbaar met die in de vaste commissie. Indien het comité van beroep geen advies uitbrengt, is de Commissie niettemin verplicht een besluit te nemen. In de comitologieverordening is echter geen termijn vastgesteld waarbinnen de Commissie haar besluit moet nemen na de stemming in het comité van beroep.

6. De klagers voerden aan dat, wat hun aanvragen betreft, de vertragingen bij de indiening van de ontwerpbesluiten bij het Permanent Comité gemiddeld ongeveer 16 maanden per product bedroegen, ruim boven de in de FF-verordening vastgestelde termijn van drie maanden. Bovendien heeft de Commissie gemiddeld 3,5 maanden per product vertraging opgelopen bij het nemen van beslissingen omdat het comité van beroep geen gekwalificeerde meerderheid had bereikt. De klagers voerden aan dat deze vertragingen buitensporig waren in vergelijking met de periode tussen 2011 en 2013, toen in de meeste gevallen besluiten binnen een maand werden genomen.

7. In het licht van het voorgaande hebben klagers een klacht ingediend bij de Europese Ombudsman.

Het onderzoek

8. De Ombudsman opende een onderzoek naar de bewering van de klagers dat de Commissie de toepasselijke termijnen niet in acht had genomen bij de behandeling van de vergunning voor twintig aanvragen die op grond van Verordening (EG) nr. 1829/2003 waren ingediend. De klagers voerden aan dat de Commissie daardoor haar verplichtingen uit hoofde van de artikelen 4, 5 en 10 van de Europese code van goed administratief gedrag heeft geschonden [6].

9. De klager voerde aan dat de Commissie een besluit moest nemen over de twintig hangende aanvragen en dat zij dergelijke vertragingen in de vergunningsprocedure in de toekomst moest vermijden.

10. Na de indiening van de klacht hebben vijf verenigingen die soortgelijke vertragingen hadden opgelopen, de Ombudsman een brief gestuurd ter ondersteuning van de beweringen van klager.

11. In de loop van het onderzoek ontving de Ombudsman het advies van de Europese Commissie over de klacht en vervolgens de opmerkingen van de klagers naar aanleiding van het advies van de Commissie. Zij heeft ook de relevante dossiers van de Commissie geïnspecteerd. Bij de uitvoering van het onderzoek heeft de Ombudsman rekening gehouden met de argumenten en standpunten van de partijen.

12. Terwijl dit onderzoek aan de gang was, werd tot negentien van de twintig aanvragen besloten.[7] De klagers betwisten niet de uitkomst van de specifieke aanvragen, maar veeleer de vertragingen in de vergunningsprocedure. De klagers hebben de Ombudsman echter laten weten dat zij hun klacht willen voortzetten om ervoor te zorgen dat de administratieve praktijk van de Commissie in de toekomst verandert en voldoet aan de toepasselijke regels.

Beschuldiging van illegale en onredelijke vertragingen in het vergunningsproces voor aanvragen voor genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

13. Klagers wezen erop dat de Uniewetgever na de publicatie van het advies van de EFSA van mening was dat drie maanden voor de Commissie volstonden om een ontwerpbesluit over een vergunningsaanvraag voor te leggen aan het Permanent Comité. Volgens hen waren de procedurele praktijken die de vertragingen in deze zaken veroorzaakten, niet voorzien in of vereist door de toepasselijke regels. Als voorbeelden van praktijken die het vergunningsproces vertragen, verwezen de klagers met name naar twee specifieke stappen in het vergunningsproces: i) een eerste vergadering van het Permanent Comité waar de EFSA haar advies aan de lidstaten presenteert en ii) een tweede vergadering waar de lidstaten over het ontwerpbesluit stemmen. De klagers voerden aan dat het niet gerechtvaardigd was de beraadslagingen van het Permanent Comité over twee afzonderlijke vergaderingen te spreiden.

14. Klagers verklaarden ook dat de Commissie haar ontwerp-beschikkingen in het verleden weliswaar op basis van een schriftelijke procedure heeft opgesteld, maar dat een mondelinge behandeling op dit moment de regel lijkt te zijn. De klagers hebben het gebruik van de mondelinge behandeling als zodanig niet betwist, maar veeleer het feit dat de verzoeken onredelijk werden vertraagd. Voorts verwezen de klagers naar de verschillen in de behandeling van vergunningsaanvragen in het algemeen, die volgens hen in strijd waren met het gelijkheidsbeginsel.

15. In haar advies heeft de Commissie de verschillende procedurele stappen uiteengezet die in de vergunningsprocedure zijn gevolgd. Het wees erop dat sommige van de procedurele stappen niet verplicht zijn. De Commissie wees ook op een aantal factoren die vertragingen kunnen veroorzaken.[8] De Commissie benadrukte echter dat hoewel de twee in punt 13 genoemde vergaderingen (de vergadering waar de EFSA haar advies aan de lidstaten uitbrengt en de vergadering waar de lidstaten over het ontwerpbesluit stemmen) wettelijk niet verplicht waren, dit niet betekende dat zij niet essentieel waren en in het belang van goed bestuur waren. [9] De Commissie verklaarde ook dat zij met betrekking tot vergunningen voor genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders altijd in de eerste plaats een schriftelijke procedure inleidt.

16. Wat de gestelde schending van het gelijkheidsbeginsel betreft, heeft de Commissie betoogd dat elk verzoekschrift een eigen mate van complexiteit vertoont. Het verwierp ook het standpunt van de klagers dat het beginsel van gewettigd vertrouwen was geschonden, met het argument dat de indieners van het verzoek in dit geval naar behoren waren geïnformeerd over de problemen en de vervolgstappen.

17. In haar advies erkende de Commissie dat de termijn van drie maanden voor de indiening van de ontwerp-besluiten bij het Permanent Comité in deze gevallen niet in acht was genomen. De Commissie kwam echter tot de conclusie dat de indiening van de ontwerp-beschikking voor de twintig betrokken aanvragen weliswaar meer dan drie maanden had geduurd, maar dat dit niet automatisch tot wanbeheer leidde. De Commissie wordt vaak geconfronteerd met onverwachte problemen in verband met de reikwijdte van de aanvragen en de noodzaak om de vereiste wetenschappelijke gegevens te verzamelen [10].

18. In hun opmerkingen herhaalden de klagers dat de termijn van drie maanden in alle gevallen in acht moet worden genomen. Zij concludeerden derhalve dat de praktijk van de Commissie moest worden gewijzigd om aan de bindende regels te voldoen.

Beoordeling door de Ombudsman

19. Ter illustratie merkt de Ombudsman op dat de Commissie in april 2015 bij het Europees Parlement en de Raad een voorstel tot wijziging van de FF-verordening heeft ingediend. Indien gevolg wordt gegeven aan het voorstel, zal het vergunningsproces voor genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders niet worden gewijzigd, maar zullen de lidstaten het gebruik van genetisch gemodificeerde levensmiddelen of diervoeders op hun eigen grondgebied kunnen beperken of verbieden. Volgens het voorstel zouden de lidstaten echter moeten rechtvaardigen dat hun opt-outmaatregelen verenigbaar zijn met het EU-recht en de beginselen van evenredigheid en non-discriminatie tussen nationale en niet-nationale producten [11].

20. Eveneens als achtergrond is de Ombudsman zich bewust van de ongewone situatie waarmee de Commissie op dit gebied wordt geconfronteerd, die voortvloeit uit de standpunten die de lidstaten innemen in het Permanent Comité en in het Comité van beroep. Het lijkt erop dat de lidstaten in deze twee comités systematisch geen advies uitbrengen over de door de Commissie voorgestelde ontwerp-besluiten. In haar factsheet met de achtergrond van haar voorstel van april 2015 zegt de Commissie: "Sinds de inwerkingtreding van het EU-rechtskader inzake genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders zijn de resultaten van de stemmingen in de Permanente Commissie en de Commissie van Beroep systematisch "geen advies" geweest, ongeacht of de vergunning voor de teelt dan wel voor genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders was verleend. Het definitieve besluit over vergunningen wordt daarom altijd aan het einde van de procedure aan de Commissie overgelaten. Deze situatie van herhaalde "geen advies"-resultaten is uniek in vergelijking met de duizenden uitvoeringsbesluiten die elk jaar via de comitéprocedure worden vastgesteld, waarbij de lidstaten in het algemeen het ontwerpbesluit van de Commissie in de fase van het Permanent Comité steunen. (...) De redenen die de lidstaten aanvoeren om hun onthoudingen of negatieve stemmen te rechtvaardigen, zijn soms wetenschappelijk van aard, maar in de meeste gevallen zijn zij gebaseerd op andere overwegingen die het maatschappelijk debat in hun land weerspiegelen."

21. Wat de vertragingen in de vergunningsprocedure betreft, zijn er twee aspecten waarmee rekening moet worden gehouden. In de eerste plaats de vertraging bij de indiening van de ontwerpbesluiten bij het Permanent Comité en in de tweede plaats de vertraging bij het nemen van besluiten wanneer het comité van beroep geen gekwalificeerde meerderheid heeft bereikt.

22. Wat de vertragingen betreft die zich hebben voorgedaan bij de indiening van ontwerp-besluiten bij het Permanent Comité, is het duidelijk dat de bestaande regels de Commissie geen enkele beoordelingsmarge verlenen met betrekking tot de indiening van dergelijke ontwerp-besluiten. Artikel 7, lid 1, en artikel 19, lid 1, van de KF-verordening luiden als volgt:[12]

"Vergunning

1. Binnen drie maanden na ontvangst van het advies van de Autoriteit dient de Commissie bij het in artikel 35 bedoelde comité een ontwerp in van het ten aanzien van de aanvraag te nemen besluit, rekening houdend met het advies van de Autoriteit, alle relevante bepalingen van het Gemeenschapsrecht en andere ter zake dienende factoren. Indien het ontwerpbesluit niet in overeenstemming is met het advies van de Autoriteit, licht de Commissie de verschillen toe."

23. In deze gevallen erkende de Commissie in haar advies dat zij meer dan drie maanden, te rekenen vanaf de datum van de adviezen van de EFSA, nodig had gehad om de ontwerpbesluiten aan het Permanent Comité voor te leggen. Volgens de informatie waarover de Ombudsman beschikte, overschreed de tijd die nodig was om de ontwerpbesluiten in te dienen de in de FF-verordening vastgestelde termijn aanzienlijk.[13] In deze gevallen vonden de vertragingen in kwestie niet plaats in een of twee geïsoleerde gevallen, maar waren zij eerder de norm dan de uitzondering. De Commissie heeft geen overtuigende redenen aangevoerd om deze vertragingen te verklaren. Hoewel de Ombudsman zich bewust is van de moeilijke situatie waarin de Commissie zich bevindt als gevolg van het onvermogen van de lidstaten om advies uit te brengen in het Permanent Comité of het Comité van beroep, ontslaan deze moeilijkheden de Commissie niet van haar wettelijke verantwoordelijkheid om binnen drie maanden een ontwerpbesluit aan het Permanent Comité voor te leggen. Gezien de strikte termijn van de artikelen 7 en 19 van de FF-verordening vormden deze vertragingen derhalve wanbeheer.

24. Anderzijds voorziet de comitologieverordening niet in een termijn voor de vaststelling van een besluit na de stemming in het comité van beroep. De Commissie is echter gebonden aan artikel 41, lid 1, van het Handvest van de grondrechten en moet derhalve binnen een redelijke termijn een besluit nemen.[14] In de rechtspraak is vastgesteld dat de inachtneming van het vereiste van een redelijke termijn bij het voeren van administratieve procedures een algemeen beginsel van het Unierecht vormt. Bovendien is een beroep binnen een redelijke termijn vereist in alle gevallen waarin de toepasselijke teksten hierover zwijgen en de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen eraan in de weg staan dat de instellingen zonder enige beperking in de tijd handelen [15].

25. De Ombudsman is van mening dat de beoordeling van wat een redelijke termijn is, gebaseerd moet zijn op de specifieke omstandigheden van de zaak, zoals de complexiteit ervan, het gedrag van de partijen of procedurele kwesties die voorrang hebben [16]. In dit geval twijfelt de Ombudsman niet aan de complexiteit, het belang en de gevoeligheid van besluiten over de verlening van vergunningen voor genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders. Bij gebreke van een specifieke verplichting voor de Commissie om binnen een bepaalde termijn een besluit te nemen, staat het aan de Commissie om slechts de tijd te nemen die nodig is om een eindtoetsing van alle relevante feiten en argumenten te verrichten.

26 Volgens klagers had de Commissie binnen een maand nadat het comité van beroep geen advies had uitgebracht, een besluit moeten kunnen nemen. De klagers stellen dat de Commissie in de periode 2011-2013 over het algemeen binnen een maand nadat het comité van beroep geen gekwalificeerde meerderheid had bereikt, besluiten heeft genomen. In de gevallen waarop deze klacht betrekking heeft, heeft de Commissie gemiddeld 3,5 maanden de tijd genomen om na de fase van het comité van beroep een besluit te nemen.

27. De Ombudsman is er niet van overtuigd dat de Commissie een redelijke verklaring heeft gegeven voor een gemiddelde vertraging van 3,5 maanden bij het nemen van haar besluit als gevolg van het verzuim van het comité van beroep om advies uit te brengen. In omstandigheden waarin de inhoudelijke werkzaamheden met betrekking tot het individuele geval vermoedelijk reeds vóór de inschakeling van het Permanent Comité en het Comité van beroep waren verricht, valt moeilijk in te zien waarom de Commissie nog eens 3,5 maanden nodig zou hebben om haar besluit te nemen. Aangezien een verdere vertraging in dit stadium negatieve gevolgen kan hebben voor de klagers, en bij gebrek aan een redelijke verklaring voor deze vertragingen, is de Ombudsman van oordeel dat deze vertragingen door de Commissie wanbeheer vormden.

Conclusie

Op basis van het onderzoek naar deze klacht sluit de Ombudsman deze af met de volgende kritische opmerking:

De Commissie heeft in deze gevallen de juridisch bindende termijn van drie maanden voor de indiening van ontwerp-besluiten bij het Permanent Comité voor planten, dieren, levensmiddelen en diervoeders niet in acht genomen. De Commissie heeft ook nagelaten binnen een redelijke termijn een beslissing te nemen nadat het comité van beroep geen advies had uitgebracht. Deze mislukkingen vormden wanbeheer.

Aangezien het besluitvormingsproces met betrekking tot genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders momenteel wordt herzien, acht de Ombudsman het niet nodig in dit geval een aanbeveling aan de Commissie te doen. In afwachting van de afronding van de evaluatie en de goedkeuring van nieuwe wetgeving vertrouwt de Ombudsman er echter op dat de Commissie zal trachten te voldoen aan de bestaande wettelijke voorschriften met betrekking tot de termijnen voor de behandeling van vergunningaanvragen voor genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders.

Als de Commissie van mening is dat het huidige tijdschema voor het voorleggen van een ontwerpbesluit aan het Permanent Comité niet toereikend is, kan zij overwegen deze kwestie aan te pakken in het kader van haar huidige herziening van het besluitvormingsproces inzake genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders in de EU. Indien de Commissie van mening is dat er een specifieke wettelijke termijn moet zijn waarbinnen zij een beslissing moet nemen nadat het comité van beroep geen gekwalificeerde meerderheid heeft bereikt, kan dit ook in het kader van de huidige herziening aan de orde worden gesteld.

De Commissie en de klagers zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Emily O'Reilly

Straatsburg, 15.1.2016

 

[1] EuropaBio, COCERAL en FEFAC.

[2] Verordening (EG) nr. 1829/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 22 september 2003 inzake genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders.

[3] Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 tot vaststelling van de algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren.

[4] http://ec.europa.eu/food/plant/standing_committees/index_en.htm

[5] Het comité van beroep bestaat ook uit vertegenwoordigers van de lidstaten.

[6] Artikel 4 (rechtmatigheid), artikel 5 (afwezigheid van discriminatie) en artikel 10 (legitieme verwachtingen, consistentie en advies).

[7] Op 18 september 2015 deelde klager de Ombudsman mee dat de betrokken onderneming met betrekking tot de laatst overgebleven aanvraag om intrekking had verzocht, hoewel die aanvraag nog steeds als "lopend" in het register van de Commissie was opgenomen.

[8] De Commissie legde bijvoorbeeld uit dat, wat de openbare raadpleging betreft, sommige opmerkingen moeten worden vertaald en dat de EFSA een extra maand krijgt om ze te beoordelen. Het ontwerpbesluit kan pas definitief worden vastgesteld nadat de EFSA de definitieve beoordeling van de opmerkingen van het publiek heeft ontvangen.

De Commissie wees ook op andere redenen die in de praktijk vertragingen kunnen veroorzaken (bv. de verlenging van het overleg tussen de diensten tijdens de zomervakantie, overleg met de aanvragers).

[9] De huidige praktijk is het houden van een eerste vergadering van het Permanent Comité waar de EFSA haar advies aan de lidstaten presenteert en een tweede vergadering waar de lidstaten over het ontwerpbesluit stemmen. De Commissie betoogt dat de presentatie door de EFSA, ook al is zij niet wettelijk verplicht, een zeer relevante stap in de vergunningsprocedure is.

[10] In haar advies gaf de Commissie een volledig overzicht van de gevolgde procedure en de moeilijkheden die bij elke aanvraag waren ondervonden. Sommige van de verstrekte toelichtingen hebben een vertrouwelijk karakter. Daarom worden in dit besluit alleen de door de Commissie aangevoerde argumenten vermeld die van algemene aard zijn en openbaar kunnen worden gemaakt.

[11] MEMO/15/4779 "Herziening van het besluitvormingsproces inzake ggo's in de EU: Vragen en antwoorden.

[12] Artikel 7 verwijst naar genetisch gemodificeerde levensmiddelen en artikel 19 naar genetisch gemodificeerde diervoeders.

[13] Op de datum van indiening van de klacht (september 2014) werden bijvoorbeeld de volgende vertragingen geregistreerd na het uitbrengen van een advies door de EFSA met betrekking tot 4 productaanvragen: a) "Mais -MON863 (ffip-verlenging)" - 53 maanden, b) "Katoen - MON531 (ffip-verlenging) - 35 maanden, c) Katoen -MON1445 (ffip-verlenging) - 32 maanden, en d) "Katoen - MON531 x MON1445 - ff-verlenging" - 29 maanden.

[14] Opgemerkt zij dat de Commissie, toen zij haar voornemen bekendmaakte om het besluitvormingsproces met betrekking tot vergunningsaanvragen voor genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders te herzien, het volgende verklaarde: "Als het resultaat van de stemming "geen advies" is, is de Commissie op grond van het rechtskader voor ggo's en het Handvest van de grondrechten verplicht een besluit over de aanvraag vast te stellen, zodat zij in de praktijk weinig andere keuze heeft dan de vergunning te verlenen." (MEMO/15/4779 "Evaluatie van het besluitvormingsproces inzake ggo's in de EU: Vragen en antwoorden").

[15] Arrest van het Hof van Justitie van 13 november 2014, Nencini/Parlement, C-447/13 P ECLI:EU:C:2014:2372

[16] Zie bijvoorbeeld het besluit van de Europese Ombudsman tot afsluiting van het onderzoek naar klacht 1561/2014/MHZ.