Achtergrond van de klacht

1. De klagers zijn drie verenigingen die bedrijven vertegenwoordigen die genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders in de handel brengen.[1] Zij hebben herhaaldelijk bij de Europese Commissie hun bezorgdheid geuit over vertragingen bij de besluitvorming over de verlening van vergunningen voor twintig genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders die tussen september 2012 en september 2014 zijn ingediend.

2. Verordening (EG) nr. 1829/2003 ("FF-verordening")[2] en Verordening (EU) nr. 182/2011 ("comitologieverordening")[3] bevatten de regels voor de verlening van vergunningen voor genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders. De FF-verordening verbiedt het in de handel brengen van genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders zonder voorafgaande vergunning.

3. Krachtens de FF-verordening staat de Commissie genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders toe. Het besluit van de Commissie over het al dan niet verlenen van een vergunning komt na de publicatie van een wetenschappelijk advies van de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA). Het publiek heeft 30 dagen de tijd om opmerkingen bij de Commissie in te dienen vanaf de datum van publicatie van het advies van de EFSA. De Commissie moet binnen twee maanden na afloop van deze raadplegingsperiode (d.w.z. binnen drie maanden na ontvangst van het advies van de EFSA) een ontwerpbesluit over de aanvraag indienen bij het Permanent Comité voor planten, dieren, levensmiddelen en diervoeders ("het Permanent Comité"). Dit comité bestaat uit vertegenwoordigers van alle lidstaten en wordt voorgezeten door een vertegenwoordiger van de Europese Commissie [4].

4. Wanneer de stemming in het Permanent Comité geen gekwalificeerde meerderheid voor of tegen het ontwerpbesluit oplevert, brengt het Permanent Comité geen advies uit. In dat geval kan de Commissie hetzij binnen twee maanden na de stemming een gewijzigde versie van dat ontwerpbesluit aan het Permanent Comité voorleggen, hetzij het ontwerpbesluit binnen één maand na de stemming voor verdere beraadslaging aan het Comité van beroep voorleggen [5].

5. De stemregels in het comité van beroep zijn vergelijkbaar met die in het permanent comité. Indien het comité van beroep geen advies uitbrengt, moet de Commissie niettemin een besluit nemen. De comitologieverordening bevat echter geen termijn waarbinnen de Commissie haar besluit moet nemen na de stemming in het comité van beroep.

6. De klagers voerden aan dat, wat hun aanvragen betreft, de vertragingen bij de indiening van de ontwerpbesluiten bij het Permanent Comité gemiddeld ongeveer 16 maanden per product bedroegen, veel meer dan de in de FF-verordening vastgestelde termijn van drie maanden. Bovendien heeft de Commissie gemiddeld 3,5 maanden per product vertraging opgelopen bij het nemen van besluiten nadat het comité van beroep geen gekwalificeerde meerderheid had bereikt. De klagers voerden aan dat deze vertragingen buitensporig waren in vergelijking met de periode tussen 2011 en 2013, toen in de meeste gevallen besluiten binnen een maand werden genomen.

7. In het licht van het voorgaande dienden de klagers een klacht in bij de Europese Ombudsman.

Het onderzoek

8. De Ombudsman opende een onderzoek naar de bewering van klagers dat de Commissie de toepasselijke termijnen niet in acht had genomen bij de behandeling van de vergunning voor twintig aanvragen die op grond van Verordening (EG) nr. 1829/2003 waren ingediend. De klagers voerden aan dat de Commissie daardoor haar verplichtingen uit hoofde van de artikelen 4, 5 en 10 van de Europese Code van goed administratief gedrag niet was nagekomen [6].

9. Het argument van klager was dat de Commissie een besluit moest nemen over de twintig hangende aanvragen en dat zij dergelijke vertragingen in de vergunningsprocedure in de toekomst moest voorkomen.

10. Na de indiening van de klacht stuurden vijf verenigingen die door soortgelijke vertragingen werden getroffen een brief aan de Ombudsman ter ondersteuning van de beweringen van klager.

11. In de loop van het onderzoek ontving de Ombudsman het advies van de Europese Commissie over de klacht en vervolgens de opmerkingen van de klagers in antwoord op het advies van de Commissie. Zij heeft ook de relevante dossiers van de Commissie geïnspecteerd. Bij de uitvoering van het onderzoek heeft de Ombudsman rekening gehouden met de argumenten en standpunten van de partijen.

12. Terwijl dit onderzoek aan de gang was, werd over negentien van de twintig aanvragen beslist.[7] De klagers betwisten niet de uitkomst van de specifieke aanvragen, maar de vertragingen in de vergunningsprocedure. De klagers deelden de Ombudsman echter mee dat zij hun klacht wilden voortzetten om ervoor te zorgen dat de administratieve praktijk van de Commissie in de toekomst zou veranderen en in overeenstemming zou zijn met de toepasselijke regels.

Beschuldiging van illegale en onredelijke vertragingen in de vergunningsprocedure voor genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

13. De klagers wezen erop dat de Uniewetgever na de publicatie van het advies van de EFSA van mening was dat drie maanden voldoende waren om de Commissie in staat te stellen een ontwerpbesluit over een vergunningsaanvraag voor te leggen aan het Permanent Comité. Volgens hen waren de procedurele praktijken die de vertragingen in deze zaken veroorzaakten, niet voorzien in of vereist door de toepasselijke regels. Als voorbeelden van praktijken die het autorisatieproces vertragen, verwezen de klagers met name naar twee specifieke stappen in het autorisatieproces: i) een eerste vergadering van het Permanent Comité waar de EFSA advies uitbrengt aan de lidstaten en ii) een tweede vergadering waar de lidstaten over het ontwerpbesluit stemmen. De klagers voerden aan dat het niet gerechtvaardigd was de beraadslagingen van het Permanent Comité over twee afzonderlijke vergaderingen te spreiden.

14. De klagers verklaarden ook dat, hoewel de Commissie in het verleden haar ontwerpbesluiten op basis van een schriftelijke procedure heeft opgesteld, het gebruik van een mondelinge procedure op dit moment de regel leek te zijn. De klagers betwistten niet het gebruik van de mondelinge behandeling als zodanig, maar het feit dat de verzoeken onredelijk werden uitgesteld. Bovendien wezen de klagers op de verschillen in de behandeling van vergunningsaanvragen in het algemeen, die volgens hen in strijd waren met het gelijkheidsbeginsel.

15. In haar advies heeft de Commissie de verschillende procedurele stappen uiteengezet die in het kader van de vergunningsprocedure zijn gevolgd. Zij wees erop dat sommige procedurele stappen niet verplicht zijn. Zij verwees ook naar een aantal factoren die tot vertragingen kunnen leiden.[8] De Commissie benadrukte echter dat, hoewel de twee in punt 13 genoemde vergaderingen (de vergadering waar de EFSA haar advies aan de lidstaten voorlegt en de vergadering waar de lidstaten over het ontwerpbesluit stemmen) niet wettelijk verplicht waren, dit niet betekende dat zij niet essentieel en in het belang van goed bestuur waren.[9] De Commissie verklaarde ook dat zij, wanneer het gaat om vergunningen voor genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders, in de eerste plaats altijd een schriftelijke procedure start.

16. Wat de gestelde schending van het gelijkheidsbeginsel betreft, heeft de Commissie betoogd dat elk verzoekschrift zijn eigen mate van complexiteit vertoont. Het verwierp ook het standpunt van de klagers dat het beginsel van gewettigd vertrouwen was geschonden, met het argument dat de indieners van het verzoek in dit geval naar behoren waren geïnformeerd over de problemen en de vervolgstappen.

17. In haar advies erkende de Commissie dat de termijn van drie maanden om de ontwerpbesluiten aan het Permanent Comité voor te leggen in deze gevallen niet in acht was genomen. De Commissie concludeerde echter dat, hoewel zij meer dan drie maanden nodig had gehad om het ontwerpbesluit met betrekking tot de twintig aanvragen in kwestie in te dienen, dit niet automatisch tot wanbeheer leidde. De Commissie wordt vaak geconfronteerd met onverwachte problemen in verband met het toepassingsgebied van de aanvragen en de noodzaak om de vereiste wetenschappelijke gegevens te verzamelen [10].

18. In haar opmerkingen herhaalden de klagers dat de termijn van drie maanden in alle gevallen in acht moet worden genomen. Zij concludeerden derhalve dat de praktijk van de Commissie moest worden gewijzigd om aan de bindende regels te voldoen.

Beoordeling van de Ombudsman

19. De Ombudsman merkt bij wijze van achtergrondinformatie op dat de Commissie in april 2015 een voorstel aan het Europees Parlement en de Raad heeft gedaan om de FF-verordening te wijzigen. Indien gevolg wordt gegeven aan het voorstel, wordt de vergunningsprocedure voor genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders niet gewijzigd, maar kunnen de lidstaten het gebruik van genetisch gemodificeerde levensmiddelen of diervoeders op hun eigen grondgebied beperken of verbieden. Volgens het voorstel"moeten de lidstaten echter rechtvaardigen dat hun opt-outmaatregelen verenigbaar zijn met het EU-recht en met de beginselen van evenredigheid en non-discriminatie tussen nationale en niet-nationale producten."[11]

20. Ook bij wijze van achtergrondinformatie is de Ombudsman zich bewust van de ongewone situatie waarmee de Commissie op dit gebied wordt geconfronteerd, die voortvloeit uit de standpunten die de lidstaten in het Permanent Comité en in het comité van beroep innemen. Het lijkt erop dat de lidstaten in deze twee comités systematisch nalaten advies uit te brengen over de ontwerpbesluiten die door de Commissie worden voorgelegd. In haar informatieblad over de achtergrond van haar voorstel van april 2015 stelt de Commissie het volgende: "Sinds de inwerkingtreding van het EU-rechtskader inzake genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders zijn de uitslagen van de stemmingen in de permanente comités en de comités van beroep systematisch "geen advies" geweest, ongeacht of het ging om een vergunning voor de teelt of om genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders. Het definitieve besluit over vergunningen wordt dus altijd aan het einde van de procedure aan de Commissie overgelaten. Deze situatie van herhaalde “geen advies”-resultaten is uniek in vergelijking met de duizenden uitvoeringsbesluiten die elk jaar via de comitéprocedure worden vastgesteld, waarbij de lidstaten over het algemeen het ontwerpbesluit van de Commissie in de fase van het Permanent Comité steunen. (...) De redenen die de lidstaten aanvoeren om hun onthoudingen of negatieve stemmen te rechtvaardigen, zijn soms wetenschappelijk van aard, maar in de meeste gevallen zijn ze gebaseerd op andere overwegingen, die het maatschappelijke debat in hun land weerspiegelen."

21. Wat de vertragingen in de vergunningsprocedure betreft, zijn er twee aspecten waarmee rekening moet worden gehouden. Ten eerste de vertraging bij de indiening van de ontwerpbesluiten bij het Permanent Comité en ten tweede de vertraging bij het nemen van besluiten wanneer het comité van beroep geen gekwalificeerde meerderheid heeft bereikt.

22. Wat de vertragingen betreft die zich hebben voorgedaan bij de indiening van ontwerpbesluiten bij het Permanent Comité, is het duidelijk dat de bestaande regels de Commissie geen enkele beoordelingsbevoegdheid verlenen met betrekking tot de indiening van dergelijke ontwerpbesluiten. Artikel 7, lid 1, en artikel 19, lid 1, van de FF-verordening luiden als volgt:[12]

"Vergunning

1. Binnen drie maanden na ontvangst van het advies van de Autoriteit legt de Commissie aan het in artikel 35 bedoelde comité een ontwerp voor van het met betrekking tot de aanvraag te nemen besluit, rekening houdend met het advies van de Autoriteit, alle relevante bepalingen van het Gemeenschapsrecht en andere ter zake dienende factoren. Indien het ontwerpbesluit niet in overeenstemming is met het advies van de Autoriteit, geeft de Commissie een verklaring voor de verschillen."

23. In deze gevallen heeft de Commissie in haar advies erkend dat zij meer dan drie maanden, te rekenen vanaf de datum van de adviezen van de EFSA, de tijd had genomen om de ontwerpbesluiten aan het Permanent Comité voor te leggen. Volgens de informatie waarover de Ombudsman beschikte, overschreed de tijd die nodig was om de ontwerpbesluiten in te dienen aanzienlijk de in de FF-verordening vastgestelde termijn [13]. In deze gevallen deden de vertragingen zich in feite niet voor in een of twee afzonderlijke gevallen, maar waren zij eerder de norm dan de uitzondering. De Commissie heeft geen overtuigende redenen aangevoerd om deze vertragingen te verklaren. Hoewel de Ombudsman zich bewust is van de moeilijke situatie waarin de Commissie zich bevindt als gevolg van het feit dat de lidstaten geen advies kunnen uitbrengen in de fase van het permanent comité of het comité van beroep, ontheffen deze moeilijkheden de Commissie niet van haar wettelijke verantwoordelijkheid om binnen drie maanden een ontwerpbesluit aan het permanent comité voor te leggen. Gezien de strikte termijn die is vastgesteld in de artikelen 7 en 19 van de FF-verordening, vormden deze vertragingen derhalve wanbeheer.

24. Anderzijds voorziet de comitologieverordening niet in een termijn voor de vaststelling van een besluit na de stemming in het comité van beroep. De Commissie is echter gebonden aan artikel 41, lid 1, van het Handvest van de grondrechten en moet het besluit daarom binnen een redelijke termijn nemen .[14] In de rechtspraak is vastgesteld dat de inachtneming van de redelijke termijn bij het voeren van administratieve procedures een algemeen beginsel van het EU-recht vormt. Bovendien moet binnen een redelijke termijn worden opgetreden in alle gevallen waarin de toepasselijke teksten ter zake niets zeggen en de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen de instellingen beletten zonder beperking in de tijd te handelen.[15]

25. De Ombudsman is van mening dat de beoordeling van wat een redelijke termijn is, moet worden gebaseerd op de specifieke omstandigheden van de zaak, zoals de complexiteit ervan, het gedrag van de partijen of procedurele kwesties [16]. In dit geval twijfelt de Ombudsman niet aan de complexiteit, het belang en de gevoeligheid van besluiten over de verlening van vergunningen voor genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders. Bij gebreke van een specifiek vereiste voor de Commissie om binnen een bepaalde termijn een besluit te nemen, staat het aan de Commissie om slechts de tijd te nemen die nodig is om een definitief onderzoek van alle relevante feiten en argumenten te verrichten.

26 Klagers stellen voor dat de Commissie binnen een maand nadat het comité van beroep geen advies had uitgebracht, besluiten had moeten kunnen nemen. De klagers stellen dat de Commissie in de periode 2011-2013 over het algemeen besluiten heeft genomen binnen een maand nadat het comité van beroep geen gekwalificeerde meerderheid had bereikt. In de zaken waarop deze klacht betrekking heeft, heeft de Commissie na de fase van het comité van beroep gemiddeld 3,5 maanden de tijd genomen om een besluit te nemen.

27. De Ombudsman is er niet van overtuigd dat de Commissie een redelijke verklaring heeft gegeven voor een gemiddelde vertraging van 3,5 maanden bij het nemen van haar besluit nadat het comité van beroep geen advies heeft uitgebracht. In omstandigheden waarin de inhoudelijke werkzaamheden met betrekking tot het individuele geval vermoedelijk reeds waren verricht voordat met het Permanent Comité en het comité van beroep werd overlegd, valt moeilijk in te zien waarom de Commissie nog eens 3,5 maanden nodig zou hebben om haar besluit te nemen. Aangezien een verdere vertraging in dit stadium nadelige gevolgen kan hebben voor de klagers, en bij gebrek aan een redelijke verklaring voor deze vertragingen, is de Ombudsman van oordeel dat deze vertragingen door de Commissie wanbeheer vormden.

Conclusie

Op basis van het onderzoek naar deze klacht sluit de Ombudsman deze af met de volgende kritische opmerking:

De Commissie heeft in deze gevallen niet voldaan aan de juridisch bindende termijn van drie maanden voor de indiening van ontwerpbesluiten bij het Permanent Comité voor planten, dieren, levensmiddelen en diervoeders. De Commissie heeft ook nagelaten haar besluiten te nemen binnen een redelijke termijn nadat het comité van beroep geen advies had uitgebracht. Deze tekortkomingen vormden wanbeheer.

Aangezien het besluitvormingsproces met betrekking tot genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders momenteel wordt herzien, acht de Ombudsman het niet nodig om in dit geval een aanbeveling aan de Commissie te doen. In afwachting van de afronding van de evaluatie en de goedkeuring van nieuwe wetgeving vertrouwt de Ombudsman er echter op dat de Commissie zal trachten te voldoen aan de bestaande wettelijke vereisten met betrekking tot de termijnen voor de behandeling van aanvragen voor de verlening van vergunningen voor genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders.

Als de Commissie van mening is dat het huidige tijdschema voor het voorleggen van een ontwerpbesluit aan het Permanent Comité niet toereikend is, zou zij kunnen overwegen deze kwestie aan te pakken in het kader van haar huidige herziening van het besluitvormingsproces inzake genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders in de EU. Indien de Commissie van mening is dat er een specifieke wettelijke termijn moet zijn waarbinnen zij een besluit moet nemen nadat het comité van beroep geen gekwalificeerde meerderheid heeft bereikt, zou dit ook in het kader van de huidige herziening aan de orde kunnen worden gesteld.

De Commissie en de klagers zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Emily O'Reilly

Straatsburg, 15/01/2016

 

[1] EuropaBio, COCERAL en FEFAC.

[2] Verordening (EG) nr. 1829/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 22 september 2003 inzake genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders.

[3] Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 tot vaststelling van de algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren.

[4] http://ec.europa.eu/food/plant/standing_committees/index_en.htm

[5] Het comité van beroep bestaat ook uit vertegenwoordigers van de lidstaten.

[6] Artikel 4 (Rechtmatigheid), artikel 5 (Afwezigheid van discriminatie) en artikel 10 (Gewettigd vertrouwen, samenhang en advies).

[7] Op 18 september 2015 deelde klager de Ombudsman mee dat de betrokken onderneming met betrekking tot de laatste resterende aanvraag had verzocht om intrekking ervan, hoewel die aanvraag nog steeds als "lopend" in het register van de Commissie stond.

[8] De Commissie legde bijvoorbeeld uit dat sommige opmerkingen met betrekking tot de openbare raadpleging moeten worden vertaald en dat de EFSA een extra maand krijgt om ze te beoordelen. Het ontwerpbesluit kan pas definitief worden vastgesteld na ontvangst van de definitieve beoordeling van de opmerkingen van het publiek door de EFSA.

De Commissie verwees ook naar andere redenen die in de praktijk tot vertragingen kunnen leiden (bv. de verlenging van het overleg tussen de diensten tijdens de zomervakantie, overleg met de aanvragers).

[9] De huidige praktijk bestaat erin een eerste vergadering van het Permanent Comité te houden, waar de EFSA haar advies aan de lidstaten voorlegt, en een tweede vergadering waar de lidstaten over het ontwerpbesluit stemmen. De Commissie betoogt dat de presentatie door EFSA, ook al is zij niet wettelijk verplicht, een zeer relevante stap in de vergunningsprocedure is.

[10] In haar advies gaf de Commissie een volledig overzicht van de gevolgde procedure en de moeilijkheden die bij elke aanvraag werden ondervonden. Sommige van de verstrekte toelichtingen hebben een vertrouwelijk karakter. Daarom worden in dit besluit alleen de argumenten van de Commissie vermeld die van algemene aard zijn en openbaar kunnen worden gemaakt.

[11] MEMO/15/4779 "Evaluatie van het besluitvormingsproces inzake GGO's in de EU: Vragen en antwoorden".

[12] Artikel 7 heeft betrekking op genetisch gemodificeerde levensmiddelen en artikel 19 op genetisch gemodificeerde diervoeders.

[13] Zo werden op de datum van indiening van de klacht (september 2014) de volgende vertragingen na het uitbrengen van een advies door de EFSA geregistreerd met betrekking tot vier productaanvragen: a) "Maïs -MON863 (kipverlenging)" - 53 maanden, b) "Katoen - MON531 (kipverlenging) - 35 maanden, c) Katoen -MON1445 (kipverlenging) - 32 maanden, en d) "Katoen - MON531 x MON1445 - ff verlenging" - 29 maanden.

[14] Opgemerkt zij dat de Commissie, toen zij haar voornemen bekendmaakte om het besluitvormingsproces met betrekking tot vergunningsaanvragen voor genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders te herzien, het volgende verklaarde: "Als de uitslag van de stemming "geen advies" is, is de Commissie op grond van het rechtskader voor ggo's en het Handvest van de grondrechten verplicht een besluit over de aanvraag te nemen, zodat zij in de praktijk weinig andere keuze heeft dan toestemming te verlenen." (MEMO/15/4779 "Evaluatie van het besluitvormingsproces inzake ggo's in de EU: Vragen en antwoorden").

[15] Arrest van het Hof van Justitie van 13 november 2014, Nencini/Parlement, C-447/13 P, ECLI:EU:C:2014:2372

[16] Zie bijvoorbeeld het besluit van de Europese Ombudsman tot afsluiting van het onderzoek naar klacht 1561/2014/MHZ.