Achtergrond van de klacht

1. De zaak betrof de behandeling door de Europese Commissie van een verzoek om toegang van het publiek tot documenten in verband met inbreukprocedures met betrekking tot de toepassing door het Verenigd Koninkrijk ("VK") van de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater[1].

2. In oktober 2012 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie ("Hof") in zaak C-301/10 geoordeeld dat het Verenigd Koninkrijk de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater had geschonden [2].De Commissie heeft vervolgens een inbreukprocedure op grond van artikel 260 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) ingeleid met betrekking tot de uitvoering van dit arrest.

3. In april 2014 verzocht klager om toegang tot documenten betreffende de precontentieuze fase ("documenten 1-3") van de procedure die heeft geleid tot het arrest van het Hof van oktober 2012 en tot een document betreffende de inbreukprocedure overeenkomstig artikel 260 VWEU naar aanleiding van het arrest van oktober 2012 ("document 4").

4. De Commissie heeft gedeeltelijke toegang verleend tot de documenten 1-3, waarbij alleen de delen met betrekking tot andere inbreukprocedures en de namen van Britse ambtenaren zijn geschrapt.

5. De Commissie weigerde echter toegang tot het vierde document, aangeduid als "Brief van 31 maart 2014 van de Britse autoriteiten aan de secretaris-generaal van de Europese Commissie". Niettemin heeft de Commissie klager een samenvatting van het gevraagde document verstrekt, waarin de door de Britse autoriteiten geplande follow-up voor de uitvoering van het arrest van het Hof van oktober 2012 wordt toegelicht.

6. In juni 2014 heeft klager beroep ingesteld (een "bevestigend verzoek") met het verzoek om toegang tot document 4.

7. In juli 2014 heeft de Commissie haar besluit over het confirmatief verzoek aan klager toegezonden, waarin zij het standpunt dat zij in het oorspronkelijke besluit had ingenomen, handhaafde.

8. Op 28 augustus 2014 diende klager bij de Ombudsman een klacht in over de weigering van de Commissie om het vrijgavedocument 4 in te dienen.

Het onderzoek

9. De Ombudsman opende een onderzoek naar de klacht en stelde de volgende bewering en bewering vast:

Bewering:

De Commissie heeft ten onrechte verzuimd het publiek toegang te verlenen tot een document betreffende een inbreukprocedure tegen het Verenigd Koninkrijk met betrekking tot de richtlijn stedelijk afvalwater.

Vordering:

De Commissie moet het publiek toegang verlenen tot het document.

10. In de loop van het onderzoek ontving de Ombudsman het advies van de Commissie over de klacht en vervolgens de opmerkingen van klager naar aanleiding van het advies van de Commissie. Bij de uitvoering van het onderzoek heeft de Ombudsman rekening gehouden met de argumenten en standpunten van de partijen.

Bewering dat de Commissie het publiek ten onrechte geen toegang tot het document heeft verleend

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

11. In haar besluit over het confirmatief verzoek concludeerde de Commissie dat de weigering om toegang tot het document te verlenen gerechtvaardigd was op grond van artikel 4, lid 2, derde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001[3] en dat er geen hoger openbaar belang is dat openbaarmaking gebiedt[4].

12. De Commissie merkte op dat het document deel uitmaakt van haar lopende onderzoek op grond van artikel 260 VWEU naar de wijze waarop het VK uitvoering zal geven aan het arrest van het Hof in zaak C-301/10 en meer in het algemeen welke maatregelen het VK neemt om te voldoen aan de richtlijn inzake stedelijk afvalwater. De dialoog met de lidstaat is nog volop aan de gang. Volgens de Commissie zou openbaarmaking van het document niet alleen een negatieve invloed hebben op deze dialoog, waarvoor een klimaat van vertrouwen van essentieel belang is, maar de Commissie ook belemmeren bij het bepalen van de lijn die moet worden gevolgd om dit dossier zonder ongepaste inmenging van buitenaf in te nemen.

13. De Commissie voerde daarom aan dat er overeenkomstig de relevante rechtspraak een algemeen vermoeden bestaat dat de openbaarmaking van het document afbreuk zou doen aan de bescherming van het doel van de onderzoeksactiviteiten zoals beschermd door artikel 4, lid 2, derde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

14. De Commissie merkte echter op dat zij klager een samenvatting van het gevraagde document heeft verstrekt, waarin de door de Britse autoriteiten geplande follow-up voor de uitvoering van het arrest wordt toegelicht, en dat zij regelmatig met klager heeft gecommuniceerd om hem zo veel mogelijk wettelijk mogelijke informatie te verstrekken.

15. Wat betreft het bestaan van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking gebiedt, was de Commissie van mening dat de openbaarmaking van het document de onderzoekscapaciteit van de Commissie niet ten goede zou komen en dus niet het openbaar belang in deze context zou dienen. Het algemeen belang zou in dit geval beter gediend zijn door ervoor te zorgen dat het lopende onderzoek zo snel mogelijk en zonder onnodige externe druk van derden wordt afgerond.

16. In zijn confirmatief verzoek beweerde de klager dat er "geenbasis"was om aan te voeren dat het doel van het onderzoek zou worden ondermijnd "andersdan als we bewijs hebben dat in tegenspraak is met wat [het gevraagde document] zegt". Hij beweerde dat het in het algemeen belang zou zijn dat het document zou worden gepubliceerd, zodat hij en andere burgers die in de buurt van de site wonen, evenals andere deskundigen, de inhoud ervan kunnen analyseren en controleren. Klager vroeg zich af of het in zaak C-301/10 aan het Hof voorgelegde bewijsmateriaal juist was en verklaarde dat het in het algemeen belang is dat het gevraagde document wordt vrijgegeven.

Beoordeling door de Ombudsman

Voorlopige opmerkingen

17. De Ombudsman erkent de inspanningen van klager om de EU-autoriteiten bij hun werk te ondersteunen. Zonder de hulp van dergelijke geëngageerde burgers zouden de EU-autoriteiten aanzienlijk worden belemmerd in hun inspanningen om ervoor te zorgen dat het algemeen belang wordt gediend. Dit zou met name het geval zijn met betrekking tot de bescherming van het milieu, waar burgers, met gedetailleerde lokale kennis, van bijzonder belang zijn. De Ombudsman wil ook de inspanningen van de Commissie erkennen om samen te werken met betrokken burgers, waardoor het openbaar bestuur van de EU opener en transparanter wordt. Deze zaak is een zeer goed voorbeeld van hoe de Commissie in het belang van iedereen met betrokken burgers en organisaties kan omgaan.

Beoordeling

18. Om de toegang tot het gevraagde document te weigeren, heeft de Commissie zich gebaseerd op artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, dat luidt als volgt:

"Deinstellingen weigeren de toegang tot een document wanneer openbaarmaking het doel van inspecties, onderzoeken en audits zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt."

19. De Ombudsman merkt op dat de uitzonderingen op de toegang van het publiek tot documenten volgens vaste rechtspraak strikt moeten worden uitgelegd en toegepast om de toepassing van het algemene beginsel dat het publiek een zo ruim mogelijke toegang moet krijgen tot documenten die in het bezit zijn van de instellingen, niet te belemmeren[5].

20. Volgens de rechtspraak moet een onderzoek in drie fasen worden verricht om te bepalen of een uitzondering op de toegang op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001 van toepassing is[6].

21. In de eerste plaats moet worden nagegaan of het gevraagde document onder een categorie valt die valt onder de in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 genoemde uitzondering op de toegang. In casu heeft de Commissie zich gebaseerd op de noodzaak om het doel van onderzoeken, audits of inspecties te beschermen. De Ombudsman merkt op dat het document een antwoord is van de Britse autoriteiten op een brief van de Commissie in het kader van een onderzoek van de Commissie om vast te stellen of het VK heeft voldaan aan een arrest van het Europees Hof van Justitie waarin werd vastgesteld dat het VK de EU-milieuwetgeving niet naleefde. Het is dus duidelijk dat het document onder het begrip „onderzoeken” in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 valt.

22. In de tweede plaats moet worden nagegaan of openbaarmaking van het betrokken document dat beschermde belang zou ondermijnen, namelijk of openbaarmaking het doel van het onderzoek zou ondermijnen. Het doel van het onderzoek is ervoor te zorgen dat het VK zich aan de EU-wetgeving houdt.

23. In haar besluit tot weigering van toegang heeft de Commissie zich gebaseerd op het algemene vermoeden dat openbaarmaking afbreuk zou doen aan de bescherming van de onderzoeken, die wordt beschermd door artikel 4, lid 2, derde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

24. In zijn rechtspraak heeft het Hof bepaalde soorten documenten erkend als documenten waarvoor een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid geldt[7], waaronder de documenten betreffende een inbreukprocedure op grond van artikel 258 VWEU tijdens de precontentieuze fase.[8] In de zaak LPN en Finland/Commissie oordeelde het Hof dat:

"Deopenbaarmaking van de documenten betreffende een niet-nakomingsprocedure tijdens de precontentieuze fase zou bovendien de aard en het verloop van die procedure kunnen wijzigen, aangezien het in die omstandigheden nog moeilijker zou kunnen blijken om een onderhandelingsproces op gang te brengen en een akkoord te bereiken tussen de Commissie en de betrokken lidstaat om een einde te maken aan de gestelde niet-nakoming, teneinde de eerbiediging van het recht van de Unie mogelijk te maken en gerechtelijke procedures te voorkomen."[9]

25. De Ombudsman is van mening dat deze redenering naar analogie ook geldt voor documenten betreffende onderzoeken op grond van artikel 260 VWEU, aangezien artikel 260 ook tot doel heeft ervoor te zorgen dat de betrokken lidstaat het Unierecht naleeft.

26. Er bestaat dus een algemeen vermoeden dat de openbaarmaking van dergelijke documenten tijdens de onderzoeksfase het streven naar een minnelijke schikking van de kwestie in een geest van samenwerking en wederzijds vertrouwen in gevaar zou kunnen brengen, teneinde verdere gerechtelijke procedures te vermijden.

27. Het onderhavige verzoek om toegang betreft het antwoord van de Britse autoriteiten op een "brief van vóór 260" van de Commissie. Een dergelijk document staat centraal in het bovengenoemde onderhandelingsproces, aangezien het het standpunt van de lidstaat schetst ten aanzien van het inzicht van de Commissie in de situatie na een uitspraak van het Hof. Het document waarvan de klager om openbaarmaking heeft verzocht, valt derhalve onder het algemene vermoeden.

28. Daarom is de Ombudsman het ermee eens dat de Commissie terecht van mening was dat de toegang van het publiek tot het document afbreuk zou hebben gedaan aan de bescherming van het doel van onderzoeken in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

29. Zelfs wanneer de openbaarmaking van het document het doel van een onderzoek zou ondermijnen, bestaat nog steeds de mogelijkheid dat een hoger openbaar belang de openbaarmaking van het document zou rechtvaardigen[10].

30. De klager voerde aan dat een hoger openbaar belang openbaarmaking van het document gebiedt, namelijk de mogelijkheid voor het publiek om de inhoud ervan te controleren en, indien nodig, de Commissie aanvullend bewijsmateriaal te verstrekken. Klager merkte in dit verband op dat dergelijke bijstand van het publiek belangrijk is, aangezien de Commissie "geeneigen onderzoeksbevoegdheden ter zake heeft [en] derhalve grotendeels afhankelijk is vande informatie die door klagers en door de betrokken lidstaat wordt verstrekt "[11].

31. De Ombudsman is ingenomen met de inspanningen van klager om het onderzoek van de Commissie te ondersteunen. Dergelijke inspanningen zijn van onschatbare waarde.

32. De Ombudsman aanvaardt echter niet dat de door klager aangevoerde argumenten een hoger openbaar belang vormen dat de redenen ter rechtvaardiging van de weigering om het betrokken document openbaar te maken, vervangt. De Ombudsman aanvaardt dat het vrijgeven van het document ernstige schade zou toebrengen aan wat zelf een openbaar belang is, namelijk het streven naar een snelle, minnelijke oplossing voor de kwestie van niet-naleving door het VK. De Ombudsman is ook van mening dat toegang tot het document van de lidstaat niet noodzakelijk is om het publiek, met inbegrip van de klager, in staat te stellen de Commissie aanvullend bewijsmateriaal te verstrekken. In dit verband merkt de Ombudsman op dat klager zelf gedurende het gehele proces dat heeft geleid tot het arrest van het Hof in zaak C-310/10, de Commissie uitgebreide en nuttige informatie heeft kunnen verstrekken. Klager heeft meerdere jaren met de Commissie gecorrespondeerd over de vermeende niet-nalevingvan de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater door het rioolstelsel van Whitburn, en heeft, zoals de Commissie heeft gesteld, "een enorme hoeveelheid bewijsmateriaal verstrekt, waarvan sommige de ruggengraat vormden van de [inbreukzaak voor het Europees Hof van Justitie]". Er is geen reden om aan te nemen dat zijn vermogen om nadere informatie te verstrekken zal worden beperkt door het feit dat het gevraagde document nog niet openbaar is gemaakt.

33. Gelet op het voorgaande is de Ombudsman van mening dat de Commissie terecht heeft geconcludeerd dat er in casu geen hoger openbaar belang is dat openbaarmaking gebiedt.

34. Op basis van het bovenstaande stelt de Ombudsman vast dat er in deze zaak geen sprake is van wanbeheer door de Commissie.

35. De Ombudsman merkt op dat de Commissie in ieder geval inspanningen heeft geleverd om klager op de hoogte te houden van de voortgang van de zaak. In haar brief aan de klager van 4 november 2014 erkende de Commissie de frustratie van de klager over de trage vooruitgang van het VK met betrekking tot de naleving van het arrest van het Hof in zaak C-310/10. De Commissie legde uit dat zij de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk op 1 oktober 2014 had ontmoet om de openstaande dossiers en de punten van zorg te bespreken. De Commissie merkte op dat deze bijeenkomst werd voorafgegaan door bijeenkomsten met geïnteresseerde milieu-ngo's om de Commissie in staat te stellen hun standpunten te horen. Zij voegde daaraan toe dat zij, na overleg met de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk, klager kon meedelen dat het Verenigd Koninkrijk zich blijft inzetten om ervoor te zorgen dat de upgrades in het opvangsysteem van Whitburn worden geleverd. De Commissie merkte ook op dat zij de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk in haar contacten met hen had laten weten dat het lokale publiek zo spoedig mogelijk op de hoogte moet worden gebracht van de te nemen maatregelen. De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben de Commissie meegedeeld dat zij hoopten deze uiterlijk eind 2014 of in 2015 aan het publiek te kunnen presenteren.

36. De Ombudsman prijst de Commissie voor haar voortdurende inspanningen om klager en anderen, waaronder milieu-ngo's, op de hoogte te houden van de ontwikkelingen met betrekking tot het optreden van het VK. De Ombudsman moedigt de Commissie aan dergelijke stappen voort te zetten.

37. Het is ook duidelijk dat, aangezien de Britse autoriteiten momenteel stappen ondernemen om te voldoen aan het arrest van het Hof van Justitie in zaak C-310/10, het verstandig is dat de Commissie de procedure van artikel 260 VWEU openlaat totdat het VK deze stappen heeft voltooid. De eventuele beëindiging van de procedure van artikel 260 VWEU zal uiteraard gevolgen hebben voor toekomstige verzoeken om toegang van het publiek tot documenten in verband met die procedure. Het huidige standpunt weerspiegelt het feit dat de procedure van artikel 260 VWEU met betrekking tot het VK nog steeds loopt. De Ombudsman verwacht dat de Commissie positief zal reageren op elk verzoek om toegang van het publiek tot hetzelfde document nadat zij deze procedure heeft afgesloten.

Conclusie

Op basis van het onderzoek naar deze klacht sluit de Ombudsman de klacht af met de volgende conclusie:

Er was geen sprake van wanbeheer door de Commissie.

Klager en de Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

 

Emily O'Reilly

Straatsburg, 17/09/2015

 

[1] Richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater (PB L 135, blz. 40).

[2] Zaak C-301/10, Commissie/Verenigd Koninkrijk, ECLI:EU:C:2012:633.

[3] Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43).

[4] Een instelling is verplicht een document vrij te geven waarop een uitzondering krachtens artikel 4, leden 2 en 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 van toepassing is, indien een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.

[5] Zaak C-612/13 P ClientEarth/Commissie, arrest van 16 juli 2015, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 57; Zaak C-506/08 P, Zweden en MyTravel Group, Jurispr. 2011, blz. I-6237, punt 75; Zaak C-64/05 P, Zweden/Commissie, Jurispr. 2007, blz. I-11389, punt 66; Gevoegde zaken C-39/05 P en C-52/05 P, Zweden en Turco/Raad, Jurispr. 2008, blz. I-4723, punt 36; en zaak T-391/03, Franchet en Byk/Commissie, Jurispr. 2006, blz. II-2023, punt 84.

[6] Arrest Zweden en Turco/Raad, reeds aangehaald, punt 37.

[7] Arrest ClientEarth/Commissie, reeds aangehaald, punt 77.

[8] Gevoegde zaken C-514/11 P en C-605/11 P, LPN en Finland/Commissie, EU:C:2013:738, punt 65.

[9] Arrest LPN en Finland/Commissie, reeds aangehaald, punt 63.

[10] Arrest ClientEarth/Commissie, reeds aangehaald, punt 89; Zaak C-365/12 P, Commissie/EnBW, EU:C:2014:112, punt 100 en aldaar aangehaalde rechtspraak.

[11] Arrest Commissie/Verenigd Koninkrijk, reeds aangehaald, punt 71.