Achtergrond van de klacht

1. Op 13 juni 2007 is de Groep raden buitenlandse betrekkingen (sancties) van de Raad bijeengekomen om verschillende kwesties in verband met de interpretatie van Verordening (EG) nr. 423/2007 van de Raad betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran[1] te bespreken.

2. In oktober 2013 heeft klager, een entiteit waarop beperkende maatregelen van de EU van toepassing zijn, op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001 verzocht om toegang tot een kopie van de notulen van de vergadering en tot alle andere documenten met betrekking tot die vergadering.

3. In december 2013 deelde de Raad klager mee dat hij vier documenten als relevant voor het verzoek van klager had aangemerkt (documenten 10858/07, 10858/07 COR 1[2], 10507/07 en 10635/07). De Raad heeft volledige toegang verleend tot de documenten 10507/07 en 10635/07 en gedeeltelijke toegang tot document 10858/07. De toegang tot document 10858/07 COR 1 is geweigerd. De Raad baseerde zijn weigering om volledige toegang te verlenen op artikel 4, lid 1, onder a), derde streepje (bescherming van het openbaar belang wat betreft internationale betrekkingen), en artikel 4, lid 3, van Verordening 1049/2001 (bescherming van het besluitvormingsproces).

4. Klager heeft de Raad in januari 2014 geantwoord. In haar antwoord ("confirmatief verzoek") verzocht zij om volledige openbaarmaking van alle documenten.

5. In zijn verdere besluit van februari 2014 heeft de Raad ruimere toegang verleend tot document 10858/07. Zij heeft echter geweigerd de rest van document 10858/07 vrij te geven of toegang te verlenen tot document 10858/07 COR 1.

6. In april 2014 wendde klager zich tot de Ombudsman.

7. In juli 2015 deelde de Raad klager mee dat hij verdere documenten had geïdentificeerd waarop het verzoek van klager om toegang van het publiek betrekking had. Zij verontschuldigde zich voor het feit dat zij deze documenten niet eerder had geïdentificeerd. De Raad heeft volledige toegang verleend tot al deze documenten, op één na, die worden aangeduid als "Nieuwe terminologie in wetsbesluiten inzake sancties - Synopsis, met inbegrip van de voorstellen van de lidstaten". De toegang tot delen van dit document werd geweigerd omdat deze met kleine wijzigingen waren opgenomen in bijlage I bij document 10858/07, een van de delen die in de eerdere besluiten waren achtergehouden. Klager diende geen klacht in bij de Ombudsman met betrekking tot het nieuwe besluit van de Raad.

Het onderzoek

8. De Ombudsman opende een onderzoek naar de klacht en stelde de volgende bewering en bewering vast:

Beschuldigingen:

De Raad heeft het verzoek van klager om toegang tot alle documenten met betrekking tot de vergadering niet naar behoren behandeld.

Vordering:

De Raad moet de documenten 10858/07 en 10858/07 COR 1 openbaar maken.

9. In de loop van het onderzoek ontving de Ombudsman het advies van de Raad over de klacht en vervolgens de opmerkingen van klager naar aanleiding van het advies van de Raad. Bij de uitvoering van het onderzoek heeft de Ombudsman rekening gehouden met de argumenten en standpunten van de partijen. De Ombudsman heeft ook de desbetreffende Raadsdocumenten geïnspecteerd.

Bewering dat de Raad het verzoek van klager om toegang tot alle documenten met betrekking tot de vergadering niet naar behoren heeft behandeld

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

10. De Raad verklaarde dat hij in 2007 voor het eerst beperkende maatregelen tegen Iran heeft vastgesteld, die een belangrijk instrument vormen om de doelstellingen van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid te verwezenlijken, en dat hij de uitvoering ervan voortdurend heeft gemonitord en geëvalueerd. De Raad benadrukte dat de beperkende maatregelen tegen Iran (op het moment van schrijven) nog steeds van kracht zijn en noodzakelijk blijven. Aan deze conclusie werd niet afgedaan door het feit dat de beperkende maatregelen waren opgeschort naar aanleiding van een interimovereenkomst met Iran, aangezien er op het moment van schrijven geen definitief akkoord was bereikt over de nucleaire kwestie Iran.

11. Het was belangrijk, aldus de Raad, dat besprekingen en beoordelingen konden plaatsvinden zonder dat vitale en gevoelige elementen van beperkende maatregelen aan het licht kwamen, waarvan de openbaarmaking - met name de identiteit van een lidstaat - de betrekkingen van de lidstaten met Iran zou schaden en ook gevolgen zou hebben voor de internationale positie van de EU als geheel.

12. Bovendien zou openbaarmaking van bepaalde gedetailleerde voorstellen, bijvoorbeeld over wat wordt beschouwd als "zeggenschap over een entiteit", kunnen worden gebruikt om de beperkende maatregelen te omzeilen en de doeltreffendheid ervan te ondermijnen.

13. Besprekingen over politiek gevoelige kwesties, zoals beperkende maatregelen, zouden volgens hem gevolgen kunnen hebben voor andere lopende parallelle kwesties met betrekking tot derde landen. Het onthullen van de identiteit van de lidstaten bracht dus het risico met zich mee dat lopende of toekomstige besluitvorming over soortgelijke kwesties zou worden geschaad.

14. De niet-vrijgegeven delen op de bladzijden 2 en 3 van document 10858/07 hebben betrekking op interne besprekingen waarin de standpunten en benaderingen van de lidstaten met betrekking tot de uitvoering van Verordening (EG) nr. 423/2007 aan het licht komen. Bovendien weerspiegelt een bijlage bij de documenten 10858/07 en 10858/07 COR 1 de standpunten van de delegaties over "terminologie in rechtshandelingen betreffende sancties" die volledig relevant blijft voor andere lopende en toekomstige besluitvormingsprocessen.

15. Onder verwijzing naar de gevolgen van het tijdsverloop voor de openbaarmaking van de documenten en de huidige stand van zaken met betrekking tot de betrokken aangelegenheden, heeft de Raad gepreciseerd dat hij evenwel een uitgebreide gedeeltelijke toegang tot document 10858/07 kon verlenen, met name tot alle bladzijden 2 en 3 van dat document, met uitzondering van de delen aan de hand waarvan de betrokken lidstaten kunnen worden geïdentificeerd. De Raad bleef erbij dat geen toegang kon worden verleend tot de rest van document 10858/07 of tot delen van document 10858/07 COR 1 zonder de bovengenoemde beschermde belangen in gevaar te brengen, ondanks de termijn die was verstreken sinds de Raad in 2007 voor het eerst beperkende maatregelen tegen Iran heeft vastgesteld.

16. In antwoord op het standpunt van klager dat de beschermde belangen moeten worden afgewogen tegen het openbaar belang bij openbaarmaking, voerde de Raad aan dat de uitzondering van artikel 4, lid 1, onder a), derde streepje, verplicht is en geen clausule van "hogeropenbaar belang"bevat. Daarom was de Raad verplicht de toegang te weigeren.

17. Met betrekking tot de verwijzing van klager naar gerechtelijke procedures, in het kader waarvan hij voornemens was de gevraagde documenten te gebruiken, zei de Raad dat hij het verzoek van klager om toegang uitsluitend heeft onderzocht op basis van Verordening (EG) nr. 1049/2001, die betrekking heeft op de toegang van het grote publiek. Het wees erop dat zijn beslissing geen afbreuk doet aan een verzoek om "bevoorrechte toegang" dat bijvoorbeeld door een op de lijst geplaatste persoon kan worden ingediend.

18. In het licht van deze overwegingen concludeerde de Raad dat de openbaarmaking van de overige delen van document 10858/07 en corrigendum 10858/07 COR 1 moest worden geweigerd op grond van artikel 4, lid 3, tweede alinea, en artikel 4, lid 1, onder a), derde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001. De Raad motiveerde voorts dat, gezien het bijzonder gevoelige karakter en het specifieke karakter van de lopende en toekomstige besprekingen van de Raad over de sanctieregeling, het transparantiebeginsel niet prevaleert boven de bescherming van het besluitvormingsproces van de Raad.

19. Klager voerde aan dat het de Raad niet was toegestaan openbaarmaking te weigeren op basis van vage beweringen dat bepaalde besprekingen "debetrekkingen tussen de lidstaten of de EU en Irankunnen " of " kunnen" schaden. Volgens klager moet de Raad uitleggen hoe openbaarmaking "deinternationale betrekkingen concreet en daadwerkelijk zou kunnen ondermijnen"en moet redelijkerwijs voorzienbaar zijn dat openbaarmaking de internationale betrekkingen zou kunnen ondermijnen. De Raad had deze redenen echter niet gegeven en het was onmogelijk in te zien hoe openbaarmaking van besprekingen over de "interpretatie" van beperkende maatregelen de internationale betrekkingen zou ondermijnen.

20. Klager concludeerde dat de openbaarmaking van besprekingen over de interpretatie van beperkende maatregelen om redenen van rechtszekerheid en rechtsbedeling in het algemeen belang is. Het rechtszekerheidsbeginsel vereist openbaarmaking, omdat het van essentieel belang is dat het publiek de reikwijdte van de beperkende maatregelen begrijpt als een inbreuk die kan leiden tot strafrechtelijke sancties die door de afzonderlijke lidstaten worden toegepast. Het rechtszekerheidsbeginsel vereist openbaarmaking, omdat de klager zich beroept op de openbaarmaking van de documenten ter ondersteuning van zijn stelling voor de Europese rechterlijke instanties dat de beperkende maatregelen tegen hem onrechtmatig zijn.

21. Wat de bescherming van het besluitvormingsproces betreft, voerde klager aan dat de Raad geen redenen had opgegeven waarom openbaarmaking een concreet risico zou inhouden dat zijn lopende en toekomstige besluitvormingsprocessen zouden worden ondermijnd.

Beoordeling door de Ombudsman

Opmerkingen vooraf

22. De Ombudsman merkt op dat de Raad, naar aanleiding van het op 14 juli 2015 in Wenen bereikte akkoord over de Iraanse nucleaire kwestie, de opschorting van de beperkende maatregelen van de EU die zijn overeengekomen in het gezamenlijk actieplan met Iran van 24 november 2013, tot en met 14 januari 2016 heeft verlengd. Hierdoor kan de EU de nodige regelingen treffen en voorbereidingen treffen voor de uitvoering van het nieuwe gezamenlijk alomvattend actieplan[3].

23. De Ombudsman is ingenomen met het feit dat de Raad de meeste documenten in kwestie op verzoek heeft vrijgegeven.

24. Om de toegang tot delen van de documenten te weigeren, heeft de Raad zich gebaseerd op artikel 4, lid 1, onder a), derde streepje, en artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001, waarin respectievelijk het volgende is bepaald:

"Deinstelling weigert de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan de bescherming van het openbaar belang op het gebied van internationale betrekkingen zou ondermijnen."

"Detoegang tot een document met adviezen voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de betrokken instelling wordt geweigerd, zelfs nadat het besluit is genomen, indien de openbaarmaking van het document het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt."

25. De Ombudsman merkt op dat de uitzonderingen op de toegang van het publiek tot documenten volgens vaste rechtspraak strikt moeten worden uitgelegd en toegepast om de toepassing van het algemene beginsel dat het publiek een zo ruim mogelijke toegang moet krijgen tot documenten die in het bezit zijn van de instellingen, niet te belemmeren[4].

26. Wat document 10858/07 betreft, dat als "EU Restricted" is gerubriceerd, bleek uit de inspectie van de Ombudsman dat de namen van de lidstaten in de tekst van het document waren geschrapt voordat het openbaar werd gemaakt. Bijlage I bij het document, waartoe geen toegang is verleend, bevat verschillende voorstellen/standpunten die door bepaalde lidstaten tijdens de vergadering zijn ingediend met betrekking tot bepaalde begrippen die worden gebruikt in rechtshandelingen inzake sancties.

27. Wat document 10858/07 COR 1 betreft, dat ook als "EU Restricted" is gerubriceerd, bleek uit de inspectie dat dit document een eenvoudige rectificatie is die, met betrekking tot één bepaald voorstel/standpunt, slechts de naam van één lidstaat toevoegt die niet in document 10858/07 wordt vermeld. De reden voor de niet-openbaarmaking ervan is dus duidelijk identiek aan de reden voor de niet-openbaarmaking van bijlage I bij document 10858/07.

Uitzondering betreffende de bescherming van het openbaar belang wat de internationale betrekkingen betreft

28. Volgens de rechtspraak zijn de belangen die worden beschermd door de uitzondering inzake de bescherming van het openbaar belang wat de internationale betrekkingen betreft, van bijzonder wezenlijke en gevoelige aard. Het Hof heeft gewezen op de complexe en delicate aard van het besluit van een instelling om al dan niet toegang te verlenen tot dergelijke documenten, hetgeen bijzondere zorgvuldigheid vereist.[5] Het Hof heeft ook de beoordelingsmarge van een instelling in dit verband erkend. Voorts heeft het Hof verklaard dat een instelling over een ruime beoordelingsmarge beschikt om te bepalen of openbaarmaking het beschermde openbaar belang zou kunnen ondermijnen[6].

29. Bovendien vereist deze uitzondering niet dat de instelling de vereisten in verband met de bescherming van het openbaar belang wat betreft internationale betrekkingen afweegt tegen die welke voortvloeien uit andere belangen[7].

30. De ingehouden delen van de documenten in kwestie hebben betrekking op beperkende maatregelen, die "eenessentieel instrument van het buitenlands beleid van de EU vormen dat het gebruikt om doelstellingen na te streven in overeenstemming met de beginselen van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid"[8]. De uitzondering op het recht van toegang in verband met de bescherming van het openbaar belang wat de internationale betrekkingen betreft, kan dus op deze onderdelen van toepassing zijn.

31. Zoals de klager echter opmerkt, is de instelling verplicht uit te leggen hoe openbaarmaking concreet en daadwerkelijk afbreuk zou doen aan het belang dat wordt beschermd door de uitzondering waarop zij zich beroept. Bovendien moet het risico van ondermijning van het belang redelijkerwijs voorzienbaar zijn en mag het niet louter hypothetisch zijn.[9] Klager betwijfelde of dit het geval was.

32. De Ombudsman is het eens met de beoordeling van de Raad dat de vrijgave van de ingehouden delen de belangen en de veiligheid van de Unie en de lidstaten kan schaden. Gedetailleerde openbaarmaking van de voorstellen van de lidstaten, alsook van de identiteit en de standpunten van de afzonderlijke lidstaten, kan de betrekkingen met Iran op een zeer delicaat moment, d.w.z. tijdens de onderhandelingen over een akkoord over de nucleaire kwestie, schaden. Volledige openbaarmaking van de documenten zou, zo is de Ombudsman het eens, een negatief effect kunnen hebben op de internationale positie, niet alleen van de lidstaten, maar ook van de Unie als geheel, met name met betrekking tot dergelijke andere lopende parallelle kwesties.

33. De Ombudsman is het niet eens met de beoordeling van klager dat openbaarmaking van delen met betrekking tot de "loutere" interpretatie van beperkende maatregelen de internationale betrekkingen niet specifiek en daadwerkelijk kan ondermijnen. Vanwege het bijzonder delicate karakter van beperkende maatregelen kunnen de overwegingen van de Raad met betrekking tot openbaarmaking ook van toepassing zijn, ook al bevatten de achtergehouden delen alleen voorstellen of standpunten van de lidstaten met betrekking tot de interpretatie van bepaalde begrippen die in bestaande rechtshandelingen worden gebruikt. Deze begrippen en de uitleggingen ervan hebben in de relevante context betrekking op een zeer gevoelige en belangrijke aangelegenheid. Als deze standpunten tijdens de lopende internationale onderhandelingen zouden worden vrijgegeven, zou gevoelige informatie met betrekking tot een zeer belangrijke en delicate kwestie in het publieke domein terechtkomen. Het is ten minste redelijkerwijs te voorzien dat een dergelijke vrijlating afbreuk zou doen aan de noodzaak om het algemeen belang op het gebied van internationale betrekkingen te beschermen.

34. De Ombudsman merkt ook op dat de door de Raad aangevoerde redenen om slechts gedeeltelijke toegang te verlenen voldoende duidelijk zijn, met name gelet op de noodzaak om de zeer gevoelige beschermde belangen niet te ondermijnen.[10] Het zou in wezen neerkomen op indirecte openbaarmaking van gevoelige informatie indien de Raad zou worden verplicht verdere redenen op te geven, zoals klager aanvoert.

35. De Ombudsman is derhalve van mening dat de Raad voldoende heeft uitgelegd waarom het openbaar belang op het gebied van internationale betrekkingen zou worden beschermd door bepaalde gevoelige informatie te redigeren.

36. De Ombudsman merkt op dat de bovenstaande beoordeling geen afbreuk doet aan de mogelijke vrijgave van de resterende delen zodra een definitief akkoord is bereikt over het nucleaire dossier van Iran, overeenkomstig artikel 4, lid 7, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

Uitzondering betreffende de bescherming van het besluitvormingsproces

37. Aangezien de Raad de uitzondering inzake de bescherming van het openbaar belang wat de internationale betrekkingen betreft terecht heeft toegepast op de delen van de gevraagde documenten die zijn achtergehouden, is de Ombudsman van mening dat niet hoeft te worden onderzocht of de Raad de uitzondering inzake de bescherming van het besluitvormingsproces op grond van artikel 4, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 onjuist heeft toegepast.

Conclusie

Op basis van het onderzoek naar deze klacht sluit de Ombudsman de klacht af met de volgende conclusie:

Er was geen sprake van wanbeheer door de Raad.

Klager en de Raad zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

 

Emily O'Reilly

Straatsburg, 2 september 2015

 

[1] PB L 103, blz. 1.

[2] Dit corrigendum op document 10858/07 is geen op zichzelf staand document.

[3] http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/07/14-eu-iran-sanctions-extended/.

[4] Zaak C-612/13 P ClientEarth/Commissie, arrest van 16 juli 2015, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 57; Zaak C-506/08 P, Zweden en MyTravel Group, Jurispr. 2011, blz. I-6237, punt 75; Zaak C-64/05 P, Zweden/Commissie, Jurispr. 2007, blz. I-11389, punt 66; Gevoegde zaken C-39/05 P en C-52/05 P, Zweden en Turco/Raad, Jurispr. 2008, blz. I-4723, punt 36; en zaak T-391/03, Franchet en Byk/Commissie, Jurispr. 2006, blz. II-2023, punt 84.

[5] Zaak C-266/05 P, Sison/Raad, Jurispr. 2007, blz. I-1233, punten 35 en 64.

[6] C-350/12 P In ́t Veld/Raad, arrest van 3 juli 2014, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 63; Arrest Sison/Raad, reeds aangehaald, punt 64.

[7] Arrest Sison/Raad, reeds aangehaald, punt 46.

[8] http://eeas.europa.eu/cfsp/sanctions/index_nl.htm

[9] In ́t Veld/Raad, punt 52.

[10] Arrest Sison/Raad, reeds aangehaald, punt 82.