De achtergrond

1. Op 16 december 2013 opende de Ombudsman een onderzoek op eigen initiatief waarin het Uitvoerend Agentschap voor concurrentievermogen en innovatie (EACI) werd verzocht te overwegen een procedure vast te stellen op grond waarvan aanvragers die ontevreden zijn over de manier waarop oproepen tot het indienen van voorstellen zijn behandeld, zich tot een onafhankelijke toetsings- of beroepscommissie kunnen wenden. De Ombudsman wees erop dat het EACI gebruik kan maken van de herzieningsprocedures van het Uitvoerend Agentschap onderzoek (REA) en het Uitvoerend Agentschap Europese Onderzoeksraad (ERCEA). Met ingang van 1 januari 2014 is het EACI vervangen en opgevolgd door het EASME [2].

Vaststelling van een herzieningsprocedure binnen het Easme

Ontwerpaanbeveling van de Ombudsman

2. De Ombudsman is van mening dat elke EU-instelling die veelvuldig contact heeft met personen die reden kunnen hebben om een klacht in te dienen, een procedure moet instellen die voorziet in een snelle afhandeling en oplossing van klachten door de instelling zelf, voordat deze personen een beroep kunnen doen op andere verhaalmechanismen, zoals de Ombudsman en de rechtbanken. Vanwege zijn mandaat onderhoudt het Easme frequent contact met aanvragers die reageren op oproepen tot het indienen van voorstellen in het kader van verschillende EU-programma’s (het Horizon 2020-programma (H2020), de programma’s Cosme, LIFE en EFMZV).

3. Wat de reikwijdte van de toetsing betreft, merkte de Ombudsman op dat de herzieningsprocedure van artikel 16 van de H2020-verordening vergelijkbaar is met die van het ERCEA en het REA, die beperkt zijn tot "procedurele aspecten" en geen betrekking hebben op de beoordeling van de gegrondheid van voorstellen. Het feit dat deze bepaling de toetsing door het evaluatiecomité beperkt tot "procedurele aspecten" mag echter niet betekenen dat de toetsing beperkt moet blijven tot louter formalistische elementen. Als dat het geval zou zijn, zou het recht op herziening uiteraard niet veel waarde hebben. In dit verband wees de Ombudsman erop dat er drie redenen zijn die aanleiding moeten geven tot een volledige herbeoordeling van een voorstel: i) indien een verzoeker bewijs van procedurefouten aanvoert, bijvoorbeeld indien duidelijk is dat een stap in de procedure over het hoofd is gezien; ii) indien een aanvrager bewijs van feitelijke fouten aanvoert, bijvoorbeeld indien de deskundigen naar het verkeerde voorstel verwijzen; of iii) indien een verzoeker bewijs levert van een kennelijke beoordelingsfout. De Ombudsman was van mening dat de door het Easme in het kader van het Horizon 2020-programma vast te stellen herzieningsprocedure betrekking moet hebben op deze drie situaties. De Ombudsman was ook van mening dat het Easme de nodige stappen moet ondernemen om een soortgelijke herzieningsprocedure vast te stellen voor oproepen tot het indienen van voorstellen in het kader van de andere EU-programma's.

4. Op 17 oktober 2014 deed de Ombudsman daarom de volgende twee ontwerpaanbevelingen aan het Easme:

"1. Overeenkomstig artikel 16 van Verordening (EU) nr. 1290/2013 en bijlage I bij Besluit C(2013) 9414 final van de Commissie moet het Easme zo spoedig mogelijk de nodige stappen ondernemen om een evaluatieprocedure vast te stellen voor aanvragers die reageren op oproepen tot het indienen van voorstellen in het kader van het Horizon 2020-programma en de Ombudsman in kennis stellen van de datum waarop de evaluatieprocedure zal zijn ingevoerd.

Deze herzieningsprocedure moet betrekking hebben op gevallen waarin verzoekers aanvoeren dat er sprake is van i) procedurefouten, ii) feitelijke fouten of iii) een kennelijke beoordelingsfout.

2. Het Easme moet de nodige stappen ondernemen om een soortgelijke herzieningsprocedure vast te stellen voor aanvragers die reageren op oproepen tot het indienen van voorstellen in het kader van andere EU-programma's en de Ombudsman in kennis stellen van de datum waarop de herzieningsprocedure van kracht zal zijn".

5. Bij het doen van de ontwerpaanbevelingen aan het Easme heeft de Ombudsman rekening gehouden met de argumenten en het advies van het Easme.

6. Het Easme aanvaardde beide ontwerpaanbevelingen en beschreef de maatregelen die het had genomen om ze uit te voeren:

7. Wat de eerste ontwerpaanbeveling betreffende het Horizon 2020-programma betreft, heeft het Easme verklaard dat het twee herzieningsprocedures heeft ingesteld, namelijk i) de Commissie ter beoordeling van de ontvankelijkheid en de subsidiabiliteit, en ii) de Commissie ter beoordeling van de evaluatie:

i) De Commissie ter beoordeling van de ontvankelijkheid en de subsidiabiliteit

8. Het comité voor de beoordeling van de ontvankelijkheid en de subsidiabiliteit is opgericht bij besluit van de directeur van het Easme van 30 juli 2014. Deze interne commissie wordt bijeengeroepen nadat klachten of verzoeken om toetsing van de ontvankelijkheid en ontvankelijkheid van voorstellen zijn ontvangen. Het comité onderzoekt alleen de klachten die vóór een evaluatie zijn ingediend wanneer niet aan de ontvankelijkheids- of subsidiabiliteitscriteria is voldaan. De afgewezen aanvrager heeft vanaf de verzending van de afwijzingsbrief door het Easme 30 dagen de tijd om een klacht in te dienen of een herziening aan te vragen via een speciale weblink (https://webgate.ec.europa.eu/redress-frontoffice/work.iface).

9. Het comité bestaat uit het eenheidshoofd of de oproepcoördinator, een juridisch functionaris en een oproepcoördinator van een andere oproep. Overeenkomstig artikel 6 van het besluit doet het comité een met redenen omklede aanbeveling aan de ordonnateur. Indien het Comité van oordeel is dat het voorstel aan alle subsidiabiliteits- en/of ontvankelijkheidscriteria voldoet, zal het aanbevelen de gegrondheid van het voorstel te beoordelen (artikel 8). De ordonnateur neemt een definitief besluit op basis van de aanbeveling van het comité.

10. De brief aan de klager over de uitkomst van het verzoek om herziening zal informatie bevatten over de rechtsmiddelen, waaronder het zich wenden tot de Ombudsman of het Gerecht. Het Easme wees er ook op dat zijn procedurehandboek voor Horizon 2020 een specifiek hoofdstuk bevat over het comité voor de toetsing van de ontvankelijkheid en de subsidiabiliteit.

ii) Het evaluatiecomité

11. Het evaluatiecomité is opgericht bij besluit van de directeur van het Easme van 31 juli 2014. Dit interne comité onderzoekt verzoeken om herziening die zijn ontvangen nadat een voorstel is geëvalueerd. Krachtens artikel 4 van het besluit kunnen verzoeken om herziening alleen gebaseerd zijn op procedurele tekortkomingen (de beoordeling van de gegrondheid van het voorstel valt buiten het toepassingsgebied van het comité). Het desbetreffende hoofdstuk van het procedurehandboek van het Easme bevat voorbeelden van procedurele tekortkomingen, zoals i) een gebrek aan technische bekwaamheid van de deskundigen, ii) feitelijke fouten in het samenvattend evaluatieverslag; iii) belangenconflicten, en iv) gebrek aan samenhang tussen scores en opmerkingen. Het Easme benadrukte echter dat, zoals de Ombudsman heeft opgemerkt, het begrip procedurele tekortkomingen niet beperkt is tot louter formalistische elementen en betrekking heeft op de soorten fouten die in de ontwerpaanbeveling worden genoemd, namelijk i) procedurele fouten, ii) feitelijke fouten of iii) kennelijke beoordelingsfouten.

12. De afgewezen aanvrager heeft 30 dagen nadat de evaluatieresultaten aan hem zijn meegedeeld, de tijd om een klacht in te dienen of een herziening aan te vragen via een speciale weblink. Het comité bestaat uit ten minste vier leden, te weten twee permanente leden (een juridisch ambtenaar en een hoofd van de sector financiën) en twee drijvende leden. Overeenkomstig artikel 8 van het besluit doet het comité een met redenen omklede aanbeveling aan de ordonnateur. Er zijn drie mogelijke uitkomsten: a) het ontbreken van bewijs met betrekking tot de vermeende procedurele tekortkoming; b) bewijs van een procedurefout, maar geen causaal verband met het vermeende evaluatieresultaat; en c) bewijs van een procedurefout met een causaal verband met het evaluatieresultaat. Zoals aanbevolen door de Ombudsman, zullen onafhankelijke beoordelaars de gegrondheid van het voorstel opnieuw beoordelen indien de commissie bewijs vindt van een procedurefout (zoals een procedurefout, een feitelijke fout of een kennelijke beoordelingsfout). De ordonnateur neemt een definitief besluit op basis van de aanbeveling van het comité.

13. De brief aan de klager over de uitkomst van het verzoek om herziening zal informatie bevatten over de rechtsmiddelen, waaronder het zich wenden tot de Ombudsman of het Gerecht. Het Easme wees er ook op dat de centrale juridische en ondersteunende dienst van de Commissie een vademecum (een handboek/handleiding) heeft opgesteld dat de relevante informatie voor de herzieningsprocedure in Horizon 2020 bevat en bindend is voor het Easme. Als er een discrepantie is tussen het vademecum van de Commissie en het handboek van het Easme, prevaleren de voorwaarden van het vademecum.

14. Wat betreft de tweede ontwerpaanbeveling betreffende een evaluatieprocedure voor oproepen tot het indienen van voorstellen in het kader van de programma's Cosme, LIFE en EFMZV, heeft Easme verklaard dat de directeur bij nota van 16 december 2014 de betrokken bevoegde directoraten-generaal (DG's) van de Commissie heeft verzocht om een intern evaluatiecomité voor deze programma's op te richten. In de nota werd verwezen naar de aanbeveling van de Ombudsman. De betrokken DG's stemden in met de oprichting van een toetsingscomité. Het ontwerpbesluit betreffende de oprichting van een evaluatiecomité voor Cosme, LIFE en EFMZV (dat verwijst naar het onderzoek op eigen initiatief van de Ombudsman) is vergelijkbaar met het besluit betreffende de herzieningsprocedure van Horizon 2020.

15. De evaluatiecommissie onderzoekt klachten en verzoeken om herziening van afgewezen aanvragers van wie de voorstellen na hun evaluatie zijn afgewezen. De evaluatie zal beperkt blijven tot de procedurele aspecten van de evaluatie. Het Easme heeft aangegeven dat het besluit tot oprichting van de toetsingscomités voor de drie programma's in februari 2015 zal worden aangenomen en dat de uitvoering onmiddellijk daarna van start zal gaan.

Beoordeling van de Ombudsman na de ontwerpaanbevelingen

16. De Ombudsman is ingenomen met de aanvaarding door het Easme van haar ontwerpaanbevelingen en is van mening dat het Easme tijdig passende maatregelen heeft genomen om deze uit te voeren, zowel wat betreft oproepen tot het indienen van voorstellen in het kader van het Horizon 2020-programma als oproepen in het kader van de programma's Cosme, LIFE en EFMZV. De snelheid waarmee het Easme deze maatregelen heeft genomen, is op zich al een voorbeeld van goed bestuur en verdient alle lof. Dit is des te prijzenswaardiger gezien het feit dat Easme zelf pas onlangs is opgericht.

17. Door op deze manier te hebben gehandeld, heeft EASME aangetoond dat het zich inzet voor een echt toetsingsproces voor ontevreden aanvragers.

18. De Ombudsman merkt echter op dat het Easme voor het Horizon 2020-programma zowel een comité voor toetsing van de ontvankelijkheid en de subsidiabiliteit als een evaluatiecomité heeft opgericht, maar dat het in het geval van de drie andere programma's (Cosme, LIFE en EFMZV) alleen naar een evaluatiecomité verwijst. De Ombudsman is van mening dat het, om redenen van consistentie, logisch zou zijn dat het Easme ook voor deze andere programma's overweegt een comité voor de beoordeling van de ontvankelijkheid en de subsidiabiliteit op te richten. Zij zal daarom hieronder nog een opmerking maken.

19. De Ombudsman merkt voorts op dat het Easme in zijn advies aan de Ombudsman heeft uitgelegd dat het begrip "procedurele tekortkomingen" niet beperkt is tot louter formalistische elementen, en dat het betrekking heeft op i) procedurele fouten, ii) feitelijke fouten of iii) kennelijke beoordelingsfouten. Het is echter mogelijk dat aanvragers van oproepen tot het indienen van voorstellen zich er niet van bewust zijn dat het begrip procedurele tekortkomingen ook betrekking kan hebben op kennelijke beoordelingsfouten. Het zou daarom nuttig zijn hen hiervan op de hoogte te stellen en dit duidelijk aan te geven in het desbetreffende hoofdstuk van het procedurehandboek van het Easme (punt 2.6 “Resultaat van de toetsingscommissie”), alsook in alle andere documenten die bestemd zijn voor aanvragers. De Ombudsman zal hieronder nog een tweede opmerking maken.

Conclusie

De Ombudsman sluit dit onderzoek op eigen initiatief af met de volgende conclusie:

Het Easme heeft de twee ontwerpaanbevelingen van de Ombudsman aangenomen en passende en tijdige maatregelen genomen om deze uit te voeren.

Het Easme zal van dit besluit in kennis worden gesteld.

Verdere opmerkingen

1. Omwille van de samenhang met het Horizon 2020-programma zou het Easme kunnen overwegen om ook voor de programma’s Cosme, LIFE en EFMZV een comité voor de beoordeling van de ontvankelijkheid en de subsidiabiliteit op te richten.

2. Het Easme zou kunnen overwegen de relevante hoofdstukken van het procedurehandboek en andere voor aanvragers bestemde documenten te wijzigen om duidelijk te maken dat de toetsing van vermeende "procedurele tekortkomingen" ook betrekking kan hebben op kennelijke beoordelingsfouten.

Emily O'Reilly

Straatsburg 25/03/2015

[1] COSME is het EU-programma voor het concurrentievermogen van ondernemingen en kleine en middelgrote ondernemingen; LIFE is het EU-programma voor het milieu en klimaatactie; EFMZV is het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij.

[2] Voor meer informatie over de achtergrond van de klacht, de argumenten van de partijen en het onderzoek van de Ombudsman wordt verwezen naar de volledige tekst van de ontwerpaanbeveling van de Ombudsman, beschikbaar op: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/draftrecommendation.faces/en/58120/html.bookmark