De zaak betrof de behandeling door de Europese Commissie van verzoeken om toegang van het publiek tot documenten in verband met het voorstel van de Commissie voor een nieuwe verordening inzake het gemeenschappelijk visserijbeleid. De Ombudsman onderzocht de kwestie en stelde vast dat de Commissie klager, een Duitse academicus die werkzaam is op het gebied van transparantie van EU-overheidsinstanties, niet de toegang van het publiek tot de documenten mocht ontzeggen. Zij heeft daarom een voorstel voor een minnelijke schikking ingediend waarin de Commissie wordt verzocht de documenten openbaar te maken. De Commissie stemde in met het voorstel van de Ombudsman en gaf de documenten vrij. De Ombudsman sloot vervolgens het onderzoek af.

De achtergrond

1. Deze klacht betreft de weigering van de Europese Commissie om klager - een Duitse academicus - volledige openbare toegang te verlenen tot documenten met betrekking tot het voorstel van de Commissie voor een nieuwe verordening inzake het gemeenschappelijk visserijbeleid.

2. Klager wilde met name toegang tot de ontwerpversies van het voorstel die werden gebruikt voor overleg tussen de diensten binnen de Commissie. Hij wil ook toegang tot alle wijzigingsvoorstellen die zijn ingediend door het directoraat-generaal Interne markt en diensten van de Commissie, het directoraat-generaal Milieu en het directoraat-generaal Gezondheid en consumenten. Deze documenten waren:

(1) Voorlopige versie van het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake het gemeenschappelijk visserijbeleid, zoals voorgelegd aan de op 7 april 2011 gestarte raadpleging tussen de diensten;

(2) Nota van DG Milieu d.d. 2 mei 2011, ingediend in het kader van de raadpleging tussen de diensten (Ares(2011)441958);

(3) Nota van DG Gezondheid en consumenten d.d. 1 mei 2011, ingediend in het kader van de raadpleging tussen de diensten (Ares(2011)510574);

(4) Voorlopige versie van het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake het gemeenschappelijk visserijbeleid — met de opmerkingen van de diensten (document COM(2011) 425/1).

3. Hoewel de Commissie klager gedeeltelijke toegang tot de documenten verleende, stond zij erop dat zij de volledige versies niet openbaar kon maken zonder haar besluitvormingsproces te ondermijnen.

4. Na onderzoek van de argumenten van de Commissie en klager besloot de Ombudsman een onderzoek naar de Commissie te richten met betrekking tot haar weigering om volledige toegang tot de documenten te verlenen [1].

Bewering dat de verzoeken van klager om toegang van het publiek tot documenten niet naar behoren zijn behandeld

Het voorstel van de Ombudsman voor een minnelijke schikking

5. Bij het voorstellen van de minnelijke schikking heeft de Ombudsman rekening gehouden met de argumenten en standpunten van de partijen (zie de link bij voetnoot 1 voor nadere bijzonderheden).

6. De Ombudsman merkte in de eerste plaats op dat deze zaak betrekking heeft op de Commissie, aangezien zij een van haar primaire taken in het Verdrag vervult, namelijk het voorstel voor wetgevingshandelingen van de Unie, overeenkomstig artikel 17, lid 2, VEU en artikel 289, lid 1, VWEU. Bij de vervulling van deze en haar andere taken is de Commissie verplicht "het algemeen belang van de Unie te bevorderen"[2].

7. Volgens punt 6 van de considerans van verordening nr. 1049/2001 moet ruimere toegang tot documenten worden verleend in gevallen waarin de instellingen optreden in hun hoedanigheid van wetgever, terwijl tegelijkertijd de doeltreffendheid van het besluitvormingsproces van de instellingen behouden blijft. In artikel 12 van Verordening (EG) nr. 1049/2001 wordt het bijzondere belang benadrukt van het verlenen van toegang tot documenten die zijn opgesteld "in het kader van procedures voor de vaststelling van handelingen" die juridisch bindend zijn in of voor de lidstaten, door te bepalen dat dergelijke documenten, met inachtneming van de regels inzake de uitzondering op toegang, rechtstreeks toegankelijk worden gemaakt voor het publiek in elektronische vorm of via een register.

8. De verplichting om zo transparant mogelijk te zijn met betrekking tot wetgevingsprocedures geldt in de eerste plaats voor de Raad en het Parlement. In artikel 15, lid 2, VWEU is het volgende bepaald: "Het Europees Parlement komt in het openbaar bijeen, evenals de Raad bij de behandeling van en de stemming over een ontwerp van wetgevingshandeling." Voorts is in artikel 15, lid 3, vijfde alinea, VWEU het volgende bepaald: "Het Europees Parlement en de Raad zorgen voor de bekendmaking van de documenten betreffende de wetgevingsprocedures".

9. Het Hof van Justitie van de EU heeft het belang van transparantie voor het werk van de wetgever benadrukt [3]. De standpunten van advocaat-generaal Cruz Villalón in de zaak Raad/Access Info Europe bieden een duidelijk en overtuigend perspectief op het belang van deze rechtspraak. Hij stelt dat "wetgeving per definitie een wetgevingsactiviteit is die in een democratische samenleving alleen kan plaatsvinden door middel van een procedure van openbare aard en in die zin "transparant". Anders zou het niet mogelijk zijn om aan het „recht” de deugd toe te schrijven dat het de uiting is van de wil van degenen die het moeten gehoorzamen, wat de grondslag is van zijn legitimiteit als onbetwistbaar bevelschrift. In een representatieve democratie, en deze term moet van toepassing zijn op de EU, moet het voor burgers mogelijk zijn om meer te weten te komen over de wetgevingsprocedure, want als dit niet het geval zou zijn, zouden burgers hun vertegenwoordigers niet politiek aansprakelijk kunnen stellen, zoals zij op grond van hun verkiezingsmandaat moeten doen."[4] De advocaat-generaal verklaarde verder dat "[d]e transparantie in administratieve procedures weliswaar het zeer specifieke doel dient om ervoor te zorgen dat de autoriteiten onderworpen zijn aan de rechtsstaat, maar in de wetgevingsprocedure het doel dient om de wet zelf en daarmee de rechtsorde als geheel te legitimeren."[5]

10. De Raad en het Parlement hebben als medewetgevers een aangescherpte verplichting om transparant te zijn met betrekking tot documenten die zij in hun bezit hebben in verband met het wetgevingsproces. Hoewel de Commissie geen medewetgever is, speelt zij niettemin een belangrijke rol in het wetgevingsproces, aangezien zij het exclusieve recht heeft wetgeving voor te stellen en ook een rol speelt bij het verzoenen van de mogelijk uiteenlopende standpunten van de medewetgevers. Deze rollen hebben aanzienlijke gevolgen voor de belangen van alle EU-burgers, aangezien zij bepalend kunnen zijn voor de uiteindelijke inhoud van de wetgeving. Voor de legitimiteit van de Commissie, voor de legitimiteit van het EU-recht en voor de legitimiteit van de EU zelf is het van belang dat de Commissie deze taken zo transparant mogelijk uitvoert. Alleen door transparant te zijn, kunnen de burgers nagaan of de Commissie in het algemeen belang handelt wanneer zij deze taken vervult. Alleen door dit te doen kan de Commissie aansprakelijk worden gesteld voor de wijze waarop zij deze taken vervult.[6] Dit onderzoek heeft betrekking op documenten die illustreren hoe de Commissie handelt in haar rol als indiener van EU-wetgeving. De in de onderhavige zaak aan de orde zijnde documenten zijn ontwerpen die leiden tot het voorstel voor een wetgevingshandeling (te weten het voorstel van de Commissie voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake het gemeenschappelijk visserijbeleid). Het zijn duidelijk documenten die zijn opgesteld in de loop van de procedures voor de vaststelling van wetgevingshandelingen [7].

11. De Ombudsman benadrukte dat de Commissie, wanneer zij reageert op verzoeken om toegang tot documenten in verband met de vaststelling van EU-wetgeving, en met name wanneer zij analyseert of er een hoger openbaar belang bestaat bij openbaarmaking van documenten in verband met de vaststelling van EU-wetgeving, rekening moet houden met het zeer bijzondere belang dat het verkrijgen van toegang tot documenten in verband met de vaststelling van EU-wetgeving kan hebben voor burgers in een democratische rechtsorde, zoals de rechtsorde van de EU. Openheid met betrekking tot de toegang tot documenten in verband met de vaststelling van EU-wetgeving draagt bij tot de versterking van de democratie doordat burgers het besluitvormingsproces binnen de instellingen die aan wetgevingsprocedures deelnemen, in detail kunnen volgen en daardoor alle relevante informatie die aan een bepaalde wetgevingshandeling ten grondslag ligt, kunnen controleren. Hierdoor krijgen zij kennis van en inzicht in de verschillende overwegingen die ten grondslag liggen aan wetgeving die van invloed zal zijn op hun leven [8]. De mogelijkheid voor burgers om kennis te nemen van de overwegingen die ten grondslag liggen aan wetgevingsmaatregelen is een voorwaarde voor de doeltreffende uitoefening van hun democratische rechten [9].

12. De Ombudsman benadrukte daarom dat er een algemeen vermoeden bestaat dat het algemeen belang wordt gediend door zoveel mogelijk informatie over een bepaalde wetgevingsprocedure openbaar te maken. Er bestaat een verder vermoeden dat transparantie in het algemeen en toegang tot documenten in het bijzonder gunstig zijn, wat leidt tot een beter onderbouwd debat en betere resultaten in het algemeen. De Ombudsman herinnerde er in dit verband aan dat in overweging 2 van Verordening (EG) nr. 1049/2001 wordt gesteld dat openheid burgers in staat stelt nauwer deel te nemen aan het besluitvormingsproces en garandeert dat de administratie meer legitimiteit geniet en doeltreffender is en meer verantwoording aflegt aan de burger in een democratisch systeem.

13. De Ombudsman benadrukte voorts dat, gelet op het doel van Verordening (EG) nr. 1049/2001 om een zo ruim mogelijke toegang te waarborgen tot documenten die in het bezit zijn van de Raad, het Parlement en de Commissie [10], eventuele uitzonderingen op dit beginsel strikt moeten worden uitgelegd [11]. Bovendien vereist het evenredigheidsbeginsel dat, indien een uitzondering op de algemene toegangsregel wordt toegepast, de toepassing van die uitzondering binnen de grenzen blijft van wat passend en noodzakelijk is voor de bescherming van de in de uitzondering omschreven objectieve openbare en particuliere belangen [12]. Het onderzoek dat een instelling verricht om vast te stellen of een beschermd belang (ernstig) zou worden ondermijnd door de openbaarmaking van een opgevraagd document, moet blijken uit de motivering van het besluit tot beperking van de toegang van het publiek [13].

Artikel 4, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001

14. Artikel 4, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 voorziet in de mogelijkheid om de toegang tot een document te weigeren indien openbaarmaking het besluitvormingsproces van de betrokken instelling ernstig zou ondermijnen. De Commissie heeft aangevoerd dat, indien de betrokken documenten in hun geheel openbaar worden gemaakt, haar vermogen om besluiten te nemen in het kader van de interinstitutionele onderhandelingen over de hervorming van het gemeenschappelijk visserijbeleid ernstig dreigt te worden ondermijnd. Hij voerde aan dat het in het publieke domein brengen van de mogelijke opties die de Commissie in de besprekingen met het Parlement en de Raad kan overwegen, afbreuk zou doen aan haar manoeuvreerruimte en haar vermogen om bij te dragen tot het bereiken van compromissen ernstig zou beperken. De Commissie wees erop dat zij een cruciale scheidsrechterlijke rol vervult in het wetgevingsproces, door de belangen van de lidstaten, het bedrijfsleven en de burgers te verzoenen bij het bepalen van het beleid van de Unie en het voorstellen van wetgeving. Zij moet onder bepaalde omstandigheden haar interne discussies en voorbereidende beraadslagingen kunnen beschermen om haar in staat te stellen deze taken doeltreffend uit te voeren. Openbaarmaking van de niet-openbaar gemaakte delen van de twee voorlopige versies van haar voorstel zou het publiek en haar onderhandelingspartners in kennis stellen van mogelijke wijzigingen van het voorstel die in de loop van het wetgevingsproces relevant kunnen worden. De mogelijke wijzigingen in het voorstel zijn gebaseerd op beleidsopties die tijdens de interne beraadslagingen in overweging zijn genomen, maar niet zijn behouden. De Commissie wees erop dat haar voorstel te allen tijde kan worden gewijzigd overeenkomstig artikel 293 VWEU.

15. De Ombudsman begreep het argument van de Commissie dat het onthullen van beleidsopties die in de interne beraadslagingen werden overwogen, maar niet werden behouden, schadelijk zou zijn. De Ombudsman was er niet van overtuigd dat de argumenten van de Commissie voldoende gedetailleerd waren om aan te geven dat de Commissie zou worden onderworpen aan zodanige druk en intensiteit dat haar besluitvormingsproces ernstig zou worden ondermijnd als gevolg van de openbaarmaking van de betrokken documenten [14].

16. Ten eerste moet, in overeenstemming met de in het VEU en het VWEU [15] neergelegde beginselen dat de deelname van het publiek aan de besluitvorming van de Unie, en met name aan de besluitvorming in verband met het wetgevingsproces, positief is en moet worden aangemoedigd, elke druk die op de Commissie kan worden uitgeoefend als gevolg van de openbaarmaking van de documenten, in beginsel als positief worden beschouwd, zodat het resultaat van het wetgevingsproces kan worden geacht te zijn verbeterd indien de interne adviezen van de Commissie door alle belanghebbenden en de medewetgevers worden bekendgemaakt en besproken [16]. Met andere woorden, het zou de belangen van deze kiezers (en bij uitbreiding het algemeen belang) beter kunnen dienen indien deze laatsten toegang hadden tot de betrokken documenten. Dit is immers een van de belangrijkste doelstellingen van de openstelling van de besluitvorming binnen de instellingen. Zoals het Gerecht heeft uiteengezet: "Om burgers in staat te stellen hun democratische rechten uit te oefenen, moeten zij in staat zijn het besluitvormingsproces binnen de instellingen die aan de wetgevingsprocedures deelnemen, in detail te volgen en toegang te hebben tot alle relevante informatie"[17]. In het kader van een wetgevingsproces wordt ervan uitgegaan dat alle informatie over de wijze waarop besluiten worden genomen, nuttig is, tenzij specifiek kan worden aangetoond dat dit niet het geval zal zijn. Door burgers dergelijke informatie te onthouden, is hun vermogen om effectief deel te nemen aan het besluitvormingsproces evenredig beperkt.

17. Ten tweede heeft de Ombudsman verklaard dat zij zich bewust was van het feit, zoals advocaat-generaal Cruz Villalón heeft erkend in de zaak Raad/Access Info Europe, dat transparantie "ongemakkelijk"kan blijken te zijn [18]. Zoals de advocaat-generaal echter heeft opgemerkt, zij het met rechtstreekse verwijzing naar de Raad, "kunnen de nadelen die transparantie in termen van doeltreffendheid met zich meebrengt voor de onderhandelingen over en de vaststelling van besluiten, het opofferen ervan rechtvaardigen wanneer de Raad als intergouvernementeel orgaan optreedt en dergelijke functies vervult, maar dat kan nooit het geval zijn wanneer hij deelneemt aan een wetgevingsprocedure. Met andere woorden, vanuit een objectief oogpunt kan transparantie een nadeel lijken in het kader van interstatelijke „onderhandelingen”, maar niet in „beraadslagingen” tussen partijen die overeenstemming moeten bereiken over de inhoud van een „wetgevende” maatregel. Hoewel in het eerste geval de voornaamste zorg van elke staat zijn eigen belang kan zijn, moet in het tweede geval die zorg het belang van de Unie zijn, dat een gemeenschappelijk belang is, gebaseerd op de toepassing van zijn fundamentele beginselen, waaronder democratie."[19] (cursivering van mij) Volgens de Ombudsman staan deze overwegingen centraal in dit geval, waarin de Commissie een specifieke verplichting heeft om het algemeen belang van de Unie te bevorderen.

18. Ten derde impliceert het feit dat de Commissie in een wetgevingsvoorstel voor een bepaald standpunt heeft gekozen, niet dat haar besluitvormingsproces noodzakelijkerwijs schade zou lijden indien de standpunten die zij niet heeft ingenomen, openbaar worden gemaakt. Zoals het Hof in het arrest Zweden en Turco/Raad heeft benadrukt, is de formulering van verschillende adviezen met betrekking tot de openbaarmaking van juridische adviezen die deel uitmaken van het wetgevingsproces, inherent aan een wetgevingsproces. Dergelijke standpunten kunnen niet automatisch als schadelijk voor het wetgevingsproces worden beschouwd wanneer zij kenbaar worden gemaakt en openbaar worden gemaakt. Het openbaar maken van dergelijke adviezen versterkt en legitimeert het wetgevingsproces [20].

19. De Ombudsman wees er in dit verband op dat het aan de Commissie is om, wanneer zij daartoe wordt opgeroepen, uit te leggen waarom zij een bepaald standpunt heeft ingenomen in plaats van de andere mogelijke standpunten die zij had kunnen innemen en waarom dat specifieke standpunt het algemeen belang het best bevordert. Anders gezegd, de Commissie moet publiekelijk verantwoording afleggen over de wijze waarop zij het algemeen belang bevordert. Hoewel de Commissie verantwoordelijk is voor het verdedigen van haar voorstel in het licht van tegenargumenten, mag zij niet proberen alternatieve standpunten te beschermen tegen publieke controle. Het voorstel van de Commissie heeft immers het toepassingsgebied van de hervorming in dit specifieke geval afgebakend. Het is voor het wetgevingsproces van het grootste belang dat zijn standpunt wordt begrepen. Het grote publiek moet begrijpen waarom zijn voorstel de vorm aanneemt die het heeft. Hoewel het duidelijk is dat de Commissie haar oorspronkelijke voorstel gedurende de hele wetgevingsprocedure wil handhaven, en om die reden de voorkeur zou kunnen geven aan het feit dat mensen geen rekening houden met uiteenlopende standpunten die binnen de Commissie vóór de goedkeuring van haar voorstel naar voren zijn gebracht en in overweging zijn genomen, blijft het een feit dat deze alternatieve standpunten bestaan. De Commissie mag niet verhullen dat er alternatieve standpunten zijn die ook tijdens het wetgevingsproces in overweging kunnen worden genomen. Het interinstitutionele debat moet er in ieder geval voor zorgen dat het voorstel van de Commissie, als het inderdaad het voorstel is dat het algemeen belang het best bevordert, door de medewetgevers wordt aangenomen.

20. Ten vierde heeft het Gerecht in het arrest Access Info Europe/Raad bevestigd dat een in de ontwerpfase van een regeling opgesteld document bedoeld is om te worden besproken en niet om ongewijzigd te blijven. De publieke opinie is perfect in staat te begrijpen dat een instelling die een dergelijk document opstelt, de inhoud ervan later waarschijnlijk zal wijzigen [21]. Het is ook in de aard van een democratisch debat dat standpunten die in de ontwerpfase van wetgeving naar voren worden gebracht, kunnen worden onderworpen aan zowel positieve als negatieve opmerkingen van het publiek en de media [22].

21. Ten vijfde zullen veel van de uiteenlopende standpunten die de Commissie intern heeft overwogen tijdens het formuleren van haar voorstel, naar alle waarschijnlijkheid en in ieder geval deel uitmaken van het interinstitutionele debat tussen de Raad en het Parlement. De Ombudsman was er niet van overtuigd dat het onthullen dat dergelijke standpunten ook intern door de Commissie werden besproken, het besluitvormingsproces van de Commissie ernstig zou ondermijnen. Het zou inderdaad verbazingwekkend en zelfs verontrustend zijn als ooit zou blijken dat de Commissie bij het formuleren van haar voorstellen intern niet veel uiteenlopende meningen heeft behandeld.

22. Ten zesde, zoals de Ombudsman in zijn besluit in zaak 2293/2008/TN heeft benadrukt, is het doel van de regels inzake de toegang van het publiek juist om te onthullen hoe de instellingen functioneren, zodat burgers kunnen begrijpen hoe besluiten namens hen worden genomen. Een dergelijke openheid genereert en handhaaft de legitimiteit van de instellingen en van de EU in de ogen van de burgers. Er moet ook rekening mee worden gehouden dat Verordening (EG) nr. 1049/2001 juist tot doel heeft de burgers in staat te stellen zich zoveel mogelijk bewust te worden van de werking van het openbaar bestuur van de EU, dat namens de burgers werkt. Als zodanig heeft zij juist tot doel toegang te bieden tot verschillende gezichtspunten, van binnen en van buiten de instellingen, die een instelling in staat stellen een eventueel standpunt in te nemen. Het onthullen van deze verschillende standpunten is dus juist het doel van openbaarmaking. De documenten die hier aan de orde zijn, werpen licht op verschillende aspecten van het proces waarmee de EU-wetgeving wordt opgesteld. De Ombudsman onderstreepte de waarde van deze informatie om burgers in staat te stellen de besluitvorming in de Commissie te volgen. Door toegang te verlenen tot de reeks documenten die hier aan de orde zijn, kan het publiek de ontwikkeling van het denken van de Commissie volgen en proberen de beweegredenen voor haar definitieve standpunt te begrijpen.

23. Ten zevende was de Ombudsman het sterk eens met klager dat het risico bestaat dat "insiders", met gedetailleerde kennis en contacten, bevoorrechte toegang tot dergelijke documenten kunnen genieten, terwijl het grote publiek, dat zich alleen op zijn grondrecht op toegang van het publiek tot documenten kan beroepen, hetzelfde voorrecht wordt ontzegd. Het is moeilijk in te zien hoe dergelijke potentiële verschillen ervoor kunnen zorgen dat het algemeen belang wordt bevorderd. Zoals de klager stelt, wordt alleen het grote publiek negatief beïnvloed door de niet-openbaarmaking.

Artikel 4, lid 3, tweede alinea, van Verordening (EG) nr. 1049/2001

24. In artikel 4, lid 3, tweede alinea, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 is het volgende bepaald: "De toegang tot een document met adviezen voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de betrokken instelling wordt geweigerd, zelfs nadat het besluit is genomen, indien de openbaarmaking van het document het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt".

25. De Ombudsman merkte op dat artikel 4, lid 3, tweede alinea, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 van toepassing kan zijn wanneer het redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch is dat de opstellers van "adviezen" die in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg zullen worden gebruikt, terughoudend zouden zijn om hun volledige en openhartige standpunten kenbaar te maken uit angst dat hun standpunten openbaar worden gemaakt [23].

26. Een instelling die stelt dat artikel 4, lid 3, tweede alinea, van toepassing is, moet echter specifieke kenmerken van een advies naar voren brengen die tot de conclusie zouden leiden dat het bijzonder "gevoelig" is en dus tot zelfcensuur kan leiden indien het vooruitzicht bestaat dat het openbaar zal worden gemaakt [24]. Indien dit niet het geval zou zijn, zou de uitzondering van artikel 4, lid 3, tweede alinea, kunnen worden ingeroepen voor elk advies dat voor intern gebruik wordt gebruikt in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de instelling. Een dergelijke ruime uitlegging van deze bepaling zou duidelijk indruisen tegen het beginsel dat de uitzonderingen op het in Verordening (EG) nr. 1049/2001 neergelegde beginsel van toegang strikt moeten worden uitgelegd.

27. De rechtspraak sluit formeel niet uit dat een uitzondering als bedoeld in artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1049/2001 van toepassing kan zijn op documenten die zijn opgesteld "in de loop van" de procedures "voor de vaststelling van" wetgevingshandelingen.

28. De Ombudsman merkte op dat de aard van wetgevingsprocedures in een democratisch systeem vereist dat verschillende, zelfs tegenstrijdige, maar legitieme belangen en de standpunten daarover openlijk worden besproken. Het opnemen van al deze belangen en standpunten in het publieke debat verbreedt, verdiept en verbetert de kwaliteit van dat debat en de kwaliteit van de democratie.

29. De Ombudsman was het er niet mee eens dat het vooruitzicht van een levendig openbaar debat, dat zou kunnen ontstaan als gevolg van de openbaarmaking van documenten die de Commissie bij het opstellen van een wetgevingsvoorstel heeft opgesteld, aanleiding zou moeten geven tot terughoudendheid bij ambtenaren die belast zijn met de deelname aan de voorbereiding van een voorstel van de Commissie.

30. Het vooruitzicht van een dergelijk levendig openbaar debat is echter van belang om te begrijpen of er hoe dan ook een hoger openbaar belang bij openbaarmaking zou bestaan. In een democratische EU is het des te belangrijker dat degenen die deelnemen aan de wetgevingsprocedure niet in het geheim mogen bepalen hoe en waarom zij hun voorstellen hebben gedaan.

31. De Commissie heeft benadrukt dat zij in de meeste gevallen de voorbereidende versie van haar wetgevingsvoorstellen openbaar maakt. Dergelijke documenten worden in beginsel openbaar gemaakt, tenzij zij betrekking hebben op een bijzonder gevoelig beleidsterrein en inhoudelijk verschillen van de door de Commissie vastgestelde definitieve versie. De hervorming van het gemeenschappelijk visserijbeleid is een bijzonder gevoelig beleidsterrein.

32. Klager voerde daarentegen aan dat de Commissie nooit heeft uitgelegd wat dit specifieke besluitvormingsproces onderscheidt van andere wetgevingsprocedures. Klager merkt op dat er geen inhoudelijke redenen zijn gegeven waarom deze zaak een uitzondering op de algemene regel zou moeten vormen.

33. De Ombudsman merkte ook op dat het Hof in het arrest Access Info Europe/Raad een strenge bewijsstandaard heeft vastgesteld voor het bepalen van de mate waarin een bepaald onderwerp gevoelig is [25]. Volgens de Ombudsman heeft de Commissie niet in deze standaard uitgelegd waarom dit specifieke onderwerp zo gevoelig ligt dat de voorbereidende werkzaamheden van haar voorstel moesten worden verborgen voor publieke controle met het oog op de bescherming van de besluitvormingsprocedure.

34. De Ombudsman benadrukte bovendien dat haar diensten de verschillende documenten in deze zaak hadden geïnspecteerd. Zoals te verwachten valt, weerspiegelen de adviezen die zij bevatten doorgaans de beleidsprioriteiten van de entiteiten die verantwoordelijk zijn voor het opstellen ervan, namelijk DG Maritieme Zaken en Visserij, in het geval van de eerdere versies van het Commissievoorstel, en DG Milieu en DG Gezondheid en consumentenbescherming, respectievelijk, in het geval van hun bijdragen aan de raadpleging tussen de diensten. Het ligt voor de hand dat er binnen de Commissie meningsverschillen bestaan. Het overleg tussen de diensten van de Commissie heeft immers tot doel de standpunten van de verschillende diensten van de Commissie te verzamelen over een ontwerp dat door een bepaalde dienst is opgesteld. Op basis van de inspectie van de specifieke documenten was de Ombudsman van mening dat de inhoud of de stijl ervan niet van dien aard zijn dat de openbaarmaking ervan de uiting van soortgelijke standpunten in toekomstige interdepartementale raadplegingen zou belemmeren. Integendeel, openbaarmaking zou aantonen dat de Commissie naar behoren de standpunten van haar diensten heeft ingewonnen om het gemeenschappelijk Europees belang te definiëren. De Ombudsman was derhalve van oordeel dat de openbaarmaking van deze specifieke documenten het besluitvormingsproces van de Commissie niet ernstig zou kunnen ondermijnen.

35. Het voorlopige standpunt van de Ombudsman was derhalve dat de Commissie zich ten onrechte heeft beroepen op de uitzondering in Verordening 1049/2001 met betrekking tot de bescherming van het besluitvormingsproces van de instelling, aangezien zij haar standpunt onvoldoende heeft gemotiveerd. In het licht van deze conclusie achtte de Ombudsman het noodzakelijk een voorstel voor een minnelijke schikking in te dienen waarin de Commissie wordt verzocht haar weigering om volledige toegang tot de gevraagde documenten te verlenen, te heroverwegen. Indien de Commissie erop aandringt dat openbaarmaking van de documenten haar besluitvormingsproces ernstig zou ondermijnen, moet zij haar standpunt uitvoerig motiveren. De Ombudsman voegde daaraan toe dat niets de Commissie belet rekening te houden met gebeurtenissen die zich hebben voorgedaan sinds zij haar besluit over het confirmatief verzoek heeft vastgesteld (de Ombudsman verzocht de Commissie rekening te houden met het feit dat op 29 mei 2013 tijdens de laatste trialoogvergadering een akkoord over de hervorming van het gemeenschappelijk visserijbeleid is bereikt).

36. Het voorstel van de Ombudsman voor een minnelijke schikking weerspiegelde ook de noodzaak voor de Commissie om na te gaan of er een hoger openbaar belang bestaat bij openbaarmaking van de documenten in deze zaak.

Verzuim om de klager ervan in kennis te stellen dat een van de gevraagde documenten niet bestond

37. Een ander aspect van de bewering van klager heeft betrekking op het verzuim om klager ervan in kennis te stellen dat een van de gevraagde documenten niet bestond. Klager voerde aan dat de Commissie in het stadium van de beantwoording van zijn oorspronkelijke verzoek ten onrechte had gesuggereerd dat een van de door hem gevraagde documenten, namelijk een bijdrage van DG Interne markt aan de raadpleging tussen de diensten, wel degelijk bestond. Later heeft zij in het stadium van het antwoord op het confirmatief verzoek bevestigd dat een dergelijk document niet bestond. Volgens klager bevestigt dit dat zijn oorspronkelijke verzoek niet naar behoren is behandeld. Dit heeft de algehele procedure aanzienlijk vertraagd.

38. De Ombudsman merkte echter op dat goed bestuur meer vereist dan alleen het nakomen van de wettelijke verplichtingen. Hij merkt in dit verband op dat het antwoord van de Commissie op het oorspronkelijke verzoek van klager in algemene termen verwijst naar het feit dat de vier door hem gevraagde documenten "adviezen van de diensten van de Commissie voor intern gebruik bevatten (...) Openbaarmaking van deze documenten zou het besluitvormingsproces van de Commissie en haar recht op een vrije ruimte om na te denken ernstig ondermijnen. Openbaarmaking (...) kan ook haar positie en rol in het kader van de onlangs gestarte interinstitutionele wetgevingsprocedure inzake de hervorming van het GVB ernstig ondermijnen." Het onderzoek dat een instelling moet uitvoeren naar aanleiding van een verzoek om toegang van het publiek tot documenten moet echter specifiek van aard zijn. Het feit dat de Commissie bovengenoemde argumenten heeft aangevoerd met betrekking tot een document dat niet bleek te bestaan, wijst erop dat de Commissie de oorspronkelijke aanvraag van klager niet met de nodige zorgvuldigheid heeft behandeld.

39. In het licht van deze conclusie achtte de Ombudsman het noodzakelijk een tweede voorstel voor een minnelijke schikking te doen, waarin hij de Commissie verzoekt te erkennen dat haar verzuim om klager in de eerste aanvraagfase ervan in kennis te stellen dat het document niet eens bestond, een fout was en zich daarvoor te verontschuldigen.

Niet-afhandeling van het verzoek van klager om document COM(2011) 425/1 binnen de in Verordening (EG) nr. 1049/2001 vastgestelde termijnen

40. Klager voerde aan dat de Commissie zijn verzoek om document COM(2011) 425/1 niet heeft behandeld binnen de in Verordening (EG) nr. 1049/2001 vastgestelde termijnen.

41. De Ombudsman constateerde dat er vertragingen waren opgetreden.

Het voorstel voor een minnelijke schikking

42. In het licht van al het bovenstaande deed de Ombudsman de Commissie het volgende voorstel voor een minnelijke schikking.

"Gelet op de bevindingen van de Ombudsman zou de Commissie kunnen overwegen volledige toegang te verlenen tot de gevraagde documenten. Indien de Commissie van mening blijft dat openbaarmaking van de documenten haar besluitvormingsproces ernstig zou ondermijnen, moet zij haar standpunt uitvoerig motiveren. Bovendien moet de Commissie de afweging maken die nodig is om te bepalen of er in dit geval sprake is van een hoger openbaar belang bij het verlenen van toegang van het publiek. Indien zij tot de conclusie komt dat een dergelijk hoger openbaar belang openbaarmaking niet gebiedt, moet zij uitvoerig toelichten waarom dat niet het geval is.

Rekening houdend met de bevindingen van de Ombudsman kon de Commissie erkennen dat haar verzuim om klager in de eerste aanvraagfase ervan in kennis te stellen dat een document met de bijdrage van DG Interne markt aan de raadpleging tussen de diensten niet eens bestond, een fout was en zich voor die fout kon verontschuldigen."

Beoordeling door de Ombudsman na het voorstel voor een minnelijke schikking/ontwerpaanbeveling

43. Wat het eerste deel van de door de Ombudsman voorgestelde minnelijke schikking betreft, verklaarde de Commissie dat, zoals voorgesteld door de Ombudsman, het directoraat-generaal Maritieme Zaken en Visserij (DG MARE) in het licht van de huidige omstandigheden een gedetailleerde analyse heeft uitgevoerd van de documenten waarop het verzoek van klager betrekking heeft. Na deze evaluatie heeft het betrokken directoraat-generaal volledige toegang verleend tot de gevraagde documenten, aangezien de uitzondering van artikel 4, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 onder deze nieuwe omstandigheden niet langer van toepassing is. In het licht hiervan is het niet nodig om de afweging uit te voeren om te bepalen of er in dit geval sprake is van een hoger openbaar belang bij het verlenen van toegang van het publiek.

44. Wat het tweede deel van de door de Ombudsman voorgestelde minnelijke schikking betreft, was de Commissie het ermee eens dat haar verzuim om klager in de eerste aanvraagfase mee te delen dat een document met de bijdrage van DG Interne markt aan de raadpleging tussen de diensten niet eens bestond, een fout was, waarvoor zij zich verontschuldigt.

45. Klager deelde de Ombudsman mee dat hij de volledige openbaarmaking van de door de Europese Commissie gevraagde documenten op prijs stelde. Klager benadrukte echter dat zijn eigen redenering, en die van de Ombudsman, suggereerde dat hij al van tevoren het recht op toegang tot deze documenten had moeten hebben. Vervolgens verklaarde hij dat hij er de voorkeur aan zou hebben gegeven als de Commissie dit in haar antwoord aan de Ombudsman duidelijk had gemaakt. In dit verband voegde hij eraan toe dat uit de redenering van de Commissie niet duidelijk blijkt dat zij voornemens is de praktijken met betrekking tot toekomstige (soortgelijke) verzoeken te wijzigen of een inhoudelijke tekortkoming toe te geven. De huidige redenering suggereert impliciet, zo verklaarde hij, dat de Commissie helemaal gelijk had en pas nu daadwerkelijk verplicht was de documenten openbaar te maken.

46. Wat het tweede deel van het voorstel van de Ombudsman voor een minnelijke schikking betreft, wordt met het excuus van de Europese Commissie het wanbeheer door de Commissie aangepakt toen zij niet controleerde of er een opmerking van DG MARKT bestond. Hij voegde er echter aan toe dat in het antwoord van de Commissie niet wordt ingegaan op de aanzienlijke vertragingen bij de behandeling van het verzoek.

47. Tot slot bedankte klager het Bureau van de Ombudsman en alle betrokken collega’s voor hun werk aan deze belangrijke zaak.

48. De Ombudsman is van mening dat de Commissie, door de gevraagde documenten vrij te geven en zich te verontschuldigen voor het feit dat zij de documenten waarover zij beschikte niet naar behoren heeft geïdentificeerd, heeft voldaan aan het voorstel van de Ombudsman voor een minnelijke schikking.

49. In het voorstel voor een minnelijke schikking merkte de Ombudsman op dat niets de Commissie belette om bij haar toetsing van haar besluit tot weigering van toegang tot de gevraagde documenten rekening te houden met gebeurtenissen die zich hebben voorgedaan sinds zij haar besluit over het confirmatief verzoek heeft genomen. Hoewel de Ombudsman verheugd is over het feit dat de Commissie rekening heeft gehouden met de ontwikkelingen sinds zij haar confirmatief besluit heeft vastgesteld (namelijk het feit dat op 29 mei 2013 tijdens de laatste trialoogvergadering een akkoord over de hervorming van het gemeenschappelijk visserijbeleid is bereikt), benadrukt de Ombudsman dat het voorstel voor een minnelijke schikking was gebaseerd op het standpunt dat het besluit van de Commissie van december 2011 tot weigering van toegang onjuist was. De Ombudsman hoopt en verwacht derhalve dat de Commissie, wat soortgelijke toekomstige zaken betreft, ervoor zal zorgen dat verzoeken om toegang van het publiek tot documenten naar behoren worden behandeld.

50. In dit verband onderstreept de Ombudsman nogmaals het cruciale belang, voor de legitimiteit van de Commissie, voor de legitimiteit van het EU-recht en voor de legitimiteit van de EU zelf, voor de Commissie om haar belangrijke rol in het wetgevingsproces zo transparant mogelijk te vervullen. De Ombudsman vertrouwt er dus op dat de Commissie, wanneer zij in de toekomst reageert op verzoeken om toegang tot documenten in verband met de vaststelling van EU-wetgeving, en met name wanneer zij analyseert of er een hoger openbaar belang bestaat bij openbaarmaking van documenten in verband met de vaststelling van EU-wetgeving, rekening zal houden met het zeer bijzondere belang dat het verkrijgen van toegang tot documenten in verband met de vaststelling van EU-wetgeving kan hebben voor burgers in een democratische rechtsorde, zoals de rechtsorde van de Unie.

B. Conclusie

Op basis van zijn Commissie sluit de Ombudsman deze klacht af met de volgende conclusie:

Door de minnelijke schikking van de Ombudsman te aanvaarden en de gevraagde documenten openbaar te maken, heeft de Commissie de nodige stappen ondernomen om de klacht te beslechten.

Klager en de Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

 

Emily O'Reilly

Gedaan te Straatsburg op 26 mei 2014

---

[1] Voor meer informatie over de achtergrond van de klacht, de argumenten van de partijen en het onderzoek van de Ombudsman wordt verwezen naar de volledige tekst van het voorstel/de ontwerpaanbeveling van de Ombudsman voor een minnelijke schikking, beschikbaar op: http://www.ombudsman.europa.eu/nl/cases/correspondence.faces/nl/54458/html.bookmark.

[2] Artikel 17, lid 1, VEU.

[3] Zie met name de gevoegde zaken C-39/05 P en C-52/05 P, Zweden en Turco/Raad, Jurispr. 2008, blz. I-4723, en zaak T-233/09, Access Info Europe/Raad, Jurispr. 2011, blz. II-1073.

[4] Zie de conclusie van advocaat-generaal Cruz Villalón van 16 mei 2013 in zaak C-280/11 P, Raad/Access Info Europe, punt 63.

[5] Idem, punt 64.

[6] Dit standpunt komt tot uiting in punt 6 van de considerans van Verordening (EG) nr. 1049/2001, waarin staat dat "[d]e toegang tot documenten [moet] worden verleend in gevallen waarin de instellingen optreden in hun hoedanigheid van wetgever". Dit beginsel geldt ook voor de Commissie wanneer zij haar rol in het wetgevingsproces vervult.

[7] In dit verband heeft de Ombudsman de Commissie in haar advies over deze zaak verzocht rekening te houden met zijn beoordeling die heeft geleid tot zijn ontwerpaanbeveling in zaak 2293/2008/TN, die betrekking had op de weigering van de Commissie om het publiek toegang te verlenen tot documenten die zijn opgesteld door de diensten van de Commissie in het kader van de intergouvernementele conferentie die heeft geleid tot de ondertekening van het Verdrag van Lissabon door de lidstaten.

[8] Zie gevoegde zaken C-39/05 P en C-52/05 P, Zweden en Turco/Raad, Jurispr. 2008, blz. I-4723, punt 46.

[9] Zie zaak T-233/09, Access Info Europe/Raad, Jurispr. 2011, blz. II-1073, punt 57 en de aldaar aangehaalde rechtspraak.

[10] Artikel 1, onder a), van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[11] Zie zaak C-64/05, Zweden/Commissie, Jurispr. 2007, blz. I-11389, punt 66, en zaak C-266/05 P, Sison/Raad, Jurispr. 2007, blz. I-1233, punt 63.

[12] Zie zaak C-353/99 P, Raad/Hautala, Jurispr. 2001, blz. I-9565, punt 28.

[13] Zaak T-2/03, Verein für Konsumenteninformation/Commissie, Jurispr. 2005, blz. II-1121, punt 69.

[14] Gezien het standpunt van de Commissie dat openbaarmaking van de beleidsopties die niet werden aangehouden schadelijk zou zijn voor de interinstitutionele onderhandelingen, vraagt de Ombudsman zich bovendien af waarom de Commissie geen gedetailleerder antwoord heeft gegeven op de vraag van de Ombudsman dat zij uitlegt welke toekomstige omstandigheden (zoals de afsluiting van het hervormingsproces van het gemeenschappelijk visserijbeleid) relevant zouden zijn voor de kwestie van de toegang van het publiek. De Ombudsman merkt ook op dat, zodra het Parlement en de Raad het eens zijn over de hervorming, het potentieel voor de door de Commissie voorziene schade er niet meer is.

[15] Zie artikel 10, lid 3, en artikel 11, leden 1 tot en met 3, VEU en artikel 15 VWEU.

[16] In zaak C-280/11 P, Raad/Access Info Europe, heeft advocaat-generaal Cruz Villalón er met betrekking tot de Raad op gewezen dat "(..) zelfs kan worden gezegd dat wat de Raad als een ernstige ondermijning van zijn besluitvormingsproces beschouwt, de beste manier is om ervoor te zorgen dat de wetgevingsprocedure waarbij de Raad in deze zaak betrokken is, naar behoren wordt doorlopen"; Zie punt 65 van de conclusie van de advocaat-generaal.

[17] Zie zaak T-233/09, Access Info Europe/Raad, Jurispr. 2011, blz. II-1073, punt 69.

[18] Zie de conclusie van advocaat-generaal Cruz Villalón in zaak C-280/11 P, Raad/Access Info Europe, punt 67: "(..) bij de uitoefening van zowel wetgevende als niet-wetgevende taken moet worden gezegd dat nooit is beweerd dat democratie wetgeving "gemakkelijker" heeft gemaakt, als gemakkelijk wordt opgevat als "verborgen voor publieke controle", aangezien publieke controle ernstige beperkingen oplegt aan degenen die betrokken zijn bij wetgeving."

[19] Idem, punt 66.

[20] Gevoegde zaken C-39/05 P en C-52/05 P, Zweden en Turco/Raad, Jurispr. 2008, blz. I-4723, punt 69.

[21] Zaak T-233/09, Access Info Europe/Raad, Jurispr. 2011, blz. II-1073, punt 69. Voorts merkt het Gerecht in de punten 70 tot en met 72 van zijn arrest op dat de schade waarnaar de Raad in dit verband verwijst, meer een teken is van een grotendeels ongefundeerd vooroordeel dat de burgers en de instellingen de diepere betekenis van het democratische debat niet naar behoren kunnen begrijpen, en meer bepaald het feit dat het normaal is om een standpunt of strategie juist te wijzigen als gevolg van een rationele discussie tussen verantwoordelijke organen. Zie in dit verband ook punt 72 van de conclusie van advocaat-generaal Cruz Villalón in de zaak Raad/Access Info Europe (C-280/11 P).

[22] Idem, punt 78.

[23] Dit is wat het Hof heeft aangeduid als een "afschrikwekkende werking". Zie zaak T-121/05, Borax Europe Ltd/Commissie, Jurispr. 2009, blz. II-27, punt 70.

Het risico van zelfcensuur kan acuut zijn als de meningen die de auteurs moeten uiten bijzonder gevoelig zijn, bijvoorbeeld als ze (zelf) kritisch, speculatief of controversieel zijn. Zie het besluit van de Ombudsman in zaak 355/2007/(TN)FOR, beschikbaar op: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/5515/html.bookmark, punt 49.

[25] Zie zaak T-233/09, Access Info Europe/Raad, Jurispr. 2011, blz. II-1073, punten 77 en 78.