Achtergrond van de klacht

1. Klager is een Nederlands bedrijf dat Plastyn, een van gerecyclede producten gemaakt plastic, produceert. Op 2 juni 2008 heeft het bedrijf bij het directoraat-generaal Ondernemingen en industrie (DG ENTR) van de Commissie geklaagd dat Nederland artikel 3, lid 2 van Richtlijn 94/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994 betreffende verpakking en verpakkingsafval[1] (de 'Verpakkingsafvalrichtlijn') schendt. In artikel 3, lid 2 van de Verpakkingsafvalrichtlijn staat: "verpakkingsafval wil zeggen: alle verpakkingen of verpakkingsmateriaal waarop de definitie van afvalstoffen in Richtlijn 75/442/EEG van toepassing is[2] [de 'Afvalrichtlijn'], met uitzondering van productiereststoffen". Volgens klager is deze definitie niet op een juiste manier in de Nederlandse wetgeving geïmplementeerd. Klager legde uit dat hij productiereststoffen van verpakkingen recycleert, zodat deze in de verpakkingsindustrie opnieuw kunnen worden gebruikt. Het bedrijf betoogde dat in de Nederlandse wetgeving, in strijd met artikel 3, lid 2 van de Verpakkingsafvalrichtlijn, alle productiereststoffen van verpakkingen als afval moeten worden beschouwd. Volgens klager leidt dit tot ernstige verstoringen en milieuschade. Daarom verzocht het bedrijf DG ENTR ervoor te zorgen dat Nederland zijn wetgeving wijzigt en artikel 3, lid 2 van de Verpakkingsafvalrichtlijn correct toepast.

2. DG ENTR heeft de zaak naar het directoraat-generaal Milieu (DG ENV) verwezen, dat op 27 februari 2009 een antwoord heeft gegeven op de brief van klager. Het bood excuses aan voor de late beantwoording en zei dat het niet had voorgesteld om de klacht formeel als een inbreukklacht te registreren. DG ENV legde uit dat in artikel 3, lid 2 van de Verpakkingsafvalrichtlijn wordt bepaald dat productiereststoffen geen verpakkingsafval vormen en dat de bepalingen van de Verpakkingsafvalrichtlijn hierop daarom niet van toepassing zijn. Deze bepaling verbiedt een lidstaat echter niet om productiereststoffen als een soort afval en daarom als afval in de zin van de Afvalrichtlijn te beschouwen. DG ENV verwees ook naar de jurisprudentie van het Hof van Justitie (in het bijzonder naar de AvestaPolarit-uitspraak[3]), en concludeerde dat de brief van klager onvoldoende elementen bevatte om het beginnen van een klachtenprocedure te rechtvaardigen. Klager werd echter geïnformeerd dat hij, indien hij met andere elementen kon aantonen dat er sprake was van een schending van EU-recht door Nederland, deze informatie binnen vier weken na ontvangst van deze brief naar DG ENV kon sturen.

3. In zijn antwoord van 2 april 2009 zei klager dat hij niet kon begrijpen waarom zijn klacht niet was voorgelegd voor formele registratie. Klager wees erop dat de Nederlandse Raad van State productiereststoffen van verpakkingen als afval beschouwt. Klager herhaalde daarom zijn verzoek aan de Commissie om er bij de Nederlandse autoriteiten op aan te dringen artikel 3, lid 2 van de Verpakkingsafvalrichtlijn toe te passen en in nationale wetgeving om te zetten.

4. In zijn antwoord van 7 mei 2009 benadrukte DG ENV dat een lidstaat productiereststoffen van verpakkingen als afval in de zin van de Afvalrichtlijn kan beschouwen. De reststoffen mogen echter niet als verpakkingsafval in de zin van de Verpakkingsafvalrichtlijn worden beschouwd. DG ENV bevestigde daarom zijn standpunt dat de door de klager verstrekte informatie niet voldoende was om het beginnen van een klachtenprocedure te rechtvaardigen.

5. In een brief van 5 juni 2009 herhaalde klager zijn standpunt dat de Nederlandse autoriteiten de Verpakkingsafvalrichtlijn niet op een juiste manier in de nationale wetgeving hebben omgezet. Het bedrijf legde uit dat het gebruikmaakt van zeer complexe kennis, technologie en methoden voor de vervaardiging van waardevolle producten uit industriële reststoffen. De Nederlandse Raad van State verbood echter de verwerking van deze reststoffen, omdat dit naar zijn mening afval is. Klager stelde dat hij daarom niet langer in Nederland kon werken. Het bedrijf verzocht de Commissie daarom nogmaals om een oplossing te vinden voor de onwenselijke situatie met betrekking tot de uitvoering van de Verpakkingsafvalrichtlijn in Nederland.

6. In een brief van 12 juni 2009 liet DG ENV klager weten dat de Nederlandse autoriteiten niet verplicht waren om artikel 3, lid 2 van de Verpakkingsafvalrichtlijn als zodanig om te zetten. Ze moesten er alleen voor zorgen dat het door de richtlijn nagestreefde doel in de nationale wetgeving wordt bereikt. DG ENV herhaalde zijn standpunt dat artikel 3, lid 2 van de Verpakkingsafvalrichtlijn voor de Nederlandse autoriteiten geen belemmering vormde om productiereststoffen als afval in de zin van de Afvalrichtlijn te behandelen.

7. In zijn antwoord van 6 juli 2009 zei klager dat hij het niet eens was met de bewering van DG ENV dat de Nederlandse autoriteiten niet verplicht waren om bepalingen uit de Verpakkingsafvalrichtlijn om te zetten. Hij verzocht DG ENV aan te geven op welke jurisprudentie deze bewering gebaseerd was en vroeg tot welke andere instantie hij zich met betrekking tot deze zaak kon wenden.

8. In een brief van 31 juli 2009 liet DG ENV klager weten dat hij zich tot de Europese Ombudsman kon wenden. De vraag over de relevante jurisprudentie werd niet behandeld.

Het onderwerp van het onderzoek

9. In zijn aan de Ombudsman gerichte klacht beweerde klager dat de Commissie ten onrechte weigerde zijn klacht van 2 juni 2008 als een klacht inzake een inbreuk te registreren en deze dienovereenkomstig te behandelen. Klager verzocht dat de Commissie zijn klacht inzake een inbreuk formeel moest registreren en behandelen.

10. In zijn brief waarmee hij een onderzoek naar deze klacht begon, vroeg de Ombudsman de Commissie ook uit te leggen hoe punt 3 (Registratie van de klachten) van de Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Europese Ombudsman betreffende betrekkingen met de klager inzake inbreuken op het Gemeenschapsrecht[4] (de 'Mededeling') in de onderhavige zaak in acht was genomen. De Ombudsman wees er in dit verband op dat in de brieven van de Commissie aan klager leek te worden uitgelegd waarom zij meende dat er geen sprake was van inbreuk. Het was daarom niet duidelijk waarom zij deze zaak niet als een inbreukklacht had geregistreerd.

11. De Ombudsman wees er ook op dat de Commissie de vraag die klager in zijn brief van 6 juli 2009 stelde, niet beantwoord scheen te hebben.

Het onderzoek

12. Op 16 december 2009 wendde klager zich tot de Ombudsman. De klacht werd voor een standpunt doorgestuurd naar de Commissie, die het standpunt op 10 juni 2010 verstuurde. Het standpunt werd vervolgens doorgestuurd naar klager, die zijn opmerkingen verstuurde op 30 juni 2010.

De analyse en conclusies van de Ombudsman

A. Vermeende weigering om de klacht als een inbreukklacht te registreren en dienovereenkomstig te behandelen en de hiermee verbonden eis

Aangevoerde argumenten

13. Klager beweerde dat de Commissie ten onrechte weigerde zijn klacht van 2 juni 2008 als een inbreukklacht te registreren en dienovereenkomstig te behandelen. Hij verzocht dat de Commissie zijn inbreukklacht formeel moest registreren en behandelen.

14. In haar standpunt verklaarde de Commissie dat, krachtens punt 3 van de Mededeling, alle brieven die “in aanmerking komen” om als klacht te worden onderzocht, ingeschreven worden in het centrale klachtenregister van haar secretariaat-generaal. De Commissie verklaarde verder dat krachtens punt 3 van de Mededeling "brieven niet in aanmerking komen voor een onderzoek door de diensten van de Commissie en dan ook niet worden ingeschreven in het centrale klachtenregister, indien … hierin geen enkel bezwaar wordt geuit". Toen de diensten van de Commissie op 2 juni 2008 de klacht van klager ontvingen, waren zij van mening dat de toepasselijke Nederlandse wetgeving inzake afval en verpakkingsafval in overeenstemming was met de Verpakkingsafvalrichtlijn. Aangezien de door klager genoemde feiten niet een schending van de Verpakkingsafvalrichtlijn vormden, was er derhalve geen bezwaar met betrekking tot EU-recht en was het niet nodig om de klacht formeel te onderzoeken.

15. De Commissie wees erop dat zij, in overeenstemming met de Mededeling, klager op de hoogte heeft gebracht van haar standpunten in een brief van 27 februari 2009. In deze brief heeft zij duidelijk uitgelegd waarom zij van mening was dat er geen sprake was van een schending van EU-wetgeving en heeft zij gemeld dat zij de klacht niet zou onderzoeken. De Commissie merkte op dat zij in die brief ook haar excuses heeft gemaakt voor de late beantwoording.

16. Op 7 mei 2009 heeft de Commissie de brief van klager van 2 april 2009 beantwoord en haar standpunt herhaald. In antwoord op een latere brief van klager van 5 juni 2009 bevestigde de Commissie dat de Nederlandse autoriteiten niet verplicht waren om de definitie in artikel 3, lid 2 van de Verpakkingsafvalrichtlijn om te zetten, zolang zij het door de richtlijn beoogde resultaat in hun nationale rechtsstelsel konden waarborgen. De Commissie bevestigde ook dat productiereststoffen van verpakkingen krachtens de Afvalrichtlijn als afval konden worden beschouwd.

17. De Commissie betreurde het dat klager geen antwoord heeft gekregen op de vraag met betrekking tot de relevante jurisprudentie. Zij legde uit dat het Hof in zaak C-32/05 Commissie/Luxemburg[5], de nadruk heeft gelegd op zijn vaste rechtspraak dat een lidstaat niet altijd de vereisten van een richtlijn in een specifieke wettelijke regeling hoeft vast te leggen. Het algemene rechtskader kan, afhankelijk van de inhoud van een richtlijn, voldoende zijn voor de uitvoering hiervan. Het Hof oordeelde ook dat het bestaan van algemene beginselen van constitutioneel of administratief recht de omzetting door specifieke wet- of regelgeving overbodig kan maken, op voorwaarde evenwel dat (i) deze algemene beginselen de volledige toepassing van de richtlijn door de nationale autoriteiten daadwerkelijk garanderen; en (ii) ingeval de betrokken bepaling van de richtlijn rechten voor particulieren beoogt te scheppen, de rechtssituatie die uit deze beginselen voortvloeit voldoende bepaald en duidelijk is, opdat de begunstigden kennis kunnen nemen van al hun rechten en deze zo nodig geldend kunnen maken voor de nationale rechterlijke instanties[6].

18. De Commissie merkte verder op dat zij, in het kader van haar algemeen beleid, na een eerste beoordeling van de inhoud van de brief in het licht van het EU-recht, besluit of met een klacht een bezwaar wordt geuit. Zij voegde hier aan toe dat bij de eerste beoordeling van de brief van klager van 2 juni 2008 bleek dat hierin geen aanwijzingen voor een schending van EU-recht stonden. In bovengenoemde brief werd dus geen bezwaar geuit in de zin van punt 3 van de mededeling. De Commissie gaf aan dat zij klager duidelijk had uitgelegd waarom er geen sprake was van een schending van de Verpakkingsafvalrichtlijn. Het was dus niet nodig om de klacht te registreren en verder te onderzoeken. De Commissie concludeerde dat zij bij de behandeling van de brieven die zij van klager had ontvangen, had voldaan aan de eisen van goed administratief gedrag. De Commissie wees er verder op dat zij, zoals al aan de Ombudsman was meegedeeld, bezig was met het testen van een nieuwe aanpak van de registratie van klachten, ten dele om directer op belangen van klagers te kunnen inspelen.

19. In zijn opmerkingen wees klager erop dat zijn klacht geen betrekking had op de vraag of productiereststoffen van verpakkingen al dan niet afval waren, maar op het feit dat artikel 3, lid 2 van de Verpakkingsafvalrichtlijn in de Nederlandse wetgeving moest worden omgezet. Klager stelde dat de Commissie geen antwoord had gegeven op zijn vraag waarom EU-richtlijnen niet in nationale wetgeving hoeven te worden omgezet.

Het oordeel van de Ombudsman

20. De Ombudsman merkt op dat de Commissie, hoewel zij besloot om de brief van klager van 2 juni 2008 niet formeel als een inbreukklacht te registreren, deze klacht wel inhoudelijk heeft behandeld en klager van haar conclusies op de hoogte heeft gesteld in haar brieven van 27 februari, 7 mei en 12 juni 2009. In deze brieven legde de Commissie uit dat in artikel 3, lid 2 van de Verpakkingsafvalrichtlijn is vastgelegd dat lidstaten productiereststoffen niet als verpakkingsafval in de zin van die richtlijn mogen beschouwen. Productiereststoffen mogen echter wel als afval in de zin van de Afvalrichtlijn worden beschouwd. De Commissie legde ook uit dat artikel 3, lid 2 van de Verpakkingsafvalrichtlijn niet door een specifieke bepaling in nationaal recht hoeft te worden uitgevoerd, mits de juiste toepassing van de desbetreffende richtlijn door de bestaande bepalingen wordt gegarandeerd. De Ombudsman is van mening dat deze uitleg redelijk is. Om aan te tonen dat Nederland artikel 3, lid 2 van de Verpakkingsafvalrichtlijn niet heeft nageleefd, zou klager moeten hebben bewezen dat productiereststoffen van verpakkingen als verpakkingsafval in de zin van de Verpakkingsafvalrichtlijn werden beschouwd. Dergelijk bewijs schijnt de Commissie echter niet te zijn overhandigd. Klager wees erop dat de Nederlandse Raad van State productiereststoffen van verpakkingen als afval beschouwde. Dit bewijst of suggereert echter niet, in het licht van bovenstaande, dat Nederland artikel 3, lid 2 van de Verpakkingsafvalrichtlijn heeft geschonden. Onder deze omstandigheden zijn er met betrekking tot dit aspect van de zaak geen aanwijzingen voor wanbeheer.

21. Wat de procedurele aspecten van de zaak betreft, merkt de Ombudsman op dat de bewering en eis van klager betrekking hebben op de vermeende weigering van de Commissie om de klacht als een inbreukklacht te registreren.

22. In de eerste alinea van punt 3 van de Mededeling staat:

“Alle brieven die in aanmerking komen om als klacht te worden onderzocht, worden ingeschreven in het centrale klachtenregister van het secretariaat-generaal van de Commissie.” De tweede alinea gaat als volgt verder:

"De volgende brieven komen niet in aanmerking voor een onderzoek door de diensten van de Commissie en worden dan ook niet ingeschreven in het centrale klachtenregister:

[...]

- brieven waarin geen enkel bezwaar wordt geuit..."

23. Verder wordt in punt 4 van de Mededeling gesteld: “Indien de diensten van de Commissie besluiten de brief niet als klacht te registreren, stellen zij de afzender op de hoogte met een schrijven waarin één of meer van de in de tweede alinea van punt 3 genoemde redenen worden vermeld”.

24. In de onderhavige zaak heeft de Commissie klager met haar brief van 27 februari 2009 op de hoogte gesteld van haar besluit om de klacht niet te registreren. De reden hiervoor was dat de klacht onvoldoende elementen bevatte om het beginnen van een klachtenprocedure te rechtvaardigen. In haar brief verwees de Commissie niet naar één van de specifieke uitzonderingen in punt 3 van de Mededeling.

25. Het belangrijkste argument in het standpunt van de Commissie voor het niet-registreren van de brief van klager van 2 juni 2008 als een inbreukklacht, was dat hierin geen enkel bezwaar werd geuit. Uit de verklaringen in haar standpunt blijkt dat de Commissie de genoemde uitzondering zo interpreteerde dat in een klacht alleen “een bezwaar wordt geuit" in de zin van punt 3, alinea 2 van de Mededeling, indien op grond van een eerste onderzoek van de brief de bewering van klager van een schending van EU-recht goed gefundeerd lijkt te zijn. Deze uitleg is echter onverenigbaar met de duidelijke bewoordingen in de relevante passage van de Mededeling, waarin slechts wordt geëist dat in een klacht een bezwaar wordt geuit. In de onderhavige zaak is in de brief van klager van 2 juni 2008 wel degelijk een bezwaar geuit, namelijk dat de Nederlandse autoriteiten artikel 3, lid 2 van de Verpakkingsafvalrichtlijn niet hebben toegepast.

26. Bovendien is de interpretatie van de Commissie onverenigbaar met de algemene opzet en het doel van punt 3 van de Mededeling. Uit deze bepaling volgt dat aan de Commissie gerichte klachten op een geformaliseerde en gestructureerde manier moeten worden behandeld, tenzij één van de zes uitzonderingen van punt 3, alinea 2 van toepassing is. Deze afspraak is door de Commissie vastgelegd in de loop van een door de Ombudsman verricht onderzoek op eigen initiatief. Volgens de Ombudsman moeten de genoemde uitzonderingen strikt worden geïnterpreteerd. Met een interpretatie die de Commissie de mogelijkheid biedt om een klacht niet als inbreukklacht te registreren om de eenvoudige reden dat zij op grond van een eerste beoordeling meent dat er geen sprake van een dergelijke inbreuk is, zou het doel van de Mededeling in twijfel worden getrokken.

27. In haar standpunt merkte de Commissie ook op dat zij volgens punt 3, alinea 1 brieven moet registreren die "in aanmerking komen" om als klacht te worden onderzocht. Voor zover deze verklaring suggereert dat een klacht slechts als een inbreukklacht moet worden geregistreerd indien de Commissie van mening is dat er sprake is van een schending van EU-recht, kan de Ombudsman een dergelijke interpretatie niet accepteren. Een dergelijke interpretatie zou in feite betekenen dat er, naast de in punt 3, alinea 2 beschreven uitzonderingen nog een andere, algemene uitzondering is waarbij het de Commissie is toegestaan om een klacht niet te registreren. Zoals hierboven al is uitgelegd, zou een dergelijke interpretatie niet in overeenstemming zijn met de algemene opzet en het doel van punt 3 van de Mededeling.

28. Met het oog op bovenstaande is het feit dat de Commissie de brief van klager van 2 juni 2008 niet als een inbreukklacht heeft geregistreerd een geval van wanbeheer.

29. In het kader van zijn onderzoek inzake klacht 2403/2008/OV, die, onder andere, ook betrekking heeft op het niet-registreren van een inbreukklacht door de Commissie, heeft de Ombudsman een ontwerpaanbeveling gedaan waarin hij de Commissie opriep om de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat zij in toekomstige gevallen de Mededeling naleeft. Zoals hierboven vermeld, is de Ombudsman van mening dat de beoordeling van de zaak van klager inhoudelijk juist was. Hij vindt daarom, mede op grond van het feit dat de Commissie in het kader van het EU-Pilot project haar algemene registratiepraktijken voor inbreukklachten heeft gewijzigd, dat het in deze zaak geen zin heeft om de in zaak 2403/2008/OV gedane ontwerpaanbeveling te herhalen. De Ombudsman zal echter in plaats daarvan een kritische opmerking maken.

B. Conclusies

Op grond van zijn onderzoek naar deze klacht sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende kritische opmerking:

Punt 3 van de Mededeling voorziet dat briefwisseling van burgers als een inbreukklacht dient geregistreerd te worden tenzij één van de uitzonderingen voorzien in deze bepaling van toepassing is. Door te besluiten om klacht van klager niet als een inbreukklacht te registreren, zelfs indien geen van deze uitzonderingen van toepassing was, heeft de Commissie nagelaten punt 3 van de Mededeling na te leven. Deze nalatigheid maakt een geval van wanbeheer uit.

De klager en de Europese Commissie zullen op de hoogte worden gesteld van dit besluit.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Gedaan te Straatsburg op 19 november 2010

---

[1] PB 1994 L 365, blz. 10.

[2] Richtlijn van de Raad 75/442/EEG van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, PB 1975 L 194, blz. 39.

[3] Zaak C-114/01 AvestaPolarit Chrome, Jurispr. 2003, I-8725.

[4] COM (2002) 141 definitief, PB 2002 C 244, blz. 5.

[5] Zaak 32/05 Commissie/Luxemburg, Jurispr. 2006, I-11323.

[6] Zaak 29/84 Commissie/Duitsland, Jurispr. 1985, 1661, paragraaf 22 en 23; zaak C-217/97 Commissie/Duitsland, Jurispr. 1999, I-5087, paragraaf 31 en 32; en zaak C-233/00 Commissie/Frankrijk, Jurispr. 2003, I-6625, paragraaf 76.