Achtergrond van de klacht

1. De klacht werd ingediend door een voormalig personeelslid van het Europees Agentschap voor netwerk- en informatiebeveiliging (ENISA) tegen het besluit van laatstgenoemde om zijn arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd niet te verlengen. Enisa is gevestigd in Griekenland.

2. Op 16 november 2006 werd klager door Enisa aangeworven als arbeidscontractant voor de functie van administratief secretaris voor een periode van drie jaar. Op 26 april 2008 is zijn overeenkomst met Enisa voor onbepaalde tijd verlengd. Na zijn succesvolle deelname aan een interne selectieprocedure is hij op 1 april 2009 als tijdelijk functionaris aangeworven om voor een periode van drie jaar als administratief medewerker te werken.

3. Op 30 september 2011 heeft de uitvoerend directeur van Enisa (ED) klager meegedeeld dat zijn contract niet zou worden verlengd. De ED verwees naar zijn voornemen "om door te gaan met enkele wijzigingen in de organisatie van de afdeling Administratie, waarvoor een functie in de AST-categorie nodig is met een wezenlijk ander profiel dan dat van uw huidige functie, die in wezen secretaresse is. Dit besluit moet worden begrepen in de context van de zeer beperkte beschikbaarheid van personele middelen en mijn wens om deze beter te gebruiken".

4. In een brief van 5 oktober 2011 heeft klager de ED verzocht zijn besluit te heroverwegen, waarbij hij wees op zijn arbeidsverleden bij Enisa. In zijn brief benadrukte klager ook de dramatische gevolgen die het besluit van de ED voor hem zou hebben, in het licht van de financiële situatie en de stijgende werkloosheid in Griekenland.

5. Op 6 oktober 2011 heeft het personeelscomité van Enisa contact opgenomen met de ED en hem geïnformeerd over zijn waardering voor het werk, de opleiding en de competenties van klager en zijn standpunt kenbaar gemaakt dat hij veeleisendere taken op zich zou kunnen nemen.

6. Op 17 oktober 2011 woonde klager een vergadering bij met de ED, die hem meedeelde dat hij niet bereid was zijn besluit te heroverwegen.

7. Op 18 november 2011 heeft klager een klacht ingediend overeenkomstig artikel 90, lid 2, van het Statuut (hierna "de klacht van artikel 90, lid 2" genoemd).

8. In zijn klacht op grond van artikel 90, lid 2, verwees klager naar de verschillende taken die hij voor Enisa had uitgevoerd. Hij heeft het besluit van Enisa aangevochten op de volgende gronden: 1) schending van de motiveringsplicht; 2) kennelijke beoordelingsfout; 3) misbruik van bevoegdheid en discriminatie; en 4) schending van het recht op behoorlijk bestuur en de zorgplicht.

9. Op 17 maart 2012 heeft Enisa de klacht van klager op grond van artikel 90, lid 2, afgewezen.

10. Op 3 juli 2012 diende klager de onderhavige klacht in bij de Europese Ombudsman.

Onderwerp van het onderzoek

11. De Ombudsman opende een onderzoek naar de volgende beweringen en beweringen van klager.

Bewering:

Het besluit van de uitvoerend directeur van Enisa van 30 september 2011 om de overeenkomst voor bepaalde tijd van klager niet te verlengen, is onwettig.

Ter ondersteuning van deze bewering voerde de klager aan dat het besluit van Enisa (1) in strijd is met de motiveringsplicht; 2) een kennelijke beoordelingsfout bevat; en 3) het recht op behoorlijk bestuur en de zorgplicht schendt.

Vorderingen:

1) Enisa moet het besluit van de uitvoerend directeur van 30 september 2011 om het contract van klager niet te verlengen, intrekken.

2) Enisa moet de klager opnieuw in zijn functie plaatsen en, indien dit niet mogelijk is, hem een nieuwe functie toewijzen, zo nodig door hem een relevante opleiding te geven.

12. Ter ondersteuning van zijn argument dat het besluit van Enisa om zijn overeenkomst niet te verlengen gebaseerd was op misbruik van bevoegdheid en discriminatie, voerde klager aan dat de ED de verzekering had gegeven dat niemand zijn of haar baan zou verliezen als gevolg van de reorganisatie van Enisa en dat, in tegenstelling tot alle andere gevallen, zijn overeenkomst de enige overeenkomst voor bepaalde tijd was die niet werd verlengd.

13. In zijn besluit over de klacht van klager op grond van artikel 90, lid 2, legde Enisa uit dat de door klager aangevoerde voorbeelden voornamelijk betrekking hadden op overeenkomsten voor onbepaalde tijd en dat, in tegenstelling tot wat klager suggereerde, drie overeenkomsten voor bepaalde tijd naast die van klager niet werden verlengd.

14. In het licht van de toelichtingen van Enisa was de Ombudsman in de brief tot inleiding van het onderzoek van mening dat er onvoldoende redenen waren om dit aspect van de bewering in het onderzoek op te nemen.

15. Op 6 juli 2012 diende klager bij de Ombudsman een klacht in over het besluit van de ED van 29 november 2011 om een kennisgeving van vacature voor de functie van "medewerker financiële controle" te publiceren. Klager voerde aan dat de functie in kwestie taken omvatte die vergelijkbaar waren met de taken die hij tot het einde van zijn contract had uitgevoerd en dat hij daarom naar deze functie had kunnen worden overgeplaatst.

16. In de brief tot inleiding van dit onderzoek achtte de Ombudsman dit aspect niet-ontvankelijk omdat de interne administratieve rechtsmiddelen niet waren uitgeput, zoals vereist door artikel 2, lid 8, van het Statuut van de Europese Ombudsman. Ondanks deze bevinding heeft de Ombudsman Enisa verzocht nader in te gaan op de redenen waarom klager, gelet op zijn opleiding, niet in aanmerking werd genomen voor de functie van "medewerker financiële controle".

Het onderzoek

17. Op 30 juli 2012 heeft de Ombudsman Enisa verzocht een advies in te dienen over de beweringen en beweringen van klager in het onderzoek. Het advies van Enisa werd aan klager toegezonden, met een uitnodiging om uiterlijk op 31 december 2012 opmerkingen in te dienen. Klager heeft geen opmerkingen ingediend.

Analyse en conclusies van de Ombudsman

A. Bewering dat het besluit van de uitvoerend directeur van Enisa om de overeenkomst voor bepaalde tijd van klager niet te verlengen onwettig is

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

Motiveringsplicht

18. Klager voerde aan dat het besluit van de ED onvoldoende gemotiveerd was op de volgende gronden:

a) Hoewel in het besluit van de ED wordt verwezen naar "enkele wijzigingen" waarvoor een nieuwe functie [1] met een "wezenlijk ander profiel" nodig zou zijn, heeft Enisa geen details verstrekt om uit te leggen wat dit betekende;

b) in het besluit van de ED wordt niet uitgelegd waarom de beperking van de middelen en het voornemen om er beter gebruik van te maken Enisa ervan weerhielden het contract van de klager uit te breiden.

19. In zijn advies voerde Enisa aan dat de ED klager reeds in zijn brief van 30 september 2011 had meegedeeld dat zijn besluit was gebaseerd op zijn voornemen om enkele wijzigingen aan te brengen in de organisatie van de afdeling Administratie, waarvoor een positie in de categorie AST nodig zou zijn met een profiel dat wezenlijk verschilt van dat van de huidige positie van klager.

20. Enisa benadrukte dat de wijzigingen waarnaar de ED in het besluit van 30 september 2011 verwees, op dat moment werden afgerond en op 16 november 2011 openbaar werden gemaakt. Zij hadden met name betrekking op de afdeling "Algemene administratie" van de afdeling Administratie, waar klager had gewerkt. Volgens Enisa was het de bedoeling dat een aanzienlijk aantal van de aan klager toegewezen ondersteunende taken tegen het einde van het eerste semester in 2012 automatisch zou worden uitgevoerd of door de aanbestedingsfunctionaris zou worden uitgevoerd. Aangezien ENISA verplicht was klager zes maanden voor het verstrijken van het contract in kennis te stellen van zijn besluit om zijn contract niet te verlengen, voerde ENISA aan dat klager passende redenen had gekregen.

21. Enisa wees er verder op dat het in zijn besluit over de klacht van klager op grond van artikel 90, lid 2, uitlegde dat in plaats daarvan een standpunt (dat van financieel controleassistent) met een profiel dat wezenlijk verschilt van dat van klager nodig was.

22. Enisa voegde daaraan toe dat klager had gesolliciteerd naar de functie van assistent financiële controle. Hij beschikte echter niet over de beroepservaring die in de kennisgeving van vacature was vereist.

23. Enisa benadrukte dat een assistent financiële controle een grondige kennis van het algemene financiële circuit binnen de instelling moet hebben en een ervaren gebruiker van de elektronische boekhoudsystemen moet zijn. Bovendien moet hij in staat zijn om samen met de ordonnateur passende interne controles op te zetten en te handhaven om de naleving van het beginsel van goed financieel beheer te waarborgen.

24. Hoewel de positie van klager die van administratief medewerker was, waren de taken die hij moest uitvoeren voornamelijk secretariële taken en niet vergelijkbaar met de taken van een assistent financiële controle. Klager was op geen enkel moment een financiële actor binnen het financiële circuit van het Agentschap.

25. Gezien de behoefte van Enisa aan een assistent financiële controle en het feit dat het creëren van deze functie een herschikking van middelen binnen de afdeling administratie vereiste, was het bijgevolg niet mogelijk om het contract van klager te verlengen.

Kennelijke beoordelingsfout

26. In zijn klacht voerde klager aan dat zowel het belang van de dienst als de inhoud en het niveau van zijn prestaties pleitten tegen het besluit om zijn contract niet te verlengen.

27. In het bijzonder voerde klager aan dat in het besluit van de ED ten onrechte werd gesteld dat zijn taken "in wezen secretariële taken"waren. Ter ondersteuning van dit argument verwees klager naar zijn belangrijkste taken, zoals gedocumenteerd in zijn functieomschrijving en bevestigd in zijn loopbaanontwikkelingsrapporten.

28. Bovendien voerde klager aan dat zijn taken permanent en essentieel voor de dienst waren. Uit het besluit van de ED van 16 november 2011 over de reorganisatie van Enisa kwam naar voren dat het standpunt van klager niet werd afgeschaft, maar werd verplaatst naar de afdeling Financiën, boekhouding en overheidsopdrachten, en dat het opnieuw werd gepubliceerd.

29. Voorts merkte klager op dat het Agentschap op dat moment drie tijdelijke functionarissen in dienst had om taken van permanente aard uit te voeren die hem gemakkelijk hadden kunnen worden toegewezen.

30.  In zijn advies voerde Enisa aan dat de taken van klager in de eerste plaats een secretariaatsfunctie hadden. Het loutere feit dat klager door de ED was aangewezen als de bevoegde persoon om namens het Agentschap de administratieve communicatie met de Griekse autoriteiten over de uitvoering van protocolkwesties, waaronder bijvoorbeeld autoregistratieverzoeken, te ondertekenen, deed niets af aan het feit dat het standpunt van klager voornamelijk secretarieel was.

31. Met betrekking tot het argument van klager dat zijn taken van permanente aard waren en essentieel voor de dienst, wees Enisa erop dat het standpunt van klager niet opnieuw werd bekendgemaakt, maar was afgeschaft. De enige vacature die werd gepubliceerd, was die voor de functie van financieel controleassistent.

32. Wat het argument van klager met betrekking tot tijdelijke functionarissen betreft, merkte Enisa op dat dergelijke contracten strikt genomen niet onder zijn personeelsbeleid vallen en dus irrelevant zijn voor de onderhavige zaak. Bovendien waren er gedurende de gehele duur van het contract van klager uitzendkrachten in dienst, hetgeen duidelijk aangaf dat de status van zijn dienstverband bij het Agentschap hierdoor niet werd aangetast.

33. Tot slot wees Enisa erop dat zijn besluit gebaseerd was op artikel 47 van de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de EU (de "RAP")[2] en dat het Hof van Justitie van de EU consequent heeft geoordeeld dat "het niet verlengen van een overeenkomst voor bepaalde tijd onder de ruime beoordelingsbevoegdheid van de bevoegde autoriteit valt"[3].

34. Enisa voegde daaraan toe dat het klager zelf was die in april 2009 had besloten zijn overeenkomst van administratief secretaris, die voor onbepaalde tijd was gesloten, te beëindigen om over te stappen naar een functie van tijdelijk functionaris voor bepaalde tijd. Het vooruitzicht van niet-verlenging was dus volledig voorzienbaar.

35. Op basis hiervan voerde Enisa aan dat het besluit van de ED van 30 september 2011 geen kennelijke beoordelingsfout vormde.

Recht op behoorlijk bestuur en zorgplicht

36. In zijn klacht voerde klager aan dat hij, gezien zijn professionele achtergrond, studies, ervaring en opleiding, in staat was een grote verscheidenheid aan taken uit te voeren en dus gemakkelijk naar een andere functie had kunnen worden overgeplaatst. Bovendien zou, als het voorstel van de Europese Commissie voor een verlenging van het mandaat van Enisa zou worden goedgekeurd, het aantal personeelsleden van Enisa toenemen van 65 tot 100. Het was redelijk om aan te nemen dat hij had kunnen voldoen aan de vereisten waaraan kandidaten voor een van deze nieuwe functies moesten voldoen. Daarom waren er veel mogelijkheden voor herschikking en verlenging van zijn contract. In plaats daarvan heeft de ED het voor hem meest nadelige besluit genomen om zijn contract niet te verlengen.

37. Hoe dan ook werd de mogelijkheid van overplaatsing helemaal niet in overweging genomen alvorens een besluit te nemen over de niet-verlenging van zijn overeenkomst. Bovendien heeft de ED bij het nemen van zijn besluit het hoofd administratie, het managementteam of het personeelscomité niet geraadpleegd.

38. Klager voerde verder aan dat de ED geen vergadering had georganiseerd om zijn besluit aan te kondigen en aan hem uit te leggen en dat hij zich na dat besluit geen zorgen maakte over zijn psychische toestand. Bovendien gaf de ED klager geen gelegenheid om de zaak met hem te bespreken voordat hij zijn besluit nam, wat schadelijk was voor zijn loopbaanontwikkeling en zijn privéleven. Tot slot wees klager erop dat hij bijna zes jaar heeft geïnvesteerd om een carrière bij een EU-agentschap op te bouwen. Gezien de financiële situatie in zijn land zou het bijna onmogelijk zijn om een nieuwe baan te vinden in Griekenland. Bovendien wordt zijn beroepservaring die hij bij een EU-instelling heeft opgedaan, niet noodzakelijkerwijs in aanmerking genomen door binnenlandse werkgevers met verschillende behoeften.

39. In zijn advies wees Enisa erop dat er nog geen begrotingsmaatregelen waren vastgesteld die de aanwerving van 35 extra personeelsleden bij Enisa mogelijk zouden maken. Hoe dan ook zou een eventuele uitbreiding van het personeelsbestand, mits de betrokken rechtshandeling wordt vastgesteld, stapsgewijs ten uitvoer worden gelegd en betrekking hebben op functies die op dat moment niet konden worden bepaald.

40. Wat de mogelijkheden tot herschikking betreft, merkte Enisa op dat klager geen enkel voorbeeld noemde. Volgens Enisa was de reden dat er geen mogelijkheid was om hem te herplaatsen, aangezien er geen posities beschikbaar waren.

41. Met betrekking tot het argument dat de ED zijn zorgplicht jegens klager heeft geschonden, herhaalde Enisa dat het vooruitzicht van niet-verlenging van zijn overeenkomst voor bepaalde tijd voor klager volledig voorzienbaar was.

42. Niettegenstaande het bovenstaande herinnerde Enisa eraan dat de ED ervoor koos de klager persoonlijk in kennis te stellen van zijn besluit om zijn contract niet te verlengen in plaats van een brief te sturen zonder voorafgaande bespreking. Bovendien heeft de ED tijdens deze discussie en voordat hij hem in kennis stelde van het besluit, de klager verschillende vragen gesteld met de antwoorden waarop hij mogelijk het besluit tot niet-verlenging had kunnen wijzigen. Enisa voerde dus aan dat klager was gehoord voordat hij in kennis werd gesteld van het besluit om zijn contract niet te verlengen.

43. Tot slot benadrukte Enisa dat het klager zes maanden voor het verstrijken van zijn contract in kennis heeft gesteld van de niet-verlenging ervan, in overeenstemming met zijn zorgplicht, zodat klager zijn professionele toekomst dienovereenkomstig kan voorbereiden.

Beoordeling door de Ombudsman

44. Klager betwist de rechtmatigheid van het besluit van de ED om zijn overeenkomst niet te verlengen op grond van 1) schending van de motiveringsplicht; 2) een kennelijke beoordelingsfout; en 3) schending van het recht op behoorlijk bestuur en de zorgplicht.

45. Artikel 47 RAP bepaalt dat "[...] de aanstelling van tijdelijke functionarissen [beëindigt] [...] wanneer de overeenkomst voor bepaalde tijd is gesloten [...] op de in de overeenkomst vermelde datum [...]". Uit de rechtspraak van de rechterlijke instanties van de Unie volgt dat een instelling over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt met betrekking tot de verlenging van een overeenkomst [4].

46. Zoals de Ombudsman echter consequent heeft geoordeeld, is een discretionaire bevoegdheid geen arbitraire bevoegdheid [5]. De beoordelingsvrijheid van de Ombudsman bij het onderzoek van de wijze waarop de instellingen hun discretionaire bevoegdheid in personeelszaken uitoefenen, is niet bedoeld om het arrest ter discussie te stellen dat het tot het sluiten van arbeidsovereenkomsten bevoegde gezag verplicht is uit te voeren. Integendeel, net als de door de rechterlijke instanties van de Unie gehanteerde norm moet het toezicht van de Ombudsman zich beperken tot de vraag of de Ombudsman, gelet op de factoren en redenen die de administratie tot haar beoordeling hebben gebracht, binnen onbetwistbare grenzen is gebleven en zijn beoordelingsbevoegdheid niet kennelijk onjuist heeft gebruikt [6].

Motiveringsplicht

47. Volgens vaste rechtspraak [7] "beoogt het motiveringsvereiste enerzijds de betrokkene voldoende gegevens te verschaffen om hem in staat te stellen na te gaan of het besluit gegrond is dan wel een vergissing bevat op grond waarvan de wettigheid ervan kan worden betwist, en anderzijds het Hof in staat te stellen de wettigheid van het besluit te toetsen".

48. In dit verband kan een eventuele fout in de motivering van het oorspronkelijke besluit worden verholpen in het stadium van het besluit van een instelling over een klacht op grond van artikel 90, lid 2 [8].

49. De Ombudsman is van mening dat Enisa in zijn besluit van 30 september 2011 om het contract van klager niet te verlengen, klager op vrij algemene wijze op de hoogte heeft gesteld van de op handen zijnde wijzigingen. Het is echter niet nodig dat de Ombudsman zich definitief uitspreekt over de vraag of Enisa in dat stadium nadere details had kunnen en moeten geven over de op handen zijnde wijzigingen, aangezien Enisa in zijn besluit over de klacht van klager op grond van artikel 90, lid 2, een gedetailleerd overzicht heeft gegeven van de wijzigingen die aan de afdeling Administratie zijn aangebracht en heeft uitgelegd hoe de voorheen door klager uitgevoerde taken werden geautomatiseerd of overgedragen. In hetzelfde besluit heeft Enisa uitgelegd waarom klager niet de functie van financieel controleassistent kon krijgen.

50. De Ombudsman is derhalve van mening dat Enisa zijn besluit om de overeenkomst van klager niet te verlengen voldoende heeft gemotiveerd.

Kennelijke beoordelingsfout

51. In het licht van de gedetailleerde en specifieke verklaringen voor zijn besluit om de overeenkomst van klager niet te verlengen, die Enisa in zijn advies heeft verstrekt en waarover klager geen opmerkingen heeft gemaakt, is de Ombudsman van oordeel dat niet is aangetoond dat Enisa in de onderhavige zaak een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt.

Recht op behoorlijk bestuur en zorgplicht

52. Het hier te onderzoeken argument heeft zowel a) een procedureel aspect als b) een materieel aspect. Wat aspect a) betreft, voerde klager in wezen aan dat Enisa zijn recht om te worden gehoord heeft geschonden, een wezenlijk onderdeel van het recht op behoorlijk bestuur, dat in artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de EU wordt erkend als een grondrecht van de burgers. Wat aspect b) betreft, voerde klager aan dat het besluit van de ED in strijd was met de zorgplicht van het Agentschap jegens hem.

53. Wat aspect a) betreft, voerde Enisa naar haar mening aan dat het weliswaar volledig voorzienbaar was dat een overeenkomst voor bepaalde tijd niet zou worden verlengd, maar dat de ED een vergadering met klager had gehouden en dat klager op die vergadering daadwerkelijk de gelegenheid had gekregen om te worden gehoord. Het is echter moeilijk om deze verklaring te verzoenen met de andere verklaring van Enisa dat de ED klager heeft ontmoet om hem persoonlijk op de hoogte te stellen van zijn besluit. Bovendien druist de suggestie van Enisa dat de antwoorden die klager tijdens zijn vergadering aan de ED heeft gegeven " het mogelijk hebben gemaakt het besluit tot niet-verlenging te wijzigen" in tegen het argument van Enisa dat er geen mogelijkheid was om het contract van klager te verlengen.

54. De Ombudsman merkt echter op dat klager de bewering van Enisa dat de ED hem de situatie tijdens een vergadering heeft uitgelegd, niet heeft betwist. Bovendien, en zoals hierboven vermeld, was het besluit van Enisa om de overeenkomst van klager niet te verlengen op grond dat dit niet mogelijk was, niet kennelijk onjuist en vormt het dus geen geval van wanbeheer. Bovendien blijkt uit de opmerkingen van Enisa dat klager de mogelijkheid had om te solliciteren naar de nieuwe functie van financieel controleassistent die was gecreëerd en van die mogelijkheid gebruik heeft gemaakt, zij het zonder succes. Ten slotte heeft klager geen opmerkingen ingediend. In deze omstandigheden is de Ombudsman van mening dat er geen redenen zijn voor verder onderzoek naar dit aspect van de zaak. 

55. Wat punt b) betreft, merkt de Ombudsman op dat volgens de rechtspraak van de rechterlijke instanties van de EU de zorgplicht inhoudt dat "wanneer de bevoegde autoriteit een besluit neemt over de situatie van een ambtenaar, zij rekening moet houden met alle factoren die van invloed kunnen zijn op haar besluit en dat zij daarbij niet alleen rekening moet houden met het belang van de dienst, maar ook met dat van de betrokken ambtenaar"[9].

56. In casu heeft Enisa op overtuigende wijze uitgelegd dat het niet mogelijk was hem binnen het Agentschap te herplaatsen en dus zijn contract te verlengen. Enisa merkte in feite op dat klager geen andere mogelijkheden voor herschikking aangaf dan de functie van financieel controleassistent. Wat mogelijke toekomstige posten betreft, heeft Enisa terecht opgemerkt dat deze posten nog niet waren gecreëerd.

57. De Ombudsman komt derhalve tot de conclusie dat Enisa de zorgvuldigheidsplicht niet heeft geschonden.

58. In het licht van bovenstaande overwegingen concludeert de Ombudsman dat er hier geen redenen zijn voor verder onderzoek met betrekking tot de vermeende niet-naleving van het recht van klager om te worden gehoord en dat er geen wanbeheer kan worden vastgesteld met betrekking tot de rest van de bewering. Aangezien de bewering van klager niet kan worden gestaafd, kunnen zijn vorderingen evenmin slagen.

B. Conclusies

Op basis van het onderzoek naar deze klacht sluit de Ombudsman de klacht af met de volgende conclusies:

Er zijn geen redenen voor verder onderzoek met betrekking tot de vermeende niet-naleving van het recht van klager om te worden gehoord. Voor de rest van de klacht werd geen wanbeheer vastgesteld.

Klager en Enisa zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Emily O'Reilly

Gedaan te Straatsburg op 13 maart 2014