Achtergrond van de klacht

1. De onderhavige zaak betreft een vermeend verzuim van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (hierna "OLAF" genoemd) om volledige toegang te verlenen tot de documenten waartoe klager op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001 [1] om toegang had verzocht.

2. De klager is een belanghebbende van een onderneming die de commerciële rechten bezit voor verschillende soorten durumtarwe. Op 18 april 2010 heeft hij bij de Europese Commissie een verzoek ingediend om toegang van het publiek tot de documenten betreffende OLAF-onderzoek OF/2006/0729 [2]. Op 6 mei 2010 heeft de Commissie het verzoek van klager doorgestuurd naar OLAF.

3. Bij brief van 25 juni 2010 heeft OLAF klager gedeeltelijke toegang verleend tot twee documenten, namelijk i) een document van 23 mei 2007 betreffende de beoordeling van de initiële informatie in dat onderzoek, en ii) het besluit van OLAF van 9 juli 2007, waarmee het het onderzoek heeft afgesloten zonder verdere stappen te ondernemen. Voor het overige deel van het verzoek van klager deelde zij klager mee dat de documenten vielen onder de uitzonderingen op de toegang tot documenten als bedoeld in artikel 4, lid 1, onder b)[3], artikel 4, lid 2, eerste streepje [4] en artikel 4, lid 3, tweede alinea [5] van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

4. Bij e-mail van 28 juni 2010 heeft klager overeenkomstig artikel 7, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 een confirmatief verzoek bij OLAF ingediend, waarin hij zijn verzoek om volledige toegang tot de documenten in verband met dossier OF/2006/0729 herhaalde.

5. Op 13 juli 2010 heeft OLAF klager een voorlopig antwoord gestuurd en hem meegedeeld dat het de termijn voor het beantwoorden van zijn confirmatief verzoek met 15 werkdagen moest verlengen.

6. Op 7 september 2010 heeft OLAF een besluit genomen over het confirmatief verzoek van klager. Zij verwees in de eerste plaats naar de rechtspraak van de rechterlijke instanties van de Unie, volgens welke OLAF niet verplicht is toegang te verlenen tot de documenten die het voorwerp uitmaken van een onderzoek [6]. Zij wees er ook op dat uit de rechtspraak blijkt dat Verordening (EG) nr. 1049/2001 tot doel heeft de toegang van het publiek tot documenten te waarborgen [7]. Daarom is elk document dat aan een persoon wordt bekendgemaakt, ook openbaar voor het grote publiek.

7. OLAF deelde klager vervolgens mee dat het in totaal 21 documenten had geïdentificeerd die binnen het toepassingsgebied van zijn verzoek vielen. Deze documenten waren interne documenten van OLAF of correspondentie met derden. OLAF legde vervolgens uit dat het klager reeds gedeeltelijke toegang had verleend tot twee van zijn interne documenten, zoals vermeld in punt 3 hierboven. Vervolgens heeft zij verklaard dat zij hem gedeeltelijke toegang tot negen andere documenten kon verlenen. Wat de overige delen van deze documenten en de overige tien documenten betreft, heeft OLAF de toegang tot deze documenten geweigerd op grond van artikel 4, lid 3, tweede alinea [8] en artikel 4, lid 1, onder b),[9] van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

8. In zijn brief van 7 september 2010 heeft OLAF ook de mogelijkheid onderzocht om gedeeltelijke toegang te verlenen tot de resterende tien documenten. Aangezien de daarin opgenomen informatie echter volledig onder een van de aangevoerde uitzonderingen viel, was gedeeltelijke toegang niet mogelijk. Vervolgens heeft zij beoordeeld of er sprake was van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking gebiedt, maar is zij tot de conclusie gekomen dat er geen dergelijk belang bestond op grond waarvan zij haar standpunt moest wijzigen. In het onderhavige geval was het algemeen belang veeleer de bescherming van de besluitvormingsprocessen van OLAF, de onafhankelijkheid van mogelijke toekomstige onderzoeken en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de commerciële belangen van natuurlijke of rechtspersonen in verband met onderzoeken van OLAF.

9. Tot slot was OLAF van mening dat de behandeling van het verzoek van klager in overeenstemming was met Verordening (EG) nr. 1049/2001. Zij verontschuldigde zich voor de vertragingen bij de behandeling van de verzoeken van klager.

10. Op 10 september 2010 wendde klager zich tot de Europese Ombudsman.

Onderwerp van het onderzoek

11. De Ombudsman opende een onderzoek naar de volgende beweringen en beweringen:

Bewering

OLAF heeft geen geldige en toereikende gronden aangevoerd om volledige toegang tot alle documenten betreffende zijn onderzoek OF/2006/0729 te weigeren.

Vordering

OLAF moet zijn standpunt heroverwegen en volledige toegang verlenen tot de gevraagde documenten.

Het onderzoek

12. Op 5 juli 2011 heeft de Ombudsman OLAF verzocht een advies uit te brengen over de bewering en bewering van klager. Op 26 augustus 2011 heeft OLAF zijn advies ingediend, dat uiterlijk op 31 oktober 2011 voor opmerkingen aan klager is toegezonden. Klager heeft geen opmerkingen over het advies ingediend.

13. Op 23 januari 2013 hebben de diensten van de Ombudsman de documenten in het dossier OF/2006/0729 van OLAF geïnspecteerd. Klager werd vervolgens verzocht uiterlijk op 31 maart 2013 opmerkingen over het inspectieverslag in te dienen. Hij maakte geen gebruik van deze mogelijkheid.

Analyse en conclusies van de Ombudsman

A. Bewering dat OLAF geen geldige en toereikende gronden heeft aangevoerd om de toegang tot de gevraagde documenten en de daarmee verband houdende vordering te weigeren

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

14. In zijn klacht bij de Ombudsman voerde klager in wezen aan dat in de onderhavige zaak niet was voldaan aan de voorwaarden voor het inroepen van de door OLAF aangevoerde uitzonderingen. Hij was derhalve van mening dat zijn besluit ongegrond was. Klager bekritiseerde met name het standpunt van OLAF dat de openbaarmaking van de documenten zijn besluitvormingsproces zou ondermijnen, omdat OLAF in de onderhavige zaak het onderzoek als een niet-zaak heeft afgesloten, zonder verdere actie ter zake te ondernemen.

15. In zijn advies heeft OLAF erop gewezen dat het op grond van de wetgeving inzake zijn onderzoeken wettelijk verplicht is de verkregen informatie vertrouwelijk en onder het beroepsgeheim te behandelen. Het was van mening dat het verzoek van klager niet duidelijk was, maar wees erop dat het hem de grootst mogelijke ondersteuning bood door de relevante documenten te identificeren. Het besluit van OLAF was gebaseerd op een grondige analyse, waarbij rekening werd gehouden met alle specifieke aspecten van zijn activiteiten tijdens de beoordelingsfase van een zaak. Met betrekking tot zijn weigering om bepaalde documenten openbaar te maken, was OLAF van mening dat zijn standpunt naar behoren was gemotiveerd en volledig gerechtvaardigd. Er is ook naar behoren rekening gehouden met de aard en de mate van gedetailleerdheid van de informatie in de documenten, en in de antwoorden zijn de toepasselijke uitzondering en de reden voor die uitzondering vermeld. Het inroepen van de uitzonderingen was strikt gebaseerd op een concreet onderzoek van de documenten.

16. Met betrekking tot het argument van klager dat OLAF de uitzondering van artikel 4, lid 3, tweede alinea, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 niet had mogen toepassen, wees OLAF erop dat het zijn interne overwegingen niet kan onthullen, zelfs niet wanneer een onderzoek als niet-zaak wordt afgesloten. Openbaarmaking van de specifieke stappen die tijdens de beoordelingsfase zijn genomen en van de wijze waarop informatie wordt verzameld, kan schadelijk zijn voor de toekomstige beoordelingen en onderzoeken van OLAF. Ter ondersteuning van dit standpunt verwees OLAF ook naar de rechtspraak van het Gerecht [10], volgens welke artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001 ook na de vaststelling van het besluit van toepassing blijft, aangezien het risico van zelfcensuur voor de toekomst blijft bestaan.

Beoordeling door de Ombudsman

17. De Ombudsman herinnert eraan dat OLAF zich ter ondersteuning van zijn standpunt heeft beroepen op drie van de uitzonderingen waarin Verordening 1049/2001 voorziet, namelijk de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van een persoon (artikel 4, lid 1, onder b), de bescherming van commerciële belangen (artikel 4, lid 2, eerste streepje), en de bescherming van het besluitvormingsproces (artikel 4, lid 3, tweede alinea). OLAF heeft zich echter voornamelijk gericht op de uitzondering van artikel 4, lid 3, tweede alinea.

18. In dit verband is het nuttig eraan te herinneren dat OLAF in zijn besluit over het confirmatief verzoek van klager heeft verklaard dat het een zekere "ruimte om na te denken nodig heeft met het oog op de bescherming van het besluitvormingsproces ". Zij voerde ook aan dat "de mogelijke openbaarmaking van de betrokken documenten het besluitvormingsproces van OLAF ernstig zou ondermijnen en zou leiden tot een ernstige ondermijning van de onafhankelijkheid van toekomstige onderzoeken". In zijn advies over de klacht herhaalde OLAF zijn standpunt dat het een zekere "ruimte om na te denken" nodig heeft en zijn interne reflecties niet kon onthullen, zelfs niet wanneer informatie uiteindelijk als een niet-geval werd geclassificeerd". Het voegde eraan toe dat de manier waarop informatie wordt verzameld "schadelijk kan zijn voor toekomstige beoordelingen en onderzoeken"en verwees ook naar de jurisprudentie van het Gerecht (zie voetnoot 10 hierboven).

19. In artikel 4, lid 3, tweede alinea, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 is het volgende bepaald: "De toegang tot een document met adviezen voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de betrokken instelling wordt geweigerd, zelfs nadat het besluit is genomen, indien de openbaarmaking van het document het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt".

20. De Ombudsman herinnert eraan dat de jurisprudentie van de rechterlijke instanties van de EU de voorwaarden heeft verduidelijkt waaraan een instelling moet voldoen om zich op deze of andere uitzonderingen van artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1049/2001 te kunnen beroepen:

"In dit verband zij eraan herinnerd dat het voor de behandeling van een verzoek om toegang tot documenten vereiste onderzoek specifiek van aard moet zijn. Enerzijds volstaat het enkele feit dat een document een door een uitzondering beschermd belang betreft, niet om de toepassing van die uitzondering te rechtvaardigen. Een dergelijke toepassing kan in de regel alleen gerechtvaardigd zijn indien de instelling vooraf heeft beoordeeld of de toegang tot het document het beschermde belang concreet en daadwerkelijk zou ondermijnen. Daarentegen moet het gevaar voor aantasting van een beschermd belang redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch zijn om het te kunnen inroepen (zie arrest Gerecht van 11 maart 2009, Borax Europe/Commissie, T-166/05, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 88 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

21. Uit het arrest waarnaar OLAF zelf in zijn advies heeft verwezen, blijkt duidelijk dat de instelling haar relevante analyse i) "per document "en ii) "op individuele en specifieke wijze"[12] moet uitvoeren.

22. Zowel in zijn besluit over het confirmatief verzoek van klager als in zijn advies heeft OLAF zich echter beperkt tot een algemeen beroep op wat het als de noodzaak beschouwde om zijn "ruimte om na te denken" te beschermen, zonder te beoordelen of het verlenen van toegang tot de betrokken documenten of delen van documenten het door artikel 4, lid 3, tweede alinea, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 beschermde belang concreet en daadwerkelijk zou ondermijnen.

23. Hieruit volgt dat de beoordeling door OLAF van de verzoeken om toegang van klager duidelijk niet voldoet aan de norm die is vastgesteld in de door OLAF aangehaalde rechtspraak.

24. In dergelijke gevallen als de onderhavige zou de Ombudsman normaliter overwegen een voorstel voor een minnelijke schikking of een ontwerpaanbeveling aan de betrokken instelling te doen. In de onderhavige zaak merkt de Ombudsman echter op dat klager noch in de onderhavige zaak, noch in de parallelle zaak 1523/2010/(IP)EIS van dezelfde klager opmerkingen heeft ingediend, hoewel hij daartoe verschillende mogelijkheden heeft gekregen. Bovendien is er sinds het confirmatief verzoek van klager veel tijd verstreken en is het niet duidelijk of klager nog steeds geïnteresseerd is in toegang tot de door hem gevraagde documenten. In het licht hiervan concludeert de Ombudsman dat er geen redenen zijn voor verder onderzoek naar de onderhavige zaak.

25. Tegelijkertijd merkt de Ombudsman op dat klager de mogelijkheid heeft om bij OLAF een nieuw verzoek om toegang in te dienen indien hij nog steeds geïnteresseerd is in de betrokken documenten.

B. Conclusie

Op basis van zijn onderzoek naar deze klacht sluit de Ombudsman deze af met de volgende conclusie:

Er zijn geen redenen voor verder onderzoek naar de klacht.

Klager en OLAF zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

P. Nikiforos Diamandouros

Gedaan te Straatsburg op 4 september 2013

[1] Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43).

[2] Het onderzoek had betrekking op vermeende onregelmatigheden in de steun voor de productie van een bijzonder ras durumtarwe in Spanje.

[3] Artikel 4, lid 1, onder b), van verordening nr. 1049/2001 luidt als volgt: "De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan de bescherming van [...] de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu zou ondermijnen, met name in overeenstemming met de communautaire wetgeving inzake de bescherming van persoonsgegevens ".

[4] Artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001 luidt als volgt: "De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan de bescherming van [...] commerciële belangen van een natuurlijke of rechtspersoon, met inbegrip van intellectuele eigendom, zou ondermijnen ".

[5] Artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001 luidt als volgt: "De toegang tot een document met adviezen voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de betrokken instelling wordt geweigerd, zelfs nadat het besluit is genomen, indien de openbaarmaking van het document het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt".

[6] Zaak T-48/05, Franchet en Byk/Commissie, Jurispr. 2008, blz. II-1585, punten 255-258 en aldaar aangehaalde rechtspraak.

[7] Gevoegde zaken T-110/03, T-150/03 en T-405/03, Sison, Jurispr. 2005, blz. II-1429, punten 50-55.

[8] Zie voetnoot 5 hierboven.

[9] Zie voetnoot 3 hierboven.

[10] Zaak T-403/05, My TravelGroup plc/Commissie, Jurispr. 2008, blz. II-2027, punt 98.

[11] Zaak T-250/08, Batchelor/Commissie, Jurispr. 2011, blz. II-2551, punt 78.

[12] Zie voetnoot 10.