DE TERUGGROND NAAR HET KLACHT

1. Op 31 januari 2008 diende klager, een in Berlijn woonachtige Duitse burger, bij de Europese Commissie een klacht in over de volgende schendingen van het EU-recht door Duitsland:

• onjuiste omzetting van Richtlijn 2003/35/EG [1] in Duits recht, met name wat betreft de procedurele rechten van particulieren en verenigingen ("het eerste aspect");
• schending van Richtlijn 2001/42/EG [2] door het bestemmingsplan Berlin Steglitz-Zehlendorf van 1958/1960 ("het bestemmingsplan") niet aan een milieueffectbeoordeling te onderwerpen; en
• schending van Richtlijn 85/337/EG [3] door geen milieueffectbeoordeling uit te voeren alvorens een woningbouwproject op basis van het bestemmingsplan Berlijn Steglitz-Zehlendorf goed te keuren (de laatste twee punten samen, "het tweede aspect").

2. Op 16 februari 2009 diende klager een klacht in bij de Europese Ombudsman (klacht 493/2009/VL), waarin hij stelde dat de Commissie het tweede aspect van zijn inbreukklacht niet naar behoren had behandeld. Na onderzoek van deze klacht hebben de diensten van de Ombudsman contact opgenomen met de Commissie om na te gaan of er een snelle, informele oplossing kon worden gevonden. De Commissie heeft de Ombudsman kopieën verstrekt van brieven die zij op 29 januari 2008 en 12 december 2008 aan klager had gestuurd. Zij legde uit dat klager haar op 12 en 21 januari 2008 een brief had gestuurd. Het antwoord van de Commissie van 29 januari 2008 had betrekking op deze correspondentie. In haar brief van 29 januari 2008 heeft de Commissie uitgelegd dat zij opdracht had gegeven tot een studie over de omzetting van Richtlijn 2003/35/EG in de lidstaten en dat zij wachtte op de resultaten van die studie. In een nieuwe brief van 11 maart 2008 herhaalde zij dit standpunt. De Commissie was van mening dat klager waarschijnlijk zijn inbreukklacht van 31 januari 2008 had ingediend voordat hij zijn brief van 29 januari 2008 ontving.

3. Na onderzoek van deze brieven vestigden de diensten van de Ombudsman de aandacht van de Commissie op het feit dat de inbreukklacht van klager van 31 januari 2008 twee punten omvatte. De brieven van de Commissie van 29 januari 2008 en 11 maart 2008 leken niet in te gaan op de tweede van deze kwesties, die aanleiding hadden gegeven tot klacht 493/2009/VL.

4. Daarop zond de Commissie de Ombudsman een kopie van een brief die zij op 17 maart 2009 aan klager had gezonden. In die brief verwees de Commissie uitdrukkelijk naar de brief van klager van 31 januari 2008 en legde zij hem uit dat zij, in het licht van de resultaten van de studie over de omzetting van Richtlijn 2003/35/EG in de lidstaten, zijn inbreukklacht niet gegrond achtte.

5. Aangezien de Commissie van mening was dat zij aldus de inbreukklacht van klager van 31 januari 2008 had behandeld, heeft de Ombudsman de zaak op 7 april 2009 afgesloten. Vervolgens deelde hij klager echter mee dat dit besluit alleen betrekking had op het verzuim van de Commissie om de zaak te behandelen en geen inhoudelijke beoordeling vormde van de antwoorden van de Commissie op de vragen van klager.

6. In een brief van 2 april 2009, door de Ombudsman ontvangen op 8 april 2009, wees klager erop dat de brief van de Commissie van 17 maart 2009 het tweede aspect van zijn inbreukklacht van 31 januari 2008 niet adequaat behandelde. Aangezien klager duidelijk niet tevreden was met het antwoord van de Commissie, besloot de Ombudsman de brief van klager van 2 april als nieuwe klacht te registreren (klacht 1009/2009/(VL)KM) en een onderzoek in te stellen.

Het onderwerp van het onderzoek

7. Klager beweerde dat de Commissie, in strijd met haar mededeling over de betrekkingen met klager met betrekking tot inbreuken op het Gemeenschapsrecht [4] ("de mededeling"), de ontvangst van het tweede aspect van zijn inbreukklacht van 31 januari 2008 niet had bevestigd; (ii) hem een registratienummer voor de inbreukklacht verstrekken en (iii) hem binnen een jaar in kennis stellen van het resultaat van zijn beoordeling.

8. Klager voerde aan dat de Commissie zijn inbreukklacht overeenkomstig de mededeling moest behandelen.

9. Opgemerkt zij dat deze grief en deze grief enkel betrekking hebben op de wijze waarop de Commissie het tweede aspect van de klacht wegens niet-nakoming heeft behandeld. Wat het eerste aspect betreft, verklaarde klager aanvankelijk dat hij het ermee eens was dat de Commissie zijn standpunt niet deelt. Later diende hij echter klacht 2680/2009/(BEH)(VL)KM in, die betrekking had op de registratie van het eerste aspect van zijn inbreukklacht.

Het onderzoek

10. Op 28 mei 2009 heeft de Ombudsman een onderzoek geopend en de Commissie om advies over de klacht verzocht.

11. Op 7 september 2009 heeft de Commissie haar advies in het Engels ingediend en op 14 september 2009 heeft zij de Duitse vertaling van haar advies verstrekt. Het werd op 25 september 2009 aan klager toegezonden met het verzoek om zijn opmerkingen in te dienen.

12. Klager diende zijn opmerkingen in op 17 november 2009 en op 12 april 2010.

De analyse en conclusies van de OMBUDSMAN

A. Bewering van het niet bevestigen van de ontvangst van, het niet toekennen van een registratienummer aan en het niet beantwoorden van het tweede aspect van de inbreukklacht van de klager van 31 januari 2008, en daarmee verband houdende vordering

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

13. Klager voerde aan dat het tweede aspect dat hij in zijn brief van 31 januari 2008 aan de orde stelde, een inbreukklacht was en dat de Commissie deze overeenkomstig de mededeling als zodanig had moeten registreren. Bovendien had zij hem binnen een jaar na de registratie van de klacht in kennis moeten stellen van het resultaat van haar beoordeling.

14. In haar advies merkte de Commissie op dat klager haar vanaf juli 2006 een aantal brieven heeft gestuurd over de in zijn klacht van 31 januari 2008 aan de orde gestelde kwesties. De brief van 31 januari 2008 was dus geen nieuwe inbreukklacht, maar had veeleer betrekking op aangelegenheden waarop de Commissie reeds meermaals had geantwoord.

15. In vijf brieven aan klager tussen 4 augustus 2006 en 25 oktober 2007 heeft de Commissie benadrukt dat, zoals de Duitse autoriteiten hebben betoogd, richtlijn 2001/42 alleen van toepassing is op plannen of programma’s waarvan de eerste voorbereidende handeling is verricht na de omzetting van de richtlijn, dat wil zeggen na 21 juli 2004. Daarom was de richtlijn niet van toepassing op het bestemmingsplan van 1958/1960. Voorts werd uitgelegd dat projecten voor de bouw van stadswoningen onder bijlage II, punt 10, onder b), van Richtlijn 85/337/EG vallen en dus alleen een milieueffectbeoordeling vereisen in gevallen waarin zij aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben. Nadere informatie over de omvang, de aard en de locatie van het project was derhalve noodzakelijk om te bepalen of het project onder de richtlijn kon vallen.

16. In haar brief van 4 augustus 2006 heeft de Commissie verklaard dat zij op basis van de informatie waarover zij op dat moment beschikte, niet kon nagaan of er een verplichting bestond om het publiek te raadplegen over het bouwproject. Zij voegde daaraan toe dat zij de brief van klager op dat moment derhalve niet als klacht kon behandelen.

17. Op 20 december 2006 heeft de Commissie haar standpunt met betrekking tot de toepassing van richtlijn 2001/42 op het bestemmingsplan bevestigd. Zij voegde daar echter aan toe dat op basis van de door klager verstrekte informatie bleek dat er waarschijnlijk een milieueffectbeoordeling zou worden uitgevoerd met betrekking tot het betrokken bouwproject. Destijds was de Commissie van mening dat er geen reden was om aan te nemen dat het EU-recht zou worden geschonden. Als de autoriteiten de zaak echter anders zouden behandelen en de klager van mening was dat het project aanzienlijke gevolgen voor het milieu zou hebben, werd hem meegedeeld dat hij kon overwegen zich opnieuw tot de Commissie te wenden.

18. Op 21 juni 2007 heeft de Commissie geantwoord op verdere brieven van klager, waarin hij de Commissie meedeelde dat onder meer de bouwvergunning was verleend en dat er geen milieueffectbeoordeling leek te zijn uitgevoerd. De Commissie wees erop dat zij klager had meegedeeld dat hij zich tot de Commissie kon wenden als hij kon aantonen dat een milieueffectbeoordeling had moeten worden uitgevoerd. Zij verklaarde dat zij het op prijs zou stellen indien de klager in dit verband nadere informatie zou kunnen verstrekken. Zij wees er voorts op dat zij nog geen duidelijk bewijs had ontvangen dat het Unierecht was geschonden, waardoor er tot dan toe geen inbreukprocedure was ingeleid en de door klager genoemde termijn van één jaar dus niet van toepassing was. Zij voegde daaraan toe dat indien de klager de nodige aanvullende informatie zou kunnen verstrekken, hij niet zou aarzelen om een dergelijke procedure in te leiden, mits voldoende kon worden aangetoond dat er sprake was van een inbreuk op de milieueffectbeoordelingsrichtlijn.

19. Op 1 augustus 2007 deelde de Commissie klager mee dat zijn verdere brieven onvoldoende details bevatten om een duidelijke schending van het EU-recht te staven. Zij heeft klager verzocht het klachtenformulier te gebruiken indien hij zijn klacht wenste te bevestigen, en dit te onderbouwen met verwijzingen naar relevante deskundigenadviezen, plannen, kaarten of andere documenten.

20. Op 25 oktober 2007 heeft de Commissie verduidelijkt dat het niet aan de Commissie was om klagers voldoende bij te staan bij het ontwikkelen van hun klachten. Als zij dat zou doen, zou zij namelijk haar verplichting om loyaal met de lidstaten samen te werken, niet nakomen. In gevallen waarin een klager door een advocaat wordt vertegenwoordigd, hoeft de Commissie hoe dan ook geen bijstand te verlenen. Wat de inhoud van de brieven van klager van 18 juli, 13 augustus en 10 oktober 2007 [5] betreft, heeft de Commissie verklaard dat klager niet precies heeft aangegeven i) welke bepaling van Richtlijn 85/337 werd geschonden door het feit dat er geen milieueffectbeoordeling was uitgevoerd en ii) waarom de milieueffectbeoordelingsrichtlijn van 1985 überhaupt van toepassing zou moeten zijn, aangezien het bestemmingsplan van 1958/1960 dateert. Voorts verwierp zij een aantal andere argumenten en documenten waarop klager zich beriep, aangezien zij van mening was dat zij onvoldoende bewijs van een inbreuk op het Unierecht leverden. Indien klager zijn klacht wenste te handhaven, moedigde de Commissie hem aan het klachtenformulier te gebruiken en zijn verklaringen met voldoende bewijsmateriaal te staven.

21. In haar advies verwees de Commissie naar deze brieven en voerde zij aan dat zij, ondanks haar uitgebreide correspondentie met klager, geen inbreuk op het EU-recht had kunnen vaststellen. De brief van klager van 31 januari 2008 bevatte geen nieuwe informatie, zodat de Commissie deze niet als klacht heeft geregistreerd. In feite was zij van mening dat, in het licht van de correspondentie die eerder was uitgewisseld, de beweringen van klager in die brief zinloos en repetitief waren.

22. De Commissie wees erop dat zij klager niettemin een aanvullend antwoord heeft gestuurd, waarin zij haar analyse van de inhoud van zijn argumenten samenvatte. Zij deelde klager ook mee dat zij van mening was dat richtlijn 2001/42 niet van toepassing was op het bestemmingsplan van 1958/60, en deelde klager mee dat hij onvoldoende bewijsmateriaal had overgelegd om aan te tonen dat richtlijn 85/337 moest worden toegepast. De Commissie verklaarde dat zij zijn klacht derhalve niet verder kon behandelen en bood haar excuses aan voor de late opheldering.

23. In zijn opmerkingen voerde klager aan dat de Commissie twee afzonderlijke aspecten die in zijn brief van 31 januari 2008 aan de orde waren gesteld, door elkaar had gehaald. Bovendien had zij het tweede aspect niet naar behoren behandeld, aangezien sommige van de vóór 31 januari 2008 uitgewisselde brieven waarnaar de Commissie had verwezen, in feite betrekking hadden op het eerste aspect. Hij voerde verder aan dat de Commissie zijn klacht eenvoudigweg had afgewezen zonder te verwijzen naar relevante rechtspraak, waardoor de bevoegdheid van het Hof van Justitie van de Europese Unie om het EU-recht uit te leggen werd misbruikt.

24. Wat met name de registratie betreft, was klager van mening dat de Commissie ten onrechte ervan uitging dat zijn klacht "duidelijk buiten het toepassingsgebied van het Gemeenschapsrecht viel" in de zin van punt 3 van de mededeling, en hij aanvaardde geen andere geldige redenen om zijn brief niet als klacht te registreren. De Commissie was zelfs niet in staat om zijn klacht als kennelijk "ongegrond of irrelevant" te behandelen en dus af te sluiten volgens de in punt 11 van de mededeling genoemde vereenvoudigde procedure. Klager handhaafde daarom zijn verzoek aan de Commissie om zijn klacht te registreren en hem een met redenen omkleed antwoord te geven.

Beoordeling door de Ombudsman

25. Zoals klager terecht heeft aangevoerd, heeft de Commissie zich ertoe verbonden een aantal procedurele vereisten in acht te nemen wanneer zij een inbreukklacht van een burger ontvangt. Deze eisen zijn uiteengezet in de mededeling. Een van deze vereisten is dat de Commissie een ontvangstbevestiging en een registratienummer voor de ingediende klacht toezendt.

26. Overeenkomstig punt 3 van de mededeling registreert de Commissie geen klacht die zij waarschijnlijk niet zal onderzoeken, dat wil zeggen wanneer zij in een van de volgende categorieën valt:

"– het is anoniem, toont het adres van de afzender niet of toont een onvolledig adres;

– zij verwijst niet expliciet of impliciet naar een lidstaat waaraan de met het gemeenschapsrecht strijdige maatregelen of praktijken kunnen worden toegerekend;

– zij stelt het handelen of nalaten van een particulier of een particulier lichaam aan de kaak, tenzij uit de maatregel of de klacht blijkt dat er sprake is van betrokkenheid van overheidsinstanties of zij stellen dat zij niet hebben gehandeld naar aanleiding van dat handelen of nalaten. In alle gevallen gaat de Commissie na of de correspondentie gedragingen aan het licht brengt die in strijd zijn met de mededingingsregels (artikelen 81 en 82 van het EG-Verdrag);

– het verzuimt een grief te formuleren;

– zij bevat een grief ten aanzien waarvan de Commissie een duidelijk, openbaar en samenhangend standpunt heeft ingenomen, dat aan de klager wordt meegedeeld;

– zij bevat een grief die duidelijk buiten de werkingssfeer van het gemeenschapsrecht valt."

27. De Commissie heeft het tweede aspect dat in de brief van klager van 31 januari 2008 aan de orde werd gesteld, niet geregistreerd, hoewel klager het daartoe verstrekte klachtenformulier heeft gebruikt en zijn brief als een klacht wegens inbreuk heeft aangemerkt. Evenmin heeft zij de ontvangst van deze inbreukklacht bevestigd. Dit is des te verrassender gezien het feit dat de Commissie in eerdere correspondentie zelf de aandacht van klager heeft gevestigd op de mogelijkheid om een nieuwe inbreukklacht in te dienen, en heeft voorgesteld het klachtenformulier voor dat doel te gebruiken. De brief van 31 januari 2008 werd voorafgegaan door tamelijk uitgebreide correspondentie tussen de Commissie en klager over de in die brief aan de orde gestelde kwesties. De Ombudsman is echter van mening dat de Commissie zich niet op deze eerdere briefwisseling kan beroepen ter rechtvaardiging van haar besluit om het tweede aspect van de brief van 31 januari 2008 niet als klacht wegens inbreuk te registreren. Het feit dat een klacht wegens niet-nakoming wordt ingediend na een briefwisseling met de Commissie, is niet een van de in punt 3 van de mededeling genoemde redenen die de Commissie het recht geven deze niet te registreren. Hoe dan ook is het voor de Ombudsman duidelijk dat geen van de eerdere brieven van klager over het tweede aspect van zijn brief van 31 januari 2008 ooit als klacht wegens inbreuk is geregistreerd.

28. Gezien het bovenstaande concludeert de Ombudsman dat de Commissie, door het tweede aspect van de brief van klager van 31 januari 2008 niet als klacht wegens niet-nakoming te registreren en door de ontvangst van deze klacht wegens niet-nakoming niet te bevestigen, de toezeggingen in haar eigen mededeling niet is nagekomen. Dit is een geval van wanbeheer.

29. Uit zowel de correspondentie tussen de Commissie en de klager als uit het door de Commissie overgelegde advies blijkt echter ook overduidelijk dat deze laatste de inhoud van de desbetreffende inbreukklacht heeft behandeld. Zoals hierboven vermeld, heeft de Commissie besloten dat zij op grond van de opmerkingen van klager niet kon concluderen dat het EU-recht was geschonden.

30. De Ombudsman is van mening dat de redenering waarop deze conclusie is gebaseerd redelijk is, zowel met betrekking tot richtlijn 2001/42 als met betrekking tot richtlijn 85/337.

31. Wat richtlijn 2001/42 betreft, bepaalt artikel 13, lid 1, dat de lidstaten deze richtlijn vóór 21 juli 2004 moesten omzetten. Volgens artikel 13, lid 3, is de verplichting om een milieueffectbeoordeling uit te voeren van toepassing op "de plannen en programma's waarvan de eerste formele voorbereidende handeling na de in lid 1 bedoelde datum valt", dat wil zeggen op 21 juli 2004, en op plannen en programma's waarvan de eerste formele handeling vóór de omzettingsdatum heeft plaatsgevonden, maar die pas twee jaar na die eerste formele handeling definitief zijn vastgesteld. Geen van deze voorwaarden lijkt van toepassing te zijn op het bestemmingsplan van 1958/60.

32. Met betrekking tot richtlijn 85/337 heeft de Commissie verklaard dat de verplichting om een milieueffectbeoordeling uit te voeren afhangt van de omvang, de aard en de waarschijnlijke milieueffecten van het project, maar dat klager onvoldoende informatie had verstrekt om de Commissie in staat te stellen deze kwestie te beoordelen. De Ombudsman acht deze beoordeling gerechtvaardigd.

33. Klager voerde aan dat de analyse van zijn inbreukklacht door de Commissie onjuist was. Zijn kritiek was voornamelijk gebaseerd op het feit dat de Commissie, toen zij uitlegde waarom zij niet van mening was dat er sprake was van een schending van het Unierecht, geen relevante rechtspraak heeft aangehaald. Zelfs indien het standpunt van de Commissie materieel juist zou zijn, zou zij volgens klager het EU-recht niet rechtsgeldig kunnen uitleggen zonder ter onderbouwing van haar standpunt te verwijzen naar de rechtspraak van het Hof van Justitie.

34. De Ombudsman vindt dit argument niet overtuigend. Met betrekking tot richtlijn 2001/42 heeft de Commissie zich beroepen op de bepaling die zij in dit verband relevant achtte. Wat het Hof van Justitie betreft, is het onbetwistbaar de hoogste autoriteit voor de uitlegging van het EU-recht, maar de Ombudsman is van mening dat dit niet kan betekenen dat een bepaling in een richtlijn, of een uitlegging daarvan, pas kan worden ingeroepen nadat het Hof deze heeft onderzocht. Aangezien er tot dusver weinig rechtspraak met betrekking tot richtlijn 2001/42 is geregistreerd, zou het argument van klager in feite het nuttig effect van deze richtlijn in gevaar brengen. Wat richtlijn 85/337 betreft, was de Commissie van mening dat er onvoldoende informatie was verstrekt om aan te tonen dat er in casu een verplichting bestond om over te gaan tot een milieueffectbeoordeling, zoals voorzien in de richtlijn. Het is moeilijk in te zien welke rechtspraak in deze omstandigheden relevant had kunnen zijn.

35. In deze omstandigheden is de Ombudsman van mening dat het geen nuttig doel zou hebben de Commissie te verzoeken de door haar begane procedurefout ongedaan te maken door het tweede aspect van de brief van klager van 31 januari 2008 niet als een klacht wegens niet-nakoming te registreren en deze niet dienovereenkomstig te behandelen. De Commissie heeft immers reeds duidelijk gemaakt dat zij deze grief inzake niet-nakoming niet gegrond acht.

B. Conclusies

Op basis van zijn onderzoek naar deze klacht sluit de Ombudsman deze af met de volgende kritische opmerking:

In de mededeling van de Commissie is bepaald dat klachten over inbreuken moeten worden geregistreerd, tenzij een van de in punt 3 van de mededeling genoemde redenen van toepassing is, en dat een ontvangstbevestiging aan de klager moet worden toegezonden. In casu heeft de Commissie het tweede aspect van de brief van klager van 31 januari 2008 niet als klacht wegens inbreuk geregistreerd en evenmin de ontvangst van de klacht wegens inbreuk bevestigd zonder aan te tonen dat een van de in punt 3 van de mededeling genoemde redenen van toepassing was. Dit is een geval van wanbeheer.

Klager en de Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Gedaan te Straatsburg op 31 mei 2010

---

[1] Richtlijn 2003/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 mei 2003 tot voorziening in inspraak van het publiek in de opstelling van bepaalde plannen en programma’s betreffende het milieu en, met betrekking tot inspraak van het publiek en toegang tot de rechter, tot wijziging van de richtlijnen 85/337/EEG en 96/61/EG van de Raad (PB 2003, L 156, blz. 17).

[2] Richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s (PB L 197, blz. 30).

[3] Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB L 175, blz. 40).

[4] COM(2002) 141 definitief.

[5] Deze brieven zijn niet bij de Europese Ombudsman ingediend.