Achtergrond van het initiatiefonderzoek

1. Dit onderzoek op eigen initiatief had betrekking op het salarisbeleid van de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) ten aanzien van lokaal personeel dat werkzaam is voor de delegatie van de Europese Unie in Bosnië en Herzegovina (de "delegatie").

2. Het onderwerp van het onderzoek op eigen initiatief kwam onder de aandacht van de Ombudsman naar aanleiding van een klacht van een lokaal personeelslid (de "klager"), die werd geregistreerd onder nummer 2526/2010/ANK. Aangezien klager geen onderdaan of ingezetene van de EU was, verklaarde de Ombudsman zijn klacht niet-ontvankelijk op grond van artikel 2, lid 2, van zijn Statuut [1]. De Ombudsman opende niettemin het onderhavige onderzoek op eigen initiatief overeenkomstig artikel 3, lid 1, van zijn Statuut [2], aangezien hij van mening was dat de klacht een ernstige kwestie van wettigheid opwierp die, indien zij werd bevestigd, het imago van de delegatie en uiteindelijk dat van de Europese Unie negatief zou kunnen beïnvloeden. De feiten zijn de volgende.

3. De basissalarissen van het plaatselijke personeel van de delegatie worden berekend volgens een procedure waarbij zowel de delegatie als het hoofdkantoor van de EDEO in Brussel (de "zetel") betrokken zijn [3]. De salarissen worden jaarlijks herzien, waarbij rekening wordt gehouden met de salarissen van entiteiten op de arbeidsmarkt van Bosnië en Herzegovina die hun werknemers de beste beloning hebben geboden, d.w.z. de beste referentiepersonen (internationale organisaties, diplomatieke missies, particuliere ondernemingen enz.). Het resulterende salaris moet volgens de toepasselijke regels "concurrerend"zijn. Het is opgenomen in een jaarlijks rooster met de bedragen voor elke personeelscategorie, rang en salaristrap voor het betrokken jaar.

4. Tot 2001 was het plaatselijke personeel van de delegatie niet aangesloten bij het socialezekerheidsstelsel van Bosnië en Herzegovina. Na de consolidatie van dit stelsel besloot de Commissie in 2001 de situatie te regulariseren en haar plaatselijke personeel aan te sluiten bij het plaatselijke socialezekerheidsstelsel. In februari 2001 heeft de delegatie aan het hoofdkantoor voorgesteld het aandeel van het personeel in de socialezekerheidsbijdragen ten laste van de Commissie te laten komen. In maart 2001 verwierp het hoofdkantoor het voorstel en wees het de delegatie erop dat zij volgens de plaatselijke wetgeving niet verplicht was socialezekerheidsbijdragen te betalen en dat deze bijdragen ten laste kwamen van het plaatselijke personeel. De bijdragen moesten dus worden afgetrokken van de brutosalarissen van de werknemers en er mocht geen verhoging worden toegekend ter compensatie van de latere verlaging van het nettosalaris. Het hoofdkantoor stemde er alleen mee in dat de betaling van de bedragen die in mindering worden gebracht op de salarissen van het lokale personeel voor sociale zekerheid namens hen door de delegatie wordt verricht, in plaats van dat het lokale personeel deze bedragen rechtstreeks betaalt.

5. Eind 2001 heeft een dienstreis van het hoofdkantoor de delegatie bezocht om informatie te verzamelen, met het plaatselijke personeel te overleggen en de praktische aspecten van de aansluiting bij het plaatselijke socialezekerheidsstelsel te beoordelen. De missie concludeerde dat het op dat moment gebruikelijk was dat in Bosnië en Herzegovina geaccrediteerde diplomatieke missies het aandeel van de werknemers in de sociale bijdragen betaalden, ook al waren dergelijke bijdragen in feite verschuldigd door de werknemers. De reden hiervoor was dat dienstreizen en internationale organisaties waren vrijgesteld van de betaling van het werkgeversaandeel in de socialezekerheidsbijdragen. Bovendien was het een algemene praktijk, die door de nationale autoriteiten werd onderschreven, dat de socialezekerheidsbijdragen van het personeel van diplomatieke missies niet zouden worden berekend op basis van het werkelijke salaris, maar op basis van het dubbele van het gemiddelde maandelijkse brutosalaris in Bosnië en Herzegovina.

6. Op 1 januari 2002 heeft de delegatie haar plaatselijke functionarissen met terugwerkende kracht bij het socialezekerheidsstelsel van Bosnië en Herzegovina aangesloten, dat wil zeggen vanaf de datum van aanwerving van elk van hen.

7. Tussen 2002, toen deze wijziging plaatsvond, en 2008, betaalde de delegatie het aandeel van de werknemer in de socialezekerheidsbijdragen voor het plaatselijke personeel, bovenop het basissalaris dat in het jaarlijkse rooster wordt vermeld. De socialezekerheidsbijdragen werden berekend op basis van het dubbele van het gemiddelde salaris in Bosnië en Herzegovina. Lokale medewerkers betaalden hun eigen belastingen, die op dezelfde basis werden berekend.

8. Op 1 januari 2009 zijn in Bosnië en Herzegovina wijzigingen van de wet op de socialezekerheidsbijdragen [4] in werking getreden. Ter voorbereiding van de hervorming heeft het hoofdkantoor de salarisdocumenten van de delegatie herzien.

9. Naar aanleiding van deze evaluatie concludeerde het hoofdkantoor dat de salarissen van het plaatselijke personeel de afgelopen jaren ten onrechte door de delegatie waren betaald. De salarissen in het basissalarisrooster werden door het hoofdkantoor berekend als bruto [5] en de delegatie had het aandeel van het plaatselijke personeel in de socialezekerheidsbijdragen in mindering moeten brengen op de daarin vermelde bedragen. In plaats daarvan betaalde de delegatie de bijdragen aan de lokale sociale zekerheid, bovenop het basissalaris dat aan het lokale personeel werd betaald. Als gevolg daarvan betaalde de delegatie in de afgelopen jaren tweemaal socialezekerheidsbijdragen.

10. Tussen januari en december 2009 vond er een belangrijke briefwisseling plaats tussen het hoofdkantoor en de delegaties over bovengenoemde kwestie. Een werkbezoek van het hoofdkantoor bracht in maart 2009 een bezoek aan de delegatie om de salarisdossiers met betrekking tot plaatselijk personeel te onderzoeken. Het hoofdkantoor handhaafde zijn standpunt dat de salarissen als brutosalarissen werden vastgesteld. De delegatie voerde aan dat al in 2001 tijdens een werkbezoek van het hoofdkantoor aan de delegatie was besloten dat het salarisschema netto moest worden opgesteld en dat de sociale lasten door de werkgever namens het personeel zouden worden betaald.

11. In mei 2009 hebben de personeelsvertegenwoordigers van de delegatie het hoofd van de delegatie benaderd over de "eenzijdig opgelegde ... nieuwe salaristabel voor [l] ocal [s] taff", waardoor het nettosalaris tot 23% was verlaagd. Zij verklaarden dat de praktijk om het salarisrooster als netto te beschouwen, was gebaseerd op een besluit van het hoofdkantoor van 2002, dat naar behoren was goedgekeurd door de personeelsvertegenwoordigers. Vervolgens merkten zij op dat plaatselijke functionarissen vanaf die datum arbeidsovereenkomsten hadden gesloten op basis van een door hun werkgever, de Delegatie, als netto gepresenteerde salaristabel, die, zo voegden zij eraan toe, socialezekerheidsbijdragen bovenop de salarissen betaalde. Elke wijziging van deze praktijk werd beschouwd als een schending van de arbeidsovereenkomst.

12. In september 2009 bracht een ander werkbezoek van het hoofdkantoor een bezoek aan de delegatie.

13. In oktober 2009 stelde het hoofdkantoor een aantal overgangsmaatregelen voor aan de delegatie. Volgens deze bepalingen zou de delegatie tot het einde van het begrotingsjaar 2009 dezelfde maandelijkse nettosalarissen blijven betalen als in 2008, vermeerderd met een compenserend bedrag dat bedoeld is om de gevolgen van een recente belastingverhoging in Bosnië en Herzegovina te verzachten. Bovendien zou 100 % van de socialezekerheidsbijdragen door de delegatie worden betaald en overeenkomstig de nieuwe wet worden berekend over het werkelijke salaris, in tegenstelling tot het dubbele van het gemiddelde salaris, zoals eerder was gedaan. Bovendien verbond het hoofdkantoor zich er ook toe om in 2010 50% van het bedrag van de socialezekerheidsbijdragen van het lokale personeel te dragen, als een periode van geleidelijke afschaffing. Vanaf 2011 zou het volledige bedrag van de socialezekerheidsbijdragen in mindering worden gebracht op de salarissen van het plaatselijke personeel.

14. De personeelsvertegenwoordigers hebben in december 2009 met dit voorstel ingestemd.

15. In juni 2010 zijn de delegatie en het hoofdkantoor begonnen met de jaarlijkse salarisherziening voor dat jaar. De delegatie deelde het hoofdkantoor mee dat vertegenwoordigers van het plaatselijke personeel bij het proces waren betrokken. Op 5 augustus 2010 hebben de plaatselijke personeelsvertegenwoordigers ingestemd met de daaruit voortvloeiende salarisschaal, die met terugwerkende kracht van toepassing was vanaf 1 januari 2010.

16. Klager wendde zich op 24 november 2010 tot de Europese Ombudsman.

Onderwerp van het onderzoek op eigen initiatief

17. Het onderzoek op eigen initiatief van de Ombudsman had betrekking op de volgende bewering en bewering.

Bewering:

De salarissen van lokaal personeel in de EU-delegatie in Bosnië en Herzegovina zijn onrechtmatig verlaagd, in strijd met hun arbeidsovereenkomsten.

Vordering:

Het nettosalaris van lokaal personeel in de EU-delegatie in Bosnië en Herzegovina moet worden hersteld en onbetaalde bedragen moeten worden terugbetaald.

Het onderzoek op eigen initiatief

18. De Ombudsman opende zijn onderzoek op eigen initiatief op 2 februari 2011 door de klachtdocumenten aan de EDEO toe te zenden en de EDEO te verzoeken advies uit te brengen over de bovengenoemde bewering en bewering. Klager in zaak 2526/2010/ANK werd hiervan in kennis gesteld. Op 23 februari en 10 maart 2011 heeft de Ombudsman de EDEO aanvullende documenten doen toekomen die hij van klager had ontvangen.

19. De EDEO heeft de Ombudsman tweemaal verzocht de termijn voor het uitbrengen van een advies te verlengen, namelijk op 13 april en 8 juni 2011. Beide verzoeken werden ingewilligd.

20. Op 26 mei 2011 hebben de diensten van de Ombudsman de EDEO-dossiers met betrekking tot het onderzoek op eigen initiatief geïnspecteerd en kopieën gemaakt van de relevante documenten [6].

21. De EDEO heeft op 12 juli 2011 advies uitgebracht aan de Ombudsman. Het advies werd op 21 juli 2011 doorgestuurd naar klager in zaak 2526/2010/ANK, met een uitnodiging om hierover opmerkingen in te dienen. Klager deed dit op 29 augustus 2011.

22. Op 2 augustus 2011 heeft de instelling van de Ombudsman voor de mensenrechten in Bosnië en Herzegovina de Ombudsman meegedeeld dat zij een klacht over dezelfde feiten had ontvangen. Zij wees er echter op dat de handelingen van de delegatie buiten haar mandaat vielen. Op 19 augustus 2011 heeft de Europese Ombudsman de Ombudsman van Bosnië en Herzegovina in kennis gesteld van de status van zijn onderzoek op eigen initiatief en zich ertoe verbonden hem een niet-vertrouwelijke versie van het definitieve besluit over de zaak te verstrekken.

23. Op 30 november 2011 heeft de Ombudsman de onderhavige zaak nader onderzocht door de EDEO te verzoeken de volgende vragen te beantwoorden:

"1. In zijn advies verklaarde de EDEO dat "[d]e Commissie [...] nooit formeel een beleid [heeft] vastgesteld om de personeelskosten van sociale en medische bijdragen te dragen" (nadruk van de ombudsman) (blz. 6 van het advies van de EDEO, vierde alinea). Kan de EDEO, in het licht van de inhoud van het missieverslag van 14 oktober 2009 (ARES276742, blz. 1)[7], bevestigen dat de Commissie ("hoofdkwartier") niettemin een informeel beleid of een informele praktijk heeft vastgesteld om deze kosten te dragen?

2. Als het antwoord op de vorige vraag ja is:

• Wanneer is zo'n beleid gestart?
• wanneer is de handhaving (naar de mening van het hoofdkantoor) opgehouden en waarom?
• was de delegatie duidelijk op de hoogte van deze beleidswijziging, namelijk dat de bedragen in de salaristabellen bruto en niet netto waren en dat de socialezekerheidsbijdragen daarvan in mindering moesten worden gebracht? Zo ja, met welke concrete middelen?

3. Heeft het plaatselijke personeel, met uitzondering van het personeelslid dat de klacht [nummer 2526/2010/ANK] heeft ingediend die tot dit onderzoek op eigen initiatief heeft geleid, "Informatiedocumenten over werk en werkgelegenheid " ondertekend, vergelijkbaar met de door de heer [een plaatselijk functionaris van de delegatie] ondertekende documenten?

4. Hadden de vertegenwoordigers van het personeel volgens de EDEO het recht om namens het plaatselijke personeel te onderhandelen over het door het hoofdkantoor ingediende voorstel betreffende de betaling van socialezekerheidsbijdragen en dit voorstel te aanvaarden? Zo ja, op welke basis?

24. Het antwoord van EDEO van 1 maart 2012 op deze vragen is aan klager toegezonden met het oog op eventuele opmerkingen, die hij op 9 maart 2012 heeft ingediend.

Analyse en conclusies van de Ombudsman

A. Beschuldiging van onrechtmatige verlaging van de salarissen van plaatselijk personeel in de delegatie en daarmee verband houdende vordering

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

25. In zijn klacht voerde klager aan dat het besluit van het hoofdkantoor om het "netto" jaarlijkse rooster als "bruto" te beschouwen, een inbreuk vormde op de arbeidsovereenkomsten van het plaatselijke personeel, die waren gesloten op basis van i) de nettosalarissen, en ii) de verplichting van de delegatie om socialezekerheidsbijdragen te betalen bovenop die salarissen.

26. Klager drong erop aan dat de salaristabellen in 2002 als netto werden opgesteld, d.w.z. exclusief socialezekerheidsbijdragen. Ter ondersteuning van dit argument heeft hij de Ombudsman een nota doen toekomen die door de personeelsvertegenwoordigers was opgesteld naar aanleiding van het bezoek van het hoofdkantoor in 2001. In de nota werd vermeld dat het hoofdkantoor ermee had ingestemd socialezekerheidsbijdragen voor het personeel te betalen, terwijl lokale belastingen van de salarissen zouden worden afgetrokken [8] ("de in 2002 in gang gezette nettopraktijk"). Bovendien diende klager een door de delegatie en een ander personeelslid ondertekend "werkgelegenheidsinformatiedocument"in, waarin stond dat "bijdragen over het salaris (vastgesteld als de laagste verplichte basis, d.w.z. het dubbele gemiddelde maandelijkse bruto-inkomen in de [F]-federatie van Bosnië en Herzegovina) door de werkgever moeten worden betaald".

27. In zijn advies verwierp de EDEO de verklaringen van klager dat het hoofdkantoor in 2002 een beleid had vastgesteld om de socialezekerheidsbijdragen van het plaatselijke personeel te betalen. Integendeel, zij wees op documenten uit die tijd waarin het hoofdkantoor een dergelijk voorstel van de delegatie afwees. Het hoofdkantoor herinnerde de delegatie eraan dat de salaristabellen onder meer in mei en november 2007 bruto waren. Daarom ondertekenden lokale functionarissen hun arbeidsovereenkomsten op basis van een brutosalaristabel, onder voorbehoud van betaling van belastingen en sociale premies.

28. Bovendien voerde de EDEO aan dat de brutosalarissen van het lokale personeel tussen 2009 en 2011 met bijna 40 % waren verhoogd. De verlaging van de nettosalarissen (take-home pay) was het gevolg van de verhoging van de belasting- en socialezekerheidsbijdragen en van het feit dat de te veel betaalde socialezekerheidsbijdragen waren stopgezet. De EDEO wees erop dat de toepasselijke methode voor de vaststelling en aanpassing van de bezoldiging van plaatselijk personeel dat in derde landen werkzaam is (de “methode”) ervoor zorgt dat de nominale waarde van de salarissen van plaatselijk personeel, dat wil zeggen de salarissen die in de salaristabellen worden vermeld, in beginsel niet kan worden verlaagd. Het kan echter niet garanderen dat de netto take-home pay niet zal dalen als gevolg van veranderingen in de lokale wetgeving.

29. De EDEO benadrukte dat hij verplicht was een einde te maken aan de onjuiste praktijk van de delegatie om socialezekerheidsbijdragen te betalen bovenop de brutosalarissen. Het hele proces, met inbegrip van de compenserende maatregelen, was met de vertegenwoordigers van het personeel overeengekomen. De EDEO was van mening dat het hoofdkantoor veel verder was gegaan dan zijn contractuele verplichtingen om de gevolgen van de corrigerende maatregelen en de verhogingen van de nationale belastingen te verlichten.

30. In zijn opmerkingen handhaafde klager zijn standpunt. Hij is bovendien van mening dat de maatregelen die het hoofdkantoor heeft genomen om de gevolgen van de salarisverlaging te verzachten, niet gebaseerd zijn op een wettekst en niet rechtmatig kunnen worden goedgekeurd door personeelsvertegenwoordigers, die niet het mandaat hebben om lokaal personeel te vertegenwoordigen in een "collectieve onderhandeling".

31. In haar antwoord op de verdere onderzoeken van de Ombudsman verklaarde de EDEO dat het hoofdkantoor nooit een formeel of informeel beleid heeft gevoerd om de socialezekerheidsbijdragen van lokaal personeel in EU-delegaties te betalen. De delegatie heeft deze praktijk overgenomen zonder formele instructies van het hoofdkantoor, en de praktijk zelf was niet gebaseerd op een contractuele bepaling. Deze "informele regeling" was te wijten aan het feit dat de delegatie en andere in Bosnië en Herzegovina vertegenwoordigde internationale organisaties toentertijd de socialezekerheidsbijdragen mochten berekenen en betalen op basis van het dubbele van het gemiddelde salaris in Bosnië en Herzegovina.

32. Deze mogelijkheid eindigde met de hervorming van de wetgeving van 2009 en vanaf dat moment moesten de socialezekerheidsbijdragen worden berekend op basis van het brutoloon van elke werknemer. Dit was een belangrijke wijziging van de in 2002 bestaande voorwaarden. De EDEO was van mening dat deze wijziging de delegatie in staat stelde zich uit de regeling terug te trekken en zich aan de nieuwe situatie aan te passen. Bovendien was het salarisrooster vanaf 2009 bruto en moest de extra betaling van socialezekerheidsbijdragen derhalve worden stopgezet. De EDEO was van mening dat hij de delegatie naar behoren in kennis had gesteld van zijn standpunt dat de salaristabellen bruto waren door middel van nota's en dienstreizen ter plaatse in 2009.

33. Tot slot was de EDEO van mening dat de personeelsvertegenwoordigers de voorstellen van het hoofdkantoor hadden mogen aanvaarden en dit niet op eigen initiatief, maar na overleg met het plaatselijke personeel hadden gedaan.

34. In zijn opmerkingen over het antwoord van de EDEO op verdere onderzoeken was klager het er niet mee eens dat het besluit van 2002 om de socialezekerheidsbijdragen van het plaatselijke personeel te betalen als een eenvoudige "informele overeenkomst" kon worden beschouwd en herhaalde hij dat over de salariswijzigingen in 2009 afzonderlijk had moeten worden onderhandeld, aangezien zij afweken van de individuele arbeidsovereenkomsten.

Beoordeling door de Ombudsman

35. Om te beginnen merkt de Ombudsman op dat de Delegatie in Bosnië en Herzegovina in wezen de vertegenwoordiger is van het hoofdkantoor in dat land. In die hoedanigheid heeft de delegatie via haar hoofd arbeidsovereenkomsten gesloten met plaatselijke functionarissen [9]. Voor de onderhavige zaak behield het hoofdkantoor echter een wezenlijk prerogatief van een tot aanstelling bevoegd gezag, namelijk de jaarlijkse vaststelling van de maandelijkse basissalarissen van plaatselijke functionarissen. Dit blijkt uit artikel 9 van de kaderregeling tot vaststelling van de arbeidsvoorwaarden van plaatselijke functionarissen van de Commissie van de Europese Gemeenschappen die in derde landen werkzaam zijn (hierna "de kaderregeling" genoemd)[10] en artikel 18 van de regeling tot vaststelling van de bijzondere arbeidsvoorwaarden van plaatselijke functionarissen die in Bosnië en Herzegovina werkzaam zijn (hierna "de specifieke regeling" genoemd)[11]. De rol van de delegatie in de jaarlijkse exercitie die leidt tot de vaststelling van de basissalarissen wordt in detail beschreven in de methode [12] en was beperkt tot het identificeren van de geschikte vergelijkbare entiteiten en het opstellen van de salarisberekeningen, die uiteindelijk door het hoofdkantoor werden afgerond en vastgesteld.

36. Hieruit volgt dat de delegatie gehouden was de bedragen en de aard - netto of bruto - van het door het hoofdkantoor vastgestelde maandelijkse basissalaris in acht te nemen. Wijzigingen die zonder toestemming van het hoofdkantoor worden aangebracht, overschrijden de bevoegdheden van de delegatie en zijn bijgevolg niet bindend voor het hoofdkantoor.

37. Aangezien noch de kaderregeling, noch de ten tijde van de feiten geldende specifieke regeling voorzag in de vaststelling van de maandelijkse basissalarissen als bruto- of nettosalarissen, kon het hoofdkantoor deze op rechtmatige wijze in beide richtingen vaststellen. Uit de informatie waarover de Ombudsman beschikt, blijkt duidelijk dat het hoofdkantoor reeds in 2001 de maandelijkse basissalarissen voor Bosnië en Herzegovina als bruto beschouwde, d.w.z. onderworpen aan de betaling van belastingen en socialezekerheidsbijdragen. De EDEO heeft in zijn advies verduidelijkt dat dit de regel is voor alle delegaties, met uitzondering van de delegaties waar lokaal personeel uit hoofde van het nationale recht niet aan dergelijke betalingen onderworpen is. Dit was duidelijk niet het geval in Bosnië en Herzegovina, waar de wet plaatselijk personeel onderwerpt aan de betaling van socialezekerheidsbijdragen en de delegatie, in haar hoedanigheid van diplomatieke missie, vrijstelt van de betaling van het werkgeversaandeel.

38. De in 2002 door de delegatie geïnitieerde praktijk om het aandeel van de werknemers in de socialezekerheidsbijdragen aan te nemen, was derhalve niet in overeenstemming met het algemene beleid van de hoofdzetel met betrekking tot de brutobasissalarissen; Het kwam er in feite op neer dat ze werden verhoogd tot boven de door het hoofdkantoor vastgestelde limieten.

39. Tijdens de inspectie van documenten kon de Ombudsman echter bewijsmateriaal verzamelen waaruit bleek dat het hoofdkantoor, ondanks de categorische ontkenning door de EDEO, in feite op de hoogte was van deze praktijk. Ten eerste erkende het hoofdkantoor in een brief van 6 april 2009 aan de delegatie dat "in 2002, en om specifieke en historische redenen in [Bosnië en Herzegovina], de salarissen in feite door [H] eadquarters werden gekenmerkt als "netto" salarissen " (onderstreping toegevoegd). De Ombudsman begrijpt het woord “netto” in deze context als “niet onderworpen aan socialezekerheidsbijdragen”, aangezien belastingen op individuele salarissen altijd door de werknemer verschuldigd zijn geweest en in mindering zijn gebracht op het salaris van elke persoon. Het lokale personeel heeft dit nooit aangevochten.

40. Ten tweede wordt dit standpunt bevestigd door een intern document van het hoofdkantoor, waartoe de Ombudsman na de inspectie toegang heeft gekregen en dat aanleiding heeft gegeven tot zijn verdere onderzoeken, met name zijn eerste vraag of het hoofdkantoor ten minste had ingestemd met een informeel beleid waarbij de delegatie socialezekerheidsbijdragen zou betalen [13].

41. Ten derde heeft de delegatie het directoraat-generaal Begroting van de Commissie, met kopie naar het hoofdkantoor, in zijn nota van medio 2002 [14], dat wil zeggen zodra de "netto"-salarispraktijk reeds was ingevoerd, meegedeeld dat de sociale lasten van het plaatselijke personeel door de delegatie zouden worden betaald, terwijl de salarisbelasting op het salaris zou worden ingehouden. Zelfs in de veronderstelling dat de "netto"-praktijk van de delegatie mogelijk eenzijdig is begonnen, wat de Ombudsman betwijfelt, wist of had het hoofdkantoor ten minste medio 2002 moeten weten van het bestaan ervan. Het dossier bevat geen enkel bewijs dat het hoofdkantoor de praktijk destijds heeft aangevochten.

42. De Ombudsman concludeert derhalve dat, in tegenstelling tot de verklaring van de EDEO, het hoofdkantoor ten minste stilzwijgend heeft ingestemd met de in 2002 in gang gezette praktijk waarbij de delegatie het aandeel van het lokale personeel in de socialezekerheidsbijdragen bovenop het maandelijkse basissalaris begon te betalen. In feite vormde de "informele regeling" waarnaar de EDEO verwees een vrijwillige handeling van de autoriteit die bevoegd is om de basissalarissen vast te stellen om lokale werknemers een bijzonder economisch voordeel te verlenen dat, hoewel niet voorzien in de toepasselijke regels, niet duidelijk door hen werd verboden. Dit economische voordeel werd dus een contractueel recht voor de plaatselijke functionarissen, die het later voor de toekomst konden aanvragen [15].

43. De Ombudsman is bijzonder teleurgesteld over de hardnekkige weigering van de EDEO om, tegen alle bewijzen in, toe te geven dat het hoofdkantoor op de hoogte was van de situatie. Dit is een ongelukkig voorbeeld van onwil om fouten te erkennen en het is een geval van wanbeheer. De Ombudsman zal hieronder een overeenkomstige kritische opmerking maken.

44. Ten tijde van de totstandkoming van het contractuele recht van de plaatselijke functionarissen in kwestie werd hun arbeidsovereenkomst, wat de EU-regels betreft, geregeld door de kaderregeling. Artikel 2 van de arbeidsovereenkomsten bepaalde dat zij werden gesloten "onverminderd... de specifieke arbeidsvoorwaarden voor Bosnië en Herzegovina, die te zijner tijd zullen worden vastgesteld ter aanvulling van de kaderregeling ..." Bovendien bepaalde artikel 25 van de kaderregeling dat de nieuw aangenomen tekst "met ingang van de datum waarop zij van kracht worden en voor plaatselijke functionarissen die op die datum in dienst zijn, de voorwaarden die voorheen op deze personen van toepassing waren, zou intrekken en vervangen"[16]. Het bepaalde ook dat plaatselijke functionarissen die op dat tijdstip in dienst waren " een nieuw contract aangeboden krijgen door het tot het aangaan van aanstellingsovereenkomsten bevoegde gezag [dat] in de plaats komt van het vorige contract."[17]

45. De bijzondere regels werden een jaar later, in maart 2003, aangenomen. Overeenkomstig artikel 37, lid 1, moest het hoofd van de delegatie het plaatselijke personeel een nieuwe arbeidsovereenkomst aanbieden die op de dag van ondertekening "de vorige overeenkomst of eventuele eerdere contractuele regelingen zou vervangen".(onderstreping toegevoegd)

46. De Ombudsman heeft verschillende arbeidsovereenkomsten die tussen 1999 en 2006 door de delegatie en het plaatselijke personeel zijn ondertekend en die hem door klager en de EDEO zijn verstrekt, zorgvuldig onderzocht. Uit dit onderzoek is gebleken dat de vanaf 2003 ondertekende overeenkomsten geenszins betrekking hadden op het recht van plaatselijke functionarissen om hun socialezekerheidsbijdragen bovenop het maandelijkse basissalaris te laten betalen. De Ombudsman kan alleen maar concluderen dat deze nieuwe contracten, die in de plaats zijn gekomen van de eerdere contractuele betrekkingen en regelingen en deze hebben vervangen, het recht dat het plaatselijke personeel in het kader van het vroegere contractuele kader had verworven, niet hebben geconsolideerd, en dat dit recht op dat moment dus verloren is gegaan. Bovendien stemde het lokale personeel individueel in met dit verlies door de nieuwe arbeidsovereenkomsten te ondertekenen.

47. Het is een feit dat de delegatie desalniettemin, zelfs na 2003, de socialezekerheidsbijdragen van het plaatselijke personeel bleef betalen bovenop de maandelijkse basissalarissen. De Ombudsman heeft echter geen aanwijzingen gevonden dat het hoofdkantoor instemt met deze nieuwe praktijk. Hij is daarentegen geneigd om aan te nemen dat het hoofdkantoor met de vaststelling van de bijzondere voorwaarden, die duidelijkere en nauwkeuriger regels betreffende de socialezekerheidsuitkeringen en -verplichtingen [18] bevatten, onder meer de bedoeling had een einde te maken aan het aan de werknemers toegekende economische voordeel en terug te keren naar de normale situatie die in overeenstemming was met de plaatselijke regelgeving.

48. De Ombudsman is derhalve van mening dat plaatselijke functionarissen vanaf 2003, toen de nieuwe contracten die onder de bijzondere voorwaarden vielen, werden ondertekend, niet langer konden verwachten dat de delegatie hun aandeel in de socialezekerheidsbijdragen bovenop het maandelijkse basissalaris zou betalen. De delegatie is dit ten onrechte blijven doen, maar dit feit (i) kon geen rechten creëren voor het plaatselijke personeel, dat op dat moment in dienst was of later in dienst trad, en (ii) kon het hoofdkantoor niet binden voor de toekomst. Er zijn derhalve geen redenen om deze zaak nader te onderzoeken.

49. Nadat de Ombudsman tot een conclusie is gekomen over de inhoud van zijn onderzoek op eigen initiatief, wenst hij de volgende aanvullende opmerkingen te maken.

50. Enerzijds is hij verheugd dat het hoofdkantoor, hoewel het daartoe wettelijk niet verplicht was, op zichzelf een de facto vriendelijke oplossing met het lokale personeel heeft gezocht toen de bovengenoemde fout van de delegatie uiteindelijk werd ontdekt. Dit is een eerlijke en constructieve houding die het hoofdkantoor bovendien in staat heeft gesteld de wettigheid te herstellen en een goed financieel beheer te waarborgen, zonder dat het lokale personeel de last draagt van een administratieve fout waarvoor het niet verantwoordelijk was.

51. Anderzijds is de Ombudsman van mening dat de buitengewoon lange periode waarin het hoofdkantoor niet in staat was de onjuiste praktijk van de delegatie om, in de woorden van de EDEO, tweemaal socialezekerheidsbijdragen te betalen, op te sporen, laat staan te corrigeren, ontstellend is. Gedurende meerdere jaren bleef de delegatie dezelfde fout maken en twee keer dezelfde bijdragen aanrekenen aan de EU-begroting, zonder enige rechtsgrondslag of objectieve rechtvaardiging daarvoor. De Ombudsman wordt getroffen door het ontbreken of de volledige inefficiëntie van controlemechanismen die het hoofdkantoor in staat stellen deze onregelmatigheden in een vroeger stadium op te sporen. Deze verspilling van belastinggeld kan alleen worden gekwalificeerd als een geval van wanbeheer.

52. Dit geval van wanbeheer kan echter niet worden toegerekend aan de EDEO, die ten tijde van de feiten nog niet bestond. De Ombudsman kan in dit verband evenmin een kritische opmerking richten tot de Commissie, aangezien deze niet betrokken was bij zijn onderzoek op eigen initiatief. Hij zal het Europees Bureau voor fraudebestrijding en de Rekenkamer desalniettemin van de feiten in kennis stellen. De Ombudsman zal hieronder nog een opmerking maken.

B. Conclusies

Op basis van de tijdens zijn onderzoek op eigen initiatief opgedane kennis sluit de Ombudsman het onderzoek af met de volgende conclusie en kritische opmerking:

Er zijn geen redenen om deze zaak nader te onderzoeken.

De EDEO weigerde halsstarrig, tegen alle bewijzen in, toe te geven dat het hoofdkantoor ten minste stilzwijgend instemde met de in 2002 in gang gezette praktijk waarbij de delegatie het aandeel van het plaatselijke personeel in de socialezekerheidsbijdragen bovenop het maandelijkse brutobasissalaris begon te betalen. Dit is een voorbeeld van onwil om fouten te erkennen en vormt een geval van wanbeheer.

Verdere opmerking

In zijn hoedanigheid van nieuwe dienst die verantwoordelijk is voor de EU-delegaties in derde landen, moet de EDEO ervoor zorgen dat de in dit besluit vastgestelde tekortkomingen zich niet herhalen. In dit verband zou de EDEO kunnen overwegen om, indien hij dat nog niet heeft gedaan, concrete maatregelen te nemen om de begrotingscontrole op die delegaties te verbeteren. De Ombudsman verwacht te worden geïnformeerd over de maatregelen die de EDEO voornemens is te nemen of reeds heeft genomen.

Klager, de EDEO, OLAF en de Rekenkamer zullen van dit besluit in kennis worden gesteld. De Europese Commissie, die ten tijde van de onregelmatigheden verantwoordelijk was voor de EU-delegaties in derde landen, zal ook op de hoogte worden gebracht. Een niet-vertrouwelijke kopie van het besluit zal worden toegezonden aan de instelling van de ombudsman voor de mensenrechten van Bosnië en Herzegovina.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Gedaan te Straatsburg op 21 december 2012

---

[1] Besluit van het Europees Parlement inzake het statuut van de Europese Ombudsman en de algemene voorwaarden voor de uitoefening van zijn ambt, vastgesteld op 9 maart 1994 (PB L 113 van 4.5.1994, blz. 15) en gewijzigd bij zijn besluiten van 14 maart 2002 (PB L 92 van 9.4.2002, blz. 13) en 18 juni 2008 (PB L 189 van 17.7.2008, blz. 25). Artikel 2, lid 2, luidt als volgt: "Iedere burger van de Unie of iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat van de Unie kan, rechtstreeks of via een lid van het Europees Parlement, bij de Ombudsman een klacht indienen wegens wanbeheer bij het optreden van de communautaire instellingen of organen, met uitzondering van het Hof van Justitie en het Gerecht van eerste aanleg in hun gerechtelijke rol. De Ombudsman stelt de betrokken instelling of het betrokken orgaan in kennis zodra hem een klacht wordt voorgelegd."

[2] "De Ombudsman verricht, op eigen initiatief of naar aanleiding van een klacht, alle onderzoeken die hij gerechtvaardigd acht om elk vermoeden van wanbeheer bij het optreden van de communautaire instellingen en organen op te helderen..." (onderstreping toegevoegd)

[3] Voorheen het directoraat-generaal Buitenlandse Betrekkingen van de Commissie.

[4] Bekendgemaakt in het Staatsblad van de Federatie van Bosnië en Herzegovina, 35/98.

[5] Voor de toepassing van dit besluit zijn "bruto"-salarissen, tenzij anders vermeld, salarissen met inbegrip van onder meer sociale premies en belastingen, terwijl "netto"-salarissen salarissen zijn die geen sociale premies omvatten, maar wel belastingen.

[6] Alle documenten waartoe de diensten van de Ombudsman toegang hadden en waarvan zij kopieën maakten, werden door de EDEO als vertrouwelijk aangemerkt. Overeenkomstig artikel 14, lid 2, onder a), van de uitvoeringsbepalingen van de Ombudsman mag derhalve geen van deze documenten openbaar worden gemaakt, met inbegrip van de klager.

[7] "Dit document is op 26 mei 2011 door mijn diensten geïnspecteerd."

[8] Het plaatselijke personeel was van mening dat het verslag van het werkbezoek dat na het bezoek werd opgesteld, noodzakelijkerwijs een verwijzing naar dit besluit zou bevatten. De Ombudsman kan echter aan het plaatselijke personeel bevestigen, zonder de door de EDEO gevraagde vertrouwelijkheid met betrekking tot het document te schenden, dat het verslag in kwestie geen dergelijk voorstel of akkoord bevat.

[9] Eerste alinea van de arbeidsovereenkomsten die klager en de EDEO aan de Ombudsman hebben verstrekt.

[10] "De maandelijkse basissalarissen worden voor elk land en elke standplaats vastgesteld bij speciaal besluit van de directeur-generaal Personeelszaken en algemeen beheer."(vóór 1 april 2003).

[11] "... de maandelijkse basissalarissen worden vastgesteld door de directeur-generaal van DG RELEX ..." (vanaf 1 april 2003).

[12] De methode bepaalt dat de beloning van het lokale personeel concurrerend moet zijn met die van de beste lokale werkgevers. Om deze te identificeren, is in artikel 9 van de methode een procedure vastgesteld waarbij het hoofd van de delegatie en het plaatselijke personeel in onderlinge overeenstemming tussen drie en zes werkgevers kiezen om als referentiewerkgever te worden gebruikt. Zij moeten ten minste één internationale organisatie en één ambassade van een lidstaat omvatten. Het hoofdkantoor is verplicht deze keuze te accepteren. Nadat de relevante informatie over de beloning bij de referentiewerkgevers is verzameld, worden de salarisniveaus van de delegatie vergeleken met het gemiddelde van de referentiewerkgevers. Als de salarisniveaus van de delegatie lager zijn dan die van de vergelijkbare entiteiten, zullen de salarissen na deze exercitie worden verhoogd om volledig in overeenstemming te zijn met het gemiddelde. Als ze echter hoger zijn dan het gemiddelde, kunnen ze niet worden verminderd. Met andere woorden: "[i]n geen enkel geval zal de toepassing van de resultaten van de remuneratietoetsing leiden tot een vermindering van de nominale waarde van de remuneratie"(punt VII.D van de methode). Bovendien moeten de personeelsvertegenwoordigers "volledige en onbelemmerde toegang krijgen tot alle informatie met betrekking tot de bezoldiging in elk stadium van de herzieningsprocedure".

[13] De Ombudsman vertrouwde erop dat de EDEO, gezien het duidelijke bewijsmateriaal in zijn eigen interne document, zijn standpunt zou wijzigen en zou toegeven dat het dragen van de socialezekerheidsbijdragen van het plaatselijke personeel geen eenzijdige praktijk van de delegatie was, maar dat het hoofdkantoor ervan op de hoogte was. Het antwoord van de EDEO op deze vraag was echter ontwijkend. Zij verwees naar het algemene salarisbeleid van het hoofdkantoor voor alle delegaties buiten de EU, maar gaf geen antwoord op de specifieke vraag over de specifieke delegatie die wordt beoordeeld.

[14] Vertrouwelijk document.

[15] In dit verband merkt de Ombudsman op dat het niet van belang is of het recht in kwestie is ontstaan door uitzonderlijke omstandigheden, dan wel uitsluitend is toegekend vanwege de verminderde economische gevolgen ervan voor de begroting van de delegatie: aangezien geen van deze omstandigheden ooit specifiek is genoemd en ter kennis is gebracht van het plaatselijke personeel, hadden zij geen reden om aan te nemen dat hun nieuw verworven recht afhankelijk was van het voortbestaan van specifieke omstandigheden.

[16] Paragraaf 1.

[17] Punt 4.

[18] Overwegende dat in artikel 14 van de kaderregeling het volgende is bepaald:  "[d]e Commissie is verantwoordelijk voor de socialezekerheidsbijdragen die werkgevers uit hoofde van het nationale recht moeten betalen; artikel 28, met als opschrift "Bijdragen", van de bijzondere voorwaarden bepaalt: "[d]e Commissie en het plaatselijk personeel dragen bij aan het socialezekerheidsstelsel overeenkomstig de in de Federatie van Bosnië en Herzegovina vastgestelde regels."