DE TERUGGROND NAAR HET KLACHT

1. De klager is een werknemer van het Europees Consumentencentrum in Duitsland ("het Duitse ECC"). Het Duitse ECC heeft twee locaties, Kehl en Kiel. Klager werkt in het kantoor van het ECC in Kiel. Het Duitse ECC maakt deel uit van een netwerk van ECC's in de hele EU (het "ECC-Net"). Het ECC-Net wordt via subsidies medegefinancierd door de lidstaten en de Europese Unie. De EU-subsidies, die worden verstrekt op basis van een door de Europese Commissie en de begunstigde ondertekende subsidieovereenkomst, hebben gewoonlijk een looptijd van één jaar, met uitzondering van 2007 en 2008, wanneer één subsidieovereenkomst betrekking had op beide jaren.

2. Klager was in dienst van het Duitse ECC op basis van een projectmatige tijdelijke arbeidsovereenkomst die eind 2008 afliep. Zijn werkgever verzekerde hem dat zijn contract zou worden verlengd zodra hij de door de Commissie ondertekende subsidieovereenkomst had ontvangen, waarin de financiële steun van de Commissie voor het jaar 2009 werd bevestigd. Volgens klager was de verlenging van zijn arbeidsovereenkomst dus afhankelijk van de goedkeuring van de subsidieovereenkomst door de Commissie voor 2009.

3. De procedure voor het aanvragen van een subsidie is geregeld bij Besluit nr. 1926/2006/EG van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 tot vaststelling van een communautair actieprogramma op het gebied van het consumentenbeleid [1]. De lidstaten moeten hun subsidieaanvragen indienen binnen een bepaalde termijn, die voor subsidies met betrekking tot 2009 14 augustus 2008 was. De aanvragen moesten op papier worden ingediend en de doorslaggevende factoren voor de naleving van de termijn waren het poststempel of de datum waarop de aanvraag bij de Commissie werd ingediend.

4. Op 1 juli 2008 heeft het Duitse ECC verzocht om verlenging van de termijn voor de indiening van aanvragen tot en met 14 september 2008. Op 23 juli 2008 heeft de Commissie, op verzoek van verschillende andere lidstaten, deze termijn verlengd tot 5 september 2008. De Commissie moedigde de lidstaten die daartoe in staat waren echter aan om hun aanvragen uiterlijk op de oorspronkelijk geplande datum in te dienen, "om de verwerking van de aanvragen te vergemakkelijken en ervoor te zorgen dat alle subsidieovereenkomsten tijdig kunnen worden ondertekend. Dit moet ervoor zorgen dat de activiteiten van het ECC in 2009 snel van start kunnen gaan."

5. Op 5 september 2008 heeft G., directeur van het Duitse ECC, het Duitse ECC-verzoek bij de Commissie ingediend. De aanvraag is dezelfde dag ook elektronisch bij de Commissie ingediend.

6. Op 3 december 2008 heeft de Commissie het Duitse ECC een lijst met vragen over de aanvraag toegezonden. Op 12 december 2008 beantwoordde het Duitse ECC deze vragen en diende het, zoals de Commissie had voorgesteld, een gewijzigd verzoek in. Op 16 december 2008 heeft de Commissie om nadere informatie verzocht, die het Duitse ECC op 17 december 2008 heeft verstrekt.

7. Op 22 december 2008 heeft het Duitse ECC de Commissie per e-mail meegedeeld dat het de ondertekende subsidieovereenkomst voor 2009 nodig had om de normale werking van zijn kantoor in Kiel te waarborgen. Zij legde uit dat bij gebreke van een ondertekende overeenkomst drie werknemers, van wie er één klager was, met ingang van 2 januari 2009 werkloos zouden zijn.

8. Op 22 en 23 december 2008 deelde de Commissie het Duitse ECC mee dat het onderzoek van haar aanvraag langer had geduurd dan verwacht omdat bepaalde vragen moesten worden opgehelderd. Hij betreurde de vertraging en verklaarde dat hij in staat zou moeten zijn de overeenkomst "begin januari" te ondertekenen.

9. Op 5 januari 2009 wendde klager zich tot de Ombudsman (klacht 1/2009/NM). Deze klacht had betrekking op dezelfde kwestie als de onderhavige klacht. Klager deelde de Ombudsman vervolgens echter mee dat hij zijn klacht wilde laten vallen. Tegen deze achtergrond werd klacht 1/2009/NM op 19 januari 2009 afgesloten en werd klager daarvan in kennis gesteld.

10. Op 20 januari 2009 heeft de Commissie het Duitse ECC meegedeeld dat de subsidieovereenkomst voor 2009 was goedgekeurd. Op 21 januari 2009 is de subsidieovereenkomst ter ondertekening aan het Duitse ECC toegezonden. Na de ondertekening van het Duitse ECC is de subsidieovereenkomst op 30 januari 2009 door de ordonnateur van de Commissie ondertekend.

11. Op 21 januari 2009 kon klager zijn werkzaamheden in het kantoor van het ECC in Kiel hervatten.

12. Op 1 februari 2009 diende klager de onderhavige klacht in bij de Ombudsman.

Het onderwerp van het onderzoek

13. In zijn klacht voerde klager aan dat de behandeling door de Commissie van de subsidieovereenkomst van 2009 voor het Duitse ECC aanzienlijke vertraging had opgelopen.

14. Klager voerde aan dat de Commissie toekomstige aanvragen vóór 1 januari zou moeten goedkeuren of afwijzen, teneinde een rechtsgrondslag te bieden voor de uitvoering van het project en voor het sluiten van arbeidsovereenkomsten op nationaal niveau.

Het onderzoek

15. Op 10 maart 2009 heeft de Ombudsman een onderzoek geopend en de Commissie om advies over de klacht verzocht.

16. De Commissie heeft op 29 juni 2009 advies uitgebracht. Het advies werd aan klager toegezonden met een uitnodiging om opmerkingen te maken, die hij op 30 augustus 2009 heeft verzonden.

De analyse en conclusies van de OMBUDSMAN

A. Vermeende vertraging bij de uitvoering van de subsidieovereenkomst voor 2009

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

17. De klager voerde aan dat de behandeling door de Commissie van de subsidieovereenkomst van 2009 voor het Duitse ECC aanzienlijke vertraging had opgelopen.

18. In haar advies stelde de Commissie dat zij geen van haar verplichtingen niet was nagekomen. De Commissie wees erop dat Verordening nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen [2] (hierna "het Financieel Reglement" genoemd) haar niet verplichtte om vóór het einde van het jaar een contract te ondertekenen. Het voegde daaraan toe dat in artikel 112, lid 1, van het Financieel Reglement is bepaald dat "een subsidie kan worden toegekend voor een reeds begonnen actie", mits kan worden aangetoond dat het noodzakelijk was met een dergelijke actie te beginnen en dat er geen kosten zijn gemaakt vóór de indiening van de subsidieaanvraag. Aangezien het Duitse ECC zijn aanvraag in september 2008 heeft ingediend, was de Commissie van mening dat de in januari 2009 vóór de ondertekening van de subsidieovereenkomst gemaakte kosten derhalve subsidiabel zouden zijn geweest.

19. De Commissie legde verder uit dat zij de aanvragen in chronologische volgorde van aankomst had beoordeeld, te beginnen met de vele aanvragen die vóór de oorspronkelijke uiterste datum van 14 augustus 2008 waren ontvangen, en dat zij pas in november 2008 was begonnen met de behandeling van de Duitse ECC-aanvraag. Volgens de Commissie hield de gestelde vertraging bij de behandeling van de aanvraag verband met het feit dat de Duitse ECC-aanvraag relatief laat was aangekomen in vergelijking met andere aanvragen. Bovendien moesten verschillende aspecten van de aanvraag worden verduidelijkt, waarvan sommige verband hielden met het complexe karakter van het Duitse ECC en de moeilijkheden die het ondervindt bij de coördinatie van de twee locaties.

20. De Commissie wees erop dat zij mevrouw G. in december 2008 en januari 2009 volledig op de hoogte heeft gehouden van alle stappen in het proces, met inbegrip van het feit dat de subsidieovereenkomst begin januari 2009 zou worden ondertekend.

21. De Commissie benadrukte dat zij niet rechtstreeks verantwoordelijk is voor de arbeidsovereenkomsten van het personeel van het ECC-Net. Het feit dat de gastorganisatie van het kantoor van het ECC in Kiel besloot klager een jaarlijks verlengbaar contract aan te bieden, viel niet onder de verantwoordelijkheid van de Commissie. De Commissie heeft daaraan toegevoegd dat andere personeelsleden, zoals K., hoofd van het kantoor in Kiel, op basis van meerjarencontracten in dienst waren.

22. De Commissie merkte echter op dat zij zich volledig bewust was van het feit dat sommige ECC-begunstigden cashflowproblemen kunnen ondervinden. Zij deelt derhalve de overtuiging van klager dat idealiter alle subsidieovereenkomsten moeten worden ondertekend vóór het einde van het jaar dat voorafgaat aan het jaar waarvoor de subsidie wordt aangevraagd.

23. In haar conclusies herhaalde de Commissie haar standpunt dat zij geen van haar financiële verplichtingen heeft geschonden. De Commissie voegde daaraan toe dat zij het betreurde dat de behandeling van dit dossier enig ongemak voor klager veroorzaakte.

24. In zijn opmerkingen voerde klager aan dat het verzoek om verlenging van de oorspronkelijke termijn voor het indienen van aanvragen niet te wijten was aan specifieke problemen die in Duitsland hadden kunnen bestaan. De Commissie kende doorgaans een vrij korte termijn toe voor het indienen van dergelijke aanvragen, en de termijn viel samen met het midden van de belangrijkste vakantieperiode. Dientengevolge hebben veel leden van het ECC-Net regelmatig hun wensen voor een verlenging van de termijn kenbaar gemaakt.

25. Klager wees er verder op dat de Commissie onlangs een agentschap in Luxemburg belastte met de taak om aanvragen te onderzoeken, en dat de procedure voor de selectie van dit orgaan in het najaar van 2008 werd uitgevoerd. Volgens hem kan dus worden aangenomen dat de vertraging bij de behandeling van het Duitse ECC-verzoek door de Commissie is veroorzaakt.

26. Klager voerde verder aan dat de uitwisseling van e-mails tussen de Commissie en mevrouw G. in december 2008 geen toereikende basis vormde voor zijn werkgever om hem een verlenging van zijn arbeidsovereenkomst toe te staan. De verklaring van de Commissie dat kosten die vóór de ondertekening van de subsidieovereenkomst zijn gemaakt, subsidiabel kunnen zijn, kan in de toekomst echter relevant zijn.

27. Klager voegde daaraan toe dat zijn situatie niet kon worden vergeleken met die van de heer K., hoofd van het kantoor in Kiel, aangezien deze persoon sinds 1998 voor het Duitse ECC werkte.

28. Klager maakte bezwaar tegen het argument van de Commissie dat zij niet verantwoordelijk was voor de arbeidsovereenkomsten van het personeel van het ECC-Net. Hij aanvaardde dat het betrokken ECC de contractuele partner van het personeel was en dat van de Commissie niet kon worden verwacht dat zij rekening hield met de arbeidsrechtelijke regels van 27 lidstaten, alsook met die van Noorwegen en IJsland. Klager benadrukte echter dat de goede werking van het ECC-Net van belang is voor de Commissie en dat zij er daarom voor moet zorgen dat aanvragen tijdig en in ieder geval vóór het einde van het jaar voorafgaand aan het jaar waarvoor de subsidie wordt aangevraagd, worden behandeld.

Beoordeling door de Ombudsman

29. De Ombudsman merkt op dat de Commissie heeft aangevoerd dat zij geen van haar verplichtingen uit hoofde van het Financieel Reglement heeft geschonden. Dit lijkt juist te zijn en klager heeft het standpunt van de Commissie over deze kwestie niet betwist. Aangezien de Commissie in casu dus aan haar wettelijke verplichtingen leek te voldoen, moet nog worden nagegaan of de wijze waarop zij de betrokken aanvraag heeft behandeld, ook in overeenstemming was met de beginselen van behoorlijk bestuur.

30. Wat deze kwestie betreft, is de Ombudsman van mening dat goede administratieve praktijken vereisen dat besluiten over ECC-subsidieaanvragen voor een bepaald jaar vóór het begin van het jaar onder de subsidieovereenkomst vallen, tenzij objectieve redenen dit onmogelijk maken. De Commissie heeft terecht opgemerkt dat zij niet rechtstreeks verantwoordelijk is voor de indienstneming van ECC-personeel. Zij lijkt echter niet te betwisten dat de activiteit van de ECC's, die erin bestaat de consumenten te informeren over hun rechten, in het belang van de Unie is. De Commissie lijkt voorts niet te betwisten dat de goede werking van de ECC's, of in ieder geval het Duitse ECC, tot op zekere hoogte afhankelijk is van medefinanciering door de EU. Het belangrijkste is dat de Commissie het belangrijkste argument van klager niet heeft betwist, namelijk dat zijn arbeidsovereenkomst alleen door het ECC in Duitsland kon worden verlengd als de Commissie voor het jaar 2009 financiële bijstand aan het Duitse ECC verleende.

31. In haar advies heeft de Commissie verklaard dat het onder bepaalde omstandigheden mogelijk zou zijn dat een dergelijke subsidieovereenkomst de vóór de ondertekening ervan gedane uitgaven dekt. Hoewel deze mogelijkheid, zoals klager heeft aanvaard, zeker nuttig is, is de Ombudsman van mening dat van geen enkele voorzichtige marktdeelnemer kan worden verwacht dat hij uitgaven doet die door een subsidieovereenkomst moeten worden gedekt voordat die overeenkomst door de Commissie is ondertekend. Bovendien wijst de Ombudsman erop dat hij veel zaken heeft behandeld waarin de Commissie erop heeft aangedrongen dat financiële verplichtingen van haar kant niet ontstaan voordat een subsidieovereenkomst is ondertekend, en dat een begunstigde die vóór die ondertekening kosten maakt, dit op eigen risico doet. In het licht van het bovenstaande acht de Ombudsman het volkomen begrijpelijk dat het ECC in Kiel er de voorkeur aan gaf de sluiting van de subsidieovereenkomst af te wachten alvorens de arbeidsovereenkomsten van het betrokken personeel te verlengen.

32. De Ombudsman is bovendien van mening dat de positie van klager, een personeelslid van het Duitse ECC, nauwelijks kan worden vergeleken met de positie van de heer K., het hoofd van het kantoor van laatstgenoemde in Kiel. De Ombudsman merkt in ieder geval op dat de Commissie niet lijkt te betwisten dat de voortzetting van de aanstelling van klager bij het Duitse ECC voor 2009 afhankelijk was van EU-financiering, terwijl de aanstelling van de heer K. dat niet was.

33. De Ombudsman merkt bovendien op dat de Commissie zelf toegeeft dat aanvragen voor subsidies voor de ECC's moeten worden behandeld vóór het einde van het jaar dat voorafgaat aan het jaar waarvoor de subsidie wordt aangevraagd.

34. Wat de onderhavige zaak betreft, merkt de Ombudsman op dat de Commissie haar behandeling van de subsidieaanvraag voor het Duitse ECC voor het jaar 2009 pas in de tweede helft van januari 2009 heeft afgerond. Men zou kunnen stellen dat de beslissende datum in dit verband 30 januari 2009 is, namelijk de datum waarop de Commissie de subsidieovereenkomst heeft ondertekend. Het Duitse ECC lijkt echter van mening te zijn dat de relevante datum 20 januari 2009 is, de datum waarop de Commissie haar ervan in kennis heeft gesteld dat haar subsidieaanvraag voor 2009 was aanvaard. Klager lijkt dezelfde mening te hebben. De Ombudsman is derhalve van mening dat hij zijn onderzoek moet baseren op de premisse dat 20 januari 2009 de relevante datum is.

35. Op basis hiervan merkt de Ombudsman op dat de behandeling van de desbetreffende aanvraag later is afgerond dan het had moeten zijn, om te voldoen aan de beginselen van goede administratieve praktijken.

36. In haar advies noemde de Commissie twee redenen om deze vertraging te verklaren. Ten eerste dat het Duitse ECC-verzoek relatief laat is ingediend in vergelijking met andere verzoeken, en ten tweede dat er verduidelijkingen nodig waren met betrekking tot verschillende aspecten van het verzoek.

37. Wat de eerste reden betreft, merkt de Ombudsman op dat de desbetreffende aanvraag binnen de daartoe door de Commissie vastgestelde (verlengde) termijn is ingediend. De Commissie was duidelijk verantwoordelijk voor de organisatie van haar werkzaamheden om ervoor te zorgen dat alle binnen de termijn ingediende aanvragen vóór het einde van het jaar zouden worden behandeld. Het lijkt er echter op dat de Commissie de Duitse ECC-aanvraag pas in november 2008 heeft onderzocht, dat wil zeggen meer dan twee maanden na de indiening ervan. Dit is des te verrassender in het licht van de verklaring van de Commissie dat veel van de andere aanvragen binnen de oorspronkelijke termijn van 14 augustus 2009 waren ontvangen. Dit wijst erop dat de Commissie meer tijd tot haar beschikking zou hebben gehad voor de behandeling van aanvragen.

38. Wat de tweede reden betreft, erkent de Ombudsman dat de behandeling door de Commissie van de Duitse ECC-subsidieaanvraag vertraging heeft opgelopen vanwege de behoefte aan verduidelijkingen. Er zij echter op gewezen dat vanaf het eerste verzoek om aanvullende informatie op 3 december 2008 tot de laatste ontbrekende gegevens op 17 december 2008 precies twee weken (14 dagen) zijn verstreken. Het duurde echter tot 20 januari 2009 voordat de Commissie het Duitse ECC ervan in kennis stelde dat het contract was goedgekeurd. De Ombudsman is van mening dat de tijd die nodig is voor verdere verduidelijkingen een bijzaak is, aangezien dit geen invloed heeft op het feit dat de Commissie langer heeft geduurd dan nodig was om de desbetreffende aanvraag te behandelen.

39. Gezien het bovenstaande concludeert de Ombudsman dat de Commissie er niet voor heeft gezorgd dat het desbetreffende verzoek zo snel werd behandeld als het had moeten zijn. Dit is een geval van wanbeheer. In haar advies wees de Commissie erop dat zij haar spijt wil uiten "indien de behandeling van dit dossier enig ongemak voor klager heeft veroorzaakt". De Ombudsman is van mening dat deze voorwaardelijke uiting van spijt geen bevredigend antwoord is. Klager leed een aanzienlijke hoeveelheid "ongemak", namelijk het verlies van twee derde van het inkomen van een maand. Daarom zal hieronder een kritische opmerking worden gemaakt.

B. Vordering betreffende de behandeling van toekomstige aanvragen

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

40. Klager voerde aan dat de Commissie toekomstige aanvragen vóór 1 januari zou moeten goedkeuren of afwijzen, teneinde een rechtsgrondslag te bieden voor de uitvoering van het project en voor het sluiten van arbeidsovereenkomsten op nationaal niveau.

41. In haar advies heeft de Commissie dit argument niet expliciet behandeld.

Beoordeling door de Ombudsman

42. De Ombudsman merkt op dat, hoewel de Commissie niet expliciet inging op het verzoek van klager, zij aanvaardde dat aanvragen voor subsidies voor de ECC's moesten worden behandeld vóór het einde van het jaar voorafgaand aan het jaar waarvoor de subsidie wordt aangevraagd. Daarom kan worden verwacht dat de Commissie bij toekomstige aanvragen dienovereenkomstig te werk zal gaan.

43. In deze omstandigheden is de Ombudsman van mening dat er geen redenen zijn voor verder onderzoek naar de bewering van klager.

C. Conclusies

Op basis van zijn onderzoek naar deze klacht sluit de Ombudsman deze af met de volgende kritische opmerking:

Goede administratieve praktijken vereisen dat besluiten over ECC-subsidieaanvragen voor een bepaald jaar vóór het begin van het jaar onder de subsidieovereenkomst vallen, tenzij dit om objectieve redenen onmogelijk is. In casu concludeert de Ombudsman dat de Commissie er niet voor heeft gezorgd dat het desbetreffende verzoek zo snel werd behandeld als had moeten gebeuren, en dat zij geen objectieve redenen heeft aangevoerd om de vertraging te rechtvaardigen. Dit is een geval van wanbeheer.

Klager en de Europese Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Gedaan te Straatsburg op 15 december 2009

---

[1] PB L 404, blz. 39.

[2] PB L 248, blz. 1.