Achtergrond van de klacht

1. De klager is een onderneming die als projectcoördinator heeft deelgenomen aan een door de EU gefinancierd proefproject om de hernieuwbare vervoersinfrastructuur in verschillende EU-lidstaten in Midden- en Oost-Europa te ontwikkelen. Het project werd beheerd door een subsidieovereenkomst die werd gesloten met het Uitvoerend Agentschap innovatie en netwerken (INEA), dat werd opgevolgd door het Europees Uitvoerend Agentschap klimaat, infrastructuur en milieu (CINEA).[1] Het project liep van 2017 tot en met 30 juni 2023.

2. Het project had moeilijkheden ondervonden en was niet volledig uitgevoerd.

3. Op 24 mei 2023 herinnerde Cinea de klager eraan dat het project op 30 juni 2023 zou aflopen en dat het de aanvraag tot betaling van het saldo zo spoedig mogelijk en uiterlijk op 30 juni 2024 moest indienen.

4. Op 30 augustus 2023 heeft Cinea de klager meegedeeld dat het ontevreden was over de ontoereikende uitvoering van het project. CINEA bevestigde dat geen verdere verlenging voor de uitvoering van het project zou worden verleend, aangezien niet bleek dat dit de klager in staat zou stellen het project te voltooien.

5. Op 25 februari 2024 herinnerde Cinea de klager aan zijn verplichting om het eindverslag uiterlijk op 30 juni 2024 in te dienen. Zij zei dat het nuttig zou zijn om de eindbetaling tijdig te verwerken als zij deze ruim van tevoren zou ontvangen. Voor het overige heeft zij zich het recht voorbehouden de relevante bepalingen van de subsidieovereenkomst toe te passen.

6. Op 26 en 28 februari 2024 heeft Cinea aangeboden de klager te ontmoeten om hem te helpen bij het afhandelen van de procedures aan het einde van het project en om het eindverslag van het project en de aanvraag tot betaling van het saldo op te stellen. De vergadering vond plaats op 5 maart 2024. Op 9 april 2024 verstrekte Cinea verdere richtsnoeren aan de klager en in juni 2024 vond nog een bijeenkomst plaats.

7. Op 20 juni 2024 heeft Cinea ermee ingestemd de termijn voor de indiening van het eindverslag te verlengen tot medio juli 2024.

8. Op 29 juli 2024 heeft Cinea ermee ingestemd de termijn voor de indiening van het eindverslag te verlengen tot en met 16 augustus 2024.

9. Op 9 augustus 2024 heeft de klager het eindverslag en de bijbehorende documenten ingediend.

10. Op 23 augustus 2024 heeft Cinea de klager meegedeeld dat het verzoek om betaling van het saldo niet kon worden aanvaard. CINEA somde verschillende documenten op die ontbraken [2] en verzocht om correcties en aanvullende informatie.

11. Op 12 en 26 september 2024 heeft Cinea herinneringen gestuurd.

12. Op 23 augustus 2024 stuurde de klager opmerkingen en vragen naar Cinea. De klager noemde financiële moeilijkheden als gevolg waarvan hij de accountant, die het certificaat betreffende de financiële overzichten moest verstrekken, niet kon betalen. Bovendien heeft zij verklaard dat zij contact heeft opgenomen met de autoriteiten van de lidstaten om hun certificaten te verkrijgen.

13. Op 3 oktober 2024 beantwoordde Cinea de vragen van klager ´.

14. Op 10 oktober 2024 heeft Cinea de klager verzocht het volledige eindverslag uiterlijk op 18 oktober 2024 in te dienen. Anders zou zij verplicht zijn de subsidieovereenkomst te beëindigen, alle kosten niet-subsidiabel te verklaren en een terugvorderingsprocedure in te leiden met betrekking tot de verrichte voorfinancieringen.

15. Op 10 oktober 2024 deelde de klager CINEA mee dat hij een oplossing had gevonden en dat de auditor het certificaat betreffende de financiële staten uiterlijk op 30 oktober 2024 zou verstrekken.

16. Op 14 oktober 2024 heeft Cinea aangeboden te overwegen de termijn voor de herindiening van het door de lidstaten gecertificeerde eindverslag van het project te verlengen tot en met 30 oktober 2024, op voorwaarde dat de klager een kopie van het auditcontract en de verklaring van de auditor ´s ter bevestiging van de vervaldatum verstrekt. Anders zou Cinea overgaan tot de beëindiging van de subsidieovereenkomst. Op dezelfde dag zond de klager het door de auditor ondertekende mandaat waarin de termijn van 30 oktober 2024 werd bevestigd.

17. Op 31 oktober 2024 deelde de klager CINEA mee dat de controleur om een verlenging van enkele dagen ´ had verzocht. Zodra de auditor de audit heeft afgerond, deelt de klager het auditverslag met de relevante autoriteiten van de lidstaten om hun certificaten te verkrijgen.

18. Op 18 november 2024 heeft Cinea besloten de subsidieovereenkomst te beëindigen en het volledige bedrag van zijn financiële bijdrage (meer dan 12,7 miljoen EUR) terug te vorderen. De reden hiervoor was dat klager het eindverslag nog steeds niet had ingediend. Cinea verwees naar zijn eerdere “kennisgevingen” dat het de op 10 en 14 oktober 2024 verzonden subsidieovereenkomst kan beëindigen. Het Cinea heeft de termijn voor de indiening van het eindverslag verlengd tot en met 30 oktober 2024, dat wil zeggen met vier maanden. De klager had het eindverslag nog steeds niet ingediend en had een verdere verlenging nodig, die CINEA niet kon toestaan [3].

19. Op 21 november 2024 antwoordde Cinea klager´s verzoeken om heroverweging dat het tijdens de analyse van het ontvangen document kon besluiten de beëindigingsprocedure op te schorten indien het binnen enkele dagen het volledige verzoek om betaling van het saldo ontving.

20. Op 22 november 2024 heeft de klager het eindverslag opnieuw ingediend. De klager nam het auditmandaat en het onafhankelijke verslag van feitelijke bevindingen (certificaat betreffende financiële overzichten) op. Het bevatte ook een certificaat van een lidstaat dat het inmiddels in de lidstaat van vestiging had verkregen, en een document waarin werd bevestigd dat een andere lidstaat het verzoek nog in behandeling had.

21. Op 18 december 2024 heeft Cinea de klager meegedeeld dat het opnieuw ingediende eindverslag niet-ontvankelijk en onvolledig was, met opgave van de redenen daarvoor. CINEA zei dat het geen kosten kon vergoeden omdat alle kosten in de drie verzoeken om tussentijdse betaling met betrekking tot de uitvoering van werken, diensten en leveringen niet subsidiabel waren bij gebrek aan prestaties en/of bewijs dat de overeenkomstige activiteiten waren uitgevoerd en voltooid. CINEA zei dat in het eindverslag van klager´ duidelijk stond dat geen van de activiteiten was voltooid. CINEA heeft de invorderingsopdracht bijgevoegd.

22. Op 4 januari 2025 heeft de klager Cinea verzocht zijn besluit om de subsidieovereenkomst te beëindigen, te annuleren. Zij deelde CINEA ook mee dat een van de autoriteiten van de lidstaat de desbetreffende certificaten niet wilde afgeven omdat het niet de lidstaat van vestiging was. De klager verzocht Cinea de verwijzing te verstrekken naar de relevante EU-rechtshandeling die de autoriteit van de lidstaat in kennis zou kunnen stellen van haar taken in dit verband. De klager voegde daaraan toe dat de autoriteiten van de lidstaten weigerden een certificaat voor zijn projectpartner af te geven omdat voor die entiteit geen kosten waren gedeclareerd.

23. Op 23 januari 2025 heeft Cinea de klager geantwoord dat het zijn besluit om de subsidieovereenkomst te beëindigen en het volledige bedrag van de voorfinanciering terug te vorderen, handhaafde. Zij stelde dat de aanvullende documenten en toelichtingen die intussen door klager waren verstrekt, haar niet in staat stelden de aanvraag om betaling van het saldo ontvankelijk te achten.

24. Op 25 maart 2025 heeft de klager CINEA meegedeeld dat hij op 19 maart 2025 het voorwerp van een insolventieprocedure was geworden en heeft hij de desbetreffende rechterlijke beslissing verstrekt.

25. Op dezelfde dag heeft de klager bij Cinea de certificaten van de lidstaten [4] ingediend waarin staat dat de in het eindverslag en de financiële staat verstrekte informatie “volledig, betrouwbaar en waarheidsgetrouw” is en dat de in de financiële staat gedeclareerde kosten “reëel en subsidiabel zijn in overeenstemming met de subsidie”. De klager zei dat hij deze certificaten niet eerder kon indienen omdat de bevoegde autoriteiten van de lidstaten tot maart 2025 nodig hadden om drie van de vier certificaten af te leveren. Klager heeft de rest van het pakket eindverslagen bijgevoegd.

26. Op 10 april 2025 heeft de Europese Commissie de financiële vordering van Cinea´ ingediend bij de aangewezen vereffenaar.

27. Op 22 mei 2025 heeft Cinea de klager meegedeeld dat het het eindverslag en de bijbehorende documenten die de klager op 25 maart 2025 had ingediend, niet kon beoordelen.

28. Aangezien het besluit van CINEA´ om de subsidieovereenkomst te beëindigen oneerlijk was, wendde klager zich tot de Ombudsman.

Het onderzoek

29. De Ombudsman opende een onderzoek naar de billijkheid van het besluit van Cinea om de subsidieovereenkomst te beëindigen en haar volledige financiële bijdrage terug te vorderen.

30. In de loop van het onderzoek had het onderzoeksteam van de Ombudsman een ontmoeting met vertegenwoordigers van CINEA´s en besprak het de klacht. Het onderzoeksteam van de Ombudsman heeft ook de door Cinea verstrekte documenten geïnspecteerd en de opmerkingen van klager ´ onderzocht.

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

door Cinea

De redenen voor de beëindiging en de terugvordering

31. CINEA zei dat het het project had geselecteerd na een zeer concurrerende oproep tot het indienen van voorstellen. Het ging om een middelgroot project ter waarde van ongeveer 27 miljoen EUR. Bovendien ging het om een proefproject met meerdere componenten: de productie van vloeibaar biogas (LBG) en vloeibaar aardgas (LNG), de aanleg van een infrastructuurnetwerk van tankstations en mobiele activa zoals vrachtwagens en bussen. Het project was een “proefproject”, wat betekende dat klager verslagen moest indienen om zich voor te bereiden op een bredere uitrol. De verslagen en het bewijs van de bereikte stappen waren van cruciaal belang om lessen te trekken en dit gebied van hernieuwbare energie verder te ontwikkelen.

32. Het project zou in 2017 van start gaan en in december 2020 volledig operationeel zijn. CINEA hield het project nauwlettend in de gaten. Zij was zich bewust van de moeilijkheden die klager ondervond. CINEA heeft blijk gegeven van aanzienlijke flexibiliteit door ermee in te stemmen de duur van het project te verlengen. CINEA en klager ondertekenden de eerste wijziging in september 2018. Met de laatste wijziging werd de duur van het project verlengd tot en met 30 juni 2023. Aan het einde van het project had klager echter geen significante vooruitgang geboekt.

33. CINEA verstrekte aan het begin van het project een voorfinanciering van ongeveer 12,7 miljoen EUR om klager de middelen te verschaffen die nodig waren om het project te starten. De klager diende periodieke voortgangsverslagen en kostendeclaraties in. CINEA controleerde de ontvankelijkheid ervan, zoals de vraag of de claim een onafhankelijk auditcertificaat bevatte, de subsidiabiliteit van de kostenposten en de kwaliteit. De technische uitvoering moest aan het einde van het project worden beoordeeld om het definitieve subsidiebedrag te bepalen.

34. Aan het einde van het project werd van klager verwacht dat hij een eindverslag en een verzoek om betaling van het saldo indiende. Klager heeft het eindverslag met aanzienlijke vertraging ingediend. Het werd niet-ontvankelijk verklaard omdat het niet aan alle vereisten voldeed. Bovendien bleek uit het eindverslag dat er discrepanties waren tussen het in het auditcertificaat vermelde bedrag en het door de begunstigde in de definitieve kostendeclaratie gedeclareerde bedrag. Bovendien vertoonden de projectresultaten veel tekortkomingen.

35. CINEA verklaarde voorts dat klager de belangrijkste doelstellingen van het project niet had verwezenlijkt. Het project was niet operationeel en er konden geen lessen worden getrokken. Klager heeft het verslag over de geleerde lessen niet ingediend omdat hij geen vast tankstation had opgericht. Klager leverde 15 vrachtwagens als mobiele activa, maar deze werden niet gebruikt voor het beoogde doel, namelijk het waarborgen van het effectieve gebruik van de infrastructuur die had moeten worden aangelegd.

36. Aangezien het project gericht was op het leveren van resultaten, omvatte het de bouw van verschillende tankstations voor de levering van vloeibaar gas aan een bepaald aantal vrachtwagens. Het doel was om de realiteit van de markt te testen. CINEA benadrukte dat dit een “resultaatsverplichting” was. Uiteindelijk waren er geen stations en slechts een beperkt aantal vrachtwagens. De algemene technische doelstellingen werden dus niet bereikt.

37. Voorts verklaarde Cinea dat de klager in december 2023 insolvent was geworden, maar Cinea pas in mei 2025 op de hoogte had gebracht. Het failliet verklaren, zei CINEA, was een wettelijke verplichting onder de subsidieovereenkomst.

38. Het Cinea hield rekening met de uitzonderlijke omstandigheden waaronder het project was uitgevoerd, namelijk de COVID-19-pandemie, de oorlog in Oekraïne en de energiecrisis. Hij besloot het project met 30 maanden te verlengen. De infrastructuur zou echter naar verwachting medio 2018 of medio 2019 worden geïmplementeerd, ruim vóór deze verstoringen. CINEA verleende een verlenging van 18 maanden, maar dit was niet voldoende. Volgens de herziene planning had het project in 2021 - voorafgaand aan de oorlog - van start moeten gaan. Hoewel COVID-19 enige impact had, kon het, naast de oorlog, niet rechtvaardigen dat het project niet werd uitgevoerd gezien de verlengingen.

39. Wat de certificaten van de lidstaten betreft, was dit slechts één van de vele kwesties. CINEA zei dat de lidstaten toezicht houden op de activiteiten op hun grondgebied. De certificaten stellen hen in staat inzicht te krijgen in de kosten en verwachtingen van door de EU gefinancierde projecten. Er zijn geen specifieke richtsnoeren over de wijze waarop certificaten van de lidstaten moeten worden verkregen. Hoewel vertragingen kunnen optreden, zijn ze meestal beperkt tot een paar weken of een maand. In dit geval was de vertraging langer. CINEA gaf toe dat het niet op de hoogte was van de exacte omstandigheden, maar uit de correspondentie bleek dat de begunstigde regelmatig kostenposten toevoegde die moesten worden verwerkt. Bovendien waren er andere kwesties, zoals het ontbreken van een certificaat betreffende de financiële overzichten van een accountant. Indien de vertraging van de lidstaten het enige probleem was geweest, zou het misschien geen significante vertraging zijn geweest; Er ontbraken echter meerdere elementen.

40. Met betrekking tot het certificaat betreffende de financiële staten zei CINEA dat dit een standaardvereiste was. Bij wijze van uitzondering is dit niet vereist voor subsidies onder een bepaalde drempel, wat in dit geval niet relevant was. CINEA zei dat dergelijke certificaten haar helpen bij haar analyse.

41. CINEA voerde verder aan dat de klager tussentijdse betalingen had ontvangen en dus op de hoogte was van alle noodzakelijke maatregelen en vereisten. Desondanks voldeed de aanvraag tot betaling van het saldo niet aan deze vereisten. CINEA heeft de klager in kennis gesteld van de redenen waarom zij het eindverslag niet-ontvankelijk achtte. In maart 2025 was de laatste aanvraag voor saldobetaling niet-ontvankelijk wegens inconsistenties tussen het accountantscertificaat ´s betreffende de financiële staten en de gedeclareerde kosten. Wanneer betalingsaanvragen niet ontvankelijk worden geacht, beoordeelt Cinea de subsidiabiliteit van de kosten niet. In dit geval voerde CINEA een snelle controle uit en merkte op dat veel uitgaven duidelijk niet subsidiabel waren vanwege hun aard. Dit was het geval voor kostendeclaraties in verband met de voorbereiding van de subsidieovereenkomst ten bedrage van enkele miljoenen euro's.

De door Cinea gevolgde procedure

42. CINEA verklaarde dat de beëindiging van een subsidieovereenkomst zeldzaam is. Het is een laatste redmiddel. De in de subsidieovereenkomst beschreven procedure is bedoeld om de subsidieovereenkomst tijdens de uitvoering ervan te beëindigen wanneer de begunstigde met grote problemen wordt geconfronteerd. Het besluit om in dit stadium een opzeggingsbrief te sturen was noodzakelijk om een tijdstip vast te stellen om te stoppen met het opvragen van documenten nadat verschillende uitwisselingen nutteloos waren gebleken.

43. CINEA zei dat de reden voor de beëindiging het verzuim van klager´ was om een subsidiabele aanvraag voor saldobetaling in te dienen. Het Cinea heeft de begunstigde meerdere afwijzingsbrieven gestuurd, waarin de specifieke redenen voor de afwijzing uitdrukkelijk werden uiteengezet en de corrigerende maatregelen die nodig waren om de situatie recht te zetten, nader werden beschreven. Deze mededelingen maakten deel uit van de voortdurende inspanningen van Cinea om klager te helpen aan de vereisten te voldoen. Ze bevatten nauwkeurige instructies en feedback.

44. CINEA hield voortdurend contact met de klager en had een aanpak in drie stappen gevolgd.

45. Ten eerste heeft Cinea op 24 mei 2023 en 25 februari 2024 schriftelijke herinneringen gestuurd met het verzoek aan de klager om het eindverslag van het project in te dienen. Ondanks verdere mededelingen, waaronder een vergadering op 11 juni 2024, heeft de klager de aanvraag tot betaling van het saldo niet uiterlijk op 30 juni 2024, de vervaldatum, ingediend.

46. Vervolgens verzocht klager om een verlenging van de termijn voor het eindverslag, waarmee Cinea instemde. Verdere uitwisselingen vonden plaats van 30 juni 2024 tot en met 9 augustus 2024. De klager diende de eerste aanvraag tot betaling van het saldo in op 9 augustus 2024. Het Cinea heeft dit verzoek op 23 augustus 2024 niet-ontvankelijk verklaard. In september en oktober 2024 vonden verdere uitwisselingen plaats, maar de klager kon nog steeds geen herzien en geldig eindverslag indienen.

47. Bijgevolg heeft Cinea op 10 oktober 2024 een brief aan de klager gestuurd met het voornemen de subsidieovereenkomst te beëindigen omdat de betalingsaanvraag nog steeds niet was ingediend. CINEA heeft de klager verzocht het eindverslag uiterlijk op 18 oktober 2024 opnieuw in te dienen. In dat stadium was de klager op de hoogte van het voornemen van CINEA´ om de subsidieovereenkomst te beëindigen, aangezien CINEA haar daar reeds op 23 augustus 2024 van in kennis had gesteld.

48. CINEA zei dat het de subsidieovereenkomst zes dagen voor het verstrijken van de in de subsidieovereenkomst vastgestelde termijn van 45 dagen voor de indiening van opmerkingen door de klager had beëindigd. Voor deze berekening wordt verwezen naar de brief van Cinea van 23 augustus 2024. CINEA heeft de besprekingen met klager echter voortgezet, zelfs nadat de beëindigingsbrief was verzonden. Klager heeft ook opmerkingen ingediend.

49. CINEA zei dat het zeer belangrijk is om een geldig verslag te ontvangen in plaats van de overeenkomst te beëindigen. De beëindiging was echter noodzakelijk omdat klager, ondanks verschillende aanmaningen en verlengingen, geen ontvankelijk verslag heeft ingediend. CINEA benadrukte dat de klager in kennis was gesteld van de redenen voor het voornemen van CINEA´ om de overeenkomst te beëindigen. Ondanks het feit dat klager´ de subsidieovereenkomst en de kennisgevingen van CINEA´ niet naleefde, behandelde CINEA klager eerlijk. Desalniettemin moest het ook de financiële belangen van de EU beschermen.

Door de klager

50. Klager zei dat het feit dat het project een ´pilot-project ´ was, impliceerde dat het niet alleen kon slagen, maar ook faalde. De opdracht was niet om het project “come what may” af te ronden, hoewel dit de bedoeling van klager´ was. Het groene vervoersnetwerk dat het project beoogde te ontwikkelen, bestaat niet juist omdat de oprichting ervan een riskante onderneming was en niet voldoende interessant voor marktdeelnemers. CINEA zegt dat het klager heeft geselecteerd in een zeer concurrerende oproep. Dit bevestigt dat de klager aan alle relevante eisen had voldaan. Dat gezegd hebbende, was CINEA zich er ook terdege van bewust dat klager een startende onderneming was met bijna geen eigen vermogen. Toch heeft het dit uitdagende en riskante proefproject toevertrouwd in plaats van een gevestigde grote onderneming te kiezen. Voorts liet zij het project voortzetten, hoewel klager haar op transparante wijze op de hoogte bleef brengen van de moeilijkheden.

51. Het project was zeer complex en klager heeft hard gewerkt om al zijn doelstellingen te bereiken. Verschillende omstandigheden hebben zijn inspanningen echter bemoeilijkt. In zijn periodieke verslagen had klager CINEA op de hoogte gehouden van de moeilijkheden die hij ondervond. Hoewel de CINEA´s-aanpak constructief en begripvol was, slaagde het er niet in voldoende betrokken te raken en adequaat te reageren. Zij heeft klager nooit ter plaatse bezocht. Zij heeft klager niet geadviseerd het project tijdig stop te zetten. In plaats daarvan liet het de klager geld blijven uitgeven aan het project, hoewel de klager CINEA vertelde dat het project niet langer economisch levensvatbaar zou zijn vanwege de veranderende economische context. Aan het einde van het project was de prijs van biobrandstof bijvoorbeeld aanzienlijk hoger dan die van diesel. Marktdeelnemers waren dus niet langer geïnteresseerd in biobrandstoffen. Biobrandstofbussen waren niet meer te koop op de markt. Klager erkende dat Cinea haar had geadviseerd te overwegen de reikwijdte van het project te beperken. Dit gebeurde echter pas in een zeer laat stadium van het project.

52. De klager diende bij Cinea periodieke verslagen in met auditverslagen en certificaten van de lidstaten. CINEA heeft deze verslagen aanvaard en de gedeclareerde uitgaven als subsidiabel erkend. Maar uiteindelijk, na zoveel jaren van uitvoering, beëindigde Cinea de subsidieovereenkomst en vorderde het al zijn financiële bijdrage terug in plaats van het project eerder stop te zetten.

53. Het project had verschillende doelen. Wat het netwerk als zodanig betreft, was het bedoeld om verschillende componenten te hebben. Ten eerste moest er een faciliteit zijn die biobrandstof zou produceren. Wegens technologische ontwikkelingen is in overleg met Cinea besloten vier van dergelijke faciliteiten in twee lidstaten op te richten in plaats van één centrale faciliteit. Deze installaties moesten aan bestaande gasfabrieken worden gekoppeld om vloeibaar biogas te produceren. Ten tweede moesten er speciale tankinstallaties worden gebouwd in bestaande tankstations in twee lidstaten - vier in één lidstaat en twee in een andere lidstaat. Ten derde moesten vrachtwagens worden gekocht en ingezet om de brandstof naar de tankstations te vervoeren.

54. De uitvoering van het project vereiste een stapsgewijze aanpak. Klager moest in twee lidstaten in totaal tien bouwvergunningen verkrijgen. De biobrandstof in kwestie is licht ontvlambaar. Tijdens dit proces werd duidelijk dat het rechtskader in die twee lidstaten onvolledig was wat betreft de veiligheid en de opslag van biobrandstoffen. Het gebrek aan duidelijke regelgeving leidde tot onevenredig strenge eisen van brandveiligheidsinstanties. Klager kon dit niet weten voordat hij met de procedures begon. De klager ondervond verdere problemen met een eigenaar van een aangrenzend perceel en met het personeel van overheidsinstanties dat niet bekend was met biobrandstoffen en dit soort projecten. In één lidstaat weigerde de brandweer de desbetreffende vergunning af te geven. Dit alles kostte veel tijd en moeite. Klager zei dat het ongeveer twee jaar had geduurd om een bouwvergunning te verkrijgen.

55. Klager vorderde op alle gebieden. Het slaagde erin om de bouwvergunningen te verkrijgen en begon met de bouwwerkzaamheden op één plaats. Zij onderhandelde over en verkreeg overeenkomsten met gasbedrijven en met een tankstationbedrijf om de tankstations op haar stations te plaatsen op basis van een huurovereenkomst voor dertig jaar. Klager is begonnen met de bouwwerkzaamheden en heeft al het nodige materiaal verkregen. Klager heeft nog steeds alle technologische apparatuur, met inbegrip van de tankstations, in zijn opslag. Het zal naar verwachting worden verkocht in het kader van de insolventieprocedure en de opbrengsten moeten als bevoorrechte schuldeiser aan Cinea worden betaald. De klager zond foto’s naar Cinea en alle relevante bewijsstukken met betrekking tot de administratieve procedures en de gemaakte kosten.

56. De hele situatie werd nog gecompliceerder door de COVID-19-crisis die in 2020 toesloeg en alles bevroor. De oorlog in Oekraïne die begin 2022 begon, had verdere negatieve gevolgen voor het project. Met name de prijzen van materiaal en brandstof stegen dramatisch. Er was een tekort aan materiaal en mankracht omdat Oekraïense werknemers naar huis moesten terugkeren om voor hun land te vechten. Overal waren vertragingen. Bouwbedrijven en leveranciers waren niet in staat om te werken.

57. Het project was een proefproject om de technische haalbaarheid, de economische levensvatbaarheid en het marktpotentieel van biobrandstof aan te tonen. Het doel van het proefproject was ook lessen te trekken voor de toekomstige ontwikkeling van het netwerk voor hernieuwbare energie. De klager heeft in de periodieke verslagen voortdurend melding gemaakt van de geleerde lessen. Dit omvatte informatie over de voortgang van de uitvoering, belemmeringen, mededelingen van overheidsinstanties, marktinzichten en financiële samenvattingen. De klager hield CINEA voorts op de hoogte van de verschillende belemmeringen die het tegenkwam met betrekking tot het wet- en regelgevingskader. De moeilijkheden die zijn ondervonden bij de uitvoering van het project en het uiteindelijke verzuim om het af te ronden met de klager die failliet gaat, bieden ook relevante lessen. Zelfs als het project vóór 2020 was uitgevoerd, zouden de COVID-19-pandemie, de energie- en gascrises en de oorlog in Oekraïne het economisch onhoudbaar hebben gemaakt. Dit wordt geïllustreerd door het huidige beperkte gebruik van bio-LNG als brandstof in zwaar vervoer. Momenteel zou de prijs van bio-LNG economisch onaanvaardbaar zijn voor de markt en zouden alternatieve tankstations onderbenut blijven. Elektromobiliteit en waterstofvoortstuwing zijn de voorkeursrichtingen voor schoon vervoer geworden.

58. Klager gaf toe dat hij er niet in was geslaagd het eindverslag van het project binnen de termijn van één jaar in te dienen. Cinea heeft echter aanvaard die termijn te verlengen tot en met 16 augustus 2024 en de klager heeft deze binnen de verlengde termijn ingediend op 9 augustus 2024. CINEA vond de indiening niet bevredigend. De klager trachtte de bezwaren van CINEA´ weg te nemen.

59. De klager kon echter niet onmiddellijk op alle punten van zorg ingaan. Zij had ook moeilijkheden om het verslag van de accountant ´s te verkrijgen vanwege de financiële situatie waarover zij CINEA had gewaarschuwd. De controleur liep vervolgens vertragingen op die volledig buiten de controle van klager´ vielen.

60. Bovendien heeft Cinea getracht certificaten van de lidstaten te verkrijgen. De lidstaten hadden echter het verslag van de auditor ´ nodig om deze te kunnen leveren. De klager heeft het certificaat ingediend dat is afgegeven door de lidstaat waar hij is gevestigd op 22 november 2024, zodra het beschikbaar was gekomen. De andere lidstaten wilden geen certificaat afgeven waarin stond dat het certificaat moest worden afgegeven door de lidstaat waar de klager was gevestigd. Bovendien weigerden beide lidstaten certificaten af te geven voor de projectpartner van klager´s omdat deze geen kosten had gedeclareerd.

61. De klager verduidelijkte dat zijn partner, een lokaal vervoersbedrijf, niet actief aan het project heeft deelgenomen en elk jaar nulkosten heeft gedeclareerd. Toch drong CINEA erop aan dat ook voor zijn partner certificaten moesten worden verstrekt. De klager verstrekte elk jaar alle certificaten van de lidstaten, van 2017 tot en met 2023. Aan het eind van het project, in het kader van het eindverslag, begonnen de autoriteiten van de lidstaten de kwestie echter anders te benaderen. Uiteindelijk slaagde klager er ook in de resterende certificaten te verkrijgen en diende hij deze in bij Cinea zodra ze beschikbaar waren. De vertraging van de autoriteiten van de lidstaten viel buiten de controle van klager´.

62. Klager verklaarde te goeder trouw en op transparante wijze te hebben gehandeld en de subsidieovereenkomst te hebben nageleefd. Het was verbazingwekkend dat Cinea had besloten de zaak te melden aan het Europees Openbaar Ministerie ´, dat een onderzoek is gestart dat nog loopt. De rechterlijke beslissing waarbij de klager insolvent werd verklaard, werd pas op 19 maart 2025 definitief. Klager heeft CINEA hiervan onmiddellijk in kennis gesteld en alle relevante informatie en documenten verstrekt.

Beoordeling door de Ombudsman

Voorafgaande opmerkingen

63. Volgens de aan de Ombudsman verstrekte informatie heeft het Europees Openbaar Ministerie ´ (EOM) met betrekking tot dit project een onderzoek geopend. De Ombudsman is van mening dat deze informatie om de volgende redenen geen invloed heeft op haar bevoegdheid om een onderzoek in te stellen en in te stellen. Het is echter informatie die relevant is voor haar beoordeling.

64. Ten eerste bestaat de rol van het EOM´ erin daders van en medeplichtigen aan strafbare feiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, te onderzoeken, te vervolgen en voor de rechter te brengen.[5] Anderzijds bestaat het op het Verdrag gebaseerde mandaat van de Ombudsman´ erin wanbeheer bij de administratieve werkzaamheden van de instellingen en organen van de EU aan het licht te brengen.[6] Het statuut van de Ombudsman belet de Ombudsman om een onderzoek in te stellen wegens " lopende of afgesloten gerechtelijke procedures met betrekking tot de feiten die naar voren zijn gebracht".[7] De Ombudsman is er niet van in kennis gesteld dat er ter zake beroep is ingesteld bij de strafrechter. Overeenkomstig artikel 5, lid 4, van Verordening (EU) 2017/1939 van de Raad (de EOM-verordening) voert het EOM zijn onderzoeken op onpartijdige wijze uit en wint het alle relevante bewijzen in, ongeacht of deze belastend of ontlastend zijn. Het feit dat het EOM een onderzoek heeft ingesteld, betekent dus niet dat dit noodzakelijkerwijs tot gerechtelijke procedures zal leiden.

65. Ten tweede moet de Ombudsman overeenkomstig het Handvest van de grondrechten van de EU het vermoeden van onschuld [8] en het recht van elke burger en elke rechtspersoon met statutaire zetel in een lidstaat om bij haar een klacht in te dienen, eerbiedigen.[9] In dit geval is de Ombudsman alleen in kennis gesteld van een lopend EOM-onderzoek, maar niet van een definitieve rechterlijke uitspraak waarin onregelmatigheden in het gedrag van klager´ worden vastgesteld. Mocht er in de toekomst een definitieve strafrechtelijke veroordeling komen, dan is het aan de bevoegde rechtbanken om passende maatregelen te gelasten om de financiële belangen van de EU te beschermen.

66. Ten derde betwist klager de billijkheid van het besluit van CINEA´ om de subsidieovereenkomst te beëindigen en het volledige voorfinancieringsbedrag terug te vorderen. In beginsel wordt de geldigheid van administratieve besluiten getoetst vanaf het moment waarop zij worden vastgesteld. De Ombudsman moet haar beoordeling dus baseren op de redenen die CINEA aan klager heeft verstrekt op het moment dat zij besloot de subsidieovereenkomst te beëindigen en de middelen terug te vorderen, en de daarmee verband houdende correspondentie. Deze documenten verwijzen niet naar mogelijk crimineel gedrag.

67. De vraag voor de Ombudsman is dus of Cinea de beginselen van behoorlijk bestuur in acht heeft genomen toen het besloot de subsidieovereenkomst te beëindigen en om een volledige terugvordering van zijn financiële bijdrage te verzoeken.

De gegrondheid van de beslissing van Cinea

68. Na zorgvuldige bestudering van de door CINEA en de klager verstrekte informatie en bewijsmateriaal begrijpt de Ombudsman dat dit een belangrijk proefproject was dat gericht was op de ontwikkeling van het gebruik van hernieuwbare energie in het vervoer in Europa. Als innovatief milieuproefproject dat gericht is op biobrandstof en de distributie ervan, bracht het aanzienlijke risico’s en uitdagingen met zich mee. Dit wordt bevestigd door de subsidieovereenkomst, waarin staat dat "[p]ulische interventies ter stimulering van de tenuitvoerlegging van dergelijke infrastructuur [...] noodzakelijk [zijn]"[10].

69. Het aan de Ombudsman verstrekte materiaal en de argumenten van de partijen hebben betrekking op moeilijkheden bij het verkrijgen van administratieve vergunningen en bouwvergunningen voor dit soort projecten waarmee de autoriteiten van de lidstaten beperkte ervaring lijken te hebben. Ook blijkt dat de moeilijkheden van het project aanzienlijk zijn toegenomen door de onverwachte COVID-19-pandemie in 2020 en de oorlog in Oekraïne in 2022. De klager voerde aan dat deze moeilijkheden onder meer leidden tot vertragingen, een aanzienlijke stijging van de prijzen van materiaal en brandstof en een tekort aan materiaal en mankracht. Om al deze redenen kon het project, dat de bouw van verschillende tankstations omvatte, volgens de klager niet worden voortgezet en uitgevoerd zoals verwacht.

70. Gezien de beschrijving van het project en de context waarin het werd uitgevoerd, acht de Ombudsman het aannemelijk dat de uitvoering mogelijk gevolgen heeft ondervonden van zowel de COVID-19-pandemie als de oorlog in Oekraïne. De klager is van mening dat het jaren kan duren om alle noodzakelijke procedures af te ronden en alle administratieve vergunningen te verkrijgen, met inbegrip van bouwvergunningen, met name voor een project als dit dat aanzienlijke gevolgen heeft voor het milieu en de veiligheid. De klager wees ook op de noodzaak om problemen met een eigenaar van een aangrenzend perceel op te lossen, het gebrek aan ervaring van lokale autoriteiten met biobrandstofprojecten en bezwaren van de brandweer. Dit alles doet de vraag rijzen of het door de partijen overeengekomen tijdschema voor het project toereikend was. 

71. De Ombudsman merkt op dat Cinea ermee heeft ingestemd de duur van het project te verlengen in het licht van de bovenstaande overwegingen. Voorts waardeert zij het dat Cinea ermee heeft ingestemd klager extra tijd te geven voor het indienen van het eindverslag en de aanvraag om betaling van het saldo en dat Cinea klager heeft bijgestaan bij het opstellen van deze documenten. De Ombudsman merkt op dat klager in totaal 16 maanden, met inbegrip van een verlenging van 4 maanden, de tijd heeft gekregen om het eindverslag van het project en het verzoek om betaling van het saldo in te dienen. In principe had zo'n lange periode voldoende moeten zijn.

72. Niettemin is de Ombudsman bezorgd dat desondanks, in de specifieke omstandigheden van deze zaak, de besluiten van CINEA´ om de subsidieovereenkomst te beëindigen en het volledige bedrag van zijn financiële bijdrage terug te vorderen mogelijk niet volledig in overeenstemming waren met de beginselen van behoorlijk bestuur, om de hieronder uiteengezette redenen.

De door Cinea gevolgde procedure

1. CINEA´s besluit om de subsidieovereenkomst te beëindigen

- De rechtsgrondslag

73. In artikel II.16.3.1, onder a) tot en met m), van de subsidieovereenkomst worden de gronden opgesomd op grond waarvan Cinea de subsidieovereenkomst kan opzeggen. In de beëindigingsbrief van CINEA´ van 18 november 2024 (het “beëindigingsbesluit”) wordt echter alleen verwezen naar “artikel II.16.3.1”, zonder de desbetreffende brief te specificeren.

74. Tijdens de vergadering zei Cinea dat de beëindiging was gemaakt omdat klager´ de aanvraag om betaling van het saldo niet had ingediend. In het beëindigingsbesluit staat echter dat de beëindiging het gevolg is van het ontbreken van het eindverslag. Deze grond kan mogelijk vallen onder artikel II.16.3.1, onder i), dat verwijst naar situaties waarin Cinea over bewijs beschikt dat een begunstigde wezenlijke fouten of onregelmatigheden heeft begaan, onder meer in het geval van “het niet indienen van de vereiste informatie om de subsidie te verkrijgen”. Het kan ook vallen onder artikel II.16.3.1, onder c), waarin wordt verwezen naar de niet-nakoming door de begunstigde ´ van een andere wezenlijke verplichting die krachtens de voorwaarden van de subsidieovereenkomst op hem rust.

75. Dit onderscheid is belangrijk. Ten eerste heeft het gevolgen voor de vaststelling van de financiële bijdrage van Cinea´. Artikel II.16.4.1, derde alinea, bevat aanzienlijke beperkingen voor situaties waarin Cinea de subsidieovereenkomst op grond van artikel II.16.3.1, onder c), beëindigt omdat “de coördinator´ het betalingsverzoek niet heeft ingediend”, dat samen met het eindverslag moet worden ingediend [11]. Hetzelfde geldt niet voor opzeggingen die gebaseerd zijn op artikel II.16.3.1, onder i).[12] Ten tweede is dit onderscheid van cruciaal belang voor het bepalen van de dag waarop de opzegging van kracht wordt. Overeenkomstig artikel II.16.3.2, vierde alinea, wordt de opzegging van kracht op de dag na de datum waarop de coördinator de formele kennisgeving heeft ontvangen wanneer de opzegging is gebaseerd op artikel II.16.3.1, punt i). Indien de opzegging is gebaseerd op artikel II.16.3.1, onder c), is het aan Cinea om in de formele kennisgeving de dag te bepalen waarop de opzegging van kracht wordt.

76. Dat gezegd hebbende, lijkt het beëindigingsbesluit een toereikende rechtsgrondslag te hebben in de subsidieovereenkomst. Aangezien in het beëindigingsbesluit werd verwezen naar het “eindverslag” en niet naar het “betalingsverzoek”, lijkt het te zijn gebaseerd op artikel II.16.3.1, punt i). Niettemin is het betreurenswaardig dat CINEA de klager niet meer duidelijkheid heeft verschaft, die de specifieke rechtsgrondslag moest kennen om mogelijk de geldigheid van het beëindigingsbesluit te kunnen aanvechten, zijn rechten te kunnen bepalen en de datum van inwerkingtreding van de beëindiging te kunnen bepalen. Bovendien had Cinea, gezien de aanzienlijke financiële gevolgen van dit onderscheid, de rechtsgrondslag in het beëindigingsbesluit nauwkeuriger moeten aangeven.

- De beëindigingsprocedure

77. Artikel II.16.3.2 van de subsidieovereenkomst bepaalt welke procedure Cinea moet volgen bij de beëindiging van de subsidieovereenkomst. Het bepaalt dat CINEA, alvorens de subsidieovereenkomst te beëindigen, “de coördinator formeel in kennis moet stellen van zijn voornemen om de overeenkomst te beëindigen, met vermelding van de redenen daarvoor en met het verzoek aan de coördinator om binnen 45 kalenderdagen na ontvangst van de kennisgeving opmerkingen in te dienen”. [Cinea] besluit de beëindigingsprocedure voort te zetten, kan het de [subsidieovereenkomst] [...] beëindigen door de coördinator daarvan formeel in kennis te stellen, met vermelding van de redenen voor de beëindiging. [...]”

78. Na het door de partijen verstrekte bewijsmateriaal te hebben onderzocht en de uitleg van Cinea ter zake te hebben ontvangen tijdens de vergadering met haar onderzoeksteam op 9 juli 2025, is de Ombudsman van oordeel dat Cinea de hierboven beschreven procedure niet heeft gevolgd.

79. Niets in het dossier wijst erop dat CINEA klager een brief heeft gestuurd waarin zij hem formeel in kennis stelde van haar voornemen om de subsidieovereenkomst op te zeggen, met opgave van de redenen en met het verzoek om binnen 45 dagen opmerkingen in te dienen.

80. De Ombudsman erkent dat Cinea de klager op 10 oktober 2024 per e-mail een brief heeft gestuurd, waarnaar Cinea in zijn beëindigingsbesluit verwees als de “eerste kennisgeving van mogelijke beëindiging van GA”. In deze brief werd klager echter alleen verzocht het eindverslag uiterlijk op 18 oktober 2024 opnieuw in te dienen, anders zou Cinea verplicht zijn de subsidieovereenkomst te beëindigen. Deze briefwisseling kan niet worden beschouwd als een formele kennisgeving van het voornemen tot beëindiging in de zin van artikel II.16.3.2 van de subsidieovereenkomst. Het bevatte veeleer een eenvoudige waarschuwing dat Cinea kan overgaan tot beëindiging indien de klager niet voldoet aan het verzoek van Cinea´. Belangrijk is dat de brief klager niet uitnodigde om binnen 45 dagen opmerkingen in te dienen, maar om het eindverslag opnieuw in te dienen.

81. De Ombudsman erkent voorts dat Cinea op 14 oktober 2024 een nieuwe e-mail naar klager heeft gestuurd, waarnaar in het beëindigingsbesluit wordt verwezen als de “tweede kennisgeving van mogelijke beëindiging van GA”. Deze e-mail kan echter evenmin worden beschouwd als een formele kennisgeving van het voornemen tot beëindiging in de zin van artikel II.16.3.2 van de subsidieovereenkomst. In feite was dit een eenvoudig e-mailantwoord aan klager, met inbegrip van de laatste zin dat “[o]therwise, CINEA zal doorgaan met de beëindiging van de subsidieovereenkomst zoals eerder aangekondigd.” Een dergelijke e-mail kan niet worden beschouwd als een “formele kennisgeving” van het voornemen om de overeenkomst te beëindigen. Bovendien werd klager in deze e-mail niet uitgenodigd om binnen 45 dagen opmerkingen in te dienen, maar om een kopie van het auditcontract en de verklaring van de accountant te verstrekken waarin de vervaldatum van het certificaat betreffende de financiële staten wordt bevestigd.

82. Tijdens de vergadering heeft Cinea meegedeeld dat zij de subsidieovereenkomst zes dagen vóór het verstrijken van de termijn van 45 dagen voor het indienen van opmerkingen, die was ingegaan op de datum van haar e-mail van 23 augustus 2024, had beëindigd. CINEA heeft dus toegegeven dat zij de procedure van de subsidieovereenkomst niet in acht had genomen. Evenmin kan de e-mail van 23 augustus 2024 worden beschouwd als een geldige kennisgeving van het voornemen tot beëindiging in de zin van artikel II.16.3.2 van de subsidieovereenkomst. In feite was dit een eenvoudige e-mail, die niet eens verwees naar de intentie om de overeenkomst te beëindigen. Zij deelde klager enkel mee dat CINEA haar verzoek om betaling van het saldo niet-ontvankelijk achtte en verzocht haar de nodige correcties aan te brengen en alle ontbrekende documenten en informatie opnieuw in te dienen. De e-mail bevatte ook geen uitnodiging om binnen 45 dagen opmerkingen in te dienen.

83. De Ombudsman stelt derhalve vast dat Cinea op 18 november 2024 heeft besloten de subsidieovereenkomst te beëindigen zonder de procedure van de subsidieovereenkomst te hebben gevolgd.

84. De Ombudsman erkent dat de correspondentie tussen CINEA en klager klager in staat stelde de bezorgdheid van CINEA´ over het onvolledige eindverslag te begrijpen en dat CINEA de subsidieovereenkomst zou kunnen beëindigen. Dit neemt niet weg dat Cinea niet de beëindigingsprocedure van artikel II.16.3.2 van de subsidieovereenkomst heeft gevolgd. Volgens deze procedure moest Cinea duidelijk en formeel aangeven dat het voornemens was de subsidieovereenkomst te beëindigen, een duidelijke motivering verstrekken en de klager meedelen dat het binnen 45 dagen opmerkingen kan indienen. Op basis van de aan de Ombudsman verstrekte informatie en bewijzen heeft Cinea dit niet gedaan.

85. Gezien de aanzienlijke gevolgen die de beëindiging waarschijnlijk voor de klager zou hebben, moest ervoor worden gezorgd dat de klager in de gelegenheid werd gesteld zijn belangen te verdedigen. Bovendien kon de niet-inachtneming van de regels inzake de beëindigingsprocedure leiden tot de ongeldigheid van de beëindiging [13], hetgeen het vermogen van Cinea om de financiële belangen van de Unie te beschermen, kan hebben aangetast.

2. CINEA´s besluit om de volledige financiële bijdrage van de EU terug te vorderen

86. Artikel II.26.1 van de subsidieovereenkomst bepaalt: “[w]anneer de betaling van het saldo de vorm van een terugvordering aanneemt, stelt [Cinea] de coördinator formeel in kennis van zijn voornemen om het onverschuldigd betaalde bedrag terug te vorderen: ... b) de coördinator verzoeken binnen een bepaalde termijn opmerkingen te maken ... Indien er geen opmerkingen zijn ingediend of indien Cinea ondanks de opmerkingen van de coördinator besluit de terugvorderingsprocedure voort te zetten, kan Cinea de terugvordering bevestigen door de coördinator formeel in kennis te stellen van een debetnota [...] met vermelding van de voorwaarden en de datum van betaling.[...]”

87. Uit het aan de Ombudsman verstrekte bewijsmateriaal blijkt dat Cinea klager nooit heeft verzocht opmerkingen te maken over zijn voornemen om zijn financiële bijdrage terug te vorderen. In het beëindigingsbesluit wordt namelijk vermeld dat Cinea “de terugbetaling van de voorfinancieringen zal eisen”. In plaats van de klager uit te nodigen om opmerkingen te maken, adviseerde zij hem echter om beroep in te stellen bij het Gerecht van de EU of een klacht in te dienen bij de Ombudsman.

88. Op 18 december 2024 heeft Cinea de klager rechtstreeks een debetnota gestuurd zonder hem vooraf in de gelegenheid te stellen opmerkingen in te dienen. Zij heeft klager slechts nogmaals gewezen op de mogelijkheid om het besluit aan te vechten door beroep in te stellen bij het Gerecht van de EU of door een klacht in te dienen bij de Ombudsman.

89. De invorderingsopdracht betrof meer dan 12,7 miljoen EUR, het volledige bedrag van de EU-bijdrage, en werd anderhalf jaar na afloop van het project uitgevoerd. Als zodanig was het waarschijnlijk dat dit aanzienlijke nadelige gevolgen zou hebben voor de klager. Daarom was het van bijzonder belang dat Cinea de procedurele rechten van klager ´ eerbiedigde.

90. Volledigheidshalve moet worden opgemerkt dat de subsidieovereenkomst een procedure in twee stappen of twee afzonderlijke procedures volgt: (i) de beëindiging en (ii) de mogelijke terugvordering. Indien Cinea voornemens is de subsidieovereenkomst op te zeggen zoals in dit geval, moet het de coördinator hiervan vooraf in kennis stellen en hem 45 kalenderdagen de tijd geven om opmerkingen in te dienen over het voornemen om de overeenkomst op te zeggen. CINEA moet deze opmerkingen vervolgens onderzoeken. Pas daarna kan Cinea tot beëindiging overgaan (artikel II.16.3.2). Indien Cinea ook besluit middelen terug te vorderen, moet het de coördinator vooraf een met redenen omklede kennisgeving van zijn voornemen doen, de coördinator opnieuw in de gelegenheid stellen opmerkingen in te dienen over zijn voornemen om middelen terug te vorderen en de termijn specificeren. CINEA moet deze waarnemingen vervolgens ook onderzoeken. Pas dan kan zij tot invordering overgaan door een debetnota te sturen (artikel II.26.1).

91. In dit geval blijkt dat Cinea deze procedurele stappen en waarborgen niet in acht heeft genomen.

3. Tussentijdse conclusie

92. Er is sprake van wanbeheer wanneer een overheidsinstantie niet handelt in overeenstemming met een voor haar bindende regel of beginsel.[14] Dit omvat de naleving van toepasselijke contractuele regels en verplichtingen.

93. Daarom zouden de hierboven vastgestelde procedurele tekortkomingen in beginsel een bevinding van wanbeheer rechtvaardigen. Uit de aan de Ombudsman verstrekte informatie en documenten blijkt echter dat klager in deze zaak ondanks deze tekortkomingen in staat was met Cinea te communiceren en zijn standpunten kenbaar te maken. Het lijkt er dus niet op dat de klager als gevolg van deze tekortkomingen aanmerkelijke schade heeft geleden aan zijn rechten. Om deze reden acht de Ombudsman het niet nodig om een formele vaststelling van wanbeheer te doen en het onderzoek naar deze aspecten van de zaak voort te zetten.

94. De Ombudsman is echter bezorgd over het feit dat Cinea mogelijk niet beschikte over adequate interne mechanismen, instrumenten en modellen waarmee zijn personeel kon weten welke procedurele stappen zij moesten volgen en welke informatie in elke fase in de correspondentie met de klager moest worden opgenomen. Volgens Cinea is een van zijn taken de bescherming van de financiële belangen van de EU. Dit vereist dat alle relevante regels en procedures in acht worden genomen, zodat invorderingsvorderingen geldig zijn en kunnen worden afgedwongen. De Ombudsman zal hieronder een overeenkomstige suggestie voor verbetering doen.

De algemene billijkheid en evenredigheid van het besluit van Cinea´ om de subsidieovereenkomst te beëindigen en het volledige bedrag van zijn financiële bijdrage terug te vorderen

95. Naast de bovengenoemde procedurele kwesties zijn in het onderzoek van de Ombudsman´ verschillende kwesties aan het licht gekomen die erop wijzen dat het besluit van CINEA´ om de subsidieovereenkomst te beëindigen en het volledige bedrag van zijn financiële bijdrage terug te vorderen mogelijk niet volledig eerlijk en evenredig was.

96. Ten eerste blijkt, zoals in de punten 68 tot en met 70 hierboven reeds is opgemerkt, dat het project zeer complex was, inherente risico’s met zich meebracht en dat de volledige uitvoering ervan meer tijd vergde dan aanvankelijk was gepland. Bovendien blijkt uit de aan de Ombudsman verstrekte informatie en bewijzen, hoe betreurenswaardig ook, dat klager reële en onverwachte moeilijkheden heeft ondervonden. Entiteiten die door de EU gefinancierde projecten uitvoeren, moeten zorgvuldig te werk gaan en mogen verwachten dat dergelijke problemen zich kunnen voordoen, en moeten dienovereenkomstig plannen. Dit geldt des te meer voor proefprojecten op nieuwe gebieden. Het is ook de rol en de verantwoordelijkheid van de EU-instellingen en -organen als projectpartners om begunstigden van EU-financiering in het kader van dergelijke projecten bij te staan.

97. Uit de gegevens in deze zaak blijkt dat de uitvoering van het project uitdagend en deels onhaalbaar was. Voorts blijkt dat de klager geld heeft uitgegeven tijdens de uitvoering van het project. Dit blijkt met name uit het onafhankelijke verslag over feitelijke bevindingen van 19 november 2024, dat slechts een steekproef van kosten omvat en specifiek verwijst naar kosten zoals personeelskosten, met inbegrip van chauffeurs, de aankoop van 15 trekkers en aanverwante kosten (brandstof, onderhoud, verzekering), de huur van kantoorruimte, parkeerplaatsen en magazijnen voor de opslag van technologie en apparatuur, engineeringkosten en kosten in verband met het beheer van bouwvergunningen.

98. Bovendien verstrekte de klager kopieën van certificaten van de lidstaten waarin staat dat de in het eindverslag en de financiële staat verstrekte informatie “volledig, betrouwbaar en waarheidsgetrouw” is en dat de in de financiële staat gedeclareerde kosten “reëel en subsidiabel zijn in overeenstemming met de subsidie”.

99. Hoewel de Ombudsman begrijpt dat zowel CINEA als klager hogere verwachtingen hadden, lijkt het erop dat er enkele concrete resultaten zijn geboekt, waaronder de aankoop van 15 vrachtwagens, de levering van zes tankstations, waaronder zes containers met een capaciteit van 60 m3, evenals een mobiel tankstation, het verkrijgen van bouwvergunningen - een uitdagend en tijdig proces - en enkele bouwwerkzaamheden. Hoewel het project niet is voltooid, is het doel ervan mogelijk deels gediend om de obstakels op de weg naar een groener Europa dat afhankelijk is van biobrandstoffen aan het licht te brengen. Zoals de klager aanvoerde, konden uit dit proefproject ook lessen worden getrokken met betrekking tot dit aspect van hernieuwbare energie in het vervoer, de haalbaarheid ervan en wat moet worden gedaan om deze doelstellingen te bereiken.

100. De subsidieovereenkomst lijkt geen bepaling te bevatten dat het niet volledig voltooien van het project zou leiden tot een financiële bijdrage van de EU van nul. Integendeel, de subsidieovereenkomst bevat verschillende bepalingen die het evenredigheidsbeginsel weerspiegelen, dat een belangrijk beginsel van behoorlijk bestuur is.

101. Artikel II.16.4.1 van de subsidieovereenkomst bepaalt: “[w]anneer de [subsidieovereenkomst] wordt beëindigd, worden de betalingen door [Cinea] beperkt tot het bedrag dat [...] is vastgesteld op basis van de gemaakte subsidiabele kosten [...] en het daadwerkelijke uitvoeringsniveau van de actie op de datum waarop de beëindiging van kracht wordt. [...]” (cursivering van mij) Artikel II.25.4 bepaalt: “Indien de actie niet naar behoren wordt uitgevoerd [...], of indien een begunstigde andere verplichtingen uit hoofde van de [subsidieovereenkomst] niet nakomt, kan [Cinea] het subsidiebedrag [...] verlagen in verhouding tot de onjuiste uitvoering van de actie of de ernst van de niet-nakoming van verplichtingen. [...]” (cursivering van mij)

102. Naar het oordeel van de Ombudsman´ had Cinea op basis van deze bepalingen moeten handelen en de hoogte van de bijdrage moeten bepalen. In zijn brief van 18 december 2024 schreef Cinea dat het geen kosten kon vergoeden omdat “alle in de drie verzoeken om tussentijdse betaling vermelde kosten die verband hielden met de uitvoering van werken, diensten en leveringen, niet voor vergoeding in aanmerking kwamen bij gebrek aan prestaties en/of bewijs dat de overeenkomstige activiteiten waren uitgevoerd en ... voltooid. ... in het eindverslag ... duidelijk [d] wordt vermeld dat geen van de activiteiten ha [d] is voltooid.” Deze aanpak lijkt niet in overeenstemming te zijn met de bovengenoemde bepalingen van de subsidieovereenkomst (artikelen II.16.4.1 en II.25.4).

103. De Ombudsman merkt verder op dat het besluit om de subsidieovereenkomst te beëindigen zeer laat kwam - 16 maanden na afloop van het project en na zes jaar waarin klager het project had uitgevoerd.

104. De Ombudsman is het met Cinea eens dat het zeer ongebruikelijk is dat EU-instellingen en -organen subsidieovereenkomsten in een zo laat stadium beëindigen. In beginsel beoordelen de EU-instellingen na afloop van het project of de gedeclareerde kosten subsidiabel zijn en of het project volledig en adequaat is uitgevoerd. Een dergelijke benadering lijkt meer in overeenstemming te zijn met de beginselen van billijkheid en evenredigheid.

105. Klager heeft zes jaar aan het project gewerkt. Het besluit van Cinea´ om de overeenkomst te beëindigen en het volledige bedrag van de EU-bijdrage van bijna 13 miljoen EUR terug te vorderen, kwam bijna anderhalf jaar later. Hoewel Cinea op 18 december 2024 aanvullende toelichtingen heeft verstrekt over de subsidiabiliteit van de kosten, leek zijn besluit om de overeenkomst te beëindigen en het volledige bedrag terug te vorderen te zijn gebaseerd op een formele, administratieve kwestie in verband met de indiening van het eindverslag en de bijbehorende documenten. Dit lijkt niet eerlijk

106. De klager verstrekte Cinea met name jaarlijkse verslagen waarin werd gewezen op de moeilijkheden die bij de uitvoering van het project waren ondervonden. Aan de hand van de aan de Ombudsman verstrekte informatie en bewijzen kan zij niet beoordelen of klager of Cinea iets beters had kunnen doen om het project te redden. Wat echter duidelijk is, is dat CINEA weliswaar regelmatig op de hoogte werd gebracht van de projectmoeilijkheden, maar geen specifieke bijstand verleende aan klager of suggesties deed om te proberen de EU-investering veilig te stellen.

107. Het lijkt dus niet eerlijk dat alleen de klager alle kosten moet dragen en dat de EU een bijdrage van nul moet leveren aan de kosten van een project dat zijn doelstellingen op het gebied van groene energie heeft nagestreefd.

108. Bovendien bekritiseerde CINEA de klager omdat hij het accountantscertificaat ´s betreffende de financiële staten (ondertekend mandaat en ondertekend onafhankelijk verslag van feitelijke bevindingen) niet had ingediend. Het lijkt erop dat deze kwestie is opgelost omdat Cinea deze kwestie niet heeft vermeld in bijlage I bij haar brief van 18 december 2024.

109. In bijlage I bij de brief van CINEA´ van 18 december 2024 stond verder: “Het definitieve technische verslag ontbreekt (het is echter bij de eerste indiening ingediend)”. Aangezien CINEA erkende dat klager dit document reeds had ingediend, lijkt ook deze kwestie als opgelost te kunnen worden beschouwd.

110. CINEA bekritiseerde de klager voorts omdat hij geen certificaten van vier lidstaten had overgelegd. De klager heeft het certificaat verstrekt dat is afgegeven door de lidstaat waar hij op 22 november 2024 is gevestigd. Er ontbraken dus nog slechts drie certificaten: het ´s-certificaat van klager van een andere lidstaat waar het project werd uitgevoerd en twee certificaten voor zijn projectpartner (één van de lidstaat van vestiging en een andere van de andere lidstaat van uitvoering).

111. In artikel II.23.2.2, onder c), van de subsidieovereenkomst is echter bepaald dat het verzoek om betaling van het saldo vergezeld moet gaan van: “voor in de Europese Unie gevestigde begunstigden, de certificering door de lidstaat waar de begunstigde is gevestigd dat i) de verstrekte informatie volledig, betrouwbaar en waarheidsgetrouw is en ii) de in de definitieve financiële staat gedeclareerde kosten reëel en subsidiabel zijn overeenkomstig deze [subsidieovereenkomst]; in uitzonderlijke gevallen kan de certificering op verzoek van de begunstigde worden verstrekt door de lidstaat waar de actie wordt uitgevoerd"(onderstreping toegevoegd). CINEA heeft niet aangetoond waarom dit een “uitzonderlijk geval” was waarvoor certificering van de lidstaat van uitvoering vereist was.

112. Uit het aan de Ombudsman verstrekte materiaal blijkt verder dat er geen kosten werden gedeclareerd namens de projectpartner. Om deze reden hebben de autoriteiten van de lidstaten geweigerd certificaten voor die partner af te geven. Deze bewering wordt bevestigd door een deel van de correspondentie die klager aan de Ombudsman heeft verstrekt. Dit lijkt logisch omdat het niet duidelijk is waarom of hoe een nulkostenclaim of het ontbreken van een terugbetalingsclaim moet worden gecertificeerd. Het is niet verwonderlijk dat de autoriteiten van de lidstaten zich niet op hun gemak voelden bij een dergelijk verzoek. Blijkbaar hebben zij dit uiteindelijk aanvaard, waardoor de klager deze certificaten in maart 2025 met vertraging kon indienen.

113. Tegen deze achtergrond lijkt het erop dat de klager deze kwestie heeft opgelost door het door zijn lidstaat van oorsprong op 22 november 2024 afgegeven certificaat te verstrekken en dat Cinea de aanvullende certificaten niet had mogen verlangen. Op zijn minst had Cinea, gezien de objectieve rechtvaardigingen, de te late indiening kunnen aanvaarden.

114. Bovendien zei klager dat hij elk jaar aan de lidstaten van Cinea certificaten had verstrekt. Het lijkt er dus op dat alleen de definitieve certificaten van de lidstaten ontbraken. CINEA had hier rekening mee kunnen houden.

115. In bijlage I bij de brief van CINEA´ van 18 december 2024 werden voorts verschillende ontbrekende gegevens in Excel-tabellen en twee onjuiste of inconsistente gegevens vermeld. Zonder meer informatie over deze punten te hebben ontvangen, lijkt het erop dat zij gemakkelijk hadden kunnen worden aangevuld en/of gecorrigeerd. Hoewel de Ombudsman het op prijs stelt dat CINEA de termijn voor indiening meermaals heeft verlengd, had het de klager nog een kans kunnen geven om deze resterende informatie te corrigeren en aan te vullen.

116. Daarnaast merkt de Ombudsman op dat Cinea weliswaar heeft ingestemd met een verlenging van de termijn voor de indiening van het eindverslag en het betalingsverzoek tot en met 30 oktober 2024, rekening houdend met de uiterste datum voor het accountantscertificaat ´s betreffende de financiële staten, maar geen rekening heeft gehouden met het feit dat de certificaten van de lidstaten niet tegelijkertijd konden worden verstrekt omdat de betrokken autoriteiten van de lidstaten blijkbaar het accountantscertificaat betreffende de financiële staten nodig hadden om certificering te verstrekken. De autoriteiten van de lidstaten hadden dus meer tijd nodig om het materiaal te beoordelen en de desbetreffende procedures af te ronden. Het lijkt erop dat de tijd die de autoriteiten van de lidstaten nodig hadden, wat niet onredelijk lijkt, buiten de controle van klager´ viel.

117. In het licht van de bovenstaande overwegingen betreurt de Ombudsman dat Cinea heeft geweigerd de meest recente herindiening door klager op 25 maart 2025 te onderzoeken.

118. Tot slot waardeert de Ombudsman enerzijds de bereidheid van CINEA´ om klager te helpen door de duur van het project en de termijn voor het indienen van het eindverslag te verlengen. Zij waardeert het ook dat CINEA klager heeft bijgestaan tijdens vergaderingen en door advies te verstrekken.

119. Anderzijds is de Ombudsman echter van mening dat het besluit om de subsidieovereenkomst in een zo laat stadium te beëindigen, met als gevolg dat de klager helemaal geen EU-bijdrage zou ontvangen en een zeer aanzienlijk bedrag zou moeten terugbetalen dat mogelijk rechtmatig en te goeder trouw is besteed aan de uitgaven die tijdens de zes jaar van de uitvoering van het project zijn gedaan, kan hebben geleid tot een resultaat dat niet helemaal eerlijk en evenredig is.

120. De Ombudsman merkt voorts op dat klager CINEA op de hoogte heeft gehouden van de moeilijkheden die hij in zijn periodieke verslagen had ondervonden. CINEA heeft echter geen bewijsmateriaal verstrekt waaruit blijkt dat het proactief heeft ingegrepen om klager te helpen deze kwesties aan te pakken voordat het te laat was, behalve door ermee in te stemmen de duur van het project te verlengen.

121. In beginsel zouden de bovenstaande bevindingen een voorlopige bevinding van wanbeheer rechtvaardigen. Er moet echter ook rekening worden gehouden met de volgende specifieke omstandigheden.

122. Het wordt niet betwist dat Cinea aan klager bijna 13 miljoen EUR uit EU-middelen heeft betaald voor een project dat klager niet heeft opgeleverd. Het is onwaarschijnlijk dat de EU dit bedrag zal kunnen terugvorderen vanwege de insolventie van klager´. Of Cinea de gedeeltelijke verantwoordelijkheid voor dit mislukte project op zich moet nemen door te aanvaarden dat het terug te vorderen bedrag wordt verlaagd, kan in dit stadium niet worden beantwoord. Het EOM onderzoekt momenteel mogelijke onregelmatigheden tijdens de uitvoering van het project. Het onderzoek van CINEA kan dus leiden tot verdere relevante bevindingen waarmee CINEA rekening zou moeten houden. In het licht van deze zeer bijzondere omstandigheden lijkt het in zijn stadium niet haalbaar of redelijk om Cinea uit te nodigen de berekening van de financiële bijdrage van de EU aan dit project te herzien. Daarom is verder onderzoek in deze zaak niet gerechtvaardigd.

Conclusie

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusie:

Het Cinea voldeed niet volledig aan de procedurele vereisten van de subsidieovereenkomst en zijn besluit lijkt te hebben geleid tot een resultaat dat niet volledig eerlijk en evenredig was. Gezien de insolventie van de klager en het lopende onderzoek van het EOM naar mogelijke onregelmatigheden, kan van Cinea echter niet redelijkerwijs worden verwacht dat het zijn besluit in dit stadium herziet. De Ombudsman concludeert derhalve dat verder onderzoek niet gerechtvaardigd is en sluit de zaak.

Klager en Cinea zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Suggestie voor verbetering

Het Cinea moet zijn interne mechanismen, instrumenten en modellen herzien om ervoor te zorgen dat zijn personeel de procedures van subsidieovereenkomsten volgt en alle relevante informatie verstrekt in de correspondentie die in elke procedurele fase naar begunstigden van subsidies wordt gestuurd. Het Cinea moet er met name voor zorgen dat zijn personeel de beëindigings- en terugvorderingsbepalingen in subsidieovereenkomsten volledig naleeft, zodat de procedurele waarborgen van degenen die rechtstreeks door deze bepalingen worden geraakt, altijd worden gewaarborgd. 

 

Teresa Anjinho

Europese Ombudsman

Straatsburg, 23/07/2026

 

[1] Artikel 15 van Uitvoeringsbesluit (EU) 2021/173 van de Commissie van 12 februari 2021 tot oprichting van het Europees Uitvoerend Agentschap klimaat, infrastructuur en milieu, het Europees Uitvoerend Agentschap gezondheid en digitaal beleid, het Europees Uitvoerend Agentschap onderzoek, het Europees Uitvoerend Agentschap innovatieraad en kmo’s, het Uitvoerend Agentschap Europese Onderzoeksraad en het Europees Uitvoerend Agentschap onderwijs en cultuur en tot intrekking van de Uitvoeringsbesluiten 2013/801/EU, 2013/771/EU, 2013/778/EU, 2013/779/EU, 2013/776/EU en 2013/770/EU: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32021D0173

[2] Ondertekende individuele financiële staten, ondertekende certificering door de lidstaat, ondertekende geconsolideerde financiële staten, certificaat betreffende financiële staten - ondertekend mandaat en ondertekend onafhankelijk verslag van feitelijke bevindingen met bijlagen. 

[3] Het Cinea heeft zijn besluit gebaseerd op de artikelen II.16.3.1 en II.16.4.1 van de subsidieovereenkomst.

[4] 21 november 2024, 5 maart 2025 en 21 maart 2025.

[5] Artikel 4 van verordening (EU) 2017/1939 van de Raad van 12 oktober 2017 betreffende nauwere samenwerking bij de instelling van het Europees Openbaar Ministerie (EOM): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02017R1939-20210110

[6] Artikel 228 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

[7] Artikel 2, lid 9, van het Statuut: https://www.ombudsman.europa.eu/en/legal-basis/statute/en.

[8] Artikel 48, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie bepaalt: “Eenieder die in staat van beschuldiging is gesteld, wordt geacht onschuldig te zijn totdat zijn schuld overeenkomstig de wet is bewezen.[...]”

[9] Overeenkomstig artikel 43 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie: “Iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat heeft het recht zich tot de Europese Ombudsman te wenden in geval van wanbeheer bij het optreden van de instellingen, organen of instanties van de Unie [...]”

[10] Bijlage I, Beschrijving van de actie, artikel I.3.

[11] Artikel II.23.2.2 van de subsidieovereenkomst.

[12] Zie ook artikel II.23.3 van de subsidieovereenkomst.

[13] Alleen de bevoegde rechterlijke instanties konden een dergelijke beslissing nemen.

[14] Zie het jaarverslag 1997 van de Europese Ombudsman´, blz. 21: https://www.ombudsman.europa.eu/en/publication/en/3447