Achtergrond van de klachten

1. De klagers zijn studenten die in Finland een opleiding tot psychotherapeut hebben gevolgd. De opleiding werd georganiseerd door een particuliere dienstverlener (Helsinki Psychotherapy Institute; hierna: „HPI”) in Finland, die op zijn beurt een partnerschapsovereenkomst had met de University of the West of England (hierna: „UWE Bristol”), een universiteit in Bristol (Verenigd Koninkrijk). In het kader van de partnerschapsovereenkomst werd de opleiding verzorgd door het HPI en vonden de cursussen plaats in Finland, terwijl de diploma’s (“Postgraduate Diploma in Solution Focused Therapy”) werden uitgereikt door het UWE Bristol. In totaal hebben zo'n 300 studenten de opleiding gevolgd. De training vond plaats voordat het Verenigd Koninkrijk de EU verliet.

2. In Finland is psychotherapeut een gereglementeerd beroep in de zin van artikel 3, lid 1, onder a),[1] van Richtlijn 2005/36/EG [2], wat betekent dat men eerst een passende opleiding moet hebben gevolgd en vervolgens door de bevoegde Finse autoriteit moet zijn erkend om zijn beroep uit te oefenen [3]. In het Verenigd Koninkrijk is psychotherapeut geen gereglementeerd beroep, zonder wettelijke verplichting om een specifieke kwalificatie te bezitten om het beroep uit te oefenen. In de EU is er geen minimumharmonisatie van kwalificaties voor het beroep. De erkenning van buitenlandse kwalificaties die in een andere lidstaat zijn verkregen, zou dus gewoonlijk moeten geschieden overeenkomstig het algemene stelsel van erkenning waarin Richtlijn 2005/36/EG [4] voorziet.

3. Na de opleiding te hebben gevolgd, verzochten klagers en andere studenten om erkenning van hun kwalificaties in Finland. De bevoegde Finse autoriteit, Valvira, weigerde de kwalificaties echter te erkennen omdat zij van mening was dat de aard en de duur van de opleiding niet voldeden aan de Finse normen. Valvira concludeerde met name dat de opleiding grote tekortkomingen vertoonde op het gebied van toezicht op het werk van patiënten en educatieve psychotherapie, die zo sterk verschilden van het Finse opleidingssysteem voor psychotherapeuten dat de HPI-opleiding niet eens tot hetzelfde beroep leidde. Bijgevolg concludeerde Valvira dat het niet mogelijk was om op de betrokken opleiding „compensatiemaatregelen”[5] toe te passen. Valvira baseerde haar beslissingen in wezen op informatie die zij had verkregen van voormalige studenten van dezelfde cursus. Zij had ook op eigen initiatief contact opgenomen met andere studenten die hun bezorgdheid hadden geuit over de kwaliteit van de opleiding, en zij had het UWE Bristol om informatie verzocht.

4. In december 2017 werd bij de Europese Commissie een inbreukklacht [6] ingediend tegen Finland over de weigering van de bevoegde Finse autoriteit om de kwalificaties te erkennen van degenen die de opleiding hadden gevolgd. In januari 2018 heeft de Commissie de inbreukklacht geregistreerd onder referentienummer CPLT(2018)00034. De Commissie heeft vervolgens contact gehad met zowel de indiener van de inbreukklacht als de Finse autoriteiten.

5. In februari 2025 nam een van de klagers via zijn dienst Europe Direct [7] contact op met de Commissie en vroeg naar de stand van zaken in de zaak. Zij klaagde ook over de vertraging en wees erop dat de personen die betrokken waren bij de niet-erkenning van hun kwalificaties alle mogelijke verhaalmechanismen in Finland, met inbegrip van de gerechtelijke, hadden uitgeput, maar tevergeefs.

6. Na geen inhoudelijk antwoord van betekenis te hebben ontvangen, wendden de klagers zich in februari en maart 2025 tot de Ombudsman.

Het onderzoek

7. De Ombudsman heeft een onderzoek geopend naar de wijze waarop de Commissie de inbreukklacht heeft behandeld en naar haar vermeende verzuim om tijdig een besluit over de kwestie te nemen.

8. In de loop van het onderzoek ontving de Ombudsman het antwoord van de Commissie op de klachten en vervolgens de opmerkingen van een van de klagers in antwoord op het antwoord van de Commissie. Het onderzoeksteam van de Ombudsman heeft ook het dossier van de Commissie over deze zaak geïnspecteerd.

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

9. In haar antwoord merkte de Commissie op dat de personen die bij de Ombudsman een klacht hadden ingediend, de inbreukklacht CPLT(2018)00034 niet hadden ingediend en evenmin hun eigen inbreukklacht over de zaak hadden ingediend [8]. De Commissie was daarom van mening dat zij slechts beperkte informatie over de zaak met de klagers kon delen.

10. Wat de tijd betreft, heeft de Commissie uitgelegd dat de behandeling van de inbreukklacht moest worden opgeschort toen de Finse hoogste administratieve rechtbank op 29 oktober 2020 een verzoek om een prejudiciële beslissing aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) heeft voorgelegd over de afwijzing door Valvira van de kwalificaties van een van de studenten (zaak C-577/20 [9]). Naar aanleiding van het arrest van het HvJ-EU van 16 juni 2022 heeft de Finse hoogste administratieve rechtbank [10] in december 2022 besloten de beslissing van de lagere rechtbank te vernietigen en de zaak terug te verwijzen naar Valvira voor verdere behandeling. Desalniettemin besloot Valvira uiteindelijk haar weigering om de kwalificaties te erkennen te handhaven, met het argument dat de opleiding niet tot het beroep van psychotherapeut leidde.

11. Naar aanleiding van het arrest van het HvJ-EU was de Commissie voornemens de zaak te sluiten, maar besloot zij de zaak open te houden op verzoek van de persoon die de inbreukklacht had ingediend en die zekerheid wilde verkrijgen dat Valvira het arrest zou uitvoeren.

12. Ten gronde herinnerde de Commissie eraan dat het HvJ-EU in zijn arrest het volgende heeft geoordeeld:

“1. [– –] een verzoek om toegang tot [– –] een gereglementeerd beroep in de ontvangende lidstaat, ingediend [– –] door een persoon die houder is van een opleidingstitel met betrekking tot dat beroep die is afgegeven in een lidstaat waar dat beroep niet gereglementeerd is, maar niet voldoet aan het vereiste dat hij datzelfde beroep gedurende de in artikel 13, lid 2, [van de richtlijn beroepskwalificaties] bedoelde minimumperiode [van één jaar] heeft uitgeoefend, moet door de bevoegde autoriteit van de ontvangende lidstaat worden beoordeeld in het licht van de artikelen 45 en 49 VWEU [Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie].

2. De artikelen 45 en 49 VWEU, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 3, VEU [Verdrag betreffende de Europese Unie], moeten aldus worden uitgelegd dat de bevoegde autoriteit van de ontvangende lidstaat waarbij een verzoek om erkenning is ingediend [– –], een door de autoriteit van een andere lidstaat afgegeven diploma als te goeder trouw moet beschouwen en het kennis- en kwalificatieniveau in beginsel niet ter discussie kan stellen [– –]. Alleen in geval van ernstige twijfel [– –] kan de autoriteit van de ontvangende lidstaat de autoriteit van afgifte verzoeken [– –] de gronden voor de afgifte van dat diploma te herzien, waarbij deze autoriteit in voorkomend geval verplicht is het diploma in te trekken. [– –] Wanneer de uitvaardigende autoriteit in het licht van deze bewijzen de gronden voor de afgifte van het diploma heeft onderzocht en heeft besloten het niet in te trekken, kan de autoriteit van de ontvangende lidstaat slechts in uitzonderlijke gevallen, wanneer uit de omstandigheden blijkt dat het diploma niet te goeder trouw is, de gronden voor de afgifte van dat diploma ter discussie stellen [...]”

13. De Commissie legde uit dat Valvira naar aanleiding van het arrest van het HvJ-EU het UWE Bristol had verzocht de grondslag van het diploma opnieuw te evalueren en zo nodig in te trekken. Het UWE Bristol weigerde het diploma in te trekken en Valvira bevestigde na een vergelijkende beoordeling haar standpunt dat de opleiding dermate ernstige tekortkomingen vertoonde om in Finland psychotherapeut te worden dat zij door geen enkele compenserende maatregel kon worden verholpen. In dit verband zei de Commissie dat Valvira rekening heeft gehouden met de artikelen 45 en 49 VWEU, zoals vereist door het arrest van het HvJ-EU in zaak C‐577/20. De Commissie benadrukte dat het HvJ-EU de autoriteit van de ontvangende lidstaat het recht had verleend om in specifieke omstandigheden de erkenning van een kwalificatie te weigeren [11], en dat Valvira van dit recht gebruik had gemaakt.

14. Tot slot zei de Commissie dat het volgens de EU-jurisprudentie de verantwoordelijkheid van de bevoegde nationale autoriteit is om kwalificaties te vergelijken en opleidingen en beroepservaring te beoordelen [12]. Noch de Commissie, noch het HvJ-EU is in staat om te bepalen of een in een lidstaat gevolgde opleiding vergelijkbaar is met een opleiding in een andere lidstaat, of zo verschillend is dat deze niet met compenserende maatregelen kan worden aangepakt. Daarom heeft de Commissie verklaard dat zij geen redenen had om de conclusie van Valvira opnieuw te beoordelen of te betwisten, met name de bewering dat de betrokken opleiding aanzienlijke tekortkomingen en verschillen vertoonde ten opzichte van de opleiding tot psychotherapeut in Finland. Op basis van deze overwegingen zei de Commissie dat niets erop wees dat Valvira het EU-recht inzake de erkenning van beroepskwalificaties onjuist had toegepast. Bijgevolg heeft de Commissie bevestigd dat zij op 19 maart 2025 had besloten de zaak te sluiten.

15. In haar opmerkingen voerde een van de klagers aan dat het feit dat de Commissie zich heeft beroepen op de noodzaak om de uitkomst van de gerechtelijke procedure af te wachten, de vertraging slechts gedeeltelijk verklaart. Volgens haar rechtvaardigt dit niet waarom de Commissie in totaal meer dan zeven jaar nodig had om over de klacht te beslissen.

16. De andere klager maakte geen opmerkingen over het antwoord van de Commissie.

Beoordeling door de Ombudsman

17. De rol van de Ombudsman op het gebied van klachten over inbreuken omvat het verifiëren van de tijd die de Commissie nodig heeft en van de redenen voor eventuele vertragingen, alsook het verifiëren van eventuele aanwijzingen voor kennelijke beoordelingsfouten. De Ombudsman heeft consequent erkend dat de Commissie discretionaire bevoegdheid heeft bij de behandeling van klachten over inbreuken [13]. Dit betekent echter niet dat de Commissie zich gedurende een aanzienlijke periode eenvoudigweg van de behandeling van een klacht kan onthouden. De Ombudsman is ook van mening dat, indien de Commissie haar uitblijven van maatregelen niet naar behoren rechtvaardigt, dit wanbeheer kan vormen [14]. De Commissie moet klachten over inbreuken actief en zorgvuldig behandelen [15].

18. In overeenstemming met de mededeling van de Commissie EU-wetgeving: Betere resultaten door betere toepassing [16], heeft de Commissie een indicatieve termijn van één jaar vanaf de registratie van een inbreukklacht om te beslissen of zij de betrokken lidstaat in gebreke stelt of de zaak sluit. Hoewel de klagers die zich tot de Ombudsman hebben gewend niet dezelfde zijn als de klager die de inbreukklacht bij de Commissie heeft ingediend, merkt de Ombudsman op dat, naast bepaalde rechten die specifiek zijn voor de persoon die de inbreukklacht heeft ingediend (zoals op de hoogte worden gehouden en opmerkingen indienen), de bijlage bij die mededeling de algemene toezegging van de Commissie bevat om ernaar te streven binnen een dergelijke termijn een besluit over de kwestie te nemen. De Ombudsman heeft aanvaard dat de mededeling de Commissie niet de absolute verplichting oplegt om binnen een jaar een besluit te nemen. Wanneer de termijn van één jaar echter wordt overschreden, verplichten de beginselen van behoorlijk bestuur de Commissie om specifieke en geldige redenen op te geven voor de tijd die nodig is om de zaak te behandelen [17].

19. In casu heeft de Commissie de indicatieve termijn voor haar beoordeling van de inbreukklacht duidelijk overschreden, aangezien zij meer dan zeven jaar nodig had om daarover een besluit te nemen. Op basis van de inzage in het dossier van de Commissie zijn er geen aanwijzingen dat de Commissie gedurende ongeveer een jaar na de registratie van de inbreukklacht in januari 2018 maatregelen heeft genomen. In haar antwoord aan de Ombudsman gaf de Commissie geen specifieke reden voor het uitblijven van maatregelen in deze periode. Dit is betreurenswaardig en in strijd met de doelstelling van de Commissie om binnen een jaar te beslissen of zij een formele inbreukprocedure inleidt of de zaak sluit. In een eerdere zaak [18] achtte de Ombudsman het passend om een dergelijk gebrek aan actie gedurende één jaar onder de aandacht van de Commissie te brengen. Dat doet zij dus ook in dit geval.

20. In 2019 en 2020 begon de Commissie echter actie te ondernemen in deze zaak en nam zij contact op met de Finse autoriteiten en wisselde zij van gedachten met hen.

21. In haar antwoord aan de Ombudsman heeft de Commissie in wezen twee redenen aangevoerd om de tijd die in deze zaak nodig was, te rechtvaardigen: ten eerste de noodzaak om het arrest van het HvJ-EU af te wachten, en ten tweede het verzoek van de persoon die de inbreukklacht heeft ingediend om de zaak open te houden. In dit verband is de Ombudsman van mening dat de noodzaak om de uitkomst van relevante gerechtelijke procedures af te wachten een aanvaardbare rechtvaardiging is voor de tijd die het kostte [19], en zij beschouwt dit als een geldige rechtvaardiging in deze zaak. Zoals een van de klagers terecht opmerkte, was de rechtszaak echter pas tussen november 2020 en juni 2022 aanhangig, dus voor een periode van ongeveer anderhalf jaar. Bovendien bevestigt de inzage in het dossier dat de persoon die de inbreukklacht heeft ingediend, de Commissie vervolgens heeft verzocht het dossier open te houden. Het was redelijk dat de Commissie dit verzoek inwilligde, gezien de follow-up van de prejudiciële beslissing op het niveau van de lidstaten.

22. In dit verband merkt de Ombudsman op dat er zich na het arrest van het HvJ-EU ontwikkelingen op nationaal niveau hebben voorgedaan. Relevant zijn het arrest van de hoogste administratieve rechtbank van november 2022 en de daaropvolgende beroepen van Valvira. Valvira nam contact op met UWE Bristol, dat in mei 2023 antwoordde. Valvira lijkt vervolgens de betrokkenen te hebben gehoord alvorens uiteindelijk haar standpunt in de individuele zaken te handhaven. Aangezien er veel individuele gevallen moesten worden beoordeeld, hebben de stappen van Valvira enige tijd geduurd, te beginnen begin 2024. De persoon die de inbreukklacht heeft ingediend, heeft de Commissie op de hoogte gehouden van de ontwikkelingen op nationaal niveau. De noodzaak voor de Commissie om de ontwikkelingen te volgen en de informatie te analyseren, heeft zeker bijgedragen tot de tijd die nodig was [20]. De Ombudsman is van mening dat de Commissie niet kan worden bekritiseerd voor de tijd die in deze periode is genomen.

23. Op basis van de inzage in het dossier stelt de Ombudsman vast dat het de Commissie ongeveer zeven jaar heeft gekost om de inbreukklacht te onderzoeken, wat een lange tijd is, maar dat de duur van de beoordeling in dit geval voornamelijk te wijten was aan factoren die gerechtvaardigd waren of op zijn minst niet aan de Commissie kunnen worden toegeschreven. Ten gronde is de Ombudsman van oordeel dat de Commissie gedetailleerde en redelijke verklaringen heeft gegeven voor haar besluit om de zaak af te sluiten, hetgeen de klagers niet hebben betwist in hun opmerkingen over het antwoord van de Commissie. Niets wijst dus op een kennelijke fout in de wijze waarop de Commissie de zaak heeft behandeld.

24. Zoals gezegd, heeft de Commissie vertraging opgelopen bij de beoordeling van de inbreukklacht. Aangezien de Commissie haar beoordeling inmiddels heeft afgerond en de zaak heeft afgesloten, concludeert de Ombudsman echter dat verder onderzoek naar de klachten niet gerechtvaardigd is.

Conclusie

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaken af met de volgende conclusie:

Hoewel het betreurenswaardig is dat de Commissie niet sneller met haar beoordeling van de inbreukklacht is begonnen en dat het de Commissie in totaal ongeveer zeven jaar heeft gekost om de zaak te beoordelen, was dit voornamelijk te wijten aan factoren die gerechtvaardigd waren of op zijn minst niet aan de Commissie kunnen worden toegeschreven. Aangezien de Commissie haar beoordeling heeft afgerond en de inbreukprocedure in maart 2025 heeft afgesloten, is verder onderzoek naar de klachten niet gerechtvaardigd.

De klagers en de Europese Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Teresa Anjinho
Europese Ombudsman

Straatsburg, 11/05/2026

[1] ‚‚gereglementeerd beroep’: een beroepsactiviteit of groep van beroepsactiviteiten waartoe de toegang, of een van de wijzen van uitoefening, krachtens wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen direct of indirect afhankelijk is gesteld van het bezit van specifieke beroepskwalificaties; met name het gebruik van een beroepstitel die door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen is beperkt tot houders van een bepaalde beroepskwalificatie, vormt een wijze van uitoefening [– –]”.

[2] Richtlijn 2005/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties (PB 2005, L 255, blz. 22), beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2005/36/oj/eng.

[3] Zie artikel 5, tweede alinea, van de Finse wet op beroepsbeoefenaren in de gezondheidszorg, beschikbaar op: https://www.finlex.fi/fi/lainsaadanto/1994/559 en artikel 3, lid 1, van de Finse wet inzake de erkenning van beroepskwalificaties, beschikbaar op: https://www.finlex.fi/fi/lainsaadanto/2015/1384. De specifieke voorwaarden voor psychotherapeuten zijn vastgelegd in artikel 2, onder a), van het Finse besluit betreffende beroepsbeoefenaren in de gezondheidszorg, beschikbaar op: https://www.finlex.fi/fi/lainsaadanto/1994/564. Tot en met 31 december 2025 heette de bevoegde Finse autoriteit voor het verlenen van erkenningen voor beroepsbeoefenaren in de gezondheidszorg Valvira. Op 1 januari 2026 werd Valvira vervangen door het Finse toezichthoudende agentschap, een nationale, multisectorale overheidsinstantie die verantwoordelijk is voor vergunningen en vergunningen, toezicht, registratie, handhaving en begeleiding op verschillende gebieden.

[4] De voorwaarden voor erkenning met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van een gereglementeerd beroep zijn vastgesteld in artikel 13 van Richtlijn 2005/36/EG.

[5] De regels inzake compensatiemaatregelen zijn vastgelegd in artikel 14 van Richtlijn 2005/36/EG. Dit zijn noodzakelijke en evenredige maatregelen die de bevoegde autoriteiten van de lidstaat aan aanvragers kunnen opleggen op basis van hun eerdere beroepservaring. Er zijn twee soorten compensatiemaatregelen: een proeve van bekwaamheid en een aanpassingsperiode.

[6] De klacht wegens inbreuk werd niet ingediend door dezelfde klagers als de klacht bij de Ombudsman.

[7] Europe Direct is de dienst van de Europese Unie voor vragen van burgers over de EU: https://european-union.europa.eu/contact-eu/write-us/antwoorden-uw-vragen_en.

[8] In een later stadium, in april 2026, deelde een van de klagers de Ombudsman echter mee dat zij haar eigen daarmee verband houdende inbreukklacht bij de Commissie had ingediend.

[9] Het arrest van het Hof in zaak C-577/20 A en Valvira is hier beschikbaar: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/nl/TXT/?uri=CELEX:62020CJ0577.

[10] De uitspraak van de Finse hoogste administratieve rechtbank is beschikbaar op: https://www.kho.fi/fi/index/paatokset/ennakkopaatokset/1671102498628.html.

[11] Zie voetnoot 9, punt 57 van het arrest.

[12] Zie in dit verband de punten 54 tot en met 59 van het arrest van het Hof in zaak C‑298/14 Brouillard, hier beschikbaar: https://juris.curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=169186&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=16645.

[13] Zie punt 22 van het besluit van de Ombudsman in zaak 4/2024/JN, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/195058.

[14] Zie punt 13 van het besluit van de Ombudsman in zaak 410/2025/EIS, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/217124#_ftn10.

[15] Besluit van de Ombudsman in zaak 667/2024/AML, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/205902. Zie ook het besluit van de Ombudsman in zaak 4/2024/JN, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/195058.

[16] Punt 8 van de bijlage bij de mededeling, beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.ENG&toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC.

[17] Zie punt 18 van het besluit van de Ombudsman in zaak 2029/2022/EIS, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/179452 en punt 28 van het besluit van de Ombudsman in zaak 425/2017/ANA, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/90387.

[18] Zie punt 23 van het besluit van de Ombudsman in zaak 1131/2024/EIS, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/207517.

[19] Zie punt 26 van het besluit van de Ombudsman in zaak 1171/2023/JN, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/186479.

[20] Zie in dit verband ook de punten 43 en 44 van het besluit van de Ombudsman in zaak 787/2024/JN, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/215289.