Straatsburg, 7 april 2005

Geachte heer L.,

Op 19 februari 2004 heeft u bij de Europese Ombudsman een klacht ingediend tegen de Europese Commissie. Uw klacht had betrekking op het besluit van de Commissie om een formele klacht die u bij die instelling had ingediend, af te sluiten, waarin u beweerde dat de Spaanse autoriteiten de bestaande EG-richtlijnen inzake gezondheidsveiligheid niet naleefden.

Op 15 december 2003 had u bij de Ombudsman een eerdere klacht over hetzelfde onderwerp ingediend (referentie 168/2004/JMA), die op 13 februari 2004 niet-ontvankelijk werd verklaard.

Op 15 maart 2004 heb ik uw nieuwe klacht doorgestuurd naar de voorzitter van de Europese Commissie. De Commissie heeft haar advies op 23 juni 2004 toegezonden en ik heb u verzocht hierover opmerkingen te maken. U hebt mij uw opmerkingen toegezonden op 3 en 25 juli, 29 augustus 2004 en 27 januari 2005.

Ik schrijf u nu om u het resultaat te laten weten van de onderzoeken die zijn gedaan. Mijn excuses voor de tijd die het heeft gekost om uw klacht te behandelen.

Het KLACHT

Op 15 december 2003 had klager eerst een klacht tegen de Commissie ingediend bij de Ombudsman. De klacht is geregistreerd onder dossiernummer 168/2004/JMA.

De feiten van die zaak waren, kort samengevat, als volgt:

Op 17 januari 2003 diende klager een formele klacht in bij de Commissie, waarin hij in het algemeen klaagde over het gebrek aan voedselveiligheid in Spanje en wees op de verantwoordelijkheid in deze kwestie van een aantal overheidsinstanties, particuliere ondernemingen en verenigingen. Hij verklaarde dat als gevolg van de situatie systematische schendingen van het recht van de bevolking op gezondheid plaatsvinden in Spanje. Hij legde ook uit dat het bestaan van kartels in de levensmiddelenindustrie en hun monopolistische praktijken schadelijk waren voor de belangen van de consumenten. Hij verwees naar de bestaande EU-wetgeving op dit gebied, met name naar de bepalingen van Verordening (EG) nr. 178/2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, die volgens hem in Spanje op flagrante wijze werden genegeerd.

Klager gaf aan dat hij als eigenaar van een vleesverwerkend bedrijf niet in staat was de oorsprong en de gezondheidsomstandigheden van zijn leveringen te traceren. De klacht omvatte een aantal persknipsels over de voedselveiligheid in Spanje en kopieën van de correspondentie van klager met verschillende nationale autoriteiten.

Met betrekking tot zijn klacht bij de Commissie voerde klager aan dat de instelling deze niet naar behoren had onderzocht. Zijn klacht bij de Ombudsman bevatte echter geen informatie over zijn contacten met de Commissie of de opmerkingen van de diensten van de Commissie.

Gezien de beschikbare informatie was de Ombudsman van mening dat het voorwerp van de klacht niet kon worden vastgesteld, zoals vereist door artikel 2, lid 3, van zijn Statuut. Derhalve heeft hij de klacht op 13 februari 2004 niet-ontvankelijk verklaard.

Op 19 februari 2004 verstrekte klager aanvullende informatie, waaronder een deel van de correspondentie die hij met de diensten van de Commissie had over zijn formele klacht. Gezien dit nieuwe bewijsmateriaal besloot de Ombudsman de brief van klager als nieuwe klacht te registreren (referentie 295/2004/JMA) en een nieuw onderzoek in te stellen.

Klager heeft ook een kopie van zijn oorspronkelijke klacht bij de Commissie gevoegd, die was ingevuld op een standaardklachtenformulier van de Commissie. In punt 7 van de klacht met betrekking tot de organisatie waartegen de klacht was gericht, verwees de klager naar de Spaanse overheid, de regionale autoriteiten, bedrijfsorganisaties, met name de levensmiddelenindustrie, het Instituut voor de verdediging van de consument, alsmede de televisie en de nationale pers. De klager voerde in punt 8 aan dat de huidige praktijken van zowel particuliere als publieke entiteiten zouden leiden tot de ineenstorting van de regelgeving, als gevolg van het gebrek aan informatie aan consumenten over voedselveiligheid en "traceerbaarheid"(1), in strijd met Verordening (EG) nr. 178/2002 [de verordening, voortaan]. De klacht omvatte negen bijlagen met betrekking tot essays over voedselveiligheid en traceerbaarheid; toespraken van de klager; aankondiging dat een seminar wordt geannuleerd; documenten van het Spaanse ministerie van Landbouw over het slachten van één dier; de ontwikkeling van een traceerbaarheidssysteem; voorbeelden van slachtpraktijken bij een varken; voorbeelden van kaasproductie; een plan om een website te ontwikkelen; en een praktisch voorbeeld van de situatie van een kudde koeien.

Klager heeft ook een brief van de diensten van de Commissie van 17 november 2003 bijgevoegd, waarin hij hem in kennis stelde van zijn voornemen om de Commissie voor te stellen de klacht af te sluiten. De redenen voor deze beschikking waren dat sommige van de in de klacht vervatte beweringen geen betrekking hadden op de overheidsinstanties van de lidstaat en dat de Commissie derhalve niet bevoegd was op grond van artikel 226 van het EG-Verdrag om de zaak te behandelen. Met betrekking tot deze beweringen waarbij de Spaanse autoriteiten betrokken waren, heeft de Commissie verklaard dat de relevante EU-regels in de verordening pas op 1 januari 2007 in werking zouden treden.

Klager was van mening dat de manier waarop de Commissie de klacht had behandeld ontoereikend was vanwege de lange vertraging bij de behandeling van de zaak (tien maanden), het gebrek aan informatie die hij had ontvangen; en de juridische interpretatie van de verordening. Hij merkte op dat de verordening ook verplichtingen voor particuliere ondernemingen bevat (artikelen 17, 18 en 19) en dat sommige van haar verplichtingen eerder in werking zouden treden, namelijk op 1 januari 2005 (artikel 18).

In het licht van de in de klacht verstrekte informatie heeft de Ombudsman een onderzoek tegen de Commissie geopend. De Ombudsman heeft de Commissie verzocht een advies uit te brengen over de volgende bewering:

Klager voert aan dat het besluit van de Commissie om de klacht die hij bij die instelling had ingediend, af te sluiten willekeurig was.

Het onderzoek

Advies van de Commissie

In haar advies heeft de Commissie eerst de feitelijke en juridische aspecten van de zaak beschreven. Op 17 januari 2003 diende klager bij de Commissie een formele klacht in waarin hij de schending van de EU-regels inzake voedselveiligheid, met name Verordening (EG) nr. 178/20002/EG, aan de kaak stelde als gevolg van een "systematische belemmering en de weigering om toegang te verlenen tot informatie ten nadele van de consument". De klacht is geregistreerd onder dossiernummer 2003/4208.

De Commissie heeft uiteengezet dat de beoordeling van de situatie als gevolg van het grote aantal bij de klacht gevoegde documenten, die vaak moesten worden vertaald, een zekere tijd in beslag nam, ook al werd zij uitgevoerd binnen de normale termijn voor het onderzoek van klachten, en dus binnen de grenzen van behoorlijk bestuur.

Wat de aspecten van de klacht betreffende particuliere ondernemingen betreft, heeft de Commissie geconcludeerd dat zij niet bevoegd was om op te treden op grond van artikel 226 van het EG-Verdrag. In verband met acties van overheidsinstanties heeft de Commissie uitgelegd dat haar diensten aan de hand van de informatie in de klacht niet duidelijk konden vaststellen wat haar doel was, met name de beweringen tegen de Spaanse autoriteiten. De Commissie wees er echter op dat de lidstaten op grond van artikel 4, lid 3, van de verordening betreffende de mededeling van risico's en informatie aan consumenten een overgangsperiode genieten om hun nationale wetgeving tot 1 januari 2007 te wijzigen.

Na onderzoek van de situatie en op basis van bovenstaande argumenten hebben de diensten van de Commissie voorgesteld de zaak te sluiten. Klager werd naar behoren op de hoogte gebracht bij brief van 17 november 2003, waarin hij tevens werd verzocht opmerkingen in te dienen voordat de Commissie haar definitieve besluit vaststelde. Aangezien de klager geen opmerkingen heeft ingediend, heeft de Commissie de zaak op 30 maart 2004 gesloten.

De Commissie was van mening dat haar diensten naar behoren hadden gehandeld en dat er op basis van de informatie in de klacht geen redenen waren om een inbreukprocedure tegen Spanje in te leiden.

Opmerkingen van klager

Klager herhaalde de beweringen in de klacht. Hij benadrukt dat de interpretatie van artikel 4, lid 3, van de verordening door de Commissie te laks is. Hij is van mening dat deze bepalingen in een vrij korte tijd kunnen worden uitgevoerd en legt uit dat de technische middelen om het bestaan van gevaarlijke stoffen in levensmiddelen op te sporen gemakkelijk kunnen worden ontwikkeld. Volgens klager heeft de Commissie ervoor gekozen artikel 65 van de verordening te negeren, waarin is bepaald dat de artikelen 11, 12 en 14 tot en met 20 met ingang van 1 januari 2005 van toepassing moeten zijn. De klager merkte ook op dat de verordening een aantal verplichtingen oplegt aan exploitanten van levensmiddelen- en diervoederbedrijven.

Klager beschreef ook in detail dat de meeste nationale autoriteiten die betrokken zijn bij de regulering en controle van de voedselveiligheid, zijn verzoeken niet hebben beantwoord.

BESLUIT

1 Besluit van de Commissie om een klacht af te sluiten

1.1 Klager diende op 17 januari 2003 een formele klacht in bij de Commissie over het gebrek aan voedselveiligheid in Spanje en wees op de verantwoordelijkheid op dit gebied van een aantal overheidsinstanties, particuliere ondernemingen en verenigingen. Volgens de klager was deze situatie in strijd met de bestaande EU-wetgeving op dit gebied, met name de bepalingen van Verordening (EG) nr. 178/2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving. Op 17 november 2003 werd klager in kennis gesteld van het voornemen van de Commissie om de klacht af te sluiten.

In zijn klacht bij de Ombudsman beweert klager dat het besluit van de Commissie om zijn formele klacht af te sluiten arbitrair was, vanwege de lange vertraging waarmee de zaak werd behandeld; het gebrek aan ontvangen informatie; en de gebrekkige juridische interpretatie van de toepasselijke EU-wetgeving door de instelling.

1.2 De Commissie stelt dat de beoordeling van de situatie vanwege het grote aantal bij de klacht gevoegde documenten, die vaak moesten worden vertaald, enige tijd in beslag nam, ook al werd deze binnen de normale termijn voor de beoordeling van klachten uitgevoerd. De Commissie voert ook aan dat, voor zover de klacht tegen overheidsinstanties was gericht, haar diensten aan de hand van de bij de klacht gevoegde informatie haar doel niet duidelijk konden vaststellen. De Commissie voegt daar echter aan toe dat de lidstaten, wat betreft de beweringen van de Spaanse autoriteiten dat zij de consumenten niet op de hoogte hebben gebracht van bestaande risico’s, een overgangsperiode hebben om hun nationale wetgeving tot 1 januari 2007 te wijzigen.

Ten slotte legt de Commissie uit dat haar diensten hebben voorgesteld de zaak te sluiten nadat zij op basis van de informatie in de klacht van mening waren dat er geen redenen waren om een inbreukprocedure tegen Spanje in te leiden. Klager werd bij brief van 17 november 2003 van dit voorstel in kennis gesteld en bij gebrek aan verdere informatie sloot de Commissie de zaak op 30 maart 2004.

1.3 De Ombudsman merkt op dat de Commissie in haar rol van "hoedster van het Verdrag" uit hoofde van artikel 211 van het EG-Verdrag erop moet toezien dat het Gemeenschapsrecht wordt toegepast.

Bij de uitvoering van haar taak onderzoekt de Commissie mogelijke inbreuken op het Gemeenschapsrecht die voornamelijk het gevolg zijn van klachten van burgers. Indien de Commissie naar aanleiding van haar onderzoek van oordeel is dat een lidstaat de krachtens het Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, verleent artikel 226 hem de bevoegdheid een inbreukprocedure tegen de verantwoordelijke lidstaat in te leiden en zich uiteindelijk tot het Hof van Justitie van de Europese Unie te wenden.

1.4 De procedures die de Commissie bij de behandeling van klachten moet volgen, zijn uiteengezet in een mededeling aan het Europees Parlement en de Europese Ombudsman over de betrekkingen met de klager in verband met inbreuken op het Gemeenschapsrecht (2).

De Ombudsman zal derhalve beoordelen of de specifieke beweringen van klager gegrond zijn in het licht van de bepalingen van die mededeling.

Vertraging bij de behandeling van de klacht

1.5 Wat de termijn voor het onderzoek van klachten betreft, wordt in artikel 8 van de bijlage bij de mededeling het volgende bepaald:

"In de regel onderzoeken de diensten van de Commissie klachten met het oog op een besluit tot aanmaning of beëindiging van de zaak binnen een jaar na de datum van registratie van de klacht door de secretaris-generaal.

Wanneer deze termijn wordt overschreden, stelt de voor de zaak verantwoordelijke dienst van de Commissie de klager daarvan schriftelijk in kennis."

1.6 Uit de beschikbare informatie blijkt dat klager zijn klacht op 17 januari 2003 bij de Commissie heeft ingediend en dat de Commissie, nadat zij haar onderzoek had afgerond, hem op 17 november 2003 in kennis heeft gesteld van haar voorstel om de zaak te sluiten. Bijgevolg heeft de Commissie haar onderzoek van de klacht afgerond binnen de in haar eigen mededeling uiteengezette termijn van één jaar.

Bij gebrek aan enig bewijs dat kan doen vermoeden dat de Commissie de behandeling van de zaak ten onrechte heeft uitgesteld, concludeert de Ombudsman derhalve dat er met betrekking tot dit aspect van de zaak geen sprake lijkt te zijn van wanbeheer.

Gebrek aan informatie

1.7 Met betrekking tot de informatie die de klager van de Commissie zou moeten ontvangen, wordt in artikel 7 van de bijlage ("Mededeling aan de klagers") het volgende bepaald:

"De diensten van de Commissie nemen na elk besluit van de Commissie (ingebrekestelling, met redenen omkleed advies, verwijzing naar het Hof of afsluiting van de zaak) schriftelijk contact op met de klagers over de maatregelen die zij naar aanleiding van hun klacht hebben genomen."

1.8 Uit de beschikbare informatie blijkt dat de Commissie een aantal mededelingen aan klager heeft gericht in verband met de behandeling van zijn klacht, namelijk een ontvangstbevestiging, het voorstel om de zaak te sluiten en het besluit om de zaak te sluiten. Bij gebrek aan enig bewijs dat kan doen vermoeden dat de Commissie heeft getracht informatie te verbergen, is de Ombudsman van mening dat klager schriftelijk in kennis is gesteld van alle stappen die de Commissie met betrekking tot zijn klacht heeft ondernomen, overeenkomstig de in haar eigen mededeling uiteengezette criteria. De Ombudsman concludeert derhalve dat er geen sprake lijkt te zijn van wanbeheer met betrekking tot dit aspect van de zaak.

Uitlegging van Verordening (EG) nr. 178/2002

1.9 De Ombudsman merkt op dat de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving van de Unie zijn vastgelegd in Verordening (EG) nr. 178/2002 (3). Overeenkomstig artikel 1 van de verordening vormt de verordening de basis voor een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid en de belangen van de consument met betrekking tot levensmiddelen. Het stelt gemeenschappelijke beginselen en verantwoordelijkheden vast, de middelen om een sterke wetenschappelijke basis te bieden, efficiënte organisatorische regelingen en procedures ter ondersteuning van de besluitvorming op het gebied van de veiligheid van levensmiddelen en diervoeders. Zij stelt derhalve de algemene beginselen vast die van toepassing zijn op levensmiddelen en diervoeders in het algemeen en op de veiligheid van levensmiddelen en diervoeders in het bijzonder op communautair en nationaal niveau.

De belangrijkste bepalingen van de verordening betreffende de bescherming van de consumentenbelangen en de verspreiding van informatie zijn opgenomen in de artikelen 8, 9 en 10. Artikel 8 bepaalt dat de levensmiddelenwetgeving gericht moet zijn op de bescherming van de belangen van de consument en de consumenten een basis moet bieden om met kennis van zaken keuzes te maken met betrekking tot de levensmiddelen die zij consumeren. Afdeling 2 van de verordening, met inbegrip van de artikelen 9 en 10, heeft betrekking op de "transparantiebeginselen" en legt de noodzaak vast van een open en transparante openbare raadpleging, rechtstreeks of via vertegenwoordigende instanties, tijdens de voorbereiding, evaluatie en herziening van de levensmiddelenwetgeving. Indien een levensmiddel of diervoeder een risico voor de gezondheid van mens of dier kan inhouden, moeten de autoriteiten op grond van artikel 10 passende maatregelen nemen om het grote publiek te informeren over de aard van het risico voor de gezondheid, waarbij zij het levensmiddel of diervoeder zo volledig mogelijk identificeren, het risico dat het kan inhouden en de maatregelen die moeten worden genomen om dat risico te voorkomen, te beperken of weg te nemen.

Om aan deze bepalingen te voldoen, is in artikel 4, lid 3, van de verordening bepaald dat:

"De bestaande beginselen en procedures van de levensmiddelenwetgeving worden zo spoedig mogelijk en uiterlijk op 1 januari 2007 aangepast [...]".

1.10 Na onderzoek van de inhoud van de bij de Commissie ingediende klacht blijkt dat de specifieke beweringen van de klager zijn opgenomen in punt 8 van de klacht. De klager verklaarde kort dat de huidige praktijken van zowel particuliere als publieke entiteiten zouden leiden tot de ineenstorting van de regelgeving, als gevolg van het gebrek aan informatie aan consumenten over voedselveiligheid en traceerbaarheid, hetgeen in strijd is met de verordening. De aanvullende bijlagen bij de klacht leken geen verdere informatie toe te voegen aan de inhoud van deze beweringen.

De Ombudsman merkt op dat de Commissie naar aanleiding van deze aantijgingen heeft aangevoerd dat haar diensten aan de hand van de informatie het voorwerp van de klacht niet konden vaststellen en dat, wat de bezorgdheid van de klager over de mededeling van risico's en informatie aan consumenten betreft, de desbetreffende bepalingen van de verordening niet van toepassing zouden zijn, aangezien de lidstaten tot 1 januari 2007 over een overgangsperiode beschikten om hun nationale wetgeving te wijzigen.

1.11 De Ombudsman heeft de bepalingen van de verordening, de specifieke aantijgingen van klager in zijn formele klacht bij de Commissie en de juridische analyse die de instelling naar aanleiding van deze aantijgingen heeft uitgevoerd, zorgvuldig bestudeerd. Rekening houdend met de aard van de aantijgingen van klager is de Ombudsman van oordeel dat de Commissie terecht van mening was dat het voorwerp van de klacht onduidelijk was en dat de enige specifieke aantijgingen verband leken te houden met het verzuim van de Spaanse autoriteiten om naar behoren te handelen met betrekking tot de mededeling van risico’s en de informatie aan consumenten. Op basis van dat arrest is de Ombudsman van oordeel dat het beroep van de Commissie op artikel 4, lid 3, van de verordening, dat de lidstaten een overgangsperiode biedt om de desbetreffende nationale wetgeving tot 1 januari 2007 te wijzigen, redelijk lijkt.

De Ombudsman is derhalve van mening dat de Commissie binnen haar wettelijke bevoegdheid heeft gehandeld toen zij besloot de zaak te sluiten nadat zij op basis van de informatie in de klacht had geoordeeld dat er geen redenen waren om een inbreukprocedure tegen Spanje in te leiden. De Ombudsman concludeert derhalve dat er geen sprake lijkt te zijn van wanbeheer met betrekking tot dit aspect van de zaak.

2 Conclusie

Op basis van het onderzoek van de Ombudsman naar deze klacht lijkt er geen sprake te zijn geweest van wanbeheer door de Europese Commissie. De Ombudsman sluit daarom de zaak.

De voorzitter van de Commissie zal ook van dit besluit in kennis worden gesteld.

Met vriendelijke groet,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) Zoals gedefinieerd in artikel 3, punt 15, van Verordening (EG) nr. 178/2002 wordt onder "traceerbaarheid" verstaan het vermogen om een levensmiddel, diervoeder, voedselproducerend dier of stof die bestemd is om in een levensmiddel of diervoeder te worden verwerkt of naar verwachting daarin zal worden verwerkt, in alle stadia van de productie, verwerking en distributie te traceren en te volgen.

(2) PB C 244 van 1.10.2002, blz. 5.

(3) Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden; PB L 31 van , 01/02/2002, blz. 1.