Achtergrond van de klacht

1. Klager is een Ierse non-profitorganisatie die zich inzet voor het recht op vrijheid van informatie. De klager heeft een verzoek ingediend om toegang van het publiek tot documenten ^[1] die in het bezit zijn van de Europese Commissie met betrekking tot het bosbouwprogramma 2023-2027 dat in 2022 door de Ierse regering is gelanceerd.[2] De klager wilde met name toegang hebben tot alle documenten die in het bezit zijn van de Commissie en die mogelijke milieuproblemen bevatten die in verband met het bosbouwprogramma 2023-2027 aan de orde zijn gesteld, en tot alle briefwisselingen tussen de Commissie en het Ierse ministerie van Landbouw over die kwestie in 2023.

2. De Commissie heeft de klager meegedeeld dat het verzoek zou worden opgesplitst tussen het directoraat-generaal Milieu en het directoraat-generaal Concurrentie en zou worden geregistreerd onder de samengevoegde referentienummers EASE 2023/4018 en EASE 2023/4153.

3. De directoraten-generaal Concurrentie en Milieu van de Commissie hebben respectievelijk in juli en augustus 2023 op het verzoek van de klager geantwoord. Beide directoraten-generaal weigerden toegang te verlenen tot de geïdentificeerde documenten.

4. In de oorspronkelijke beschikkingen werd uiteengezet dat de documenten deel uitmaken van de dossiers van lopende staatssteunonderzoeken van de Commissie. Volgens de geldende EU-regels [3] geldt er een algemeen verbod op staatssteun, d.w.z. financiële steun die door de lidstaten aan ondernemingen of andere actoren wordt verleend. Het doel is verstoring van de mededinging en het handelsverkeer binnen de interne markt van de EU te voorkomen. De Commissie heeft twee staatssteunonderzoeken ingeleid naar het bosbouwprogramma 2023-2027, geregistreerd onder SA.104922 (2023/N) en SA.107220 (2023/N). De Commissie zei dat de onderzoeken nog lopen en verwees daarom naar uitzonderingen op grond van de EU-wetgeving inzake de toegang van het publiek tot documenten [4], met het argument dat openbaarmaking het doel van onderzoeken en het besluitvormingsproces ervan zou kunnen ondermijnen.

5. De klager heeft de Commissie in augustus 2023 verzocht haar besluit te herzien (door een “bevestigend verzoek” in te dienen).

6. De Commissie heeft in februari 2024 op het confirmatief verzoek van de klager geantwoord. Zij heeft 17 documenten geïdentificeerd die onder het toepassingsgebied van het verzoek vallen. Zij verleende gedeeltelijke toegang tot „document 1”, een brief van de Commissie aan de Ierse regering in verband met het bosbouwprogramma [5], en bevestigde de oorspronkelijke besluiten om de toegang van het publiek tot de resterende documenten te weigeren. 

7. De Commissie heeft uitgelegd dat zij intussen haar staatssteunonderzoeken in respectievelijk de zaken SA.107220 (2023/N) en SA.104922 (2023/N) in augustus en september 2023 had afgesloten. De eindbesluiten werden gepubliceerd op de website van de Commissie.[6] De Commissie zei dat zij de Ierse regeling had goedgekeurd op grond van de EU-staatssteunregels, omdat de regeling volgens de Commissie noodzakelijk en passend was om de milieubescherming te ondersteunen en te versterken, en een beperkt effect zou hebben op de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten.

8. De Commissie heeft bevestigd dat de documenten waartoe zij toegang heeft geweigerd, onder een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking vallen, op grond waarvan zij de toegang kan weigeren zonder de documenten individueel te hoeven beoordelen en zonder te hoeven onderzoeken of gedeeltelijke toegang tot een of meer documenten kan worden verleend. De Commissie zei dat de openbaarmaking van de documenten haar vermogen om informatie te verzamelen en haar staatssteunonderzoeken in de toekomst uit te voeren, in gevaar zou kunnen brengen.

9. Ontevreden over het besluit van de Commissie om de toegang tot de documenten te weigeren, wendde klager zich in februari 2024 tot de Ombudsman.

Het onderzoek

10. De Ombudsman heeft een onderzoek ingesteld naar het besluit van de Commissie om de toegang tot de 17 litigieuze documenten te weigeren.

11. In de loop van het onderzoek heeft het onderzoeksteam van de Ombudsman de documenten geïnspecteerd en een ontmoeting gehad met vertegenwoordigers van de Commissie om aanvullende informatie te verkrijgen.[7] De Ombudsman heeft klager in de gelegenheid gesteld opmerkingen te maken over het verslag van de vergadering.

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

12. Klager voerde in het confirmatief verzoek aan dat de staatssteunonderzoeken inmiddels zijn afgerond en dat de Commissie de door Ierland voorgestelde regeling ter ondersteuning van zijn bosbouwprogramma heeft goedgekeurd. Aangezien de gevraagde documenten milieu-informatie bevatten, moet het verzoek worden geïnterpreteerd in het licht van het Verdrag van Aarhus.[8] Volgens de klager legt het Verdrag van Aarhus, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de EU, verplichtingen op om een doeltreffende rechterlijke bescherming van de door het Unierecht verleende rechten te waarborgen. De toegang tot het dossier is volgens klager een wezenlijke procedurele waarborg met betrekking tot de toegang tot de rechter.

13. De klager zei ook dat er in deze zaak sprake is van een specifiek hoger openbaar belang vanwege de aanzienlijke milieueffecten van het nationale bosbouwprogramma in Ierland. Volgens klager was het vorige programma er niet in geslaagd vogels te beschermen en leek het in strijd te zijn met de EU-regels inzake milieubescherming. Bovendien is een hoge mate van bosbouw in Ierland geconcentreerd op veengronden en bestaat het risico, aldus de klager, dat het aftappen van deze bodems of het aanplanten van bossen de koolstofemissies zal verhogen.

14. De Commissie heeft in haar antwoord op het confirmatief verzoek van klager verklaard dat de 16 documenten waartoe zij de toegang in hun geheel had geweigerd, documenten waren die de Ierse autoriteiten in het kader van een procedure voor de toetsing van staatssteun in juni 2023 aan de Commissie hadden meegedeeld. De documenten bevatten informatie die van belang was voor de beoordeling van de feiten, en andere informatie over de richting, de strategie en de procedurele stappen die de Commissie heeft ondernomen. De Commissie heeft erop aangedrongen dat zij onder een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking vallen, als documenten die deel uitmaken van een administratief dossier dat voortvloeit uit de procedure van toezicht op staatssteun.

15. Volgens de Commissie verplicht staatssteunonderzoeken de Commissie in het algemeen om informatie van derden te verzamelen om het nodige bewijsmateriaal te verzamelen en een eindbeschikking te geven. De Commissie vertrouwt op de bijdragen van de lidstaten, die doorgaans ook gevoelige informatie over ondernemingen bevatten, en toegang tot dergelijke documenten zou de bereidheid van de lidstaten om samen te werken ondermijnen. Dit zou op zijn beurt het gezag van de Commissie in gevaar brengen en leiden tot een situatie waarin deze haar taak van handhaving van het mededingingsrecht van de Unie niet naar behoren zou kunnen uitvoeren. De Commissie zei dat de EU-jurisprudentie het algemene vermoeden van niet-openbaarmaking voor staatssteunonderzoeken had bevestigd.[9] Het vermoeden geldt zelfs na afloop van het onderzoek.

16. In antwoord op het argument van klager over het Verdrag van Aarhus legde de Commissie uit dat de toepassing van de bepalingen van het Verdrag op de instellingen en organen van de EU wordt geregeld door een specifieke EU-handeling (de “Aarhus-verordening”).[10] De Commissie merkte op dat particuliere belangen zoals vertegenwoordiging in rechte en toegang tot de rechter geen relevante elementen vormen bij de beoordeling van het bestaan van een hoger openbaar belang. De Commissie erkende dat in artikel 6 van de Aarhus-verordening is bepaald dat een hoger openbaar belang dat openbaarmaking gebiedt, wordt geacht te bestaan wanneer de gevraagde informatie betrekking heeft op emissies in het milieu. Het heeft er echter op gewezen dat hetzelfde artikel de informatie die is verkregen in het kader van onderzoeken door de instellingen van de Unie, waaronder ook onderzoeken naar staatssteun vallen, duidelijk uitsluit van de toepassing ervan. De Commissie benadrukte ook dat de gevraagde documenten geen informatie bevatten over emissies in het milieu.

17. De Commissie voerde aan dat de klager niet had aangetoond dat de openbaarmaking van de documenten dringend noodzakelijk was. Bovendien heeft de Commissie geen openbaar belang vastgesteld dat zwaarder kan wegen dan de belangen die worden beschermd door de Uniewetgeving inzake de toegang tot documenten, dat wil zeggen het doel van staatssteunonderzoeken en het besluitvormingsproces van de Commissie.

18. Tijdens de vergadering met het onderzoeksteam van de Ombudsman heeft de Commissie verduidelijkt dat de verklaring in het antwoord op het confirmatieve verzoek van klager dat “de gevraagde documenten geen informatie bevatten over emissies in het milieu” moet worden begrepen in het kader van de staatssteunonderzoeken, en niet vanuit milieuoogpunt. De vertegenwoordigers van de Commissie legden uit dat de verklaring, uit de context genomen, verkeerd kon worden begrepen. Zij bevestigden dat de Commissie zich op een algemeen vermoeden had gebaseerd en dat zij de documenten dus niet individueel had beoordeeld.  

Beoordeling door de Ombudsman

19. De Ombudsman merkt op dat, zoals de Commissie heeft aangevoerd, de rechterlijke instanties van de EU hebben geoordeeld dat er een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking bestaat voor documenten in verband met onderzoeken naar staatssteun. De rechters zijn van oordeel dat dit specifieke soort documenten een hoger beschermingsniveau geniet omdat openbaarmaking van dergelijke documenten in beginsel afbreuk doet aan de bescherming van de doelstellingen van de onderzoeken van de Commissie. Het algemene vermoeden van niet-openbaarmaking stelt de Commissie in staat de toegang tot alle documenten te weigeren zonder de documenten afzonderlijk te hoeven beoordelen.

20. Het algemene vermoeden blijft van toepassing op de documenten van het staatssteundossier, ongeacht of de procedure reeds is afgesloten of nog loopt [11].

21. De inspectie van de 16 documenten waartoe de toegang volledig is geweigerd, heeft bevestigd dat zij informatie bevatten die tussen de Ierse autoriteiten en de Commissie is uitgewisseld in het kader van de staatssteunprocedure met betrekking tot het Ierse bosbouwprogramma 2023-2027. Sommige documenten zijn e-mails voor verzending, terwijl andere gedetailleerde brieven of bijlagen zijn met inhoudelijke informatie die door de Commissie wordt gebruikt om de feiten van de zaak te beoordelen. Het was redelijk dat de Commissie zich op het algemene vermoeden van niet-openbaarmaking van deze documenten beriep.

22. Een van de argumenten van klager was dat de documenten informatie moeten bevatten over emissies in het milieu, omdat het aanplanten van bossen turfbodems zou kunnen afvoeren die op hun beurt de koolstofemissies zouden kunnen verhogen. De Ombudsman begrijpt dat het staatssteunonderzoek van de Commissie naar het bosbouwprogramma onder meer betrekking had op de bebossing van veengronden, d.w.z. het aanplanten van nieuwe bossen in specifieke waterrijke ecosystemen die veel organisch materiaal bevatten.^[12] Veengronden zijn een van de grootste koolstofopslagplaatsen op het land, wat betekent dat ze koolstofdioxide afvangen (CO₂). Een van de risico's van bebossing van veengronden is dat kooldioxide vrijkomt in het water en, in het algemeen, in het milieu.

23. In het licht hiervan heeft het onderzoeksteam van de Ombudsman verzocht de betrokken diensten van de Commissie te ontmoeten om aanvullende verduidelijkingen te verkrijgen over de verklaring in het antwoord op het confirmatieve verzoek van de klager dat “de gevraagde documenten geen informatie bevatten over emissies in het milieu”.

24. Tijdens de vergadering bevestigden de vertegenwoordigers van de Commissie dat de Commissie niet elk document afzonderlijk had beoordeeld, maar zich eerder had gebaseerd op het algemene vermoeden van niet-openbaarmaking.

25. De Commissie merkte op dat de vraag of de documenten al dan niet informatie over emissies in het milieu bevatten, niet relevant is voor de beoordeling van de vraag of in dit geval een hoger openbaar belang dat openbaarmaking gebiedt, wordt geacht te bestaan. Dit is juist. Artikel 6, lid 1, van de Aarhus-verordening [13] sluit informatie die is verkregen in het kader van onderzoeken door de EU-instellingen (met inbegrip van staatssteunonderzoeken) van het toepassingsgebied ervan uit. Als zodanig is er in casu geen sprake van een „automatisch” hoger openbaar belang. De beoordeling vereist dus een afweging van de verschillende publieke belangen die op het spel staan.

26. De Commissie bevestigde dat zij elk argument van de klager had beoordeeld met betrekking tot het bestaan van een hoger openbaar belang. De Commissie stelde met name vast dat klager onvoldoende had gespecificeerd in hoeverre de openbaarmaking van documenten het algemeen belang kon dienen. Klager had zich beroepen op eerdere programma’s (die losstonden van de huidige staatssteunregelingen) en voerde aan dat toegang tot het dossier een essentiële procedurele waarborg is met betrekking tot de toegang tot de rechter. De Commissie kwam tot de conclusie dat de belangenafweging afgewogen was ten gunste van de bescherming van haar staatssteunprocedures. De Ombudsman acht de afweging van de Commissie niet onredelijk.

27. De inspectie door het onderzoeksteam van de Ombudsman bevestigde dat de door de Commissie op “document 1” toegepaste bewerkingen betrekking hebben op persoonsgegevens en redelijk zijn.

28. De Ombudsman is derhalve van mening dat het besluit van de Commissie om de toegang tot de litigieuze documenten te weigeren, redelijk was.

Conclusie

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusie:

Er was geen sprake van wanbeheer door de Commissie.

Klager en de Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Emily O'Reilly
Europese Ombudsman

Straatsburg, 11 juli 2024

[1] Krachtens Verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[2] Het Ierse bosbouwprogramma 2023-2027 voorziet in financiële stimulansen voor landbouwers en andere landeigenaren om deel te nemen aan bebossing, d.w.z. de omzetting van verlaten en aangetaste landbouwgronden in bossen.

[3] Artikel 107 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) bepaalt: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A12008E107

[4] Artikel 4, lid 2, derde streepje, en artikel 4, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[5] Het document is openbaar beschikbaar op: https://ec.europa.eu/transparency/documents-request/search/document-details/1013.

[6] Beschikbaar op: https://competition-cases.ec.europa.eu/search?search=SA.107220%20

[7] Het verslag van de vergadering is beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/188736

[8] Het Verdrag van Aarhus is een overeenkomst van de Verenigde Naties inzake milieudemocratie, waarbij de EU partij is. Zie het Verdrag van de Verenigde Naties betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, gedaan te Aarhus, Denemarken, op 25 juni 1998, beschikbaar op: https://unece.org/DAM/env/pp/documents/cep43e.pdf

[9] De Commissie verwees naar het arrest van het Hof van Justitie van de EU van 29 juni 2010, Europese Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau GmbH, zaak C-139/07 P, beschikbaar op: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=c-139/07

[10] Verordening (EG) nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 6 september 2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de communautaire instellingen en organen, beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32006R1367

[11] Zie arrest van het Gerecht van 5 oktober 2022 in zaak T-214/21, Múka/Europese Commissie, punt 55, beschikbaar op: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-214/21

[12] In de voor het publiek toegankelijke brief van de Commissie aan de Ierse autoriteiten waarmee het onderzoek in zaak SA.107220 (2023/N) wordt afgesloten, wordt melding gemaakt van de noodzaak om een neutrale of positieve koolstofbalans te waarborgen voor de bebossing van organo-minerale bodems met een turfdiepte van minder dan 30 cm (zie punt 63 van de brief, beschikbaar op: https://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases1/202335/SA_107220_7043418A-0100-C21A-B638-CE0D74FE19EA_88_1.pdf)

[13] Zie voetnoot 10.