Straatsburg, 20 december 2006

Geachte heer N.,

Op 1 april 2003 heeft u in uw hoedanigheid van wettelijke vertegenwoordiger van de Italiaanse onderneming M.P.M. Costruzioni edili s.r.l. ("M.P.M.") bij de Europese Ombudsman een klacht ingediend over de behandeling door de Europese Commissie van een verzoek om toegang tot documenten.

Op 28 april 2003 heb ik de klacht doorgestuurd naar de voorzitter van de Commissie. De Commissie heeft op 24 juni 2003 advies uitgebracht. Ik heb het u toegezonden met een uitnodiging om opmerkingen te maken, die u op 29 juli 2003 hebt toegezonden. Op 30 oktober 2003 en 11 mei 2004 heeft u verdere correspondentie gestuurd.

Op 27 februari en 23 juli 2004 heb ik u brieven gestuurd waarin ik u op de hoogte heb gesteld van de termijnen waarbinnen ik u in kennis zou stellen van de maatregelen die ik met betrekking tot uw zaak zou nemen. Op 28 oktober 2004 moest ik u echter meedelen dat er wat extra tijd nodig zou zijn om uw klacht te behandelen en dat ik u de maatregelen zou meedelen die ik eind december 2004 zou nemen. Op 4 november 2004 heeft u de ontvangst van mijn brief van 28 oktober 2004 bevestigd.

Na het advies van de Commissie en uw opmerkingen te hebben onderzocht, meende ik dat nader onderzoek noodzakelijk was. Op 8 december 2004 heb ik de Commissie daarom schriftelijk om nadere inlichtingen verzocht en u daarvan in kennis gesteld. Bij brief van 5 januari 2005 heeft u de ontvangst bevestigd van mijn brief van 8 december 2004 . De Commissie heeft mij op 15 februari 2005 de Italiaanse vertaling van haar antwoord doen toekomen en op 2 maart 2005 heb ik u een uitnodiging tot het maken van opmerkingen doen toekomen, die u mij op 24 maart 2005 hebt doen toekomen.

Op 16 november 2005 heb ik een ontwerpaanbeveling tot de Commissie gericht en de instelling verzocht mij uiterlijk eind februari 2006 haar uitvoerig gemotiveerde mening over de ontwerpaanbeveling te geven. Op dezelfde datum heb ik u daarvan in kennis gesteld en u ter informatie een kopie van de ontwerpaanbeveling toegezonden. Op 5 december 2005 heb ik u een vertaling van mijn ontwerpaanbeveling in het Italiaans doen toekomen.

Op 7 maart 2006 schreef de Commissie mij een brief waarin zij verklaarde dat zij naar aanleiding van mijn ontwerpaanbeveling contacten had gelegd met de Italiaanse autoriteiten om informatie over de zaak te verkrijgen. De Commissie heeft derhalve tot 30 april 2006 nodig om haar antwoord af te ronden.

Bij brief van 15 maart 2006 heb ik de Commissie meegedeeld dat ik had besloten in te stemmen met haar verzoek en dat de nieuwe antwoordtermijn 30 april 2006 was, zoals gevraagd. Op 4 april 2006 heb ik u daarvan in kennis gesteld.

Op 12 mei 2006 heeft de Commissie een nieuwe brief gestuurd waarin zij mijn secretariaat in kennis stelde van vertragingen bij de toezending van haar advies in 22 gevallen waarin de antwoordtermijn 30 april 2006 was. Jouw zaak was daar één van.

Op 22 mei 2006 heb ik de Commissie geantwoord. In mijn brief betreurde ik het dat de instelling in 19 van de 22 gevallen (waaronder de onderhavige) waarvoor de antwoorden van de Commissie vertraging hadden opgelopen, de termijn niet in acht had genomen of geen tijdig en met redenen omkleed verzoek om verlenging had ingediend.

Op 20 juni 2006 heb ik de Italiaanse vertaling ontvangen van de uitvoerig gemotiveerde mening van de Commissie over mijn ontwerpaanbeveling, die ik u op 6 juli 2006 heb toegezonden met een uitnodiging om opmerkingen te maken en die u mij op 30 augustus 2006 hebt toegezonden.

Ik schrijf u nu om u te informeren over de resultaten van de onderzoeken die zijn gedaan. Mijn excuses voor de tijd die het heeft gekost om dit onderzoek af te ronden.

Het KLACHT

Achtergrondinformatie

Op 31 januari 2002 (1) heeft het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek (GCO) van de Europese Commissie een aanbesteding uitgeschreven voor kleine en middelgrote bouw-, herstructurerings- en onderhoudswerkzaamheden voor verschillende gebouwen en drainagesystemen op de locatie van het GCO in Ispra.

Een van de klanten van klager (2), de Italiaanse onderneming M.P.M. Costruzioni Edili s.r.l. ("M.P.M."), die een consortium met drie andere ondernemingen had opgericht ("het consortium"), nam deel aan de aanbesteding. Dit consortium is echter niet geselecteerd.

In een klacht die op 25 juli 2002 (1368/2002/IP) bij de Ombudsman werd ingediend, beweerde klager een gebrek aan transparantie in de aanbestedingsprocedure en een consequent verzuim van het GCO om vanaf 17 juni 2002 op zijn correspondentie te antwoorden. Voorts voerde klager aan dat de opdracht aan M.P.M. had moeten worden gegund overeenkomstig de regels voor de inschrijving.

Op 30 augustus 2002 heeft de Ombudsman de Commissie van de klacht in kennis gesteld en de instelling verzocht uiterlijk eind november 2002 advies uit te brengen. De Commissie heeft op 12 november 2002 advies uitgebracht. Dit advies is toegezonden aan klager, die op 31 december 2002 zijn opmerkingen heeft ingediend.

Uit de opmerkingen van klager bleek dat M.P.M. op 12 november 2002 zijn geschil met de Commissie had voorgelegd aan de Italiaanse administratieve rechtbank van Lombardije.

Op basis van deze informatie besloot de Ombudsman de zaak te sluiten, overeenkomstig artikel 2, lid 7, van het Statuut van de Ombudsman (3). In zijn opmerkingen van 31 december 2002 had klager echter een nieuwe bewering naar voren gebracht met betrekking tot de behandeling door de Commissie van een verzoek om toegang tot documenten dat hij op 31 juli 2002 had ingediend. Aangezien deze bewering geen deel uitmaakte van de oorspronkelijke klacht, deelde de Ombudsman klager mee dat hij deze niet zou behandelen in zijn besluit betreffende zaak 1368/2002/IP. Voorts deelde hij klager mee dat hij vrij was om desgewenst een nieuwe klacht over deze kwestie in te dienen.

Klacht 617/2003/IP

Op 1 april 2003 diende klager een nieuwe klacht in bij de Ombudsman, die werd geregistreerd onder klachtnummer 617/2003/IP.

Volgens de klager waren de relevante feiten die aan deze nieuwe klacht ten grondslag lagen als volgt:

Op 31 juli 2002 verzocht klager de Commissie hem toegang te verlenen tot de documenten betreffende de aanbestedingsprocedure voor kleine en middelgrote bouw-, herstructurerings- en onderhoudswerkzaamheden voor diverse gebouwen en rioleringssystemen op de locatie Ispra van het GCO, die de Commissie op 31 januari 2002 had uitgeschreven. Op 28 augustus 2002 heeft de Commissie hem toegang verleend tot een aantal van de door hem gevraagde documenten. Zij weigerde klager echter toegang te verlenen tot de documenten betreffende de offertes van andere ondernemingen dan M.P.M., die aan de aanbesteding hadden deelgenomen. De Commissie heeft haar weigering gebaseerd op het argument dat deze documenten onder de uitzondering van artikel 4, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (4) vielen, waarin is bepaald dat "de instellingen de toegang tot een document [weigeren] wanneer openbaarmaking de bescherming van de commerciële belangen van een natuurlijke of rechtspersoon (…) zou ondermijnen".

Op 6 september 2002 heeft klager bij de secretaris-generaal van de Commissie een confirmatief verzoek ingediend om volledige toegang tot de gevraagde documenten. In zijn confirmatief verzoek wees klager op het volgende:

i) Het verzoek om toegang tot documenten was ingediend na afloop van de procedure. Richtlijn 93/37/EEG van 14 juni 1993 (5), zoals gewijzigd bij Richtlijn 97/52/EEG (6) betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken, bepaalt dat de vertrouwelijkheid van de inschrijvingen wordt gehandhaafd in afwachting van de beoordeling ervan. Volgens klager was er echter geen wettelijke bepaling dat deze vertrouwelijkheid na afloop van de desbetreffende procedure moest worden gehandhaafd. Voorts zijn de uitzonderingen op het algemene beginsel van toegang tot documenten overeenkomstig artikel 4, lid 7, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 alleen van toepassing gedurende de periode waarin bescherming op grond van de inhoud van het document gerechtvaardigd is.

ii) Overeenkomstig artikel 4, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 raadpleegt de instelling in het geval van documenten van derden de derde om te beoordelen of een uitzondering van toepassing is, tenzij duidelijk is dat het document wel of niet openbaar wordt gemaakt.

iii) M.P.M. had een bijzonder belang bij toegang tot de relevante documenten omdat zij een van de deelnemers aan de aanbestedingsprocedure was en omdat zij relevant was voor haar rechten van verdediging.

Bij brief van 13 november 2002 heeft de Commissie het confirmatief verzoek van klager afgewezen.

In zijn klacht bij de Ombudsman stelde klager dat: (i) de Commissie heeft bij de behandeling van zijn confirmatief verzoek de in Verordening (EG) nr. 1049/2001 vastgestelde termijn niet in acht genomen en (ii) het besluit van de Commissie om hem geen volledige toegang tot de gevraagde documenten te verlenen, was oneerlijk en onvoldoende gemotiveerd.

Klager verzocht de Commissie haar standpunt te heroverwegen en hem volledige toegang tot de gevraagde documenten te verlenen.

Het onderzoek

Advies van de Commissie

In haar advies over de klacht heeft de Commissie het volgende opgemerkt:

Op 31 juli 2002 heeft klager, in zijn hoedanigheid van wettelijk vertegenwoordiger van M.P.M. die had deelgenomen aan de door het GCO uitgeschreven aanbesteding, een verzoek om toegang tot documenten ingediend.

Op 5 augustus 2002 heeft het GCO klager verzocht zijn verzoek te specificeren, dat volgens het GCO in grote lijnen was geformuleerd. Klager antwoordde op 6 augustus 2002. Hij preciseert de documenten waartoe hij toegang heeft gevraagd en benadrukt dat zijn verzoek ook is gebaseerd op de Italiaanse wet inzake het recht van burgers op informatie, teneinde hun rechten ten aanzien van de overheid te waarborgen.

Op 28 augustus 2002 heeft het GCO klager geantwoord. Het GCO heeft klager het volledige verslag van de technische diensten van het GCO voorgelegd aan het Raadgevend Comité voor aanbestedingen en contracten en de bijlagen daarbij. Deze documentatie omvatte:

• de notulen van een technische vergadering met vertegenwoordigers van de inschrijvers;
• een lijst van de inschrijvende ondernemingen;
• het verslag van de selectiecommissie;
• het verslag van het evaluatiecomité;
• het advies van het Raadgevend Comité voor aanbestedingen en contracten; en
• het ontwerpcontract.

De toegang tot de voorstellen van de inschrijvers werd de klager echter geweigerd, aangezien de openbaarmaking van de in deze voorstellen vervatte informatie volgens het GCO de bescherming van de commerciële belangen van de inschrijvers zou hebben ondermijnd.

Op 6 september 2002 diende klager een confirmatief verzoek in bij de secretaris-generaal van de Commissie en verzocht hij om toegang tot de documenten waartoe het GCO hem op 28 augustus 2002 de toegang had geweigerd. Klager verklaarde dat zijn verzoek ook gebaseerd was op de Italiaanse wetgeving en dat M.P.M. een geprivilegieerd recht had op toegang tot deze documenten, aangezien deze relevant zouden zijn voor zijn verdediging in het kader van een gerechtelijke procedure voor de administratieve rechtbank van Lombardije. Klager was ook van mening dat het GCO de andere betrokken ondernemingen had moeten raadplegen alvorens te besluiten dat openbaarmaking van de door klager gevraagde documenten hun commerciële belangen zou ondermijnen.

Daarop heeft de Commissie de betrokken ondernemingen geraadpleegd en op basis van deze raadpleging is zij tot de conclusie gekomen dat openbaarmaking van hun opmerkingen hun commerciële belangen zou schaden.

Wat betreft de bewering van klager dat de Commissie niet binnen de in artikel 8 van Verordening (EG) nr. 1049/2001 vastgestelde termijn op zijn bevestigende bewering heeft geantwoord, gaf de instelling toe dat haar antwoord inderdaad vertraging had opgelopen. Het confirmatief verzoek om toegang tot documenten was op 6 september 2002 per fax ontvangen. Gezien de tijd die nodig is om de bij het verzoek betrokken ondernemingen te raadplegen, heeft de Commissie echter besloten de termijn voor het verstrekken van een antwoord aan de klager met 15 werkdagen te verlengen. Klager was hiervan bij brief van 26 september 2002 in kennis gesteld. De uiterste antwoordtermijn was dus 18 oktober 2002. Het antwoord werd echter op 13 november 2002, d.w.z. 17 werkdagen later, aan klager toegezonden. De Commissie betreurde de vertraging die zich in deze zaak had voorgedaan en legde uit dat deze te wijten was aan de tijd die nodig was voor het raadplegingsproces. Deze vertraging heeft echter geen afbreuk gedaan aan de rechten van de klager, aangezien, zoals bepaald in artikel 8 van Verordening (EG) nr. 1049/2001, het uitblijven van een antwoord binnen de gestelde termijn als een negatief antwoord wordt beschouwd en de verzoeker het recht heeft beroep in te stellen bij het Gerecht van eerste aanleg of een klacht in te dienen bij de Ombudsman.

Wat betreft de bewering van klager dat het besluit om hem geen volledige toegang tot alle gevraagde documenten te verlenen oneerlijk en onvoldoende gemotiveerd was, was de Italiaanse wetgeving waarnaar klager in zijn klacht verwijst, niet van toepassing op documenten die in het bezit zijn van de Commissie. De toepasselijke wetgeving in deze zaak was Verordening (EG) nr. 1049/2001, die geen specifieke toegangsrechten verleent aan belanghebbenden. Overeenkomstig artikel 6, lid 1, van de verordening is de verzoeker niet verplicht zijn verzoek met redenen te omkleden. Een besluit tot verlening of weigering van toegang tot de gevraagde documenten kan dus niet worden gebaseerd op de specifieke belangen van de verzoeker. Wanneer een document overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1049/2001 openbaar wordt gemaakt, wordt het openbaar en kan het door elke andere verzoeker worden geraadpleegd.

De uitzondering van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 beschermt de commerciële belangen van een natuurlijke of rechtspersoon. De door de ondernemingen die aan de betrokken aanbesteding hebben deelgenomen verstrekte documentatie bevatte vertrouwelijke bedrijfsinformatie en de openbaarmaking van die informatie zou hun commerciële belangen hebben geschaad. Het belang van de cliënt van de klager bij het verkrijgen van toegang tot deze documenten was een particulier belang en kon niet worden ingeroepen als een hoger openbaar belang. Bij de beslissing over het verzoek van klager moest de Commissie een juist evenwicht vinden tussen, enerzijds, het rechtmatige belang van de cliënt van klager om de redenen voor de gunning van de opdracht aan een andere onderneming te begrijpen en, anderzijds, het gewettigd vertrouwen van de inschrijvende ondernemingen dat de in het kader van de inschrijving verstrekte informatie naar behoren zou worden behandeld. De Commissie was van oordeel dat het GCO klager alle relevante documentatie had verstrekt waarin de gevolgde procedure, de criteria voor de beoordeling van de inschrijvingen, de beoordeling van het voorstel en de definitieve conclusie van het raadgevend comité werden toegelicht.

Voorts moest overeenkomstig artikel 4, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 in het geval van een document van derden de auteur van het document worden geraadpleegd over de openbaarmaking van het document, "tenzij het duidelijk is dat het document wel of niet openbaar zal worden gemaakt". Bij de behandeling van het oorspronkelijke verzoek van klager had het GCO de ondernemingen die de gevraagde documenten hadden opgesteld, niet geraadpleegd, aangezien het van mening was dat de uitzondering van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van de verordening van toepassing was. Toen klager echter een confirmatief verzoek indiende, werd een dergelijke raadpleging gehouden om een nieuwe beoordeling te maken om na te gaan of de openbaarmaking van de gevraagde documenten de commerciële belangen van de betrokken ondernemingen zou hebben geschaad.

De Commissie herinnerde er ten slotte aan dat de cliënt van klager, M.P.M., niet was geselecteerd omdat hij niet voldeed aan een van de in de aanbesteding aangekondigde selectiecriteria. De inhoud van de door de andere ondernemingen ingediende documentatie zou in dit verband dan ook niet relevant zijn.

Opmerkingen van klager

In zijn opmerkingen verklaarde klager dat de Commissie haar advies had gegeven in het Engels en niet in het Italiaans, de door hem gekozen taal, overeenkomstig artikel 21 van het EG-Verdrag. Hij moest daarom het advies van de Commissie in het Italiaans vertalen voor zijn cliënt M.P.M., namens wie hij bij de Ombudsman een klacht indiende.

Klager nam voorts nota van het feit dat de Commissie erkende dat haar antwoord op zijn confirmatief verzoek vertraging had opgelopen. Hij verklaarde echter dat de Commissie hem pas had meegedeeld dat hij niet binnen de gestelde termijn kon antwoorden toen die termijn reeds was verstreken, en dat zij deze vertraging niet had gemotiveerd. Dit was in strijd met artikel 8, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001, waarin is bepaald dat "(…)[d]e in lid 1 bedoelde termijn met 15 werkdagen [kan] worden verlengd, mits de aanvrager daarvan vooraf in kennis wordt gesteld en de redenen daarvoor uitvoerig worden uiteengezet". Klager verklaarde voorts dat hij het antwoord van de Commissie pas op 27 november 2002 had ontvangen. Anders dan de Commissie in haar advies had beklemtoond, had zijn cliënt, M.P.M., schade geleden doordat de Commissie niet binnen de gestelde termijn had geantwoord, aangezien zij niet op de hoogte was van relevante elementen waarmee rekening had kunnen worden gehouden bij het inleiden van een gerechtelijke procedure voor de administratieve rechtbank in Italië, waarvoor de termijn 12 november 2002 was. Klager was ook van mening dat de Commissie ten onrechte had bevestigd dat deze vertraging bij het beantwoorden geen afbreuk deed aan de rechten van zijn cliënt.

Met betrekking tot de bewering betreffende het besluit van de Commissie inzake zijn verzoek om toegang tot documenten, verklaarde klager dat de Commissie hetzelfde standpunt handhaafde als zij in haar brief van 13 november 2002 had ingenomen. Volgens klager heeft de Commissie niet gemotiveerd waarom de openbaarmaking van de gevraagde documenten de commerciële belangen van de inschrijvers had kunnen schaden, aangezien de aanbestedingsprocedure reeds was uitgevoerd. Klager voerde aan dat een dergelijke schade mogelijk was geweest tijdens de desbetreffende procedure, maar niet na de afsluiting ervan. Klager wees er ook op dat de balans van een onderneming, een van de documenten waartoe de Commissie de toegang heeft geweigerd, een openbaar document in Italië is. Klager was derhalve van mening dat het een tegenstrijdigheid van de Commissie was om de toegang tot een openbaar document te weigeren. Voorts was hij van mening dat, gelet op de aard van de gevraagde documenten, raadpleging door de Commissie van de derden die de documenten hebben opgesteld, niet nodig was.

Klager verzocht de Ombudsman ten slotte gebruik te maken van alle instrumenten waarin zijn statuut en de uitvoeringsbepalingen voorzien voor gevallen van wanbeheer.

Nadere inlichtingen
Verzoek om nadere inlichtingen

De Ombudsman was van mening dat, om zijn onderzoek naar de onderhavige klacht voort te zetten, de Commissie om nadere informatie moest worden verzocht. Op 8 december 2004 heeft hij de Commissie daarom schriftelijk verzocht opmerkingen te maken over de opmerkingen van klager en meer in het bijzonder over het argument van klager dat sommige van de documenten (of delen daarvan) waartoe hij toegang vroeg, openbare documenten in Italië waren en dat het bijgevolg tegenstrijdig was dat de Commissie de toegang van het publiek tot een openbaar document ontzegde.

Antwoord van de Commissie

In haar antwoord verklaarde de Commissie dat, overeenkomstig de Italiaanse wetgeving, de meeste ondernemingen hun balansen moeten deponeren bij het handelsregister (Registro delle Imprese) en dat eenieder om toegang tot deze balansen kan verzoeken bij elke kamer van koophandel in Italië, ongeacht de plaats van registratie van de onderneming. Elke geïnteresseerde kan dus gemakkelijk alle informatie over de balansen van een bedrijf verkrijgen bij zijn plaatselijke Kamer van Koophandel.

Volgens de Commissie zijn dergelijke balansen mogelijk opgenomen in de door de inschrijvende ondernemingen ingediende documentatie. De Commissie was echter niet in staat te bepalen welke documenten in het handelsregister waren of hadden moeten worden gedeponeerd. De instelling kon geen onderscheid maken tussen documenten waartoe het publiek via de kamers van koophandel toegang zou kunnen hebben, en documenten die wegens de noodzaak om de commerciële belangen van de inschrijvende ondernemingen te beschermen, niet openbaar kunnen worden gemaakt.

De Commissie was van mening dat zij Verordening (EG) nr. 1049/2001 correct had toegepast door te oordelen dat de relevante documenten onder de desbetreffende uitzondering vielen (7).

Opmerkingen van klager

In zijn opmerkingen over het antwoord van de Commissie was klager van mening dat de Commissie zijn standpunt in wezen had bevestigd. Hij was voorts van mening dat het standpunt van de Commissie met betrekking tot zijn verzoek om toegang tot de relevante documenten niet kon worden aanvaard. Volgens klager was het argument van de Commissie dat zij geen onderscheid kon maken tussen documenten waartoe het publiek via de Kamers van Koophandel toegang zou kunnen hebben en documenten die niet openbaar kunnen worden gemaakt, onaanvaardbaar, tenzij wordt aanvaard dat van de Commissie niet wordt verwacht dat zij op de hoogte is van het nationale recht dat in de lidstaten van toepassing is. Volgens klager beschikte de Commissie over alle mogelijkheden om, wat personele middelen en structuren betreft, de relevante informatie te verkrijgen met betrekking tot verzoeken om toegang tot documenten.

Wat betreft de vermeende niet-naleving door de Commissie van de in Verordening (EG) nr. 1049/2001 vastgestelde termijn bij de behandeling van zijn confirmatief verzoek, merkte klager op dat de instelling geen verdere opmerkingen had gemaakt.

Klager handhaafde zijn klacht en drong erop aan dat de Ombudsman gebruik zou maken van alle instrumenten waarin zijn statuut en de uitvoeringsbepalingen betreffende gevallen van wanbeheer voorzien.

ONTWERP AANBEVELING VAN DE OMBUDSMAN

De ontwerpaanbeveling

Op 16 november 2005 heeft de Ombudsman overeenkomstig artikel 3, lid 6, van zijn statuut de volgende ontwerpaanbeveling tot de Commissie gericht:

De Commissie dient haar besluit van 13 november 2002 over het confirmatieve verzoek van klager om toegang te heroverwegen en toegang te verlenen tot documenten of delen daarvan die niet onder de uitzondering van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van Verordening 1049/2001 vallen, of voldoende gedetailleerde toelichtingen te verstrekken om aan te tonen dat sommige of al deze documenten of delen daarvan onder die uitzondering vallen.

Deze ontwerpaanbeveling was gebaseerd op de volgende overwegingen.

1. Wat betreft de bewering van klager dat het besluit van de Commissie om volledige toegang tot de gevraagde documenten te weigeren oneerlijk was, merkt de Ombudsman op dat de door klager aangevoerde oneerlijkheid lijkt te bestaan in zijn verkeerde interpretatie van Verordening 1049/2001, die de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie regelt.

De Ombudsman merkt voorts op dat de Commissie in haar advies heeft verklaard dat de toepasselijke wetgeving in de onderhavige zaak Verordening 1049/2001 was en dat de Italiaanse wetgeving waarnaar klager in zijn verzoek om toegang tot documenten en in zijn klacht bij de Ombudsman had verwezen, niet relevant was en derhalve niet in aanmerking kon worden genomen. In zijn opmerkingen heeft klager geen opmerkingen gemaakt over de verklaring van de Commissie op dit punt. Het standpunt van de Commissie lijkt juist.

In deze omstandigheden beperkt het onderzoek van de Ombudsman zich derhalve tot de vraag of Verordening (EG) nr. 1049/2001 is nageleefd.

2. Verordening (EG) nr. 1049/2001 heeft tot doel het recht van toegang van het publiek tot documenten zo volledig mogelijk uit te oefenen en de algemene beginselen en beperkingen van die toegang vast te stellen overeenkomstig artikel 255, lid 2, van het EG-Verdrag. Verordening 1049/2001 bevat echter een aantal uitzonderingen die volgens vaste rechtspraak van de communautaire rechterlijke instanties restrictief moeten worden uitgelegd en toegepast om de toepassing van het algemene beginsel van een zo ruim mogelijke toegang van het publiek tot de documenten van de Commissie niet te belemmeren (8).

Een van deze uitzonderingen is opgenomen in artikel 4, lid 2, eerste streepje, waarin het volgende is bepaald: "De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan de bescherming van de commerciële belangen van een natuurlijke of rechtspersoon (…) zou ondermijnen".

3. Wat de procedurele aspecten van de behandeling door de Commissie van zijn confirmatief verzoek betreft, is de Ombudsman van mening dat het besluit van de Commissie om de derden die deze documenten hebben opgesteld, te raadplegen teneinde eventuele twijfels over de aard van de relevante documenten weg te nemen en de mogelijkheid te onderzoeken om ruimere toegang te verlenen dan in het beginstadium was toegestaan, niet in strijd was met Verordening (EG) nr. 1049/2001. De Ombudsman is derhalve van oordeel dat er geen sprake is van wanbeheer door de Commissie met betrekking tot dit aspect van de zaak. Voorts merkt hij op dat klager zelf in zijn confirmatief verzoek leek te suggereren dat de Commissie de betrokken derden zou raadplegen om te beoordelen of in casu een uitzondering van toepassing was.

4. Wat betreft de bewering van klager dat de Commissie bij de behandeling van zijn confirmatief verzoek de in Verordening (EG) nr. 1049/2001 vastgestelde termijn niet in acht had genomen, was de Ombudsman van mening dat er een aanzienlijke vertraging was opgetreden en dat de Commissie derhalve had nagelaten te handelen overeenkomstig artikel 8, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001. Dit was een geval van wanbeheer.

5. Wat de grond van de zaak betreft, bestonden de documenten waartoe de Commissie toegang weigerde te verlenen in wezen uit de offertes van de andere ondernemingen dan M.P.M., die aan de betrokken aanbesteding hadden deelgenomen. Gezien hun aard kan redelijkerwijs worden aangenomen dat deze documenten informatie bevatten (zoals de genoteerde prijzen), waarvan de openbaarmaking de commerciële belangen van de betrokken ondernemingen zou kunnen schaden. De Ombudsman is derhalve van mening dat het standpunt van de Commissie dat de uitzondering van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 in de onderhavige zaak van toepassing was, in beginsel juist was.

6. Wat betreft het punt van de klager dat de commerciële belangen van de andere ondernemingen pas tijdens de betrokken procedure, maar niet na de afsluiting ervan, konden worden geschaad door een openbaarmaking, is de Ombudsman van mening dat het, gelet op de informatie die deze documenten bevatten, niet onredelijk lijkt te veronderstellen dat het risico van schade voor de commerciële belangen van de ondernemingen die aan een aanbesteding hadden deelgenomen, ook na de afsluiting van de aanbestedingsprocedure zou kunnen blijven bestaan.

Er zij op gewezen dat deze bewering betrekking heeft op het besluit van de Commissie van 13 november 2002 om het confirmatieve verzoek van klager om toegang tot documenten betreffende de betrokken inschrijving af te wijzen. Het onderzoek van de Ombudsman moet zich dus toespitsen op de vraag of dit besluit juist was. Het lijkt er echter op dat de aanbestedingsprocedure pas op 17 juli 2002 is afgesloten, dat wil zeggen minder dan vier maanden voordat de Commissie haar beschikking heeft gegeven. De tijd die sinds de beschikking van juli 2002 is verstreken, is dus niet relevant om uit te maken of er sprake was van wanbeheer met betrekking tot de beschikking van de Commissie van 13 november 2002.

7. Met betrekking tot de uitzondering van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 moet worden opgemerkt dat, overeenkomstig hetzelfde artikel, toegang tot documenten aan de verzoeker moet worden verleend, zelfs wanneer de desbetreffende uitzondering van toepassing is indien een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.

Zoals de Ombudsman reeds in eerdere besluiten heeft geoordeeld, volgt uit de structuur en de bewoordingen van de betrokken bepaling dat de aanwezigheid van een hoger openbaar belang bij openbaarmaking normaliter moet worden vastgesteld door de persoon die om toegang verzoekt (9). In de onderhavige zaak is de Ombudsman van mening dat klager niet heeft aangetoond dat er sprake was van een hoger openbaar belang bij de openbaarmaking van de gevraagde documenten.

De Ombudsman merkt op dat klager in zijn confirmatief verzoek om toegang aanvoerde dat zijn onderneming er bijzonder belang bij had toegang te krijgen tot de betrokken documenten omdat zij aan de aanbesteding had deelgenomen en dat toegang tot deze documenten relevant was voor haar rechten van verdediging. Een dergelijk belang zou echter (indien aangetoond) in geen geval een openbaar belang vormen dat de uitzondering van artikel 4, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 zou kunnen overstijgen.

8. Voorts wil de Ombudsman benadrukken dat Verordening 1049/2001, zoals de Commissie terecht opmerkt, geen specifieke toegangsrechten verleent aan belanghebbenden. De redenen waarom om toegang wordt verzocht, zijn dus niet relevant op grond van Verordening 1049/2001 en een verzoek om toegang hangt dan niet af van het bestaan van een specifiek of legitiem belang van de verzoeker.

Daarom is de Ombudsman van mening dat het argument van de Commissie dat de inhoud van de documentatie die was ingediend door de andere ondernemingen die hadden deelgenomen aan dezelfde aanbesteding als M.P.M, niet relevant was voor de cliënt van klager, dus niet relevant is voor de onderhavige zaak.

9. De Ombudsman herinnert er echter aan dat artikel 4, lid 6, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 bepaalt dat "indien slechts delen van het gevraagde document onder een van de in lid 1 of lid 2 genoemde uitzonderingen vallen, het resterende deel van het document wordt vrijgegeven".

In haar antwoord op het confirmatief verzoek van klager verklaarde de Commissie dat gedeeltelijke toegang niet mogelijk was omdat de desbetreffende documenten volledig onder de uitzondering van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van Verordening 1049/2001 vielen.

10. In haar antwoord op de brief van de Ombudsman van 8 december 2004 gaf de Commissie echter toe dat de naar Italiaans recht voor het publiek toegankelijke balansen mogelijk waren opgenomen in de door de inschrijvende ondernemingen ingediende documentatie. De Ombudsman is derhalve van mening dat er met betrekking tot deze documenten geen redenen waren om klager de toegang te ontzeggen.

11. De Ombudsman neemt nota van het argument van de Commissie dat zij geen onderscheid kon maken tussen de documenten waartoe het publiek via de Kamers van Koophandel toegang had kunnen krijgen en de documenten die niet openbaar kunnen worden gemaakt vanwege de noodzaak de commerciële belangen van de inschrijvende ondernemingen te beschermen.

Artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001 staat de Commissie echter alleen toe de toegang te weigeren tot documenten waarvan de openbaarmaking de bescherming van de commerciële belangen van de betrokken natuurlijke of rechtspersoon zou ondermijnen. De bewijslast ligt dus duidelijk bij de Commissie. Daarom moet toegang worden verleend wanneer de Commissie niet kan aantonen dat de genoemde uitzondering van toepassing is. Voorts moet worden opgemerkt dat de Commissie de mogelijkheid had om zich te wenden tot de ondernemingen die de relevante documenten hadden ingediend of tot de Italiaanse autoriteiten indien zij van mening was dat zij in dit verband verdere verduidelijking nodig had om het verzoek van klager om toegang te behandelen.

12. Wat betreft de mogelijkheid om toegang te verlenen tot andere delen van de relevante documenten dan de balansen die volgens het Italiaanse recht voor het publiek beschikbaar kunnen zijn, heeft de Commissie zich ertoe beperkt te verklaren dat gedeeltelijke toegang niet mogelijk was, aangezien de door klager gevraagde documenten informatie bevatten die van invloed is op commerciële belangen en derhalve onder de uitzondering van artikel 4, lid 2, moeten vallen. De beginselen van behoorlijk bestuur vereisen evenwel dat een bezwarend besluit voldoende nauwkeurig met redenen wordt omkleed om de belanghebbenden in staat te stellen de redenen voor het betrokken besluit te kennen en de bevoegde autoriteiten in staat te stellen hun toezicht uit te oefenen.

In casu merkt de Ombudsman op dat de Commissie zich ertoe heeft beperkt te verklaren dat geen gedeeltelijke toegang kon worden verleend, zonder informatie te verstrekken over de vraag of de aangevoerde relevante uitzondering betrekking had op elk deel van de gevraagde documenten.

13. Op basis van het bovenstaande is de Ombudsman van mening dat de Commissie het verzoek van klager om toegang tot documenten niet naar behoren heeft behandeld. Deze conclusie is gebaseerd op de overwegingen dat, ten eerste, de Commissie zelf heeft aanvaard dat sommige van de documenten waarover zij beschikt, documenten kunnen zijn die naar Italiaans recht openbaar zijn en dat een weigering om toegang tot dergelijke documenten te verlenen derhalve niet gerechtvaardigd lijkt; en dat de Commissie in de tweede plaats haar weigering om gedeeltelijke toegang tot andere delen van de relevante documenten te verlenen, niet afdoende heeft gemotiveerd.

De Ombudsman begrijpt dat een onderzoek van alle gevraagde documenten op individuele basis om vast te stellen welke daarvan openbaar zouden kunnen worden gemaakt, een ernstige administratieve last voor de Commissie zou kunnen vormen. De Commissie heeft echter niet aangetoond dat dit onderzoek in casu een onevenredige administratieve last zou vormen. Ook moet worden opgemerkt dat artikel 6, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 bepaalt dat de instelling in geval van een verzoek met betrekking tot zeer lange documenten of een zeer groot aantal documenten informeel met de verzoeker kan overleggen om een billijke oplossing te vinden.

De uitvoerig gemotiveerde mening van de Commissie

In haar omstandig advies verklaarde de Commissie dat zij het verzoek van klager om toegang tot documenten had heroverwogen met betrekking tot i) toegang tot de balansen van de inschrijvende ondernemingen, aangezien deze documenten naar Italiaans recht openbaar zijn en ii) gedeeltelijke toegang tot de andere documenten in de opmerkingen van de inschrijvende ondernemingen.

Wat de toegang tot de balansen betreft, benadrukte de Commissie dat haar dossier betreffende de desbetreffende aanbesteding waaraan de cliënt van klager had deelgenomen, balansen van de inschrijvende ondernemingen voor de jaren 1999, 2000 en 2001 bevatte. Bovendien bevatte het afschriften van inschrijvingsbewijzen in het handelsregister (Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura - CCIAA-) en van de kwaliteitscertificaten.

Aangezien elke burger de mogelijkheid heeft om de balansen te verkrijgen van elke Kamer van Koophandel in Italië, was de Commissie het ermee eens dat deze documenten, in overeenstemming met de Italiaanse wetgeving, openbare documenten zijn. Ze zijn echter niet gratis beschikbaar voor het publiek en de kamers van koophandel brengen kosten in rekening wanneer zij deze documenten leveren. De documenten in kwestie kunnen ook worden gekocht via bepaalde websites zoals "www.infoaffari.com" of "www.infocomas.it". Wat de kwaliteitscertificaten betreft, deze zijn gratis te vinden op de website van SINCERT, dat wil zeggen de database van de Italiaanse instantie die zich bezighoudt met certificering en accreditatie van bedrijven in Italië.

Volgens overweging 15 ervan heeft Verordening (EG) nr. 1049/2001 noch tot doel, noch tot gevolg dat de nationale wetgeving inzake de toegang tot documenten wordt gewijzigd. Volgens de Commissie zou het derhalve ongepast en in strijd met het beginsel van loyale samenwerking tussen de instelling en de betrokken lidstaat zijn geweest om gratis kopieën van de balansen aan het publiek te verstrekken in strijd met de nationale regels die de voorwaarden voor het verkrijgen van dezelfde documenten vaststellen.

De Commissie stelde daarom voor, als billijke oplossing, de klager in staat te stellen de desbetreffende balansen en certificaten van de inschrijvende ondernemingen te raadplegen in de gebouwen van het GCO in Ispra. Indien hij kopieën van deze documenten wenste te verkrijgen, kon hij dit gemakkelijk doen door contact op te nemen met de bevoegde Kamer van Koophandel of door de desbetreffende websites te raadplegen.

Wat betreft de mogelijkheid om gedeeltelijke toegang te verlenen tot de andere documenten in de offertes van de inschrijvende ondernemingen, verklaarde de Commissie dat deze documenten bijna volledig uit informatie over de ondernemingen bestonden. Het onderzoek, pagina voor pagina, van deze documentatie en het extraheren van beperkte fragmenten daarvan zou een volstrekt onevenredige administratieve last hebben veroorzaakt. De Commissie was van mening dat het algemeen belang bij het verkrijgen van toegang tot fragmentarische delen van het document geen rechtvaardiging vormde voor het buitensporige administratieve werk dat een dergelijke exercitie noodzakelijk zou hebben gemaakt. De Commissie herinnerde er voorts aan dat het Gerecht had vastgesteld dat de instellingen in bepaalde gevallen het belang van het publiek bij gedeeltelijke toegang tot de gevraagde documenten konden afwegen tegen de last van de daaruit voortvloeiende werkzaamheden en dat zij deze gedeeltelijke toegang mogen weigeren wanneer uit het onderzoek van de betrokken documenten blijkt dat de gedeeltelijke toegang zinloos zou zijn geweest, terwijl de vereiste werklast onevenredig zou zijn (10).

Opmerkingen van klager over de uitvoerig gemotiveerde mening van de Commissie

In zijn opmerkingen over het omstandig advies van de Commissie merkte klager op dat de Commissie geen opmerkingen had gemaakt over de conclusie die de Ombudsman in zijn ontwerpaanbeveling had getrokken met betrekking tot zijn bewering dat de Commissie het confirmatief verzoek van klager niet binnen de gestelde termijn had behandeld.

Met betrekking tot de opmerkingen van de Commissie over het inhoudelijke aspect van zijn verzoek om toegang tot documenten benadrukte klager dat de Commissie alleen in haar uitvoerig gemotiveerde mening over de ontwerpaanbeveling van de Ombudsman voor het eerst, en bijna vier jaar na het desbetreffende verzoek, had erkend dat bepaalde van de gevraagde documenten inderdaad openbare documenten waren. Het was duidelijk dat de weigering van de Commissie om documenten openbaar te maken, zoals de balansen van de ondernemingen die hadden deelgenomen aan dezelfde aanbesteding waaraan zijn cliënt had deelgenomen, ongerechtvaardigd was. Klager merkte verder op dat de Commissie in haar omstandig advies nu voorstelde hem toe te staan de relevante documenten in de gebouwen van het GCO in Ispra te raadplegen en dat zij zich op overweging 15 van Verordening (EG) nr. 1049/2001 heeft beroepen om te rechtvaardigen dat de documenten niet rechtstreeks bij hem werden ingediend. Aangezien de nationale autoriteiten in Italië vergoedingen in rekening brengen voor het verstrekken van kopieën van documenten zoals die waarom klager heeft verzocht, zou het volgens de Commissie ongepast en in strijd met het beginsel van loyale samenwerking tussen de instelling en de betrokken lidstaat zijn geweest om gratis kopieën van de desbetreffende documenten te verstrekken. Volgens klager heeft de Commissie zich ten onrechte beroepen op het beginsel van loyale samenwerking. Overeenkomstig artikel 10 van Verordening (EG) nr. 1049/2001, waarin wordt beschreven hoe toegang tot documenten na een verzoek kan worden verleend, "(...) [kunnen] de kosten voor het vervaardigen en toezenden van kopieën ten laste van de aanvrager worden gebracht. Deze vergoeding mag niet hoger zijn dan de werkelijke kosten voor het vervaardigen en verzenden van kopieën. Raadpleging ter plaatse, kopieën van minder dan 20 A4-bladzijden en rechtstreekse toegang in elektronische vorm of via het register zijn kosteloos (...)". Klager kon derhalve niet begrijpen hoe het door de Commissie aangevoerde beginsel in het kader van de onderhavige zaak relevant was. Hij benadrukte voorts dat de Commissie nooit de mogelijkheid heeft overwogen om hem een vergoeding te vragen voor de toegang tot de gevraagde documenten. Met betrekking tot het voorstel van de Commissie om hem in staat te stellen de relevante documenten in de gebouwen van het GCO in Ispra te raadplegen, was klager van mening dat het gegeven antwoord niet adequaat was en evenmin een instelling als de Commissie waardig. Hij was voorts van mening dat het niet aanvaardbaar was dat de Commissie bijna vier jaar na zijn oorspronkelijke verzoek om toegang tot documenten iets voorstelde dat hij zelf al in zijn brief van 6 augustus 2002 had voorgesteld, toen hij verklaarde dat hij bereid zou zijn de relevante documenten in de gebouwen van de Commissie te raadplegen.

Wat betreft het standpunt van de Commissie over de mogelijkheid om gedeeltelijke toegang te verlenen, was klager van mening dat dit ongegrond was en dat de Commissie nog steeds niet had aangetoond dat het onderzoek van elk van de documenten waarop zijn verzoek om toegang betrekking had, een onevenredige administratieve last zou hebben gevormd. De Ombudsman merkte ook op dat de instelling op grond van artikel 6, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 in geval van een verzoek met betrekking tot zeer lange documenten of een zeer groot aantal documenten informeel met de aanvrager kan overleggen om een billijke oplossing te vinden. Uit haar uitvoerig gemotiveerde mening bleek echter dat de Commissie deze mogelijkheid niet in aanmerking had genomen. De Commissie had geen informatie verstrekt over de vermeende onevenredige administratieve lasten voor het onderzoek van alle relevante documenten (d.w.z. de Commissie had ten minste moeten aangeven hoeveel documenten hadden moeten worden geanalyseerd en hoe omvangrijk ze waren) en had evenmin met hem overlegd zoals bepaald in Verordening (EG) nr. 1049/2001 en voorgesteld door de Ombudsman in zijn ontwerpaanbeveling.

Klager sprak de hoop uit dat de Ombudsman zijn grieven zou aanvaarden en passende maatregelen zou nemen om het wanbeheer van de Commissie te corrigeren.

BESLUIT

1 Inleidende opmerkingen

1.1 De Europese Ombudsman merkt op dat klager in zijn opmerkingen over het advies van de Commissie heeft verklaard dat de Europese Commissie haar advies in het Engels had gegeven en niet in het Italiaans, de door hem gekozen taal. Hij moest daarom het advies van de Commissie vertalen in het Italiaans voor zijn cliënt, het Italiaanse bedrijf M.P.M. Costruzioni edili s.r.l. ("M.P.M."), namens wie hij een klacht had ingediend bij de Ombudsman.

1.2 In dit verband wenst de Ombudsman te verduidelijken dat de Commissie hem als algemene procedure haar adviezen in het Engels of het Frans toezendt, gevolgd door een vertaling van het advies in de taal van de klacht.

1.3 Het is zeker dat het standpunt van de Commissie in de Italiaanse versie aan klager had moeten worden toegezonden. Het lijkt er dus op dat de Engelse versie van het advies hem per vergissing is toegezonden. Aangezien klager in zijn opmerkingen had benadrukt dat hij M.P.M. reeds een vertaling van het advies van de Commissie had verstrekt, ging de Ombudsman ervan uit dat hij niet langer geïnteresseerd was in het ontvangen van de Italiaanse vertaling van het advies van de Commissie. De Ombudsman biedt klager zijn excuses aan voor de fout die zich bij de toezending van het advies van de Commissie heeft voorgedaan.

2 Het besluit van de Commissie betreffende het verzoek van klager om toegang tot documenten en het verzoek van klager

2.1 M.P.M. had samen met drie andere ondernemingen een consortium opgericht en deelgenomen aan een aanbesteding die op 31 januari 2002 door het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek (GCO) van de Commissie was uitgeschreven voor kleine en middelgrote bouw-, herstructurerings- en onderhoudswerkzaamheden voor diverse gebouwen en drainagesystemen op de locatie van het GCO in Ispra. Het aanbod van het consortium werd niet geselecteerd.

Op 31 juli 2002 diende klager, die namens M.P.M. een klacht indiende, een verzoek om toegang tot documenten in. Zowel zijn oorspronkelijke verzoek als zijn confirmatief verzoek (ingediend op 6 september 2002) werden door de Commissie afgewezen op grond van de uitzondering van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (11).

In zijn klacht bij de Ombudsman beweerde klager dat het besluit van de Commissie om hem geen volledige toegang tot de gevraagde documenten te verlenen, oneerlijk en onvoldoende gemotiveerd was. Hij verzocht de Commissie haar standpunt te heroverwegen en hem volledige toegang tot de gevraagde documenten te verlenen.

2.2 In haar standpunt stelde de Commissie dat de in casu toepasselijke wetgeving Verordening 1049/2001 was en dat de Italiaanse wetgeving waarnaar klager in zijn verzoek om toegang tot documenten en in zijn klacht bij de Ombudsman had verwezen, niet relevant was en derhalve niet in aanmerking kon worden genomen.

Voorts was zij van mening dat de documentatie die was verstrekt door de ondernemingen die aan de betrokken aanbesteding hadden deelgenomen, vertrouwelijke bedrijfsinformatie bevatte en dat de openbaarmaking van dergelijke informatie hun commerciële belangen zou hebben geschaad. Het belang van de cliënt van de klager bij het verkrijgen van toegang tot deze documenten was een particulier belang en kon niet worden ingeroepen als een hoger openbaar belang. Bij de beslissing over het verzoek van klager moest de Commissie een juist evenwicht vinden tussen, enerzijds, het rechtmatige belang van de cliënt van klager om de redenen voor de gunning van de opdracht aan een andere onderneming te begrijpen en, anderzijds, het gewettigd vertrouwen van de inschrijvende ondernemingen dat de in het kader van de inschrijving verstrekte informatie naar behoren zou worden behandeld. De Commissie was van oordeel dat het GCO klager alle relevante documentatie had verstrekt waarin de gevolgde procedure, de criteria voor de beoordeling van de inschrijvingen, de beoordeling van het voorstel en de definitieve conclusie van het raadgevend comité werden toegelicht.

Bovendien moest overeenkomstig artikel 4, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 in het geval van een document van derden de auteur van het document worden geraadpleegd over de openbaarmaking van zijn document "tenzij het duidelijk is dat het document wel of niet openbaar zal worden gemaakt". Bij de behandeling van het oorspronkelijke verzoek van klager had het GCO de ondernemingen die de gevraagde documenten hadden opgesteld, niet geraadpleegd, aangezien het van mening was dat de uitzondering van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van de verordening van toepassing was. Toen klager echter een confirmatief verzoek indiende, werd een dergelijke raadpleging gehouden om een nieuwe beoordeling te maken om na te gaan of de openbaarmaking van de gevraagde documenten de commerciële belangen van de betrokken ondernemingen zou hebben geschaad.

2.3 Op 16 november 2005 heeft de Ombudsman, na bestudering van de informatie die hem door de Commissie was verstrekt in haar advies van 24 juni 2003 en in haar antwoord op zijn verzoek om nadere informatie, overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman een ontwerpaanbeveling tot de Commissie gericht.

In zijn ontwerpaanbeveling benadrukte de Ombudsman dat de Commissie ofwel haar besluit van 13 november 2002 over het confirmatieve verzoek van klager om toegang moet heroverwegen en toegang moet verlenen tot documenten of delen daarvan die niet onder de uitzondering van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van Verordening 1049/2001 vallen, ofwel voldoende gedetailleerde toelichtingen moet geven om aan te tonen dat sommige of al deze documenten of delen daarvan onder die uitzondering vallen.

2.4 In haar omstandig advies verklaarde de Commissie dat zij het verzoek van klager om toegang tot documenten op verzoek van de Ombudsman had heroverwogen.

De Commissie beklemtoonde dat haar dossier betreffende de betrokken aanbesteding waaraan de cliënt van klager had deelgenomen, balansen van de inschrijvende ondernemingen voor de jaren 1999, 2000 en 2001 bevatte. Bovendien bevatte het afschriften van inschrijvingsbewijzen in het handelsregister (Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura - CCIAA-) en van de kwaliteitscertificaten.

Aangezien elke burger de mogelijkheid heeft om de balansen te verkrijgen van elke Kamer van Koophandel in Italië, was de Commissie het ermee eens dat deze documenten, in overeenstemming met de Italiaanse wetgeving, openbare documenten zijn. Aangezien zij in Italië echter niet gratis voor het publiek beschikbaar zijn, was de Commissie van mening dat het ongepast en in strijd met het beginsel van loyale samenwerking tussen de instelling en de betrokken lidstaat zou zijn geweest om de klager gratis kopieën van de relevante documenten te verstrekken. De Commissie heeft haar overwegingen gebaseerd op overweging 15 van verordening nr. 1049/2001, volgens welke de verordening niet tot doel of tot gevolg heeft dat de nationale wetgeving inzake de toegang tot documenten wordt gewijzigd.

De Commissie stelde daarom voor, als billijke oplossing, de klager in staat te stellen de desbetreffende balansen en certificaten van de inschrijvende ondernemingen te raadplegen in de gebouwen van het GCO in Ispra. Indien hij kopieën van deze documenten wenste te verkrijgen, verklaarde de Commissie dat hij dit gemakkelijk kon doen door contact op te nemen met de bevoegde kamer van koophandel of door de desbetreffende websites te raadplegen.

Wat betreft de mogelijkheid om gedeeltelijke toegang te verlenen tot de andere documenten in de offertes van de inschrijvende ondernemingen, verklaarde de Commissie dat deze documenten bijna volledig uit bedrijfsinformatie bestonden. Het onderzoek, pagina voor pagina, van deze documentatie en het extraheren van beperkte fragmenten daarvan zou een volstrekt onevenredige administratieve last hebben veroorzaakt. De Commissie was van mening dat het algemeen belang bij het verkrijgen van toegang tot fragmentarische delen van het document geen rechtvaardiging vormde voor het buitensporige administratieve werk dat een dergelijke exercitie noodzakelijk zou hebben gemaakt.

2.5 In zijn opmerkingen over het omstandig advies van de Commissie benadrukte klager dat de Commissie pas in haar omstandig advies over de ontwerpaanbeveling van de Ombudsman voor het eerst, en bijna vier jaar na het desbetreffende verzoek, had erkend dat bepaalde van de gevraagde documenten inderdaad openbare documenten waren. De weigering van de Commissie om documenten openbaar te maken, zoals de balansen van de ondernemingen die hadden deelgenomen aan dezelfde aanbesteding waaraan zijn cliënt had deelgenomen, leek derhalve niet gerechtvaardigd. Klager merkte verder op dat de Commissie in haar uitvoerig gemotiveerde mening nu voorstelde hem toe te staan de relevante documenten in de gebouwen van het GCO in Ispra te raadplegen en dat zij zich beroept op overweging 15 van Verordening (EG) nr. 1049/2001 voor het niet rechtstreeks aan hem verstrekken van de documenten. Volgens klager had de Commissie zich ten onrechte beroepen op het beginsel van loyale samenwerking.

Overeenkomstig artikel 10 van Verordening (EG) nr. 1049/2001 "(...) [kunnen] de kosten voor het vervaardigen en verzenden van kopieën ten laste van de aanvrager worden gebracht. Deze vergoeding mag niet hoger zijn dan de werkelijke kosten voor het vervaardigen en verzenden van kopieën. Raadpleging ter plaatse, kopieën van minder dan 20 A4-bladzijden en rechtstreekse toegang in elektronische vorm of via het register zijn kosteloos (...)". De Commissie heeft echter nooit de mogelijkheid overwogen om een vergoeding in rekening te brengen voor het verlenen van toegang tot de gevraagde documenten.

Met betrekking tot het voorstel van de Commissie om hem in staat te stellen de relevante documenten in de gebouwen van het GCO in Ispra te raadplegen, was klager van mening dat het gegeven antwoord niet adequaat was en evenmin een instelling als de Commissie waardig. Hij was voorts van mening dat het niet aanvaardbaar was dat de Commissie bijna vier jaar na zijn oorspronkelijke verzoek om toegang tot documenten iets voorstelde dat hij zelf al in zijn brief van 6 augustus 2002 had voorgesteld, toen hij verklaarde dat hij bereid zou zijn de relevante documenten in de gebouwen van de Commissie te raadplegen.

Wat betreft de mogelijkheid om gedeeltelijke toegang te verlenen, was klager van mening dat de Commissie nog steeds niet had aangetoond dat het onderzoek van elk van de documenten waarop zijn verzoek om toegang betrekking had, een onevenredige administratieve last zou hebben gevormd. De Ombudsman merkte ook op dat de instelling op grond van artikel 6, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 in geval van een verzoek met betrekking tot zeer lange documenten of een zeer groot aantal documenten informeel met de aanvrager kan overleggen om een billijke oplossing te vinden. Uit haar uitvoerig gemotiveerde mening bleek echter dat de Commissie deze mogelijkheid niet in aanmerking had genomen. De Commissie had geen informatie verstrekt over de vermeende onevenredige administratieve lasten voor het onderzoek van alle relevante documenten (d.w.z. de Commissie had ten minste moeten aangeven hoeveel documenten hadden moeten worden geanalyseerd en hoe omvangrijk ze waren), noch had zij met hem overlegd zoals bepaald in Verordening (EG) nr. 1049/2001 en voorgesteld door de Ombudsman in zijn ontwerpaanbeveling.

2.6 De Ombudsman herinnert eraan dat het operationele deel van zijn ontwerpaanbeveling was dat de Commissie ofwel haar besluit van 13 november 2002 over het confirmatieve verzoek van klager om toegang zou heroverwegen en toegang zou verlenen tot documenten of delen daarvan die niet onder de uitzondering van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van Verordening 1049/2001 vallen, ofwel voldoende gedetailleerde toelichting zou geven om aan te tonen dat sommige of al deze documenten of delen daarvan onder de genoemde uitzondering vallen.

2.7 Uit de uitvoerig gemotiveerde mening van de Commissie blijkt dat de Commissie het verzoek van klager om toegang tot documenten heeft heroverwogen en heeft erkend dat een aantal van de gevraagde documenten in Italië openbaar beschikbaar zijn en dat er derhalve geen materiële redenen waren om de toegang tot die documenten te weigeren. De Ombudsman merkt echter op dat de instelling klager desondanks geen toegang tot deze documenten heeft verleend, maar heeft aangeboden hem in staat te stellen de relevante documenten te raadplegen in de gebouwen van het GCO in Ispra. Bovendien blijkt dat de Commissie ook heeft geweigerd gedeeltelijke toegang te verlenen tot de andere documenten in de offertes van de inschrijvende ondernemingen.

In het licht van het bovenstaande is de Ombudsman derhalve van oordeel dat de Commissie zijn ontwerpaanbeveling niet heeft opgevolgd.

2.8 De beginselen van behoorlijk bestuur vereisen dat een instelling geldige redenen aanvoert voor het weigeren van toegang tot documenten op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

Aangezien de Commissie geen toegang heeft verleend tot sommige van de door klager gevraagde documenten, ook al heeft zij erkend dat het om openbare documenten gaat, moeten de redenen worden onderzocht die de Commissie heeft aangevoerd om haar standpunt te rechtvaardigen.

2.9 De Ombudsman merkt op dat de Commissie heeft aangevoerd dat, aangezien de toegang tot deze documenten in Italië niet gratis is, het niet passend zou zijn geweest om deze documenten kosteloos aan klager te verstrekken en in strijd zou zijn met het beginsel van loyale samenwerking tussen de instelling en de betrokken lidstaat. In dit verband heeft de Commissie een beroep gedaan op overweging 15 van verordening nr. 1049/2001, volgens welke verordening nr. 1049/2001 noch tot doel noch tot gevolg heeft dat de nationale wetgeving inzake de toegang tot documenten wordt gewijzigd.

Volgens vaste rechtspraak van de communautaire rechterlijke instanties met betrekking tot de bepalingen van de vorige regeling moeten uitzonderingen op de toegang van het publiek tot documenten restrictief worden uitgelegd en toegepast, teneinde de toepassing van het algemene beginsel van een zo ruim mogelijke toegang van het publiek tot documenten niet te belemmeren (12).

In casu merkt de Ombudsman op dat de Commissie zich ter rechtvaardiging van haar weigering om toegang te verlenen tot documenten waarvan zij het openbare karakter had erkend, niet heeft beroepen op een van de uitzonderingen waarin Verordening 1049/2001 voorziet, maar zich heeft beroepen op een overweging van die verordening.

2.10 Het beginsel van loyale samenwerking waarop de Commissie zich beroept, is inderdaad een beginsel van het Gemeenschapsrecht als bedoeld in artikel 5 van het EG-Verdrag en waarnaar de communautaire rechterlijke instanties herhaaldelijk hebben verwezen (13). De Ombudsman is het echter niet eens met het standpunt van de Commissie dat, aangezien de verstrekking van de relevante documenten in Italië niet kosteloos is, het beginsel van loyale samenwerking tussen de instelling en de betrokken lidstaat zou worden geschonden indien deze documenten aan klager zouden worden verstrekt. Dit beginsel, waarnaar in overweging 15 van Verordening 1049/2001 wordt verwezen, ligt ten grondslag aan artikel 4, lid 5, en artikel 5 van die verordening, volgens hetwelk "[een] lidstaat de instelling [kan] verzoeken een van die lidstaat afkomstig document niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar te maken" en "[w]anneer een lidstaat een verzoek ontvangt om een van een instelling afkomstig document in zijn bezit, tenzij duidelijk is dat het document wel of niet openbaar wordt gemaakt, pleegt de lidstaat overleg met de betrokken instelling om een besluit te nemen dat de verwezenlijking van de doelstellingen van deze verordening niet in gevaar brengt". De Ombudsman merkt op dat deze bepalingen tot doel hebben te voorkomen dat de materiële regels inzake toegang tot documenten op het niveau van respectievelijk de Europese Unie en de lidstaten worden omzeild. Deze bepalingen hebben met andere woorden tot doel te voorkomen dat een uit een lidstaat afkomstig document waartoe het nationale recht geen toegang biedt, kan worden verkregen via een verzoek om toegang op het niveau van de Europese Unie. Er is echter geen bepaling die de Europese Unie zou verplichten toegang tot documenten te weigeren louter omdat de openbaarmaking van deze documenten in een lidstaat niet kosteloos is. Het is duidelijk dat een dergelijke uitzondering bovendien in Verordening (EG) nr. 1049/2001 zelf zou moeten worden opgenomen. Een dergelijke uitzondering is echter niet te vinden in Verordening (EG) nr. 1049/2001. In het licht van het bovenstaande is de Ombudsman derhalve van oordeel dat de Commissie geen geldige redenen heeft opgegeven voor haar weigering om toegang te verlenen tot de door klager gevraagde documenten.

Bovendien hoeft de overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1049/2001 verleende toegang niet noodzakelijkerwijs gratis te zijn. Overeenkomstig artikel 10 van genoemde verordening kunnen bij het verlenen van toegang tot documenten "de kosten voor het vervaardigen en verzenden van kopieën ten laste van de aanvrager komen". Indien de Commissie dit passend achtte, had zij de indiener van de klacht derhalve de prijs voor het produceren en toezenden van de desbetreffende documenten in rekening kunnen brengen.

2.11 Met betrekking tot de mogelijkheid om gedeeltelijke toegang tot de betrokken documenten te verlenen, voerde de Commissie aan dat de Ombudsman, door in zijn ontwerpaanbeveling de uitzondering van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 aan te halen, heeft aanvaard dat de Commissie de toegang mag weigeren tot die documenten waarvan de openbaarmaking de bescherming van de commerciële belangen van de betrokken natuurlijke of rechtspersoon zou ondermijnen. Aangezien de bewijslast dus duidelijk op de Commissie rust, volgt hieruit dat toegang moet worden verleend wanneer de Commissie niet kan aantonen dat de genoemde uitzondering van toepassing is.

2.12 De Ombudsman merkt op dat de Commissie in haar omstandig advies heeft verklaard dat het pagina-voor-pagina-onderzoek van de documentatie en het extraheren van beperkte fragmenten daarvan een volstrekt onevenredige administratieve last zou hebben veroorzaakt. De Commissie was van mening dat het algemeen belang bij het verkrijgen van toegang tot fragmentarische delen van het document geen rechtvaardiging vormde voor het buitensporige administratieve werk dat een dergelijke exercitie zou opleveren. Ter ondersteuning van haar standpunt herinnerde de Commissie eraan dat het Gerecht had vastgesteld dat de instellingen in bepaalde gevallen het belang van het publiek bij gedeeltelijke toegang tot de gevraagde documenten konden afwegen tegen de aldus veroorzaakte werklast en dat zij het recht hadden deze gedeeltelijke toegang te weigeren wanneer uit het onderzoek van de betrokken documenten bleek dat de gedeeltelijke toegang zinloos zou zijn geweest, terwijl de vereiste werklast onevenredig zou zijn(14).

2.13 De Ombudsman is zich ervan bewust dat het Gerecht van eerste aanleg, zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, heeft geoordeeld dat indien het verlenen van gedeeltelijke toegang voor de betrokken instelling onevenredig veel werk zou vergen, deze instelling het recht heeft deze gedeeltelijke toegang te weigeren.

De Ombudsman merkt echter op dat het Gerecht in zaak T-2/03 (15) ook heeft verklaard dat wanneer het verzuim om de betrokken documenten concreet en individueel te onderzoeken is gebaseerd op de toepassing van het evenredigheidsbeginsel, moet worden onderzocht of het op grond van dit beginsel is toegestaan om het beginsel niet toe te passen op een concreet en individueel onderzoek van het betrokken document. Volgens het Hof "vereist het evenredigheidsbeginsel dat de door de instellingen vastgestelde maatregelen niet verder gaan dan wat geschikt en noodzakelijk is om de nagestreefde doelstellingen te bereiken; wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere passende maatregelen, moet een beroep worden gedaan op de maatregel die het minst belastend is, en mogen de veroorzaakte nadelen niet onevenredig zijn aan het nagestreefde doel. (...). Bijgevolg vormt de weigering van een instelling om de documenten waarop een verzoek om toegang betrekking heeft, concreet en individueel te onderzoeken, in beginsel een kennelijke schending van het evenredigheidsbeginsel. (...). Wanneer een verzoek betrekking heeft op een zeer groot aantal documenten, weerspiegelt het recht van de instelling om samen met de verzoeker een billijke oplossing te zoeken, overeenkomstig artikel 6, lid 3, van Verordening 1049/2001, de mogelijkheid om, zij het in zeer beperkte mate, rekening te houden met de noodzaak om in voorkomend geval de belangen van de verzoeker te verzoenen met die van behoorlijk bestuur" (punten 99-101).

Het Hof benadrukte voorts dat "een concreet, individueel onderzoek van de documenten waarnaar in een verzoek om toegang op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001 wordt verwezen, een van de elementaire taken van een instelling in antwoord op een dergelijk verzoek is" (punt 104) en dat "het in beginsel niet passend is rekening te houden met de hoeveelheid werk die de uitoefening van het recht van toegang van de verzoeker met zich meebrengt" (punt 108). Het Hof is van oordeel dat "de hoeveelheid werk die met de behandeling van een verzoek om toegang gepaard gaat, niet alleen afhangt van het aantal documenten waarnaar in het verzoek wordt verwezen en de omvang ervan, maar ook van de aard ervan. Bijgevolg geeft de noodzaak om een concreet en individueel onderzoek van zeer talrijke documenten te verrichten op zich geen enkele aanwijzing over de hoeveelheid werk die de behandeling van een verzoek om toegang met zich meebrengt (...)" (punt 111). "Ten slotte moet de instelling, wanneer zij het bewijs heeft geleverd van de onredelijkheid van de administratieve last die een concreet en individueel onderzoek van de in het verzoek bedoelde documenten met zich meebrengt, trachten de verzoeker te raadplegen om (...) concreet na te gaan of en hoe zij een maatregel kan vaststellen die minder belastend is dan een concreet en individueel onderzoek van de documenten" (punt 114).

2.14 De Ombudsman merkt op dat de Commissie in het onderhavige geval niet heeft aangetoond dat zij alle relevante documenten individueel heeft onderzocht, bijvoorbeeld door het aantal geanalyseerde documenten of de lengte ervan aan te geven. Bovendien lijkt de Commissie geen gebruik te hebben gemaakt van de in artikel 6, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 geboden mogelijkheid, ondanks de desbetreffende suggestie van de Ombudsman in zijn ontwerpaanbeveling. Volgens deze bepaling kan "[i]n geval van een verzoek met betrekking tot een zeer lang document of een zeer groot aantal documenten [...] de betrokken instelling informeel met de verzoeker overleggen om een billijke oplossing te vinden". Het lijkt er echter op dat de Commissie heeft geweigerd gedeeltelijke toegang te verlenen zonder in haar omstandig advies een relevante toelichting te geven.

De Ombudsman is derhalve van mening dat de Commissie, door zich te beperken tot de bevestiging dat het onderzoek per bladzijde, van de door klager gevraagde documenten en de opvraging van beperkte fragmenten daarvan een volstrekt onevenredige administratieve last zou hebben veroorzaakt, geen toereikende en overtuigende redenen heeft gegeven om gedeeltelijke toegang tot de door klager gevraagde documenten te weigeren.

2.15 Uit het voorgaande blijkt dat er sprake is van wanbeheer door de Commissie met betrekking tot dit aspect van de zaak.

3 Vermeend verzuim van de Commissie om het confirmatief verzoek van de klager binnen de gestelde termijn te behandelen

3.1 Op 31 juli 2002 verzocht klager de Commissie hem toegang te verlenen tot de documenten betreffende de aanbesteding waaraan de Italiaanse onderneming M.P.M., namens wie klager een klacht had ingediend, had deelgenomen.

De Commissie heeft hem toegang verleend tot een aantal van de door hem gevraagde documenten. Zij weigerde klager echter toegang te verlenen tot de documenten betreffende de offertes van andere ondernemingen dan M.P.M. die aan de aanbesteding hadden deelgenomen, waaronder de onderneming waaraan de opdracht was gegund. Klager diende vervolgens een confirmatief verzoek in. In haar antwoord van 13 november 2002 handhaafde de Commissie haar standpunt.

In zijn klacht voerde klager aan dat de Commissie bij de behandeling van zijn confirmatief verzoek de termijn van Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (16) ("Verordening 1049/2001") niet in acht had genomen.

3.2 De Commissie was het ermee eens dat haar antwoord vertraging had opgelopen. Het confirmatief verzoek om toegang tot documenten was op 6 september 2002 per fax ontvangen. Gezien de tijd die nodig was om de bij het verzoek betrokken ondernemingen te raadplegen, had de Commissie echter besloten de termijn voor het verstrekken van een antwoord aan de klager met 15 werkdagen te verlengen. Klager was hiervan bij brief van 26 september 2002 in kennis gesteld. Volgens de Commissie was de uiterste antwoordtermijn derhalve 18 oktober 2002. Het antwoord was echter op 13 november 2002, dat wil zeggen 17 werkdagen later, aan klager toegezonden. De Commissie betreurde de vertraging die zich in deze zaak had voorgedaan en legde uit dat deze te wijten was aan de tijd die nodig was voor het raadplegingsproces.

De Commissie was van mening dat deze vertraging geen afbreuk had gedaan aan de rechten van de cliënt van klager, aangezien, zoals bepaald in artikel 8 van Verordening (EG) nr. 1049/2001, het uitblijven van een antwoord binnen de gestelde termijn moet worden beschouwd als een negatief antwoord en verzoekster het recht heeft beroep in te stellen bij het Gerecht van eerste aanleg of een klacht in te dienen bij de Ombudsman.

3.3 In zijn opmerkingen verklaarde klager dat de Commissie hem had meegedeeld dat zij pas na het verstrijken van die termijn kon antwoorden en dat zij deze vertraging niet had gemotiveerd. Dit was in strijd met artikel 8, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001, dat bepaalt dat "[d]e in lid 1 bedoelde termijn met 15 werkdagen [kan] worden verlengd, mits de aanvrager daarvan vooraf in kennis wordt gesteld en de redenen daarvoor uitvoerig worden uiteengezet".

3.4 Volgens de beginselen van behoorlijk bestuur moeten de instellingen de verzoeken van de burgers snel en in overeenstemming met de desbetreffende regels behandelen.

3.5 Zoals reeds vermeld in eerdere besluiten (17) is de Ombudsman van mening dat de regel dat het uitblijven van een antwoord op een confirmatief verzoek een negatief besluit vormt, tot doel heeft de betrokkene te beschermen tegen verdere vertraging indien de autoriteit niet binnen de in Verordening (EG) nr. 1049/2001 vastgestelde termijn handelt. De Ombudsman is echter van mening dat de beginselen van behoorlijk bestuur vereisen dat de instellingen antwoorden op verzoeken van burgers en hun besluiten motiveren. Bovengenoemde regel geeft de autoriteit niet het recht af te wijken van haar verplichting om de beginselen van goed bestuurlijk gedrag te volgen (18).

3.6 De Ombudsman is voorts van mening dat, hoewel het uitblijven van een antwoord op een confirmatief verzoek een verzoeker niet belet een gerechtelijke procedure in te leiden of zijn verzoek bij de Ombudsman in te dienen, de klager in een dergelijk geval niet zou kunnen weten op welke materiële gronden de weigering om toegang te verlenen of te weigeren was gebaseerd. Het uitblijven van een antwoord op een confirmatief verzoek zou dus afbreuk kunnen doen aan het vermogen van de verzoeker om zijn zaak voort te zetten.

3.7 De Ombudsman is derhalve van mening dat het verzuim van een instelling om binnen de termijn van 15 werkdagen een met redenen omkleed antwoord te geven op een confirmatief verzoek, in de regel een geval van wanbeheer vormt.

3.8 In het onderhavige geval heeft klager op 6 september 2002 een confirmatief verzoek om toegang tot documenten ingediend. Gezien de tijd die nodig was om de bij het verzoek betrokken ondernemingen te raadplegen, besloot de Commissie de termijn voor het verstrekken van een antwoord aan klager te verlengen en stelde zij klager daarvan bij brief van 26 september 2002 in kennis. Volgens de Commissie was de uiterste antwoordtermijn derhalve 18 oktober 2002.

3.9 Zoals de Commissie in haar advies heeft erkend, werd het antwoord op het confirmatief verzoek van klager hem echter toegezonden op 13 november 2002, dat wil zeggen 17 werkdagen na het verstrijken van de termijn van 18 oktober 2002.

3.10 Gezien het bovenstaande lijkt het erop dat er een aanzienlijke vertraging is opgetreden toen de Commissie het confirmatieve verzoek van klager behandelde en dat de Commissie dus niet heeft gehandeld in overeenstemming met artikel 8, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001. Dit is een geval van wanbeheer.

3.11 Met betrekking tot het punt van klager dat, toen de Commissie hem meedeelde dat zij niet binnen de termijn kon antwoorden, die termijn reeds was verstreken, merkt de Ombudsman op dat de Commissie dit aspect van de zaak noch in haar advies, noch in haar antwoord op het verzoek van de Ombudsman om nadere informatie heeft behandeld. Gezien de bewoordingen van de brieven die de Ombudsman aan de Commissie heeft gestuurd bij de opening van dit onderzoek en bij het vragen om nadere informatie, lijkt het mogelijk dat de Commissie niet begreep dat zij ook op dit punt moest antwoorden.

Aangezien er hoe dan ook sprake was van een aanzienlijke vertraging bij de behandeling door de Commissie van het confirmatief verzoek van klager, is de Ombudsman echter niet van mening dat er redenen zijn om zijn onderzoek met betrekking tot dit aspect van de zaak voort te zetten.

3.12 In zijn ontwerpaanbeveling aan de Commissie heeft de Ombudsman de instelling in kennis gesteld van de conclusie die hij met betrekking tot dit aspect van de zaak heeft getrokken. Hij merkt echter op dat de Commissie in haar uitvoerig gemotiveerde advies geen opmerkingen over deze kwestie heeft gemaakt. Daarom is het passend in dit verband een kritische opmerking te maken.

4 Conclusie

4.1 Op basis van de uitvoerig gemotiveerde mening van de Commissie is de Ombudsman van oordeel dat de Commissie zijn ontwerpaanbeveling niet heeft opgevolgd.

Hij is voorts van mening dat de volgende kritische opmerkingen moeten worden gemaakt:

(1) De beginselen van behoorlijk bestuur vereisen dat een instelling geldige redenen aanvoert voor het weigeren van toegang tot documenten op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

De Commissie aanvaardde dat bepaalde van de door klager gevraagde documenten naar Italiaans recht openbare documenten waren. De Commissie was echter van mening dat, aangezien de toegang tot deze documenten in Italië niet gratis is, het verstrekken van deze documenten aan klager ongepast zou zijn geweest en in strijd met het beginsel van loyale samenwerking tussen de instelling en de betrokken lidstaat. Het beginsel van loyale samenwerking wordt in overweging 15 van Verordening 1049/2001 in herinnering gebracht en ligt ten grondslag aan artikel 4, lid 5, en artikel 5 van die verordening.

Deze bepalingen hebben tot doel te voorkomen dat materiële regels inzake de toegang tot documenten op het niveau van de Europese Unie respectievelijk op dat van de lidstaten worden omzeild. Deze bepalingen hebben met andere woorden tot doel te voorkomen dat een uit een lidstaat afkomstig document waartoe het nationale recht geen toegang biedt, kan worden verkregen via een verzoek om toegang op het niveau van de Europese Unie. Er is echter geen bepaling die de Europese Unie zou verplichten toegang tot documenten te weigeren louter omdat de openbaarmaking van deze documenten in een lidstaat niet kosteloos is. Het is duidelijk dat een dergelijke uitzondering bovendien in Verordening (EG) nr. 1049/2001 zelf zou moeten worden opgenomen. Een dergelijke uitzondering is echter niet te vinden in Verordening (EG) nr. 1049/2001. In het licht van het bovenstaande is de Ombudsman derhalve van oordeel dat de Commissie geen geldige redenen heeft opgegeven voor haar weigering om toegang te verlenen tot de door klager gevraagde documenten.

Wat de mogelijkheid betreft om gedeeltelijke toegang te verlenen, herinnerde de Commissie eraan dat het Gerecht had vastgesteld dat de instellingen in bepaalde gevallen het belang van het publiek bij gedeeltelijke toegang tot de gevraagde documenten konden afwegen tegen de aldus veroorzaakte werklast en dat zij deze gedeeltelijke toegang mogen weigeren wanneer uit het onderzoek van de betrokken documenten blijkt dat gedeeltelijke toegang zinloos zou zijn geweest, terwijl de vereiste werklast onevenredig zou zijn. De Ombudsman erkent dit beginsel. Hij merkt echter op dat het Hof dit beginsel afhankelijk heeft gesteld van een concreet en individueel onderzoek van de betrokken documenten. Een dergelijk concreet en individueel onderzoek lijkt in casu echter niet te zijn verricht.

In deze omstandigheden is de Ombudsman van mening dat de Commissie, door zich te beperken tot de bevestiging dat het pagina-voor-pagina-onderzoek van de door klager gevraagde documenten en het extraheren van beperkte fragmenten daarvan een volstrekt onevenredige administratieve last zou hebben veroorzaakt, geen toereikende en overtuigende redenen heeft gegeven om gedeeltelijke toegang tot de door klager gevraagde documenten te weigeren.

De wijze waarop de Commissie het verzoek van klager om toegang tot documenten inhoudelijk behandelt, vormt derhalve een geval van wanbeheer.

(2) De beginselen van behoorlijk bestuur vereisen dat de instellingen de verzoeken van de burgers snel en in overeenstemming met de desbetreffende regels behandelen. In het onderhavige geval blijkt dat er een aanzienlijke vertraging is opgetreden toen de Commissie het confirmatieve verzoek van klager behandelde en dat de Commissie dus niet heeft gehandeld in overeenstemming met artikel 8, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001. Dit is een geval van wanbeheer.

4.2 In artikel 3, lid 7, van het statuut van de Europese Ombudsman is bepaald dat de Ombudsman, na een ontwerpaanbeveling te hebben gedaan en na het uitvoerig gemotiveerde advies van de betrokken instelling of het betrokken orgaan te hebben ontvangen, een verslag toezendt aan het Europees Parlement en de betrokken instelling of het betrokken orgaan.

4.3 In zijn jaarverslag over 1998 wees de Ombudsman erop dat de mogelijkheid voor hem om een speciaal verslag aan het Parlement voor te leggen van onschatbare waarde was voor zijn werk. Hij voegde eraan toe dat speciale verslagen daarom niet te vaak moeten worden ingediend, maar alleen met betrekking tot belangrijke kwesties waarbij het Parlement in staat was actie te ondernemen om de Ombudsman bij te staan (19). Het jaarverslag over 1998 is aan het Parlement voorgelegd en door het Parlement goedgekeurd.

4.4 De Ombudsman merkt op dat de onderhavige zaak betrekking heeft op de behandeling door de Commissie van een verzoek om toegang tot documenten in verband met een specifieke aanbesteding die het GCO in januari 2002 heeft gepubliceerd. Voorts is hij van mening dat het niet duidelijk is welke maatregelen het Parlement zou kunnen nemen om de Ombudsman en klager in de onderhavige zaak bij te staan. In het licht van het bovenstaande concludeert de Ombudsman dat het in deze zaak niet passend is een speciaal verslag aan het Parlement voor te leggen.

4.5 De Ombudsman zal het echter niet alleen aan de Commissie toezenden, maar ook een samenvatting van dit besluit opnemen in zijn jaarverslag over 2006, dat aan het Parlement zal worden voorgelegd. De Ombudsman sluit de zaak dus af.

4.6 Ook de voorzitter van de Commissie en de commissaris voor Wetenschap en Onderzoek zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Met vriendelijke groet,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) PB S 22 van 31.1.2002.

(2) De klager is een Italiaanse advocaat.

(3) Artikel 2, lid 7, van het Statuut van de Ombudsman luidt als volgt: "Wanneer de Ombudsman wegens lopende of afgesloten gerechtelijke procedures met betrekking tot de aangevoerde feiten een klacht niet-ontvankelijk moet verklaren of de behandeling ervan moet beëindigen, wordt het resultaat van elk onderzoek dat hij tot dan toe heeft verricht, definitief ingediend".

(4) PB L 145, blz. 43.

(5) PB L 199, blz. 54.

(6) PB L 328, blz. 1.

(7) Artikel 4, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

(8) Zaak T-309/97, Bavarian Lager Company Ltd/Commissie, Jurispr. 1999, blz. II-3217, punt 39.

(9) Zie de besluiten van de Europese Ombudsman 412/2003/GG en 2403/2003/MF, beschikbaar op de website van de Ombudsman (http://www.ombudsman.europa.eu).

(10) Zie zaak T-14/18, Hautala/Raad, Jurispr. 1999, blz. II-2489, en zaak T-204/99, Mattila/Raad en Commissie, Jurispr. 2001, blz. II-2265.

(11) PB L 145, blz. 43.

(12) Zaak T-309/97, Bavarian Lager Company/Commissie, Jurispr. 1999, blz. II-3217, punt 39.

(13) Zie zaak C-374/89, Commissie/Koninkrijk België, Jurispr. 1991, blz. I-367, r.o. 12-15, en zaak C-512/99, Bondsrepubliek Duitsland/Commissie, Jurispr. 2003, blz. I-845, r.o. 63.

(14) Zaak T-14/98, Hautala/Raad, Jurispr. 1999, blz. II-2489, punt 67.

(15) Zaak T-2/03, Verein für Konsumenteninformation/Commissie, arrest van 13 april 2005, nog niet gepubliceerd.

(16) PB L 145, blz. 43.

(17) De Ombudsman heeft een soortgelijk standpunt ingenomen in zaak 322/2003/IP. De tekst van dit besluit is te vinden op de website van de Ombudsman (http://www.ombudsman.europa.eu).

(18) De Ombudsman heeft een soortgelijk standpunt ingenomen in de zaken 1479/99/(OV)MM en 729/2000/OV betreffende het niet beantwoorden van een klacht op grond van artikel 90, lid 2, van het Statuut. De teksten van deze besluiten zijn te vinden op de website van de Ombudsman (http://www.ombudsman.europa.eu).

(19) Jaarverslag 1998, blz. 27-28.