Achtergrond van de klacht

1. Als reactie op de COVID-19-pandemie heeft de EU de herstel- en veerkrachtfaciliteit (RRF) opgericht, een instrument waarmee de Europese Commissie middelen op de markten bijeenbrengt om de lidstaten te helpen hervormingen en investeringen uit te voeren. Met meer dan 700 miljard EUR beschikbaar is de omvang en reikwijdte van de RRF-financiering bedoeld om een transformerend effect te hebben door de Europese economieën en samenlevingen op een duurzamer pad te brengen na de schok van de pandemie.

2. Om in aanmerking te komen voor financiële steun uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit moeten de lidstaten hun nationale herstel- en veerkrachtplannen ter goedkeuring en vervolgens ter goedkeuring aan de Raad van de EU voorleggen aan de Commissie. De nationale herstel- en veerkrachtplannen bevatten de hervormingen en investeringen (mijlpalen en streefdoelen) die tegen eind 2026 moeten worden uitgevoerd. De lidstaten kunnen dan om betalingen verzoeken na voltooiing van de mijlpalen en streefdoelen.

3. Klager, een journalist, werkt aan het verkrijgen van inzicht in het proces van onderhandelingen over en goedkeuring van nationale herstel- en veerkrachtplannen.

4. In mei 2021 verzocht de klager om toegang van het publiek [1] tot documenten over de interacties die de Commissie met de Franse regering had tijdens de werkzaamheden aan het ontwerp van herstel- en veerkrachtplan en tot documenten over mogelijke contacten tussen de Commissie en Franse niet-gouvernementele belanghebbenden, zoals lobbygroepen, denktanks, beroepsfederaties of particuliere ondernemingen.

5. In juni 2021 heeft de Commissie het Franse herstel- en veerkrachtplan goedgekeurd [2] en een voorstel ingediend voor een uitvoeringsbesluit van de Raad tot toekenning van 39,4 miljard EUR aan subsidies aan Frankrijk in het kader van de faciliteit.

6. Op 6 juli 2021 heeft de Raad van de EU het uitvoeringsbesluit [3] vastgesteld op basis waarvan Frankrijk een eerste tranche van 5,1 miljard EUR heeft ontvangen.

7. Dezelfde dag deelde de Commissie klager mee dat zij had vastgesteld dat 83 (reeksen) documenten onder zijn verzoek om toegang van het publiek vielen. Zij verleende ruime toegang tot 37 documenten [4], waarbij alleen persoonsgegevens werden bewerkt. De Commissie weigerde toegang tot de resterende 46 (reeksen) documenten, met het argument dat de openbaarmaking ervan de bescherming van het financiële, monetaire of economische beleid van de betrokken lidstaat en een lopend besluitvormingsproces zou ondermijnen [5].

8. Ontevreden over het antwoord van de Commissie heeft klager haar verzocht haar besluit om de toegang tot 46 (reeksen) documenten in hun geheel te weigeren, te herzien (door een “bevestigend verzoek” in te dienen).

9. Na tussenkomst van de Ombudsman [6] heeft de Commissie in juni 2022 een confirmatief besluit vastgesteld. Zij verleende volledige toegang tot één document, gedeeltelijke toegang tot delen van 24 (sets van) documenten en weigerde de toegang tot 21 (sets van) documenten in hun geheel. Door de toegang te weigeren, bleef de Commissie erbij dat openbaarmaking het openbaar belang zou ondermijnen wat betreft het financiële, monetaire of economische beleid van Frankrijk en een lopend besluitvormingsproces.

10. Ontevreden over het besluit van de Commissie wendde klager zich in juni 2022 opnieuw tot de Ombudsman.

11. De Ombudsman opende een onderzoek naar de weigering van de Commissie om het publiek volledige toegang te verlenen tot 39 (reeksen) documenten.

12. In de loop van het onderzoek heeft het onderzoeksteam van de Ombudsman alle 46 (reeksen) documenten geïnspecteerd die in het confirmatief verzoek van klager aan de orde waren. Deze vielen grotendeels in vier categorieën uiteen: i) tussen de Commissie en de Franse autoriteiten uitgewisselde e-mails, waaronder ii) ontwerphoofdstukken van het Franse herstel- en veerkrachtplan en iii) de beoordeling daarvan door de Commissie; en iv) interne notulen van vergaderingen tussen de Commissie en de Franse autoriteiten, die niet met de Franse autoriteiten waren gedeeld.

13. De Ombudsman verzocht de Commissie ook aanvullende opmerkingen in te dienen in antwoord op de klacht, maar ontving geen opmerkingen.

Voorstel van de Ombudsman voor een oplossing

14. In haar voorstel voor een oplossing benadrukte de Ombudsman dat de toegang van het publiek tot documenten een grondrecht is dat ruim moet worden opgevat.

15. Hoewel de Ombudsman van oordeel was dat de Commissie geen kennelijke fout had gemaakt door de toegang van het publiek tot sommige (delen) van de documenten te weigeren op basis van de noodzaak om het openbaar belang te beschermen met betrekking tot het financiële, monetaire of economische beleid van Frankrijk, was zij van mening dat de achtergehouden informatie niet volledig onder deze uitzondering viel.

16. In dit verband merkte de Ombudsman op dat sommige delen van de litigieuze documenten milieu-informatie of zelfs informatie over emissies in het milieu in de zin van de Aarhus-verordening bevatten.[7] De Ombudsman was van mening dat de uitzondering voor de bescherming van het financiële, monetaire of economische beleid van een lidstaat weliswaar niet buiten beschouwing kan worden gelaten door een ander algemeen belang dat belangrijker wordt geacht, maar in dergelijke omstandigheden des te restrictiever moet worden toegepast [8].

17. De Ombudsman was voorts van mening dat de toepassing door de Commissie van de uitzondering ter bescherming van een lopend besluitvormingsproces niet redelijk was. Zij vond het moeilijk te begrijpen hoe het besluitvormingsproces zich zou kunnen uitbreiden tot het jaar 2026, de uiterste datum voor de vaststelling van betalingsbesluiten door de Commissie.

18. De Ombudsman stelde derhalve voor dat de Commissie de documenten waartoe zij op grond van artikel 4, lid 1, onder a), vierde streepje, en artikel 4, lid 3, eerste alinea, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 toegang weigerde te verlenen, opnieuw zou onderzoeken, teneinde de toegang van het publiek voor klager aanzienlijk te verbeteren [9].

19. Onder verwijzing naar de argumenten die zij in haar confirmatief besluit had aangevoerd, verwierp de Commissie het voorstel van de Ombudsman voor een oplossing.[10]

20. De Commissie verwees ook naar recente EU-jurisprudentie [11], waarin wordt gesteld dat openbaarmaking van documenten betreffende het herstel- en veerkrachtplan van een lidstaat, vanwege het voorlopige karakter en de inhoud ervan, het openbaar belang met betrekking tot het financiële en economische beleid van de lidstaat zou ondermijnen [12] en de onderhandelingspositie van de lidstaat in toekomstige verzoeken om betaling van de resterende financiële bijdrage in gevaar zou brengen [13].

21. De Commissie was voorts van mening dat de verwijzing van de Ombudsman naar de Aarhus-verordening in dit geval niet van toepassing is, aangezien de maatregelen in het Franse herstel- en veerkrachtplan volgens de Commissie geen betrekking hebben op “emissies in het milieu”.

22. In zijn opmerkingen over het antwoord van de Commissie op het voorstel voor een oplossing van de Ombudsman verklaarde klager dat hij het negatieve antwoord van de Commissie ten zeerste betreurt. Hij was van mening dat de Commissie weigert transparant op te treden met betrekking tot een dergelijke belangrijke kwestie. Klager wees er verder op dat hij meer dan een jaar moest wachten op het antwoord van de Commissie, wat duidelijk in strijd is met Verordening (EG) nr. 1049/2001. Hij vermoedde dat deze vertraging opzettelijk was.

Beoordeling van de Ombudsman na het voorstel voor een oplossing

23. De Ombudsman betreurt het dat de Commissie haar voorstel voor een oplossing niet heeft aanvaard.

24. De Ombudsman is nog steeds van mening dat ruimere toegang tot de gevraagde documenten had kunnen worden verleend, aangezien uit de inspectie is gebleken dat niet alle informatie die de Commissie heeft achtergehouden gevoelig is en onder de aangevoerde uitzonderingen valt. De Ombudsman gaf voorbeelden van dergelijke informatie in haar voorstel voor een oplossing.

25. Helaas is de Commissie niet ingegaan op de door de Ombudsman gegeven voorbeelden.

26.  In plaats daarvan verwees de Commissie naar de bezwaren van de Franse autoriteiten toen zij (volledige) toegang tot de uit Frankrijk afkomstige documenten weigerde, en naar haar voorlopige beoordeling dat deze bezwaren gegrond leken. Wat haar “eigen” documenten betreft, bleef de Commissie bij haar standpunt dat de ingehouden delen een weerspiegeling zijn van de besprekingen over specifieke kwesties in verband met het Franse herstel- en veerkrachtplan, zoals de mijlpalen en streefdoelen voor elke maatregel en component, alsook details over het betalingsschema, hetgeen een beroep rechtvaardigt op de uitzondering die betrekking heeft op de bescherming van het financiële, monetaire of economische beleid van de EU of een lidstaat.

27. Ter ondersteuning van haar beroep op de uitzondering verwees de Commissie naar een recent arrest van het Gerecht, waarin het Hof oordeelde dat de Commissie terecht kon concluderen dat de openbaarmaking van documenten die betrekking hadden op het herstel- en veerkrachtplan van een andere lidstaat (Spanje), wegens het voorlopige karakter en de inhoud ervan afbreuk zou doen aan het openbaar belang met betrekking tot het financiële en economische beleid van de betrokken lidstaat.

28. De Ombudsman heeft in dit verband drie opmerkingen.

29. In de eerste plaats had het door de Commissie aangehaalde arrest betrekking op haar besluit om het publiek de toegang te weigeren tot drie documenten die alle afkomstig waren van de Spaanse autoriteiten – namelijk het door de Spaanse autoriteiten bij de Commissie ingediende ontwerp van het herstel- en veerkrachtplan, een brief van de Spaanse autoriteiten waarin de officiële indiening van het herstel- en veerkrachtplan werd aangekondigd en een aanvullende brief van de Spaanse autoriteiten aan de Commissie, met informatie over bepaalde onderdelen van het herstel- en veerkrachtplan. In de zaak voor het Gerecht had Spanje bezwaar gemaakt tegen de openbaarmaking van de drie documenten, die onder meer waren gebaseerd op de uitzondering betreffende de bescherming van het algemeen belang met betrekking tot zijn economisch beleid. Het Gerecht heeft vastgesteld dat de Commissie had nagegaan of het bezwaar van Spanje op het eerste gezicht gegrond was.

30.  De onderhavige zaak heeft echter betrekking op een breed scala aan documenten (in totaal 39 (sets van) documenten), die, zoals de Ombudsman in haar oplossingsvoorstel heeft opgemerkt, in vier brede categorieën vallen: i) e-mailuitwisselingen tussen personeel van de Commissie en personeel van de Franse autoriteiten, met inbegrip van ii) ontwerphoofdstukken van het Franse herstel- en veerkrachtplan en iii) de beoordeling daarvan door de Commissie; en iv) interne notulen van vergaderingen tussen het personeel van de Commissie en het personeel van de Franse autoriteiten.

31. Veel van de geïdentificeerde documenten zijn dus van een andere aard dan die welke in de zaak voor het Gerecht aan de orde waren. Bovendien zijn veel van de documenten afkomstig van de Commissie, wat betekent dat de Commissie verplicht is een specifiek en individueel onderzoek uit te voeren wanneer zij een verzoek om toegang van het publiek tot deze documenten ontvangt. Hoewel de instellingen van de Unie over een ruime beoordelingsmarge beschikken om te beslissen wat de bescherming van het financiële, monetaire of economische beleid van de EU of de lidstaten met betrekking tot de openbaarmaking van documenten vereist, moeten zij nog steeds een “specifiek en daadwerkelijk risico” aantonen. Op basis van de inspectie in dit onderzoek constateerde de Ombudsman dat de beoordeling door de Commissie van het verzoek om toegang van het publiek tekortschoot.

32. Ten tweede merkt de Ombudsman op dat het Gerecht zich niet heeft uitgesproken over de toepassing van de uitzondering van het lopende besluitvormingsproces. In dit verband herhaalt zij haar standpunt dat het moeilijk te begrijpen is hoe documenten met betrekking tot de afgesloten onderhandelingen over een herstel- en veerkrachtplan worden “omgevormd” tot documenten in een lopend besluitvormingsproces over de naleving van het herstel- en veerkrachtplan. De Ombudsman blijft bij haar standpunt dat de Commissie geen enkel argument heeft aangevoerd waaruit blijkt hoe de openbaarmaking van de documenten, die verband houden met het vaststellen van mijlpalen, haar toekomstige beoordeling van de vraag of deze mijlpalen zijn bereikt, ernstig zou kunnen ondermijnen.

33. Ten slotte blijft de Ombudsman bij haar standpunt dat sommige delen van de documenten „milieu-informatie” of zelfs informatie over emissies in het milieu in de zin van de Aarhus-verordening bevatten. Zij herinnert eraan dat “milieu-informatie” alle informatie kan zijn die wordt gebruikt in beleid of wetgeving met betrekking tot het milieu.[14] Volgens de Aarhus-verordening van de EU moeten, indien een document dergelijke “milieu-informatie” bevat, de uitzonderingen waarin de EU-wetgeving inzake toegang van het publiek voorziet, des te restrictiever worden uitgelegd [15].

34. In het licht van het bovenstaande bevestigt de Ombudsman haar standpunt dat de Commissie aanzienlijk ruimere toegang tot de gevraagde documenten had moeten verlenen. Het feit dat de Commissie dit niet heeft gedaan, is bijzonder zorgwekkend gezien het duidelijke publieke belang om zoveel mogelijk transparantie rond de herstel- en veerkrachtfaciliteit te waarborgen [16].

35. Wat betreft de tijd die de Commissie nodig heeft om het verzoek om toegang van klager te behandelen, merkt de Ombudsman op dat deze zaak een ander voorbeeld is van de aanzienlijke en systemische vertragingen waarmee de Commissie wordt geconfronteerd bij de behandeling van confirmatieve verzoeken, die volgens de Ombudsman neerkomen op wanbeheer in het kader van een onderzoek op eigen initiatief naar de zaak eerder dit jaar.[17] Onlangs heeft de Ombudsman de zaak onder de aandacht van het Europees Parlement gebracht door middel van een speciaal verslag [18].

36. Over het algemeen is de Ombudsman van mening dat de manier waarop de Commissie met dit verzoek is omgegaan, niet is wat de burgers mogen verwachten van een open, moderne en dienstverlenende EU-administratie.

37. Aangezien de Commissie de zaak opnieuw heeft beoordeeld en tot dezelfde conclusie is gekomen als in haar confirmatief besluit, namelijk dat de toegang tot de litigieuze documenten in hun geheel moet worden geweigerd, ziet de Ombudsman geen nut in om dit onderzoek voort te zetten.

Conclusie

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusie:

De Ombudsman bevestigt haar standpunt dat de Commissie aanzienlijk ruimere toegang tot de gevraagde documenten had moeten verlenen. Het feit dat de Commissie dit niet heeft gedaan, is bijzonder zorgwekkend gezien het duidelijke publieke belang om zoveel mogelijk transparantie rond de herstel- en veerkrachtfaciliteit te waarborgen.

Over het algemeen is de Ombudsman van mening dat de manier waarop de Commissie met dit verzoek is omgegaan, niet is wat de burgers mogen verwachten van een open, moderne en dienstverlenende EU-administratie.

Aangezien de Commissie de zaak opnieuw heeft beoordeeld en tot dezelfde conclusie is gekomen als in haar confirmatief besluit, namelijk dat de toegang tot de litigieuze documenten in hun geheel moet worden geweigerd, ziet de Ombudsman geen nut in om dit onderzoek voort te zetten.

Klager en de Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Emily O'Reilly
Europese Ombudsman

Straatsburg, 27.10.2023

 

[1] Krachtens Verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049

[2] Zie https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_21_3153  

[3] Het besluit en de bijlagen zijn beschikbaar op: https://www.consilium.europa.eu/en/documents-publications/public-register/public-register-search/results/?WordsInSubject=&WordsInText=&DocumentNumber=11150%2F23+&InterinstitutionalFiles=&DocumentDateFrom=&DocumentDateTo=&MeetingDateFrom=&MeetingDateTo=&DocumentLanguage=EN&OrderBy=DOCUMENT_DATE+DESC&ctl00%24ctl00%24cpMain%24cpMain%24btnSubmit

[4] Deze documenten bestaan voornamelijk uit documenten en correspondentie die tijdens de voorbereidings- en beoordelingsfase van het Franse herstel- en veerkrachtplan met de Franse autoriteiten zijn uitgewisseld, waaronder notulen van vergaderingen en korte uitwisselingen tussen personeelsleden van de Commissie.

[5] Overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder a), vierde streepje, en artikel 4, lid 3, eerste alinea, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[6] Zie het onderzoek van de Ombudsman naar de wijze waarop de Europese Commissie een verzoek om toegang van het publiek tot documenten met betrekking tot het Franse nationale plan in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit heeft behandeld (zaak 648/2022/LDS): https://ombudsman.europa.eu/en/case/en/61426

[7] Verordening (EG) nr. 1367/2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de communautaire instellingen en organen: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32006R1367. Daarnaast is in de RRF-verordening bepaald dat geen enkele maatregel in een nationaal herstel- en veerkrachtplan mag leiden tot ernstige afbreuk aan milieudoelstellingen in de zin van artikel 17 van de taxonomieverordening (Verordening (EU) 2020/852 betreffende de totstandbrenging van een kader ter bevordering van duurzame beleggingen, door een classificatiesysteem (of “taxonomie”) voor ecologisch duurzame economische activiteiten vast te stellen). Volgens de RRF-verordening moet de beoordeling van de nationale plannen ervoor zorgen dat elke maatregel (hervormingen en investeringen) in het plan voldoet aan het beginsel “geen ernstige afbreuk doen”. Volgens de richtsnoeren van de Commissie moeten de lidstaten voor elke maatregel binnen elk onderdeel van het nationale plan een individuele DNSH-beoordeling verstrekken (mededeling van de Commissie, Technische richtsnoeren voor de toepassing van “geen ernstige afbreuk doen” in het kader van de verordening betreffende de herstel- en veerkrachtfaciliteit, Brussel, 12.2.2021, C(2021) 1054 final, blz. 2 en 3, beschikbaar op: https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/c2021_1054_en.pdf).

[8] Zie artikel 6, lid 1, van de Aarhus-verordening.

[9] De volledige tekst van het voorstel van de Ombudsman voor een oplossing is te vinden op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/176523

[10] De volledige tekst van het antwoord van de Commissie op het voorstel voor een oplossing is te vinden op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/176524

[11] Arrest van het Gerecht van 15 februari 2023, Asesores Comunitarious/Commissie, T-77/22; beschikbaar op https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=270470&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=826561

[12] Ibidem, punt 63.

[13] Ibidem, punten 58-59.

[14] Arrest van 4 september 2018, zaak C-57/16 P, Client Earth/Commissie, punt 97; beschikbaar op https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=205322&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1918932

[15] Artikel 6, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 6 september 2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de communautaire instellingen en organen, PB L 264/13, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32006R1367

[16] De transparantie en verantwoordingsplicht van de herstel- en veerkrachtfaciliteit (zaak SI/6/2021); beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59363

[17] Aanbeveling over de tijd die de Europese Commissie nodig heeft om verzoeken om toegang van het publiek tot documenten te behandelen

(strategisch onderzoek OI/2/2022/OAM), beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/167661

[18] Speciaal verslag van de Europese Ombudsman in haar strategisch onderzoek naar de tijd dat de Europese Commissie

behandelt verzoeken om toegang van het publiek tot documenten (OI/2/2022/OAM);

https://www.ombudsman.europa.eu/en/special-report/en/175425.