Achtergrond van de klacht

1. In mei 2022 heeft de Commissie nieuwe EU-wetgeving voorgesteld om online seksueel misbruik van kinderen te voorkomen en te bestrijden (hierna “de CSAM-verordening” genoemd).[1] De voorgestelde regels zullen, zodra ze zijn vastgesteld, dienstverleners verplichten onlinemateriaal van seksueel misbruik van kinderen op te sporen, te melden en te verwijderen, en er tegelijkertijd voor zorgen dat de grondrechten van gebruikers worden beschermd.

2. De Commissie heeft een effectbeoordeling [2] van haar wetgevingsvoorstel uitgevoerd. In het effectbeoordelingsverslag [3] wordt gesteld dat de Commissie in 2020 in het kader van het EU-internetforum (EUIF)[4] een deskundigenproces heeft georganiseerd om te beoordelen of er technische oplossingen zijn waarmee CSAM kan worden opgespoord met behoud van dezelfde of vergelijkbare voordelen van versleuteling. Voorts wordt gesteld dat de werkzaamheden van deze deskundigen zijn samengevat in bijlage 9 bij het effectbeoordelingsverslag – het “resultaatdocument”.

3. In oktober 2022 heeft de klager twee verzoeken om toegang van het publiek tot documenten [5] in verband met het effectbeoordelingsverslag ingediend. Meer in het bijzonder heeft zij gevraagd om achtergronddocumenten en technische informatie, met inbegrip van die welke betrekking hebben op de deskundigengroep, die is benoemd door ondernemingen en lidstaten die in het EUIF zijn vertegenwoordigd, en waarvan de werkzaamheden zijn opgenomen in bijlage 9 bij het effectbeoordelingsverslag.

4. Toen klager binnen 15 werkdagen geen antwoord ontving, verzocht hij de Commissie de impliciete weigering om toegang te verlenen te herzien (door “bevestigende verzoeken” in te dienen).

5. In november 2022 heeft de Commissie geantwoord. Zij heeft vastgesteld dat twee documenten binnen het toepassingsgebied van de verzoeken van klager vielen. Het openbaarde beide documenten, maar bewerkte persoonsgegevens in een van hen. De Commissie verklaarde dat zij geen andere documenten bezat die binnen het toepassingsgebied van de verzoeken vielen.

6. Ontevreden over de manier waarop de Commissie haar verzoeken om toegang van het publiek heeft behandeld en over de tijd die het heeft gekost, wendde klager zich in december 2022 tot de Ombudsman.

Het onderzoek

7. De Ombudsman opende een onderzoek naar de wijze waarop de Commissie de twee verzoeken om toegang van het publiek tot documenten heeft behandeld.

8. In de loop van het onderzoek heeft het onderzoeksteam van de Ombudsman een ontmoeting gehad met relevante personeelsleden van de Commissie en de door klager gevraagde documenten geïnspecteerd. De Ombudsman deelde vervolgens het verslag van de vergadering met klager, die er opmerkingen over maakte.

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

Door de klager

9. Klager voerde aan dat de Commissie haar verzoeken niet binnen de in Verordening (EG) nr. 1049/2001 gestelde termijnen heeft behandeld.

10. Klager was ook van mening dat de Commissie niet alle elementen van haar verzoeken om toegang tot documenten heeft behandeld. De Commissie heeft klager bijvoorbeeld geen lijst verstrekt van deelnemers en technische deskundigen die aan raadplegingen en de EUIF-vergaderingen hebben deelgenomen, zoals zij had gevraagd. De Commissie heeft klager evenmin een werklink verstrekt naar één document waarnaar in het effectbeoordelingsverslag wordt verwezen.

11. Meer in het algemeen maakte klager bezwaar tegen het feit dat de Commissie slechts twee documenten heeft geïdentificeerd en gedeeltelijk openbaar heeft gemaakt, namelijk eerdere versies van bijlage 9 bij het effectbeoordelingsverslag. Klager achtte het onwaarschijnlijk dat een verordening van een dergelijk belang berust op een effectbeoordeling die niet is gebaseerd op verdere documentatie.

Door de Commissie

12. Tijdens de vergadering met het onderzoeksteam van de Ombudsman erkenden de vertegenwoordigers van de Commissie dat de behandeling van de verzoeken van klager enigszins vertraging had opgelopen. Zij legden uit dat de verzoeken van klager eerder verzoeken leken te zijn om een politiek besluit te rechtvaardigen dan verzoeken om toegang van het publiek tot een specifieke reeks documenten. De Commissie heeft daarom eerst intern met de juridische eenheid gecontroleerd of de verzoeken konden worden behandeld als verzoeken om toegang van het publiek. Een andere reden voor de vertraging was dat de Commissie was overgestapt tussen twee IT-systemen voor de interne behandeling van verzoeken om toegang van het publiek tot documenten. Deze overgang leidde ook tot een administratieve fout, waarbij het antwoord op het oorspronkelijke verzoek van klager niet tijdig werd verzonden.

13. Met betrekking tot de identificatie van alle documenten die binnen het toepassingsgebied van het verzoek vallen, zeiden de vertegenwoordigers van de Commissie dat zij de collega’s hadden geïdentificeerd die mogelijk over informatie beschikten die betrekking had op het verzoek en vroegen zij hen proactief door elk dossier te kijken dat relevant zou kunnen zijn voor de klager. Dit omvatte zoekopdrachten in het elektronische recordsysteem, inboxen, notities, bestandsmappen, SharePoint en andere records die relevante informatie kunnen bevatten.

14. Wat de EUIF-vergaderingen betreft, hebben de vertegenwoordigers van de Commissie uitgelegd dat er in 2020 drie technische onlineworkshops hebben plaatsgevonden. Tijdens de eerste workshop werden academici, deskundigen en bedrijven uitgenodigd om hun standpunten over de kwestie te delen, evenals alle documenten die waardevol kunnen zijn voor de discussie. Na deze workshop werd een eerste ontwerp van het “resultaatdocument” opgesteld, waarin de mondeling door de deelnemers gegeven input wordt samengevat en naar een aantal relevante documenten wordt verwezen. Dit eerste ontwerp werd met de deelnemers gedeeld via een onlinedienst voor het delen van bestanden en sommige deelnemers dienden schriftelijke opmerkingen in. Andere deelnemers gaven tijdens de tweede workshop mondeling commentaar op het eerste ontwerp. Deze bijdragen zijn vervolgens toegevoegd aan de definitieve versie van het „resultaatdocument” dat tijdens de derde en laatste workshop ter goedkeuring aan de deelnemers is voorgelegd. Dit “resultaatdocument” is het enige document dat is opgesteld met betrekking tot de inhoud van deze workshops. Het werd vervolgens gedeeld met het EUIF. Een jaar later werd het gebruikt als ondersteunende informatie voor het effectbeoordelingsverslag. Aangezien tijdens de laatste workshop overeenstemming is bereikt over de inhoud van de definitieve versie van het “resultaatdocument”, zijn er geen verdere wijzigingen aangebracht in het document dat nu is opgenomen in bijlage 9 bij het effectbeoordelingsverslag. Er is geen andere definitieve versie dan de versie die aan de klager is meegedeeld.

15. De Commissie voerde voorts aan dat de in het kader van de workshops uitgewisselde e-mails organisatorisch van aard waren en alleen de links naar de onlinevergaderingen op afstand bevatten. Zij bevatten geen inhoudelijke informatie die relevant had kunnen zijn voor de klager. Als zodanig werd niet vastgesteld dat de e-mails binnen het toepassingsgebied van het verzoek van de klager vielen. Na de vergadering met het onderzoeksteam van de Ombudsman heeft de Commissie geprobeerd deze e-mails op te halen. Aangezien zij echter niet in het dossier zijn opgenomen en meer dan twee jaar oud zijn, waren zij reeds geschrapt in overeenstemming met het bewaringsbeleid van de Commissie.

16. Tijdens de vergadering met het onderzoeksteam van de Ombudsman erkenden de vertegenwoordigers van de Commissie dat er een schriftelijke lijst bestaat van de deelnemers aan de EUIF-workshops. De Commissie kon de lijst echter niet bekendmaken om redenen van gegevensbescherming en openbare veiligheid, gezien de aard van de besproken kwesties.

17. De vertegenwoordigers van de Commissie merkten op dat veel bedrijven die deelnemen aan de EUIF zich zorgen maken over hun veiligheid en imago. Bovendien zijn de in het EUIF besproken onderwerpen vaak van gevoelige, operationele aard en kan openbaarmaking door kwaadwillende actoren worden benut om opsporingsmechanismen en matigingsinspanningen van bedrijven te omzeilen. Het onthullen van enkele strategieën en tactieken van bedrijven, of specifieke technische benaderingen, brengt ook het risico met zich mee dat overtreders worden geïnformeerd over manieren om detectie te voorkomen. De vertegenwoordigers van de Commissie hebben tijdens de vergadering met het onderzoeksteam van de Ombudsman aanvullende vertrouwelijke informatie verstrekt over de reden waarom de lijst van deskundigen niet openbaar kon worden gemaakt.

18. Wat betreft het vermeende verzuim om klager een werklink te verstrekken naar een van de documenten waarnaar in het effectbeoordelingsverslag wordt verwezen, zeiden de vertegenwoordigers van de Commissie dat de Commissie niet noodzakelijkerwijs in het bezit is van een kopie van de documenten die zijn gekoppeld in de voetnoten van het “uitkomstdocument”. De Commissie heeft deze documenten online geraadpleegd, maar heeft ze niet gedownload of gekopieerd. Het document, waarvoor klager om een werklink heeft verzocht, is ook niet langer toegankelijk voor de Commissie.

Beoordeling door de Ombudsman

19. Klager was van mening dat de Commissie niet binnen de wettelijke termijn van 15 werkdagen heeft geantwoord. De Ombudsman merkt op dat de antwoordtermijn overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1049/2001 in uitzonderlijke gevallen met nog eens 15 werkdagen kan worden verlengd, mits de aanvrager vooraf van een dergelijke verlenging in kennis wordt gesteld. In dit geval heeft de Commissie de klager niet vooraf in kennis gesteld van de verlenging. Dit is betreurenswaardig.

20. De klager was voorts van mening dat de Commissie niet alle elementen van haar twee verzoeken om toegang van het publiek heeft behandeld. Zij voerde met name aan dat de Commissie i) een werklink had moeten verstrekken naar het document waarnaar wordt verwezen in een voetnoot in bijlage 9 bij het effectbeoordelingsverslag en ii) toegang had moeten verlenen tot de lijst van deskundigen die deelnemen aan de EUIF-workshops waarom de klager had verzocht.

21. Wat de link betreft, is de Ombudsman van mening dat de uitleg van de Commissie dat zij het document waarnaar wordt verwezen niet heeft gedownload of gekopieerd en dat zij dus geen toegang meer heeft tot het document, redelijk is. De Ombudsman betreurt echter dat de Commissie klager hiervan in haar antwoord niet in kennis heeft gesteld. Indien de Commissie de klager duidelijker en tijdiger had meegedeeld, had een klacht bij de Ombudsman in dit verband kunnen worden vermeden.

22. De Ombudsman is ingenomen met de stappen die de Commissie in deze zaak heeft ondernomen (zie punt 13 hierboven) om documenten te identificeren die binnen het toepassingsgebied van de verzoeken van klager vallen. Het is echter problematisch dat de Commissie, ondanks dit uitgebreide onderzoek, het document met de lijst van deskundigen niet heeft vermeld in haar antwoord aan klager.

23. De Ombudsman herinnert eraan dat de instelling bij de behandeling van verzoeken om toegang van het publiek eerst alle documenten moet zoeken en identificeren die mogelijk binnen het toepassingsgebied van een verzoek om toegang van het publiek kunnen vallen. Vervolgens kan de instelling, na een concreet en individueel onderzoek van alle documenten waarop een verzoek betrekking heeft, de toegang weigeren indien de openbaarmaking van de documenten een van de in artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1049/2001 beschermde belangen zou ondermijnen. Een dergelijke weigering moet altijd naar behoren worden gemotiveerd. In dit geval werd in het verzoek van de klager uitdrukkelijk vermeld dat hij verzocht om toegang van het publiek tot “alle informatie [...], met inbegrip van de lijst van deelnemers en de geraadpleegde deskundigen [...]. Niettemin heeft de Commissie niet vastgesteld dat de lijst van deskundigen binnen het toepassingsgebied van het verzoek van klager valt. Dit betekent dat klager niet de mogelijkheid heeft gehad om (de redenen voor) de weigering van de instelling om het document openbaar te maken, aan te vechten. Dit is wanbeheer.

24. In plaats van een aanbeveling te doen, is de Ombudsman echter van mening dat de meest nuttige manier voor de klager in dit stadium is dat de Commissie het verzoek van de klager om de lijst nu registreert als een nieuw verzoek om toegang van het publiek tot documenten en deze snel behandelt. Zij zal in dit verband een suggestie doen.

25. Wat betreft het argument van klager dat er naast de lijst van deskundigen nog andere documenten zouden moeten bestaan, hebben de vertegenwoordigers van de Commissie in detail uitgelegd waarom het “uitkomstdocument” (en de twee eerdere versies ervan) de enige documenten zijn die zijn geproduceerd met betrekking tot de inhoud van de EUIF-workshops. De Ombudsman acht deze uitleg redelijk.

Conclusie

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende bevinding:

Het feit dat de Commissie niet heeft vastgesteld dat de lijst van deskundigen binnen het toepassingsgebied van het verzoek om toegang van het publiek van de klager valt, vormt wanbeheer.

Klager en de Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Suggestie voor verbetering

26. Aangezien de Commissie er niet in is geslaagd de lijst van deskundigen vast te stellen, ondanks het duidelijke belang van de klager, moet de Commissie dit nu registreren als een nieuw verzoek om toegang van het publiek tot documenten en het behandelen overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1049/2001.

Emily O'Reilly
Europese Ombudsman

Straatsburg, 18.10.2023

[1] Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van regels ter voorkoming en bestrijding van seksueel misbruik van kinderen (COM(2022) 209 final); beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:13e33abf-d209-11ec-a95f-01aa75ed71a1.0001.02/DOC_1&format=PDF

[2] De Commissie voert effectbeoordelingen uit van initiatieven, zoals wetgevingsvoorstellen, die naar verwachting aanzienlijke economische, sociale of milieueffecten zullen hebben. Meer informatie is te vinden op: https://commission.europa.eu/law/law-making-process/planning-and-proposing-law/impact-assessments_en#:~:text=Impact%20assessments%20examine%20wof%20er,voorstel%20voor%20a%20new%20law.

[3] Effectbeoordelingsverslag bij het voorstel voor een verordening tot vaststelling van regels ter voorkoming en bestrijding van seksueel misbruik van kinderen SWD(2022) 209 final; beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=SWD:2022:209:FIN&from=EN

[4] In 2015 heeft de Commissie het internetforum van de Europese Unie (EUIF) opgericht om het misbruik van internet voor terroristische doeleinden aan te pakken. In 2019 werd de strijd tegen online seksueel misbruik van kinderen toegevoegd aan het werkterrein van het EUIF. De Commissie zit het forum voor. Een lijst van leden en andere informatie is te vinden op: https://home-affairs.ec.europa.eu/networks/european-union-internet-forum-euif_en

[5] Krachtens Verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049