Achtergrond van de klacht

1. Het verzoek om toegang betreft documenten in verband met een subsidieovereenkomst in het kader van Horizon 2020 tussen het Uitvoerend Agentschap voor kleine en middelgrote ondernemingen (EASME) en een in het Verenigd Koninkrijk gevestigd bedrijf (hierna “de begunstigde” genoemd) voor de financiering van een project voor de ontwikkeling van een ultralaagwaterspoeltoilet ^[1].

2. In augustus 2020 heeft de klager, een voormalig personeelslid van de begunstigde, het Easme om toegang van het publiek [2] verzocht ^tot “kopieën van alle verslagen en beoordelingen die sinds de aanvang van dit project met betrekking tot dit project zijn ingediend, met inbegrip van eventuele wijzigingen in de reikwijdte van het project en de te leveren prestaties (met inbegrip van de output van alle negen werkpakketten en details van eventuele werkpakketten die zijn toegevoegd of opgegeven)”.

3. Het Easme antwoordde dat het vier categorieën documenten met betrekking tot het project had geïdentificeerd (namelijk “verslagen”, “beoordelingsverslagen”, “leverbare documenten” en “wijzigingen”) en gedeeltelijke toegang had verleend tot alle (drie) documenten van de categoriewijzigingen. Zij weigerde de overige documenten openbaar te maken op basis van verschillende uitzonderingen in de regels inzake de toegang van het publiek. Meer in het bijzonder zei EASME dat openbaarmaking de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu,^[3] de bescherming van de commerciële belangen van de begunstigde,^[4] en de bescherming van zijn besluitvorming zou ondermijnen ^[5].

4. In september 2020 heeft de klager het Easme verzocht zijn besluit (dat bekend staat als een “bevestigend verzoek”) te herzien met betrekking tot de documenten in de categorieën te leveren prestaties en wijzigingen.

5. Het Easme antwoordde dat geen verdere toegang kon worden verleend. Met betrekking tot de te leveren prestaties lichtte zij toe dat in bijlage 1 bij de subsidieovereenkomst 21 van dergelijke te leveren prestaties werden genoemd, waarvan er op dat moment vijf door de begunstigde waren ingediend (en derhalve binnen het toepassingsgebied van het verzoek vielen). Hoewel één resultaat - een verslag - openbaar beschikbaar was ^[6], werden de andere vier ingediend onder “vertrouwelijk verspreidingsniveau” en konden zij niet openbaar worden gemaakt, op basis van de uitzonderingen op de toegang van het publiek die in het oorspronkelijke antwoord van het Easme waren vastgesteld, namelijk de bescherming van commerciële belangen en de bescherming van de besluitvorming. Wat de wijzigingen betreft, waren de oorspronkelijke subsidieovereenkomst tussen het Easme en de begunstigde en bijlage 1 daarbij (die de projectbeschrijving bevat) ten tijde van het definitieve besluit van het Easme drie keer gewijzigd. Het Easme had in zijn eerste antwoord gedeeltelijke toegang tot de drie gewijzigde subsidieovereenkomsten verleend. Zij heeft echter bevestigd dat geen verdere toegang kon worden verleend om de in het oorspronkelijke antwoord vermelde redenen, namelijk de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu en de bescherming van commerciële belangen.

6. Ontevreden over het antwoord wendde klager zich op 31 december 2020 tot de Ombudsman.

Voorstel van de Ombudsman voor een oplossing

7. Het onderzoeksteam van de Ombudsman inspecteerde kopieën van de documenten die onder de categorieën prestaties en wijzigingen vielen.

8. Het onderzoeksteam van de Ombudsman had ook een ontmoeting met vertegenwoordigers van het Easme om nadere informatie te verkrijgen over het besluit van het Easme om de respectieve documenten niet volledig openbaar te maken.

9. Op 26 maart 2021 heeft de Ombudsman EASME een oplossing voorgesteld. In haar voorstel voor een oplossing merkte de Ombudsman het volgende op:

• Wat de te leveren prestaties betreft, had Easme uitgelegd dat het aantal te leveren prestaties ongewijzigd is gebleven ondanks de wijzigingen in de subsidieovereenkomst. Sommige van de te leveren prestaties zijn bedoeld voor openbare verspreiding en zullen na ontvangst en evaluatie door Easme geleidelijk openbaar worden gemaakt, terwijl andere vertrouwelijk zijn en daarom niet openbaar kunnen worden gemaakt. Het besluit van het Easme om de vier vertrouwelijke prestaties die binnen het toepassingsgebied van het verzoek vallen, niet openbaar te maken, was derhalve gerechtvaardigd.
• Wat de wijzigingen van de subsidieovereenkomst betreft, was de oorspronkelijke subsidieovereenkomst ten tijde van het verzoek van klager driemaal gewijzigd. De wijzigingen hadden betrekking op de duur van de actie en het tijdschema en werden weerspiegeld in twee delen van de subsidieovereenkomst (“Algemene voorwaarden” en “Bijlage 1 — Beschrijving van de actie”)^[7].
• Voor elk van de drie wijzigingen verleende EASME volledige toegang tot het deel “Algemene voorwaarden” en gedeeltelijke toegang tot “Bijlage 1”.
• De oorspronkelijke versie van de subsidieovereenkomst tussen het agentschap en de begunstigde werd door de begunstigde in zijn geheel openbaar gemaakt. In casu waren er dus geen commerciële belangen die moesten worden beschermd met betrekking tot de delen van de subsidieovereenkomst die ongewijzigd zijn gebleven. De delen die werden gewijzigd, hadden nog steeds kunnen worden achtergehouden indien relevante uitzonderingen uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1049/2001, zoals de bescherming van commerciële gegevens (het gedetailleerde nieuwe tijdschema) en persoonsgegevens, nog steeds van toepassing waren.

10. Gezien het bovenstaande heeft de Ombudsman het Easme voorgesteld zijn standpunt ten aanzien van de gewijzigde bijlage 1 bij de subsidieovereenkomst te heroverwegen, met het oog op een zo ruim mogelijke toegang van het publiek door verdere gedeeltelijke openbaarmaking van dit document.

11. Het Europees Uitvoerend Agentschap Innovatieraad en kmo’s (Eismea), dat op 1 april 2021 Easme opvolgde en verving, verwierp het voorstel van de Ombudsman voor een oplossing.

12. Eismea wees erop dat haar besluit over het verzoek om toegang was genomen in het licht van de specifieke omstandigheden waarin het verzoek van klager was ingediend. Op het moment dat het project nog liep, waren namelijk niet alle te leveren producten ingediend en was het gewettigd vertrouwen van de begunstigde in de bescherming van zijn commerciële belangen, na raadpleging van de begunstigde, in acht genomen.

13. Het Eismea was van mening dat het zijn besluit niet kan heroverwegen tenzij nieuwe juridische of feitelijke omstandigheden worden ingeroepen, in overeenstemming met het rechtszekerheidsbeginsel. Indien de klager een nieuw verzoek om toegang tot documenten betreffende het project indient, zal hij dit verzoek beoordelen in het licht van de gewijzigde omstandigheden. Hiervoor is een nieuw besluit nodig dat kan leiden tot een ruimere openbaarmaking van documenten.

14. Klager ontving een kopie van het oplossingsvoorstel en het antwoord van Eismea daarop. Hij wijst erop dat het project nu weliswaar is afgerond, maar dat de resultaten voor de verspreiding onder het publiek nog steeds niet beschikbaar zijn.

Beoordeling van de Ombudsman na het voorstel voor een oplossing

15. Het onderzoek van de Ombudsman had tot doel te beoordelen of het besluit van EASME om de litigieuze documenten niet openbaar te maken op het moment dat het werd vastgesteld, gerechtvaardigd was.

16. Zoals vermeld in het voorstel voor een oplossing, is de Ombudsman van mening dat het agentschap terecht heeft geweigerd de vier documenten met informatie over de op het moment van het verzoek beschikbare prestaties openbaar te maken. De respectieve prestaties worden als vertrouwelijk vermeld en zijn derhalve beperkt overeenkomstig de bepalingen van de subsidieovereenkomst ^[8].

17. Wat de wijzigingen betreft, waren de omstandigheden ten tijde van het verzoek van dien aard dat, hoewel het project nog liep, de begunstigde de subsidieovereenkomst in haar geheel had gepubliceerd. De begunstigde was derhalve niet van mening dat de bekendmaking van de subsidieovereenkomst zijn rechtmatige commerciële belangen ondermijnde. Klager heeft de instantie hiervan in kennis gesteld bij het indienen van zijn verzoek om toegang. Het agentschap was er dus goed van op de hoogte toen het weigerde toegang te verlenen. Daarom is de Ombudsman van mening dat Eismea verdere delen van “bijlage 1” bij de gewijzigde subsidieovereenkomst openbaar had kunnen maken, zonder de commerciële belangen van de begunstigde te ondermijnen.

18. Eismea heeft de zaak heroverwogen en is, ondanks het bovenstaande, tot dezelfde conclusie gekomen als het agentschap oorspronkelijk heeft aangenomen. De Ombudsman betreurt het dat Eismea haar voorstel voor een oplossing niet heeft aanvaard en vindt de uitleg ervan niet overtuigend.

19. De Ombudsman merkt op dat het project in het kader van de subsidieovereenkomst nu is beëindigd. Eismea verklaarde dat het een nieuw verzoek van klager om toegang tot documenten zou beoordelen in het licht van de nieuwe omstandigheden, met het oog op een ruimere openbaarmaking. Hoewel de Ombudsman ingenomen is met het feit dat Eismea bereid lijkt ruimere toegang te verlenen indien een nieuw verzoek om toegang bij haar wordt ingediend, merkt zij ook op dat het belangrijkste feit in haar oplossingsvoorstel, namelijk het feit dat de begunstigde de subsidieovereenkomst had gepubliceerd, reeds bekend was bij het agentschap toen het weigerde verdere gedeeltelijke toegang te verlenen.

20. De Ombudsman is van mening dat een EU-instelling of -agentschap de toegang tot een document niet mag weigeren om de commerciële belangen van een derde partij te beschermen wanneer die derde partij hetzelfde document heeft gepubliceerd. In het onderhavige geval is er echter geen nuttig doel voor de Ombudsman om de zaak voort te zetten door een formele vaststelling van wanbeheer en een overeenkomstige aanbeveling te doen. De klager is op de hoogte van de inhoud van de oorspronkelijke subsidieovereenkomst (na de publicatie ervan door de begunstigde) en de wijzigingen hebben alleen betrekking op de duur van de actie en het tijdschema. Daarom sluit de Ombudsman de zaak in deze omstandigheden af.

21. Meer in het algemeen is de Ombudsman van mening dat het publiek het recht heeft adequaat te worden geïnformeerd over de uitvoering van projecten die met overheidsgeld worden gefinancierd. Updates over de ontwikkeling van dergelijke projecten moeten tijdig beschikbaar worden gesteld.

22. Het project in kwestie is op 1 oktober 2017 van start gegaan. In de loop van het project is de subsidieovereenkomst vier keer gewijzigd om de looptijd van de actie, die op 31 maart 2021 afliep, te verlengen. De totale EU-bijdrage bedroeg 890 250 EUR. De informatie over de stand van zaken met betrekking tot de uitvoering van het project lijkt sinds september 2020 niet meer te zijn bijgewerkt; van de te leveren producten die bestemd zijn voor openbare verspreiding, wordt er slechts één gepubliceerd. De Ombudsman roept Eismea derhalve op de nodige publicatieverplichtingen in het kader van de subsidieovereenkomst na te leven. Dit zou in overeenstemming zijn met de gehechtheid van het agentschap aan de beginselen van goed bestuur, met inbegrip van de beginselen van openheid en transparantie, en zou het vertrouwen van het publiek in de wijze waarop het het project heeft uitgevoerd, waarborgen.

Conclusie

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusie:

Hoewel de Ombudsman betreurt dat Eismea haar voorstel voor een oplossing niet heeft aanvaard, is zij van mening dat verder onderzoek niet gerechtvaardigd is.

De klager en het Uitvoerend Agentschap Europese Innovatieraad en het mkb zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Emily O'Reilly
Europese Ombudsman

Straatsburg, 8 juli 2021

[1] Zie https://cordis.europa.eu/project/id/778742 voor meer informatie over het project.

[2] Krachtens Verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot het Europees Parlement, de Raad en de Commissie

documenten: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN, van toepassing op Easme overeenkomstig artikel 23, lid 1, van Verordening (EG) nr. 58/2003 van de Raad tot vaststelling van het statuut van de uitvoerende agentschappen waaraan bepaalde taken voor het beheer van communautaire programma's worden gedelegeerd: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32003R0058.

[3] Overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder b), van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[4] Overeenkomstig artikel 4, lid 2, eerste streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[5] Overeenkomstig artikel 4, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[6] Zie https://cordis.europa.eu/project/id/778742/resultaten.

[7] Zie ter illustratie de modelsubsidieovereenkomst van de Commissie voor het Horizon 2020-programma, beschikbaar op: https://ec.europa.eu/research/participants/data/ref/h2020/mga/sme/h2020-mga-eic-sme-mono_en.pdf.

[8] Zie artikel 36 – “Vertrouwelijkheid” van de Horizon 2020-modelsubsidieovereenkomst.