Achtergrond van de klacht

1. Op 23 juni 2016 heeft de meerderheid van de Britse kiezers die in het Britse referendum over het lidmaatschap van de Europese Unie hebben gestemd, ervoor gekozen de EU te verlaten. Op 29 maart 2017 heeft het VK het formele terugtrekkingsproces ingeleid door de Europese Raad in kennis te stellen van zijn voornemen om de EU te verlaten. Dit leidde tot de procedure voor een lidstaat om zich uit de Unie terug te trekken en begon met een aftelling van twee jaar tot terugtrekking ^[1].

2. Op verzoek van het VK is de Europese Raad overeengekomen deze periode van twee jaar te verlengen ^[2], eerst op 21 maart 2019 tot en met 22 mei 2019 ^[3], vervolgens op 10 april 2019 tot en met 31 oktober 2019. Op 19 oktober 2019 heeft de Europese Raad ingestemd met een nieuwe verlenging van deze periode tot en met 31 januari. Op 24 januari 2020 hebben het VK en de EU het terugtrekkingsakkoord ondertekend. Op 1 februari 2020 werd het VK een derde land.

3. Het onderzoek van de Ombudsman had betrekking op de weigering van een verzoek om toegang van het publiek tot een nota van de Juridische Dienst van de Europese Commissie van januari 2019 over de terugtrekkingsonderhandelingen tussen de EU en het VK. In de nota worden juridische overwegingen gepresenteerd waarmee rekening moet worden gehouden in een scenario waarin uiterlijk op 29 maart 2019 geen terugtrekkingsakkoord is gesloten en de Europese Raad derhalve zou kunnen overwegen de in de EU-Verdragen vastgestelde periode van twee jaar te verlengen.

4. Op 20 maart 2019 heeft de klager de Europese Commissie verzocht om toegang van het publiek tot een “eeuwige evaluatie van de Europese Commissie, onder meer over uitbreidingsopties met betrekking tot de brexit”. De Commissie heeft klager meegedeeld dat zij een nota d.d. 17 januari 2019 van de Juridische Dienst ter attentie van het kabinet van de voorzitter van de Europese Commissie had vastgesteld, getiteld “Brexit– Juridische overwegingen over een mogelijke verlenging van de periode van twee jaar”.

5. In haar confirmatief besluit van 6 september 2019 heeft de Commissie de toegang tot het gevraagde document geweigerd. Zij voerde aan dat de overwegingen van haar juridische dienst in het gevraagde document relevant en uiterst gevoelig bleven, aangezien de EU op dat moment nog geen terugtrekkingsakkoord met het VK had gesloten. De Commissie verklaarde dat openbaarmaking ernstige gevolgen zou hebben voor het belang van de Commissie om juridisch advies in te winnen en te ontvangen. Volgens de Commissie zou de openbaarmaking van dit gevraagde document ook haar besluitvormingsproces ^[4] en de bescherming van het openbaar belang op het gebied van internationale betrekkingen ondermijnen ^[5].

6. Ontevreden over dit besluit wendde klager zich op 9 september 2019 tot de Ombudsman.

Voorstel van de Ombudsman voor een oplossing

7. Op 25 oktober 2019 deed de Ombudsman een voorstel voor een oplossing van de klacht. Zij deelt de Commissie mee dat zij aanvaardt dat delen van de nota adviezen bevatten die zeer gevoelig blijven. De nota bevatte echter ook advies over de juridische gevolgen van het niet houden van verkiezingen voor het Europees Parlement in het VK terwijl het VK een EU-lidstaat bleef. De Ombudsman aanvaardde dat dit advies mogelijk gevoelig was geweest toen de nota op 17 januari 2019 werd uitgegeven en totdat het VK besloot verkiezingen voor het Europees Parlement te houden. Toen de Commissie enkele maanden na de verkiezingen haar confirmatief besluit vaststelde, was dit advies echter niet langer relevant. De Ombudsman was derhalve van mening dat er toen geen redelijkerwijs te voorziene bedreiging voor de bescherming van juridisch advies bestond die een weigering om die delen van de nota openbaar te maken rechtvaardigde.

8. Om dezelfde redenen was de Ombudsman van mening dat het besluitvormingsproces van de Commissie en de internationale betrekkingen niet langer het risico lopen te worden ondermijnd door de openbaarmaking van die delen van het gevraagde document. De Ombudsman merkte op dat de Commissie over het algemeen blijk heeft gegeven van een hoge mate van transparantie bij de terugtrekkingsonderhandelingen, hetgeen zij heeft toegejuicht.^[6] Deze transparantie dient om de legitimiteit van de Commissie en de EU in het onderhandelingsproces te vergroten, wat ernstige en brede gevolgen heeft voor miljoenen EU-burgers en -bedrijven.

9. In overeenstemming met deze verplichting tot transparantie stelde de Ombudsman voor dat de Commissie specifieke delen van het advies zou vrijgeven die de beschermde belangen niet langer zouden ondermijnen.

10. De Ombudsman betreurt het dat de Commissie naar aanleiding van haar voorstel geen gedeeltelijke toegang tot de gevraagde documenten heeft verleend.

11. In haar antwoord van 19 februari 2020 heeft de Commissie verklaard dat zij de delen van het document die volgens de Ombudsman openbaar moesten worden gemaakt, opnieuw had beoordeeld. Hij zei dat de standpunten en aanbevelingen in dit document relevant en gevoelig blijven, aangezien het akkoord over de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de EU op het moment van de vaststelling van het confirmatief besluit nog niet was gesloten.

12. De Commissie heeft erkend dat in een aantal punten van de nota verschillende scenario’s worden geanalyseerd met betrekking tot een gebeurtenis die ten tijde van de vaststelling van het bevestigend besluit reeds had plaatsgevonden. Volgens de Commissie betekent dit echter niet dat dergelijke juridische overwegingen niet langer geldig of gevoelig zijn. Hoewel de EU van oordeel was dat de onderhandelingen over het terugtrekkingsakkoord moesten worden afgerond, was het besluitvormingsproces met betrekking tot de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk, met inbegrip van de mogelijkheid van een verlenging van de periode van twee jaar, op dat moment nog gaande. Daarom was de juridische analyse in het gevraagde document nog steeds relevant voor mogelijke toekomstige besluiten van de Europese Raad met betrekking tot de terugtrekking van het VK uit de EU.

13. Tot slot merkte de Commissie op dat de besprekingen over het terugtrekkingsakkoord betrekking hebben op de toekomstige internationale betrekkingen van de EU, aangezien een of meer internationale overeenkomsten met het VK zullen worden gesloten. In deze omstandigheden zou de openbaarmaking van het gevraagde document gevolgen kunnen hebben voor de overeenkomst(en) over het kader van de toekomstige betrekkingen met het VK.

14. In zijn commentaar op het antwoord van de Commissie op het voorstel van de Ombudsman voor een oplossing zei klager dat, aangezien het Verenigd Koninkrijk de Europese Unie op 31 januari 2020 heeft verlaten, een verdere verlenging van de herroepingstermijn niet langer mogelijk was. Het was dus duidelijk dat de standpunten en aanbevelingen in het document over een mogelijke verlenging van de periode van twee jaar niet langer relevant waren.

Beoordeling van de Ombudsman na de afwijzing door de Commissie van haar voorstel voor een oplossing

15. De Commissie heeft op 6 september 2019 haar confirmatief besluit vastgesteld. De Ombudsman erkent dat het besluitvormingsproces met betrekking tot de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de EU, met inbegrip van een mogelijke verdere verlenging van de periode van twee jaar voor de terugtrekking, begin september 2019 nog steeds aan de gang was. De Ombudsman is derhalve van mening dat het besluit van de Commissie om geen toegang te verlenen tot het gevraagde document gerechtvaardigd was ten tijde van het confirmatieve besluit.

16. De Commissie heeft echter op 19 februari 2020 op het voorstel van de Ombudsman voor een oplossing geantwoord. Op dat moment had het Verenigd Koninkrijk zich uit de EU teruggetrokken. Hoewel de Ombudsman waardeert dat over veel gevoelige kwesties nog moet worden onderhandeld met het Verenigd Koninkrijk, is het duidelijk dat een deel van de geredigeerde tekst betrekking heeft op kwesties die zich niet opnieuw kunnen voordoen. Daarom zijn ten minste enkele van de op het moment van het bevestigend besluit gerechtvaardigde redactionele correcties niet langer geldig.

17. De Ombudsman merkt op dat de Commissie in haar antwoord verklaart dat zij de delen van het document die zij voorstelde openbaar te maken, opnieuw heeft beoordeeld. De Ombudsman is ingenomen met het feit dat er een herbeoordeling heeft plaatsgevonden, maar stelt tot zijn teleurstelling vast dat de Commissie ondanks de gewijzigde omstandigheden tot precies dezelfde conclusie is gekomen. Zij blijft bij haar standpunt dat, indien een nieuw verzoek om toegang van het publiek tot dit document zou worden ingediend, het onwaarschijnlijk is dat de toegepaste uitzonderingen nog steeds zouden rechtvaardigen dat het hele document wordt geweigerd.

18. Niettemin erkent de Ombudsman dat, aangezien de weigering van de Commissie ten tijde van het confirmatieve besluit gerechtvaardigd was in de zin van de Unieregels inzake de toegang van het publiek tot documenten, dit besluit niet was aangetast door wanbeheer. Zij merkt op dat klager in dit geval een nieuw verzoek om toegang tot het document kan indienen. Voor een dergelijk verzoek zou de Commissie opnieuw moeten onderzoeken of de volledige weigering van toegang van het publiek gerechtvaardigd blijft in het licht van een wijziging van de juridische of feitelijke situatie die zich in de tussentijd heeft voorgedaan ^[7].

Conclusie

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusie:

Er was geen sprake van wanbeheer door de Europese Commissie in haar formele besluit om geen toegang van het publiek tot het gevraagde document te verlenen.

Klager en de Europese Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Emily O'Reilly

Europese Ombudsman

Straatsburg, 24/06/2020

[1] Artikel 50 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU).

[2] Overeenkomstig artikel 50, lid 3, VEU.

[3] Voor het geval dat het Lagerhuis het terugtrekkingsakkoord uiterlijk op 29 maart 2019 zou goedkeuren.

[4] Artikel 4, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[5] Artikel 4, lid 1, onder a), derde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[6] Zie bijvoorbeeld de slotnota over het strategisch initiatief met de Europese Commissie over de onderhandelingen over de terugtrekking van het VK uit de EU (SI/1/2017/KR).

[7] Arrest van het Gerecht van 11 juli 2018 in zaak T-644/16, ClientEarth/Commissie, punt 67; arrest van het Hof van Justitie van 26 januari 2010 in zaak C-362/08, Internationaler Hilfsfonds/Commissie