Achtergrond van de klacht

1. Vóór 2018 was het grotendeels aan de EU-lidstaten om drones te reguleren ^[1]. In 2018 veranderde deze situatie. Drones zouden grotendeels worden gereguleerd op basis van EU-regels ^[2].

2. Vooruitlopend op de wijziging van de regelgeving heeft het Agentschap van de Europese Unie voor de veiligheid van de luchtvaart (EASA) in 2017 een openbare raadpleging gehouden (de zogenaamde kennisgeving van voorgestelde wijziging, “NPA”^[3]) over door de Europese Commissie vast te stellen ontwerpverordeningen inzake drones. Van mei tot september 2017 konden belanghebbenden opmerkingen maken over de NPA via de webapplicatie van het EASA, het Comment Response Tool (CRT). De documenten van de NPA waren beschikbaar in het Engels.

3. Klager was de Oostenrijkse vereniging van modelvliegtuigen. Zij beklaagde zich bij het EASA over het Comment Response Tool en het feit dat de NPA-documenten uitsluitend in het Engels waren opgesteld. Zij vond ook dat er te weinig tijd beschikbaar was om opmerkingen in te dienen. Het EASA heeft klager geantwoord en zijn bezwaren afgewezen.

4. Klager wendde zich in april 2018 tot de Ombudsman.

Het onderzoek

5. De Ombudsman opende een onderzoek naar i) het feit dat de raadpleging uitsluitend in het Engels werd gehouden; ii) het gebruik van de webapplicatie door het EASA om opmerkingen in te dienen; en iii) de termijn voor het indienen van opmerkingen.

In de raadpleging gebruikte taal

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

6. Klager zei dat het EASA de openbare raadpleging niet alleen in het Engels had mogen houden. Bovendien vertaalde het EASA de samenvatting van de NPA, die volgens klager geen toereikende weergave was van de volledige Engelse tekst, alleen op verzoek en onder bepaalde voorwaarden. Aangezien het CRT alleen opmerkingen over de volledige Engelse tekst toestond, werden opmerkingen van degenen die geen Engels spreken, in feite uitgesloten. Klager concludeerde dat de aanpak van het EASA het debat en de burgerparticipatie niet aanmoedigde.

7. Het EASA zei dat de EU verplicht is efficiënt gebruik te maken van haar beperkte middelen. Om het juiste evenwicht te vinden, hadden de EU-wetgever en het EASA wettelijke verplichtingen, procedures en technische instrumenten vastgesteld die waren afgestemd op de specifieke rol van het EASA in het bredere wetgevingsproces van de EU. De procedures van het EASA maken de deelname en raadpleging van burgers in een vroeg stadium mogelijk. Het EASA organiseerde bijvoorbeeld een openbare workshop voor deze NPA.

8. Het EASA merkte op dat de vertaling van de litigieuze NPA’s zou leiden tot zeer hoge kosten (82 EUR per bladzijde en taal) en een vertraging van ongeveer 100 werkdagen voor een document van 300 bladzijden. Gezien hun technische aard zou het niet mogelijk zijn de NPA’s in te korten om hun vertaling mogelijk te maken.

9. Het EASA zei ook dat zijn rol in het wetgevingsproces beperkt is tot het uitbrengen van adviezen aan de Commissie, soms vergezeld van ontwerpverordeningen. In dit geval heeft de Commissie vervolgens een openbare raadpleging gehouden in alle officiële talen behalve het Iers ^[4]. Het EASA was van mening dat dit gecoördineerde proces met de Commissie een passend evenwicht heeft gevonden.

10. Het EASA zei ook dat burgers het recht hebben om binnen drie weken na de publicatie van de NPA een vertaling van de samenvatting van de NPA te vragen. Dit geeft burgers voldoende tijd om opmerkingen te plaatsen na ontvangst van de vertaling.

11. Het EASA verduidelijkte dat belanghebbenden hun opmerkingen via e-mail of post in een officiële taal van de EU kunnen indienen bij een NPA wanneer zij problemen hebben met het CRT, met inbegrip van een taalbarrière.

12. Het EASA concludeerde dat de manier waarop het de raadpleging over de NPA had uitgevoerd passend was wanneer rekening wordt gehouden met de beperkte rol van het EASA in het wetgevingsproces en de beginselen van evenredigheid en efficiëntie.

Beoordeling door de Ombudsman

13. De Ombudsman is van mening dat wanneer een instelling of agentschap van de EU een openbare raadpleging houdt, zij er in beginsel naar moet streven de documentatie aan het begin van de raadplegingsprocedure in alle officiële talen van de EU beschikbaar te stellen.^[5] Als burgers documenten waarover zij worden uitgenodigd om opmerkingen te maken, niet kunnen begrijpen, kunnen zij twijfelen aan het nut van de oefening en zich afvragen of de administratie al dan niet oprecht is in haar inspanningen om het publiek te raadplegen.

14. Taalbeperkingen kunnen in bepaalde omstandigheden noodzakelijk blijken. Er kunnen gevallen zijn waarin het passend is dat een gespecialiseerd EU-agentschap, zoals het EASA, een raadpleging in minder of zelfs slechts één taal uitvoert. Die beperkingen moeten echter objectief gerechtvaardigd en redelijk zijn en in verhouding staan tot het nagestreefde doel.

15. De vraag voor de Ombudsman in deze zaak is of het exclusieve gebruik van het Engels door het EASA bij zijn raadpleging gerechtvaardigd, redelijk en evenredig was aan het nagestreefde doel. Hierbij moet rekening worden gehouden met wie bij de raadpleging betrokken is.

16. Uit de betrokken raadplegingsdocumenten bleek dat de betrokken belanghebbenden onder meer het grote publiek en verenigingen van modelvliegtuigen waren ^[6]. De raadplegingsdocumenten waren grotendeels van technische aard, maar er werd ook op gewezen dat de voorgestelde regels moeten bijdragen tot de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, het familie- en gezinsleven, de rechten inzake gegevensbescherming en het milieu - zaken die een breder publiek lijken te betreffen ^[7].

17. Hoewel de raadplegingsdocumenten, het CRT en de gebruikershandleiding gericht waren op het grote publiek, waren ze allemaal alleen in het Engels. Op de inleidende pagina van het CRT, ook alleen in het Engels, werd melding gemaakt van de mogelijkheid voor belanghebbenden om onder bepaalde voorwaarden een vertaling van de samenvatting van het NPA aan te vragen. De CRT-website maakte geen melding van de mogelijkheid om opmerkingen in te dienen in een andere officiële taal van de EU.

18. De Ombudsman is er niet van overtuigd dat de manier waarop het EASA de openbare raadpleging heeft uitgevoerd, burgers die geen Engels spreken, in staat heeft gesteld een zinvolle bijdrage te leveren aan de openbare raadpleging.

19. Ten eerste bood het EASA weliswaar vertalingen van de samenvatting van de raadplegingsdocumenten aan, maar de samenvatting was zeer kort en kon niet worden gezien als een echt overzicht van de documenten. In dit geval was de samenvatting minder dan één pagina en beweerde meer dan 250 pagina's te weerspiegelen.

20. Ten tweede werden vertalingen alleen op verzoek, binnen drie weken na publicatie, verstrekt aan belanghebbenden die hun verzoek hebben gemotiveerd, en afhankelijk van de beschikbare middelen voor vertaling. Een dergelijk voorwaardelijk aanbod kan nauwelijks als geruststellend worden beschouwd voor burgers die geen Engels spreken.

21. Ten derde is het CRT zo ontworpen dat belanghebbenden opmerkingen kunnen maken over delen van de volledige tekst van een NPA. Dit betekent echter dat wanneer belanghebbenden vertrouwen op de vertaalde samenvatting van de NPA, het gebruik van de CRT moeilijk is. Dit geldt met name omdat de gebruikershandleiding van de CRT ook alleen in het Engels beschikbaar is. Het vertalen van de gebruikershandleiding van het CRT, die technisch is en ongeveer een dozijn pagina's omvat, zou burgers die geen Engels spreken, helpen om hun bijdragen in te dienen.

22. Het EASA zei dat belanghebbenden met niet-technische problemen met het CRT, zoals taalproblemen, hun opmerkingen per e-mail of per post kunnen sturen en dit in elke officiële taal van de EU kunnen doen. Dit werd echter niet vermeld in de raadpleging en wordt ook niet vermeld in het CRT. Als gevolg hiervan waren de burgers zich niet bewust van deze mogelijkheid. Het EASA moet deze mogelijkheid duidelijk aangeven in zijn raadplegingen, ongeacht of belanghebbenden hun bijdragen via het CRT, e-mail of post verzenden.

23. Deze tekortkomingen kunnen niet worden gerechtvaardigd door het feit dat de raadplegingsdocumenten grotendeels technisch waren, met name gezien het feit dat de raadpleging tot het grote publiek was gericht.

24. Wat de rol van het EASA in het besluitvormingsproces betreft, heeft de EU-wetgever duidelijk voorzien in een rol voor het EASA in dit proces ^[8] en voorzien de eigen interne regels van het EASA lovenswaardig dat de voorgestelde regels ter openbare raadpleging worden voorgelegd ^[9]. Wanneer een orgaan van de Unie het grote publiek raadpleegt, moet dit zijn omdat het van mening is dat het publiek moet worden geraadpleegd, ongeacht zijn „beperkte” rol. De „beperkte” rol kan niet rechtvaardigen dat slechts een deel van het grote publiek, te weten het Engelstalige deel, in staat is een zinvolle bijdrage te leveren.

25. Hetzelfde geldt voor het argument van het EASA dat de tekortkomingen worden verzacht door de daaropvolgende openbare raadpleging door de Commissie in alle talen behalve het Iers. Het is onduidelijk of het EASA ten tijde van de raadpleging op de hoogte was van de omvang van de toekomstige openbare raadpleging van de Commissie en of deze zou worden vertaald. De raadpleging die vervolgens door de Commissie werd uitgevoerd, was namelijk beperkt tot zeer weinig algemene vragen ^[10] en was geenszins vergelijkbaar met de NPA van het EASA. Hoewel de Commissie de algemene informatie die aan de raadpleging ten grondslag lag, vertaalde in de meeste officiële EU-talen, was de vragenlijst bovendien alleen in het Engels.

26. De Ombudsman vestigt voorts de aandacht van het EASA op de negatieve gevolgen voor andere EU-talen waar één taal, in dit geval het Engels, op een bepaald gebied een bevoorrechte positie krijgt. Alle EU-instellingen, -agentschappen en -organen moeten alert zijn op de “self-fulfilling prophecy” dat het Engels steeds vaker wordt gebruikt omdat zij van mening zijn dat het de dominante taal op een bepaald gebied is geworden, waardoor de zaak voor het gebruik van andere EU-talen nog verder wordt verzwakt.

27. Ondanks de hierboven vastgestelde tekortkomingen erkent de Ombudsman dat het EASA uitgebreid overleg heeft gepleegd met belanghebbenden over drones. De eerste openbare raadpleging over drones, die in 2015 werd gehouden – “Advanced NPA 2015-10”, bevatte een zeer uitgebreide samenvatting in alle talen, met uitzondering van het Iers, en het EASA ontving ongeveer 1 000 opmerkingen van modelvliegers. Met deze opmerkingen werd rekening gehouden toen het EASA de openbare raadpleging over deze NPA hield, waarop het ongeveer 3 700 opmerkingen ontving, waarvan vele afkomstig waren van het grote publiek en modelvliegers.

28. Het EASA heeft bij haar onderzoek ^[11] en, meer in het algemeen, bij haar ontwerprichtsnoeren over het gebruik van talen door alle EU-autoriteiten bij de communicatie met het publiek ook positief gereageerd op de Ombudsman. De Ombudsman vertrouwt erop dat het EASA zijn praktijk zal herzien, rekening houdend met de bovenstaande opmerkingen.

29. Tegen deze achtergrond is de Ombudsman van mening dat verder onderzoek niet gerechtvaardigd is. Zij zal het EASA echter hieronder een verbeteringsvoorstel doen.

Webgebaseerde applicatie (reactietool voor opmerkingen - CRT)

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

30. Klager was van mening dat het verzoek om opmerkingen in te dienen, de zogenaamde CRT, moeilijk te gebruiken was. Het EASA was het daar niet mee eens en voerde aan dat het CRT een gebruiksvriendelijk instrument was waarmee het opmerkingen efficiënter kon verwerken. Zij merkte op dat opmerkingen in geval van technische problemen ook per e-mail of brief konden worden verzonden.

Beoordeling door de Ombudsman

31. Het onderzoeksteam van de Ombudsman heeft het CRT van het EASA getest en vond het een webapplicatie die redelijk eenvoudig te gebruiken is. De tool geeft belanghebbenden toegang tot alle documenten van de NPA en een lijst met secties waarop zij opmerkingen kunnen plaatsen. Deze opmerkingen kunnen tijdens de raadpleging altijd worden toegevoegd, bewerkt of verwijderd. De CRT heeft een gedetailleerde gebruikershandleiding ^[12] die het proces duidelijk beschrijft en een volledige uitleg geeft van de software die nodig is om de tool te gebruiken. De CRT biedt gebruikers ook de mogelijkheid om hun opmerkingen per e-mail of per post ^{te verzenden [13]} wanneer ze een probleem hebben.

32. De Ombudsman is van mening dat de voorkeur van het EASA dat belanghebbenden zijn webapplicatie gebruiken om opmerkingen in te dienen, op zich niet problematisch is. Het is duidelijk dat dit systeem het EASA in staat stelt de beoordeling van de bijdragen te stroomlijnen en de efficiëntie ervan te verbeteren. Het EASA moet echter flexibel blijven bij het aanvaarden van via andere middelen ingediende bijdragen, met name rekening houdend met het feit dat het CRT een aantal uitdagingen met zich meebrengt voor belanghebbenden die geen Engels spreken.

Termijn voor het indienen van opmerkingen

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

33. Klager was van mening dat het EASA onvoldoende tijd had gegeven om bijdragen te verzenden. Het EASA wees erop dat drie maanden de standaardraadplegingsperiode is, niet alleen voor zijn NPA’s, maar ook voor de wetgevingsvoorstellen van de Commissie. In dit geval werd de raadpleging zelfs met een extra maand verlengd.

Beoordeling door de Ombudsman

34. De standaardraadplegingstijd van het EASA over NPA’s lijkt drie maanden te bedragen. In dit geval werd het met een vierde maand verlengd.

35. Zoals het EASA heeft opgemerkt, is dit in overeenstemming met de praktijken van de Commissie in haar openbare raadplegingen. Afhankelijk van de fase van het beleid of de wetgevingscyclus kan de Commissie zelfs slechts vier weken de tijd geven aan burgers en belanghebbenden om hun mening te geven.

36. In het licht hiervan acht de Ombudsman de tijd die het EASA in dit geval heeft gegeven voldoende voor belanghebbenden om een bijdrage te leveren.

Conclusie

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusie:

Hoewel de Ombudsman van oordeel is dat de manier waarop het Agentschap van de Europese Unie voor de veiligheid van de luchtvaart de openbare raadpleging in dit geval heeft uitgevoerd, burgers die geen Engels spreken ervan heeft weerhouden een zinvolle bijdrage te leveren, concludeert zij dat verder onderzoek in dit stadium niet gerechtvaardigd is.

Wat betreft de webapplicatie van het Agentschap van de Europese Unie voor de veiligheid van de luchtvaart voor het indienen van opmerkingen over de openbare raadpleging en de tijd die het publiek daarvoor kreeg, was er geen sprake van wanbeheer.

Suggestie voor verbetering

De Ombudsman verzoekt het Agentschap van de Europese Unie voor de veiligheid van de luchtvaart zijn praktijk in het licht van dit besluit te herzien.

De klager en het Agentschap van de Europese Unie voor de veiligheid van de luchtvaart zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

 

Emily O'Reilly

Europese Ombudsman

Straatsburg, 29/11/2019

 

[1] Anders aangeduid als onbemande luchtvaartuigsystemen (UAS).

[2] Verordening (EU) 2018/1139 van het Europees Parlement en de Raad van 4 juli 2018 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels op het gebied van burgerluchtvaart en tot oprichting van een Agentschap van de Europese Unie voor de veiligheid van de luchtvaart (EASA “basisverordening”).

[3] NPA 2017-05 “Invoering van een regelgevingskader voor de exploitatie van drones — Exploitatie van onbemande luchtvaartuigsystemen in de open en specifieke categorie”. Beschikbaar op: https://www.easa.europa.eu/document-library/notices-of-proposed-amendment/npa-2017-05

[4] Openbare raadpleging over drones (onbemande luchtvaartuigen) – technische normen voor drones als product en voorwaarden voor drone-operaties. Beschikbaar op: https://ec.europa.eu/info/consultations/2018-drones_en  

[5] Zie bijvoorbeeld het besluit van de Ombudsman in zaak 640/2011/AN, paragraaf 69, beschikbaar op: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/12009/html.bookmark

[6] Uit een evaluatie van 15 andere NPA’s van het EASA blijkt dat geen van hen zich richtte op het grote publiek of verenigingen van modelvliegtuigen. Deze raadpleging lijkt een uitzondering te zijn geweest.

[7] NPA 2017-05 A, punt 2.3.1.4, luidt als volgt: “Bovendien pakt de NPA beveiligings- en privacyrisico’s aan. De noodzaak om bij te dragen aan de beperking van deze risico’s werd betwist, aangezien sommige belanghebbenden er sterk van overtuigd waren dat de NPA alleen veiligheidskwesties zou moeten behandelen. In overweging 19 van de nieuwe basisverordening wordt echter aangegeven dat de UAS-regels zoveel mogelijk moeten bijdragen tot de eerbiediging van het recht op privacy en familie- en gezinsleven. De essentiële eisen van die verordening voor UAS hebben ook betrekking op privacy en milieu.”

[8] Zie bijvoorbeeld de artikelen 75 en 76 van de EASA-basisverordening. In artikel 75 is bepaald dat het EASA “de Commissie bijstaat bij de voorbereiding van maatregelen die uit hoofde van deze verordening moeten worden genomen. Indien die maatregelen technische voorschriften omvatten, mag de Commissie de inhoud ervan niet wijzigen zonder voorafgaande coördinatie met het EASA.” Artikel 76 bepaalt dat het EASA “de Commissie op verzoek bijstaat bij de voorbereiding van voorstellen tot wijziging van deze verordening en van op basis van deze verordening vast te stellen gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen [...]”.

[9] Besluit 18-2015 van de raad van bestuur van 15 december 2015, beschikbaar op: https://www.easa.europa.eu/sites/default/files/dfu/EASA%20MB%20Decision%2018-2015%20on%20Rulemaking%20Procedure.pdf

[10] Vragenlijst over openbare raadpleging over drones (onbemande luchtvaartuigen) – technische normen voor drones als product en voorwaarden voor droneactiviteiten https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/2018drones.pdf

[11] Strategisch onderzoek SI/98/2018.

[12] Beschikbaar op: https://hub.easa.europa.eu/crt/_static/help/easa_crt_commentator_guide.pdf

[13] De homepage van het CRT luidt als volgt: “Mocht u (bijvoorbeeld technische) problemen hebben, meld deze dan aan onze webmaster en stuur uw opmerkingen per e-mail of per post.”